关于贯彻实施信访事项复查复核制度的思考与建议
关于贯彻实施信访事项复查复核制度的思考与建议
2006年05月22日
信访事项复查复核制度，是新修订的《信访条例》所确立的一项全新制度。由于实施不久，难免存在某些模糊认识和不规范的做法。必须统一和提高思想认识，细化和规范操作办法，确保信访事项复查复核和三级处理终结制度的顺利实施，充分发挥其重要作用。
一、充分认识复查复核制度的重要意义
实行信访事项复查复核和三级处理终结制度具有多方面的重要意义，从实际工作的角度看至少体现在以下几方面：（一）明确责任。《信访条例》规定：任何一件信访事项，有权处理的行政机关负有一级处理责任，其上一级机关负有二级复查责任，再上一级机关负有三级复核责任。行政机关既要对信访人负责，依据法律法规和有关政策及时、正确、妥善地处理信访问题；也要对上级机关负责，通过复查复核接受上级机关的监督和制约。对于信访人来说，其责任就必须按照《信访条例》规定的途径和方式反映信访问题，无正当理由不在规定的时间申请复查或复核，就应当认为其接受了信访处理意见，或放弃了申请复查复核的权利。不服处理意见，又不向有管辖权的行政机关逐级申请复查、复核，进行的越级、多头信访，就应当视作无效信访。
（二）规范程序。依据复查复核制度，信访事项的处理为三道环节、三级机关、三重效力，这就为信访人提供了对行政机关可能作出的错误或不当处理意见进行申诉的救济渠道，也完善了行政机关内部进行层级监督的具体方式，从制度层面进一步规范了信访工作。通过处理信访问题程序的公正，保证处理结果的公正。
（三）提高效率。一方面由于《信访条例》限定了信访人申请复查、复核的时限，也限定了行政机关对信访事项进行处理、复查和复核工作的时限，有利于促进信访问题的及时解决。另一方面由于实行了三级处理终结制度，避免了行政机关对信访事项的重复、多头处理，可以减轻信访人的信访成本和行政机关处理信访问题的行政成本。
（四）维护秩序。《信访条例》明确规定了信访人对信访事项申请复查复核的机关层级及相应的管辖权，信访人既不能超越层级申请复查复核，不能向无管辖权的行政机关申请复查复核，也不能对已经复核过的信访事项继续要求行政机关重新处理，这样就能大大压降重复、多头和越级信访，促进信访问题在基层和属地得到解决，有利于维护信访秩序。
二、进一步细化完善复查复核工作制度新《信访条例》对复查复核工作提出了原则性的规定，如何实施到位，则需要各级行政机关，尤其是基层行政机关进行细化完善，制定
具体的实施办法。经过一阶段的探索实践，我们认为在实际工作中要做到五个明确：
（一）明确主体。《信访条例》规定有权进行复查复核的机关是作出处理意见机关的上一级和再上一级机关。在具体操作中必须明确，复查复核的责任主体是政府或政府部门，而非信访工作机构，复查复核的受理决定、结论意见都必须以政府或政府工作部门的名义作出。作为政府工作部门的上一级机关，既有本级政府，也有上一级政府工作部门，信访人对政府工作部门的处理意见不服，虽然有权选择本级政府或上级政府工作部门，但只能选择其一，不能两者都选。其中实行部门垂直管理的，复查或复核机关只能是其垂直的上一级或再上一级机关。如果原信访事项的处理意见或复查意见是由两个或两个以上行政机关联合作出的，其复查或复核机关是其共同的上一级或再上一级行政机关。
（二）明确范围。复查复核的范围只能是原处理意见。在申请复查复核过程中，信访人可能提出超过原处理意见范围的新的信访事项，对此必须根据谁主管谁负责的原则告知信访人应当向有权处理机关提出，不能由复查复核机关直接作出处理意见。信访人反映下级行政机关回避信访人提出的投诉请求，对具体信访事项不作出明确答复等问题，不属复查复核的范畴，上级机关应当通过督查方式进行检查督促，要求下级机关给予认真处理和明确答复。
（三）明确内容。复查复核工作的特殊性在于它不仅要对某一信访事项的处理意见作出一个对或错、恰当或不恰当的裁判，而且必须着眼于解决问题、化解矛盾，提高信访事项的处理效果。因此信访事项的复查复核既要对原处理意见的合法性进行审查，也要对其合理性进行审查。下级机关在法定的自由裁量范围内作出的处理意见，上级机关原则上不能要求其变更。但如果原处理意见显失公平，就要通过复查复核进行适当的调整，促使信访问题得到合理的解决。
（四）明确程序。信访事项的复查复核必须手续完备、程序规范。信访事项的复查复核因信访人的申请而受理，行政机关决定受理后，必须听取信访人对事实、理由的陈述和原处理机关的答辩意见，对相关事实进行调查核实，形成工作报告，依据法律、法规和政策作出复查复核意见。工作报告和复查复核意见必须由政府领导和政府部门的行政首长审定签发，复查复核意见必须按规范的方式送达申请人。
（五）明确效力。信访事项复查复核意见大致可归为三类：一是维持原处理意见；二是要求原处理机关重新作出处理意见；三是直接变更原处理意见。对于上级机关作出的复查复核意见，下级机关必须服从和执行。被要求重新作出处理意见的，下级机关不得以同一事实和理由作出相同或相近的处理意见。
三、切实加强三级处理的有机衔接信访事项的处理、复
查和复核是一个有机的整体，任何一道环节处理不当都可能对其他环节的工作效果产生不利影响，给信访问题的处理终结增加难度。因此，在实际工作要切实加强三级处理的有机衔接。
（一）信访程序要入轨道。无论是反映信访问题还是处理信访问题都必须遵循《信访条例》规定的程序。行政机关要通过宣传、教育和引导，努力把信访事项的处理纳入三级处理轨道。要提倡行政机关在信访工作中履行告知义务：即告知信访人如对处理意见不服，可以向上一级行政机关申请复查；如对复查意见不服，可以向再上一级行政机关申请复核；复核机关作出的复核意见是该信访问题处理终结意见。对于重复、越级和多头信访，非有权进行处理、复查或复核的行政机关不予受理，必须告知信访人应当向有权机关反映并将信访事项转送给有权处理的机关。
（二）一级处理要保质量。首先，一级处理的起点要合法。信访问题的处理起点必须是有权处理的机关。需要指出的是，乡镇一级是最基层的行政机关，村民委员会只能处理村民自治范围内的信访事项。其次，处理意见要明确具体，防止出现回避责任、意见模糊的问题。第三，处理依据要符合政策法规，不能以“土政策”作为处理信访问题的依据。第四，处理方式要合法、合理、合情。要立足于解决问题，在依法处理的前提下做到有情操作。第五，答复方式要规范。
行政机关要在《信访条例》规定的时限内给信访人出具书面处理意见书。
（三）二级复查要求规范。一是主体要适格。信访事项复查的申请人必须是不服处理意见的信访人，有权进行复查的必须是有管辖权的上一级机关。二是复查工作要深入。复查工作必须按照规范的程序进行，不能走过场。三是复查意见要明确有据。或维持原处理意见、或要求下级机关重新处理、或直接变更处理意见，都要有根有据，不得含糊。四是领导责任要落实。进入复查程序的信访事项一般属于疑难复杂的问题，更要加强组织领导，做好过细的工作。行政首长必须严把关、负总责。
（四）三级复核要讲权威。三级复核是最终结果，对信访事项处理的公正性和合理性起最后把关的作用。因此要坚持客观公正的原则，决不能为了照顾下级机关而作出损害信访人合法权益的复核决定；要注意上下级之间、横向部门之间的沟通和统一，复核意见一旦确定，相关地方和部门就必须统一答复口径，不能出现不同声音；要落实终结效力，各级行政机关都要说服信访人接受终结意见，对不服终结意见的信访事项不再受理。总之，信访事项的终结只是表明处理意见的最终确定，并不等于行政机关其他方面的工作责任自然消除。有关地方和部门对处理终结的善后工作不能推诿，对继续缠访的人员仍要做好说服教育和稳定控制工作；对无
理取闹，触犯法律的必须依法严肃处理，切实维护信访秩序。