滕世华2:公共物品非营利组织提供的可行性研究

中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:100827621(2003)0120022205

 收稿日期:2002209208

 作者简介:滕世华(19612),女,中共中央党校博士研究生,副研究员。

公共物品非营利组织提供的可行性研究

□滕世华

(中共中央党校,北京,100091)

摘 要:公共物品领域存在的单一政府提供的状况,带来了公共物品生产的低效和短缺。打破公共物品政府提供的垄断局面,是政府改革的重要内容。非营利组织所具有的“非营利性、自治性、志愿性”等特征,使得它在克服公共物品领域存在的市场失灵和政府失败方面,具有不可替代的积极意义。关键词:公共物品;非营利组织

20世纪90年代以后,非营利组织在世界范围内迅猛发展。在公共物品领域,它不仅是对公共物品政府提供的有益补充,而且与政府相比,充分显示了其无与伦比的效率优势,这对改善公共物品供给的数量和质量、克服公共物品领域政府和市场双重失败,具有非常积极的意义。

一、公共物品的特性及政府垄断的优劣

在以往人们的观念中,社会公共物品应该全部由政府提供。这是由公共物品的特性和政府的职能所决定的。可对私人物品而言,公共物品具有两个重要特征:一是非竞争性。一个人对某一公共物品的消费并不妨碍或影响他人对该物品的同时消费。二是非排他性。一旦某公共物品被生产出来,就无法阻止他人对其消费,即排斥任何潜在消费者从这些物品上获益通常是不可能的。

公共物品和私人物品的不同特性决定了其不同配置方式。一般来说,市场制度是供给私人物品的有效机制;等级制的官僚制政府被看作是供给公共物品的有效机制。这是因为,私人物品不仅其生产具有竞争性,而且其消费具有排他性和竞争性特点,决定了它可以通过交易价格进行调节,从而实现有效配置。而在公共物品的生产与消费中,由于

其非竞争性和非排他性可能导致“搭便车”行为

———即一部分人支付公共物品的费用,而大多数人免费享用。而这一问题不可能通过市场机制得以解决。为了实现公共物品的有效配置,克服“搭便车”问题,经济学理论提出了通过政府解决公共物品的办法,提供公共物品成为政府的基本职能。自国家和政府产生以来,提供公共物品就成为政府存在的最基本理由。

但是政府在提供公共物品中并没有做得如人们期望的那样出色。政府提供公共物品虽然克服了搭便车问题,但却出现了政府在公共物品生产中的无效率、低效率、短缺和消费拥挤问题,也就是说,继市场制度在提供公共物品上的无能之后,人们又发现政府组织在公共物品的供给上也存在失灵现象。政府在提供公共物品方面为什么也存在失灵问题呢?正确解答这一问题是解决公共物品领域市场和政府双重失灵问题的前提条件。通过对政府的特点和公共物品不同属性的分析,我们可以对此问题有一个比较深刻的认识和理解。

首先,公共选择理论深刻揭示了政府失灵的制度性原因。尼斯坎南通过官僚政府模型详细分析了在公共选择过程中,由于政府“理性经济人”的缘故,必然出现公共物品领域的双边垄断、信息不对

称和预算最大化等问题,从而导致公共选择过程中的政府失败。具体地说,由于政府提供公共物品存在垄断权,即没有竞争对手提供同样的服务,而公共物品是一种数量和质量都难以直接界定的物品,因此公众很难对政府产出进行有效监督,而政府又可以利用自己的垄断地位获取额外利益,从而导致政府部门总是有一种预算扩张的趋势,而预算规模扩大带来的直接后果就是政府行政部门的膨胀。虽然公共物品供给无效率不是行政部门膨胀的必然结果,但政府行政部门的膨胀和低效却是公共物品短缺和低效甚至无效率的直接原因。

其次,社会对公共物品需求多样性与政府提供方式单一性之间存在矛盾。公共物品实证研究表明,公共物品具有的多样性特征决定了单一的政府提供渠道之不足。美国著名公共选择和制度分析学家埃莉诺?奥斯特罗姆通过对警察服务和水资源等公共池塘资源的研究表明,表面上看来杂乱无序的公共服务领域(公共物品的具体表现形式)实际上是有章可循的,这就是公共物品不是完全相同的,不同种类的公共物品不仅可以而且完全应该通过不同的方式提供。埃莉诺?奥斯特罗姆提出了应以多样化的公共物品提供方式取代单一的政府提供公共物品的方式。这种多样化既包括通过政府以外的其他主体提供,也包括政府可根据公共物品的不同属性,采取多种不同方式提供的可能性。

再次,社会公共需求的复杂性和不断增长与政府自身财力和能力的限制,决定了政府垄断公共物品必然出现严重短缺现象。随着社会的发展,人们物质文化生活水平不断提高,社会需求日益多样化,这对公共物品无论从数量品种上,还是从质量满意度来说,都提出了更高的要求。但是,由于政府财政能力的限制,以及其他各种原因,并不是所有的社会公共需要都会自动地转变为政府公共物品范畴,而只有那些进入了政府供给系统和程序的社会公共需要才会转化为政府公共服务或公共物品序列。从基本属性来看,这些社会公共需求大都具有公共物品性质,或称准公共物品,社会应该予以满足。发动社会力量,采取政府资助,由社团组织或企业承包的办法,而不一定要由政府机关及其公务员亲自提供,就成为解决此类公共服务需要的重要思路。

二、公共物品非营利组织提供的可行性

公共物品政府垄断所存在的问题,为政府以外的主体供给公共物品提供了必要的前提;而非营利组织所具有的特性,使得它作为公共物品供给主体具有现实的可行性。

作为社会组织的基本形式之一,非营利组织最早出现在17世纪。当时主要表现为一些带有政治色彩的社会团体与开展慈善救济等社会公益活动的非政府组织。18世纪中叶美国独立战争期间,各地出现了一大批志愿者组织,如民间的消防队、仓储团等。从19世纪末到20世纪前半叶,非营利组织发展表现出一些新的特征:在各主要资本主义国家,致力于社会变革、社会改造的工人团体不断涌现;出现了一批致力于社会公益事业的基金会和一批致力于慈善事业的非营利组织;致力于战场救护的非营利组织日益活跃,并促成了国际公约的签订和国际红十字会体系的成功建立,它们在战争期间和战后初期经济社会重建舞台上发挥了重要的作用;一批致力于社会公益事业的非营利组织出现在科学、教育、卫生等领域。

20世纪中叶以后,伴随着二战后的战后重建和国际经济政治格局的巨大变化,非营利组织也呈现出良好的势头,主要表现在如下几个方面:妇女组织、产业工人组织、农民组织、社区居民组织、儿童保护组织、青少年组织等各种形式的社群组织层出不穷,并在社会重建和社会变革中扮演越来越重要的角色;联合国体系诞生,一批国际非政府组织开始登上国际政治的舞台,包括一大批慈善救助的非营利组织、人权非政府组织、环境保护非政府组织、和平事业的非政府组织等。1972年在瑞典首都斯德哥尔摩召开的联合国环境大会上,来自世界各国的数以千计的非政府组织聚会在一起,召开了历史上第一次非政府组织的国际会议———“环境N G O论坛”,就日益严重的环境问题进行了热烈的讨论。这是一次划时代的会议,它标志着非营利组织开始积极介入国际重大事务的决策,逐步成为国际政治舞台上的一支重要的社会力量。

自20世纪80年代以来,随着世界范围内出现的市场化、民主化、民营化和全球化浪潮,不论是发达国家还是发展中国家,非营利组织都出现了更加蓬勃发展的局面。在许多国家,民营化浪潮此起彼伏,推动着各国政府将一个又一个的国有企业、公营部门推向市场,并不得不对政府自身施行改革。许多公益性领域开始成为竞争性领域,政府也减少了对这些领域的补贴,非营利组织数量的增多和规模的扩大使它们逐渐发展成熟。非营利组织不仅在一国内部,而且在国际事务中发挥越来越重要的作用,一个被称为“全球公民社会”的非营利部门正

在逐步形成,并被一些学者誉为代表了20世纪最伟大的社会创新。

所谓非营利组织,是指具备法人资格,以公共服务为使命,享有免税优待,不以营利为目的,组织盈余不分配给内部成员的机构或组织。具体可以从以下三个方面予以界定:第一,不以营利为目的。个人和单位提供资金创建非营利组织或扩大其运营规模,并不期望取得投资报酬,甚至不期望收回投资。这说明非营利组织总体上不是以微观的经济效益而是以宏观的社会效益为目的。当然,这并不是说它们不可以盈利,且现实中确实有些也在盈利,这些组织依赖或至少是部分依赖其运营利润来维持生存。但是无论如何,盈利不是这些组织的主要目的。正是这种非营利特征使它从根本上区别于企业组织。第二,“非分配”的约束条件。这一点与第一点有着密切联系。正因为非营利组织不以盈利为目的,不作损益计算,所以,其组织的盈利收入、利润以及财产都不能分配给其员工、经理或官员,不作盈余分配。经营活动所得收入和盈利只能用于完成组织的工作任务。第三,政府给予免税。鉴于非营利组织为公众服务的性质,国家免除其收入所得税,有些还可免除其他地方税,如财产税等。应该说,这三点主要表明了非营利组织的非营利性特征。

由于非营利组织活动范围广泛、方式各异,所以对非营利领域各种组织的称谓和特征概括也不尽相同。在许多相关的文献著作中,与非营利组织概念交替使用的还有“非政府组织”、公民社会、第三部门、

“民间组织”等。这些不同的称谓虽然的确存在一定意义上的差别,但主要是由于不同场合、不同角度使用上的差别以及各国之间习惯叫法的不同而引起的,同时也表明了非营利组织本身所具有的复杂性特征。世界银行把任何民间组织,只要它的目的是扶贫济困、维护穷人利益、保护环境、提供基本社会服务或促进社区发展,都称为非政府组织。萨拉蒙则把非政府组织看作是非营利组织的一部分,他在上述非营利组织的特征之外另加了两个特征:非宗教性(活动不是为了吸引新信徒)和非政治性(不卷入推举公职候选人)。从这个意义上说,非政府组织是一个比非营利组织狭窄得多的概念。我国清华大学N G O研究所所长王名教授则把非营利组织和公民社会以及非政府组织等同视之,即除去政府部门和以营利为目的的企业(市场部门)之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会的统称为非营利组织。非营利组织与政府组织、企业组织共同构成现代社会的三大支柱,正因为此,非营利组织也被称为“第三部门”。应该说,20世纪90以来人们基本上都是在这个意义上使用上述概念并理解它的意义的。

对于非营利组织的特征,美国约翰?霍普金斯大学非营利组织比较研究中心概括了五点,除了上面已经提到的非营利性外,还包括组织性、民间性、自治性、志愿性。[4]组织性,即有一定的组织机构,有成文的章程、制度,是根据国家法律注册的独立法人;民间性,即非营利组织在组织机构上独立于政府,既不是政府机构的一部分,也不是由政府官员来主导;自治性,即非营利组织有独立的决策与行使能力,有不受外部控制的内部管理程序,能够进行自我管理;志愿性指成员的参加,特别是资源的集中不是强制性的,而是在自愿和志愿性组织活动中有一定比例的志愿者参加,组织的资源是自愿捐献捐赠的。总之,这五个特征基本概括了非营利组织的组织特征、目标宗旨、活动方式、经费来源等主要内容。

三、公共物品非营利组织提供的优势

及其机制

通过以上对公共物品领域政府和市场双重失灵的分析,以及对非营利组织发展及其特征的分析,我们不难在二者之间找到一个契合点,从而得出这样一个结论:非营利组织在公共物品领域不仅能够对政府起补充作用,而且在一定程度上对有效克服公共物品领域政府和市场双重失败问题,具有独特的优势。

(1)非营利组织是促进公平与效率二者有机结合的重要途径。公平与效率无疑是人类社会追求的两大重要价值目标,二者的完美统一成为人们追求的最高目标和最大理想。但由于二者之间的复杂关系决定,要达成二者的完美统一决非易事。迄今为止,市场和政府是人们找到的实现公平与效率两大价值目标的最重要的两种途径。但是,市场在提高效率和促进机会平等的同时,无法避免巨大的社会不平等的出现;政府在有效促进社会公平和最大限度地提供公共物品的同时,却难以克服自身的无效率和能力不足。非营利组织所具有的非营利性特征决定了它既能够像政府部门那样,以提高公众利益为宗旨,又能够采取类似于企业的方式运行,突出效率目标,实现效率优势。具体而言,可以从三个角度来看:

从非营利组织建立的宗旨看,它不是以企业的

利润最大化为目标,而是以某种特定的“宗旨”为导向,这种宗旨是非营利性的,代表一种理念,往往具有很强的公益色彩,从而使非营利组织成为使命感最强的组织。

从非营利组织的结构特性看,非营利组织既独立于政府官僚体系,且不同于政府官僚体系,是公民志愿参与的自治性组织,它们不同于政府运作的等级制权力原则,而是多样的、灵活的、平等的、参与式的组织结构,因而在提供某些公共物品时比政府更具低成本、高效率的优势。

从非营利组织的运行机制看,它能够把市场机制和社会自治组织力量有效地结合起来。现代经济学既揭示了在公共物品领域市场失灵的存在,也指出了“政府失败”的不可避免。解决公共物品领域的双重失败,既不是抛弃市场机制,也不是放弃政府作用,而是如何将二者的有效性有机地结合起来。非营利组织恰恰能够以多样化的方式把二者很好地结合起来。非营利组织在运用市场机制方面主要通过与政府合同承包、成本收费、会员制缴纳会费等方式来实现。具体说来,合同制承包方式主要是非营利组织按照非营利原则,承接政府公共服务和公共工程项目的提供和建设。成本收费是指非营利组织提供特定性质、特定范围公共物品而按成本收费,如医院、艾滋病防治中心等。会员制缴纳会费是指有些“自理型”、

“互利型”的非营利组织只给本组织成员或支持者提供服务,而其费用则由本组织成员或支持者缴纳,以保证所提供的服务质量和控制成本,从而避免私人企业主对其组织成员进行垄断式的剥削。在这种情况下,消费者通常希望由自己来控制某一组织,使之遵循“无利润分配”机制,保证盈余能全部用于该组织未来的运营。

(2)非营利组织能够以十分灵活的方式满足不同层面对公共物品或准公共物品的需求。这突出表现在两个方面:

第一,非营利组织在满足不同层次公共物品需求方面具有灵活性。众所周知,公共物品的“公共”程度是有差别的,最高程度的是全球公共物品,次之是国家公共物品,此外还可根据范围的不同而存在地方的、社区的公共物品。非营利组织能够以十分灵活的方式在各个层面发挥着政府和国际政府间组织所难以发挥的作用。这在全球层面的公共物品领域就更为突出。因为,在全球公共物品领域,如同单个国家内部公共物品领域的情形一样,存在市场失灵和政府失败问题,而且由于全球“无世界政府”的状态,使得全球公共物品领域的双重失灵现象更为严重。近年来,我们看到了在全球范围内越来越多的非营利组织和非政府团体,包括科学家协会、研究机构、慈善机构、公民网络、民族宗教团体等,致力于从国际事务到国内事务和地方事务、从儿童福利到老龄问题、从生态环境到反核扩散、从爱滋病到毒品犯罪、从促进人权到反贫困等事业上,对促进经济发展、社会公平、环境保护、全球安全、人类健康、文化交流等发挥了无可替代的作用,许多学者已经对非营利组织在全球治理中的作用给予了充分的肯定。

第二,非营利组织能够及时有效地提供和满足不断增长的多样化的社会公共需求。客观上,并不是每一种社会需求都能以公共物品的形式进入政府所提供之公共物品或公共服务的范畴,在这些社会需求还没有或不能成为政府公共物品范畴的情况下,非营利组织可以发挥它独特的优势:非营利组织不仅可以在不同层面以各种灵活的方式满足社会公共需求或提供准公共物品,而且还可以根据社会公共需求强度的不同而决定非营利组织规模的大小,从而使它们在满足社会公共需要方面更有成效,在现实社会中日益成为政府在提供公共物品方面不可或缺的有益补充。

(3)非营利组织发展对改善政府公共物品提供方式和绩效具有重要意义。一方面,政府组织与非营利组织一样,其管理不是靠“利润动机”的驱动,而是依靠“使命”的凝聚力引导,经由能反映社会需要的使命与宣传来获取外部的支持和捐助,并实现其组织内部的协调运作。因此,非营利组织在讲效率、重绩效方面所取得的先进的服务管理方法和经验,对政府部门具有很好的借鉴意义,可以促进政府改善公共物品提供的效率和质量。另一方面,非营利组织的发展壮大,有利于政府加强与非营利组织在公共物品领域的合作,增加了政府提供公共物品的不同方式和多种渠道,促进政府公共物品提供数量和质量的改善。政府与非营利组织的合作方式主要有:政府对非营利组织的服务供给采取资金补贴、订立合同、特许经营、公私合营、政府购买、贷款和贷款担保等多种形式。这是近年西方各国新公共管理所倡导的政府改革的重要内容之一。

与政府亲自提供各种公共服务相比,通过资助方式将特定公共物品委托给社会上独立的非营利组织来提供,主要有三方面考虑:一是非营利组织作为一个独立的组织向公众提供服务,可以名正言顺地向公众收取服务费,从而降低政府所投入的总成本,减少政府的成本分摊。二是因为非营利组织

作为独立组织所耗费的成本要低于政府部门,尤其是在劳动力方面。如在美国,如果一项公共物品由政府部门提供,那么根据法律规定,它必须向工人支付与市场平均水平相等的工资。但是非营利组织不但拥有许多志愿者,而且给带薪雇员支付的工资水平可以不受法律最低工资水平的限制。三是非营利组织还可以为理想的服务找到相应的捐赠。此外,用户缴费也是缓解政府财政压力、增加社会服务资金投入、吸引和鼓励私营部门非营利组织参与社会公共服务的重要措施之一。同时,私营服务机构和非营利组织提供公共服务,有很强的经济机制控制压低成本,并能对服务对象的要求作出积极的反应。因此,如果政府部门面临增加公共物品的压力,而又不想增加纳税人的负担,最好的解决办法就是将其交给非营利组织来完成。

(4)从公共物品角度认识非营利组织发展对中国有更为重要的意义。改革前,由于实行计划经济体制,中国社会的基本特征是,从基本的“单位”组织到中央的各级党政机关,不仅担负着提供公共物品的职能,而且还全面提供私人物品。如企业办社会、机关办社会,既严重影响企业按经济规律办事,又影响政府公正有效地提供公共物品。改革后整个社会公共物品领域又走向了另一种极端:公共物品供给极度减少并缺乏效率。随着市场经济体制的逐步建立,私人物品已经完全通过市场机制提供,提供公共物品也不再是企业和机关必须承担的职责了。但是,随着企业和各级组织逐渐退出提供公共物品,整个社会的公共物品开始出现严重缺乏。我们否定计划经济体制下实行的全社会提供公共物品的做法并不意味着社会公共物品过剩,而是否定公共物品提供的无效率。改革的方向绝不是取消公共物品的供给,更不是再回到政府在公共物品提供上大包大揽的老路上去,而是希望通过多主体、多方式提供更加丰富、更高质量的公共物品。非营利组织不仅能够成为政府提供公共物品的有效补充和替代,而且还可以与政府形成良好的合作关系。因此,对非营利组织的观点应该转变,不仅不应把各种非营利组织看成是与政府矛盾对立的力量,而且应该形成政府与非营利组织在提供公共物品和准公共物品领域的良好的合作关系,提高公共物品的质量和数量。

参考文献:

[1]谢泗薪,张金成,踪家峰.西方非营利组织管理理论及其

借鉴意义[J].南开学报(天津),2002,(2).

[2]王名,刘国翰,何建宇.中国社团改革:从政府选择到社

会选择[M].北京:社会科学文献出版社,2001.

[3](美)罗纳德?科斯.生产的制度结构[M].上海:上海三

联书店,1994.215-240.

[4]王绍光.多元与统一———第三部门国际比较研究[M].

杭州:浙江人民出版社,1999.

[5](美)莱斯特?萨拉蒙.第三域的兴起[M].李亚平,于海

译.上海:复旦大学出版社,1998.

[6]王名.非营利组织在中国的发展[Z].“第二届公共政策

与管理国际研讨会”论文.

(责任编辑 董晓宇)

Abstract The situation that public goods are provided solely by the government leads to the low efficiency and shortage of the production of these goods.Therefore,it is an important part of the government reform to break down the governmental monopoly of the provision of public goods.Non2profitable organizations,with such characteristics as non2profit,self2discipline and voluntari2 ness,become an antidote in curing market and government failure in the area of public goods.

K ey w ords public goods;non2profitable organization

相关推荐
相关主题
热门推荐