公共伦理

基于公共伦理学视角的官邸制分析

——浅析我国官邸制建立的必要性

摘要：近年来，我国领导干部住房腐败问题越演越烈，成了我国领导干部三大腐败之一，基于此，我国学者汪玉凯提出了建立具有中国特色的官邸制，以抑制领导干部住房腐败。本文通过对我国在领导干部住房情况的分析，以及出现的问题，以公共伦理学视角分析我国官邸制建立的必要性，并提出建立我国特色官邸制的相关建议。

关键字：住房腐败官邸制必要性公共伦理原则官邸制建立

文献综述：

前言：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，不准多处占用住房和办公用房，不准超标准配备办公用房和生活用房……探索实行官邸制。”这一表述让“官邸制”成了社会热点，国内专家学者纷纷对“官邸制”的实施意义和可操作性进行了研究探讨。公共伦理学是研究关于社会公共领域处理公共事务的道德规律的科学。从理论上讲，它是行政哲学和管理哲学的重要组成部分；从实践上讲，它是职业道德建设的基础和管理文明的重要内容。而官邸制就是国家为一定级别的官员提供的任期内的住所的制度。住所产权是国家的，官员本人只有任期内的使用权，任期届满须无条件退房。

主题：现今我国干部住房腐败的现象频频出现，而我国还未建立官邸制，因此，基于我国国情下的官邸制探索对公务员的住房腐败能起到很好的抑制作用。本人在进行论文研究之前阅读了有关公共伦理学的书籍，并通过联机检索文献查阅了大量关于国外官邸制建立，国内官邸制学者探讨、研究的资料。整理过后，将公共伦理学的专著及相关思想和我国学者关于官邸制建设的研究和探索，以及观点看法的现状归纳如下：

一、关于公共伦理学的专著以及主要思想：

1、冯益谦在《公共伦理学》中指出：

（1）民主原则是公共伦理的首要原则。民主制度是一种分权和制衡的制度，它在理论上要求权力运行公开化，使公众有广泛参与的权力。民主可以成为一种有效的监督机制，它赋予公众对管理者实行监督和提出批评、建议的权力，这种权利是防止管理者官僚主义化的重要保障。

（2）公正原则是公共伦理的价值标准。社会公正最重要的是制度公正，而制度公正最终要落实到利益分配的公正上来。

（3）功利原则是公共伦理的人性选择。在公共管理活动中，无非是公共组织对稀缺资源的权威性分配，也就是对利益进行分配，而利益的公正分配要符合人的本质属性，只有在满足了人性的需求的底线的基础上，才能谈公正性、效率性、合理性。

2、亚里士多德《尼个马可伦理学》指出：

首先，公正是一种个人的正直美德，是一种人由之做出事情来的品质。守法的人和均等的人是公正的，因而，合法和均等当然是公正的，违法和不均等是不

公正的。

其次，公正已经包含有社会基本制度安排的公平合理性。公正分为两类：一类称之为“分配的公正”；另一类为交往的矫正性公正。分配的公正表现在荣誉、财务以及合法公民人人有份的东西的分配中，因为在资源的分配当中，人们相互间存在和不均和均等的问题；校正性公正提供交往中是非标准，通过惩罚或者剥夺使得利和失均等。

3、靳凤林《制度伦理与官员道德》指出了：权力腐败的四大构成要素：一是腐败行为的主体要素，即各种公职人员及其由他们构成的小集团。二是腐败行为的主观要素，即腐败主体的主观动机是获取与公共利益相对立的私人利益，诸如金钱、权力、荣誉等。三是腐败行为的客体要素，即腐败行为造成的直接或间接后果，诸如受害者或受益者以及腐败行为所侵犯的客体的性质和数量等。四是腐败行为的客观要素，即直接运用公共权力或资源及其所提供的各种机会或条件获取私利，从而违反了公众的道德或法律规范。

二、国内学者关于官邸制建设的研究：

1、国家行政学院教授许耀桐认为：全国“房调”之所以难而且得罪人，关键原因就在于领导干部的三大腐败之一“摆在大街上的腐败”即住房腐败。

2、“中国特色官邸制研究”课题负责人汪玉凯：当前我国领导干部住房存在超标分配住房，违规集资建房，倒卖、出租住房，违法侵占住房，低价购买住房等现象。部分领导干部“以权谋房”，已经成为领导干部腐败的新形式、新趋势，虽然官邸制并不是万能的制度,仅能解决重要职位官员在任期间的住房问题,但从长远看,它有利于防止“以权谋房”现象的发生。官邸制的效果，需要其他制度的配合；制度腐败，更需要高超的顶层设计。

3、《民主与法制时报》报社记者叶俊：探索实行官邸制，是中央健全反腐体系、治理住房反腐的又一制度设计。把反腐对准“住房腐败”，是反腐力度不断加强，也是反腐制度在不断完善。从制度反腐来看，官邸制只是反腐制度体系中的一个而已，并非万能。

三、其他相关资料研究

1、麦格雷戈在《企业的人性面》提出了X理论：一般人生来就是懒惰的，希望工作越少越好，所以总是设法逃避工作；一般人都缺乏责任心，愿意接受别人的指挥或指导，而不愿主动承担责任；人生来就以自我为中心，对组织的要求和目标漠不关心，把个人利益放到一切之上；人习惯于守旧，反对变革，不求进取；只有极少数人才具有解决组织领导问题所需要的想象力和创造力；人是妒乏理性的，一般不能控制自己，易受外界或他人的影响。

2、《荀子·礼论》：“人生而有欲；欲而不得，则不能无求；求而无度量分界，则不能不争；争则乱，乱则穷。”“古者圣王以人之性恶，古者圣王以人之性恶，以为偏险而不正，悖乱而不治，是以为之起礼义、制法度，以矫饰人之情性而正之，以教化人之情性而导之也。始皆出于治，合于道者也。”荀子认为，人的欲求和性恶决定着制度的起源，制度是社会管理，矫正人性必不可少的手段。

3、罗尔斯《正义论》提出：正义是社会制度的第一美德，如同真理之为思想的第一美德。一种理论，无论多么雄辩和精辟，若不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，无论多么行之有效和治之有序，只要它们不正义，就必须加衣改革或废除。

4、《人民日报》：“能够以低价买入房子的很多都是握有权力的部门或人。”“而开发商之所以把房子卖给有权力的部门,毫无疑问是为了得到一些不确定的

利益，这在本质上就是一个腐败问题。”

总结：本文主要通过公共伦理学的角度，对官邸制建立的必要性进行分析。以上学者的专著或者相关思想为本文对官邸制建立必要性的分析以及我国特色官邸制的探索提供了理论基础。

参考文献：

[1]靳凤林. 制度伦理与官员道德[M]. 北京：人民出版社，2011

[2]冯益谦. 公共伦理学[M]. 广州：华南理工大学出版社，2004

[3] 道格拉斯·麦格雷戈. 企业的人性面[M]. 北京：中国人民大学出版社2008

[4] 约翰·罗尔斯. 正义论[M]. 北京：中国社会学出版社，何怀宏等译.1988.3（2012.5重印）

[5]汪玉凯. 关于建立中国特色“官邸制的建议”[R/OL].

https://www.wendangku.net/doc/e0499169.html,/mainland/special/sbjszqh/content-3/detail_2013_ 11/16/31311096_0.shtml . 2013-11-16

[6]叶俊. 官邸制不是万能的制度[J/OL].

https://www.wendangku.net/doc/e0499169.html,/cms/minzhuyufazhishibao/shijian/html/1252/2013-1

2-23/content-934535.html .2013-12-23

一、当前我国领导干部住房情况及存在问题

新中国成立之初，我国实施“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。城镇居民的住房主要由所在单位解决，各级政府和单位统一按照国家的基本建设投资计划进行住房建设，住房建设资金的来源90%主要靠政府拨款，少量靠单位自筹。住房建好后，单位以低租金分配给职工居住，住房成为一种福利。1978年邓小平提出了关于房改的问题，由此开启了我国住房制度改革之路。

90年代末房改前，我国的公务员一直都享受机关单位的集资或者福利分房，基本不用像普通老百姓一样要到市场上去购买。在1998年的“三改四建”住房制度的改革以后，国家停止了公务员住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。除党和国家领导人之外，所有公务员都参加了住房制度改革。随着住房制度改革的深入，我国领导干部的出现了住房腐败问题，并且越来越严重。

国家停止领导干部住房福利制度以后，全国各地出现了很多党政机关巧立名目搞“集资建房”和“单位自建经济适用房”的现象，或者“自有土地自建房”吸引开发商建设，建成的商品房却以经济适用房、集资房的价格优先售给公务员；再或者与内定的开发商“定向合作”，让开发商低价“拍”下土地，建好房子以后以比市场要低很多的价格让官员“团购”。还的机关还搞“公务员廉租房”，以象征性租金向领导干部长期提供好的住房。很多本地官员调转以后，单位以前为其准备的本地住房并没有收回，而其去异地任职，当地政府又为其准备了新住所，当任职时间结束之后，当地住房也没有收回，慢慢的这些住房便“理所当然”的成了其个人资产。

并且自1994年7月18日国务院下发的《关于深化城镇住房制度改革的决定》要求“稳步出售公有住房”之后，为部分政府官员违法提供了可乘之机，公有住房出售又成了热门风潮。很多政府干部利用职权谋取大量低价公有房产，等变成私人财产之后再出高价售以谋取经济利益。原铁道部长刘志军贪污腐败案中，仅涉及到的房产竟然高达374套，还有陕西“房姐”事件以及随后出现的“房叔”、

“房婶”等，无不令人哗然，而这仅仅是领导干部住房腐败情况中的冰山一角。

我们知道，在房价飞涨的今天，一个人住什么样的房子，由其手中的财产来决定。手里有足够的钱，就可以买足够好的房子；手里没有钱，就买不到好房子。但是对于政府官员却不同，他们的收入和财产都来自纳税人，他们手中掌握着公共权力，如果没有法制的监督，很容易出现公权私用，谋取个人利益。而今领导干部违规建房、“以权谋房”、侵占国家公共资源成了腐败的新形式，“摆在大街上的腐败”住房腐败成为领导干部的三大腐败之一，基于我国这种背景下，我国应该建立官邸制，规范我国干部的住房，把我国干部的住房情况纳入法律的范围。

二、从公共伦理学视角分析我国官邸制建立的必要性

1、功利原则是公共伦理的人性选择。在公共伦理学看来，公共伦理的内涵就在于利益人的假设。一般而言，人们所奋斗的一切，都与他们的需求有关。而人的需求具有主观性，当实现需要的动机、愿望、目的和想法脱离社会发展水平和现实需要的许可程度，需要就变成一种空想、妄想。当个人需要脱离伦理道德约束，观念中的需要就会变成一种恶念和贪欲。西方庸俗的功利主义主张个人利益为基础，政治领域中的权钱交易，是庸俗功利主义的表现，是政治腐败的原因之一。所以根据公共伦理的人性选择，要杜绝我国公务员为实现个人利益不惜损害公共利益的个人功利主义，以权谋房，要实行官邸制。

2、民主原则是公共伦理的首要原则。公共伦理的民主原则要求行政管理活动程序化和公开化，是公众参与和监督的必要条件。对于行政人员而言，民主是一种外在规范，这就是由法律、制度把公众的民主要求确定下来的东西；也可以是一种内在规定，这是合理的行政关系和行政行为内化为自身道德的结果。以权谋房的现象，就说明了行政人员缺乏外在和内在的民主规范，我国官邸制的建立，体现了民主的原则，加强了外在的民主规范的制度建设。

3、官邸制的建立体现了公共伦理价值标准的公正原则。公共官员处于公共管理者的位置上，其行使的是公共的权力，不是个人的权力，必须实现公共利益的合理分配，而其得到的只能是与职位相称的应得的资源分配。但其处于特殊的职位上，由于个人私欲的膨胀，极易出现政府官员公权私用，权力寻租，为自己谋取不应得的利益。所以官邸制的建立，有利于社会公正价值的实现，有利于抑制以权谋房的现象，有利于实现公共利益。

4、官邸制的建立顺应了公共伦理的时代要求，能够提高公共管理的效率。公共官员以权谋房，不用于居住而低买高卖，占用了过多的国家公共资源，造成了极大的资源浪费，降低了公共管理的效率。在我国房价不断高涨，老百姓买不起房的今天，很多政府官员却占用着几套甚至几百套的房产，挫伤了老百姓的积极性，可能造成老百姓价值观的曲解，不利于我国公共管理，降低了我国公共管理的效率。并且我国的房产制度对于现阶段的国情来说，存在很大的问题。实行官邸制，对官员的住房进行严格的规定，有利于资源的合理利用，调动了人的积极性，也提高了政策的合理性。

5、官邸制的建立有利于提高我国政府的公信力。政府公信力是指公民在何种程度上对政府行为持信任态度，是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价，其主要体现的是政府的德性，政府言行的有机统一。近年来，我国地方政府高级官员腐败事件层出不穷，“马路上的腐败”、“摆在街上的腐败”、“餐桌上的腐败”成了我国领导干部的三大腐败。频频出现的官员腐败事件不断的冲击了公民对政府的信任，降低了公民对政府信誉的评价，对政府的公共事务管理产生了一定的

影响。而我国政府公信力存在的问题，就是相关的法律制度不够完善，现有的法律对我国现阶段出现的问题的解决能力稍显不足，监督问责考评机制不健全，政府的少数工作人员存在公权私用的情况。官邸制的建立，把公共官员的住宅以法律的形式统一规定，划定了公职人员行使公共权力的边界，把国家公职人员的住房情况公诸于众，为公众监督提供了渠道和基础，有利于扼制我国部分官员出现的住宅腐败，有利于提高我国政府的公信力。

6、清正廉洁和全心全意为人民服务是我国公共伦理的基本思想，实行官邸制有利于我国公共官员清正廉洁和树立全心全意为人民服务的理念，也是依法治国的重要体现。为官者清廉简朴、不受不贪、不图私利、秉公办事，是国家公职人员应有的思想品德和职业操守，不应该利用职务地位直接或者间接谋取不正当的个人利益。国家公职人员掌握着并行使公共权力，应该以人民的利益为出发点，要坚持做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，不能把公共权力当成实现个人利益的手段，要依法行使公共权力，实现公共的利益。那些住房腐败的官员，就是没有做到清正廉洁，没有以人民的利益为出发点，没有全心全意为人民服务，只是为了谋取个人私利。

现代社会的生成经历了一个私人领域逐渐缩小和公共领域日益扩张的双向逆反过程，现代官员的个人行为不仅受到私人领域个体道德的支配，而且更受制于错综复杂的公共领域的制度伦理的影响，只有将官员所遵循的个体道德准则内化到调节其行为的各种制度伦理之中，才能确保整个社会的政治伦理水平有所改善。所以必须建立相应的法律制度，单纯的道德规范不能够完全达到扼制住房腐败的目的，必须通过以权制权，以法压权，才能解决我国当前出现的住房腐败情况。

三、国外的官邸制建设情况

实行官邸制是国际的普遍做法，国外实行的官邸制，就是由国家为重要官员在任期内提供住房的一种制度，很多国家已经实施官邸制多年并且取得很好的成效。

美国对民选的联邦、州、市主要官员，法律规定政府应提供官邸，任职期间可享用，任职期满则应搬出。基于安全理由，总统、副总统、州长、副州长必须居住官邸，市长则可选择自愿放弃居住官邸的权利，自购居所居住。官邸的购买、日常使用和维护费均由政府预算支出，居住者则只需交纳象征性的年租金1美元。对邦、州当选议员（含参众两院〕实施住房租赁津贴补贴制度，补贴的原则以“体面、舒适”为基准，具体数额由议会的金融委员会审定。

德国实行“官邸制”的对象，主要是在任的高级公务员，包括总理、联邦政府各部部长。除了总理等必须进驻官邸外，各部部长则可以有一定的灵活性：可以进驻官邸，也可以自有或租用住房，国家为两间房间配备相应附属设备和承担相应的房租。所有的联邦官邸，均由联邦政府出资，根据现有财力配备相应的设备和家具、维护保养，并对维护保养做出严格规定。

韩国只有总统、总理以及国防部长、外交部长四个职位有专门的官邸。如韩国的青瓦台总统府和总理公馆。其他高级公务员如国务委员、国会议员、处长（指部级处，如企划预算处）、各院、部的次长（副部长）、政务次官、秘书室长和前总统秘书官、国会议长、国会副议长及国会议员的秘书室长、辅佐官、交涉团体的政策研究委员在任期间，政府提供官宅，卸任后搬出让给继任官员居住。

从上面这些资料看出，虽然各个国家的官邸制的范围和内容有些差别，但是有几点是相同的：首先，国家重要职位有专门的官邸，对大部分国家官员实行住

房补贴；二是国家提供的官邸或者住房补贴的福利，只在其在职时享有，其卸任后取消；三是官邸和官宅由国家所有，由国家对其内部设施进行公费配备，不属于个人财产，卸任后不得享有；四是大部分西方国家的官邸制发展得较为成熟，与官员的财产登记公开制度并行，将官员的财产、住房、薪酬公开，接受公众监督，并辅之以严格的监察制度进行监督。

通过了解国外官邸制的建设，有利于我国从别国的官邸制中吸取经验，在我国国情的基础上发展具有我国特色的官邸制。

四、如何建立具有我国特色的官邸制

官邸制对于我国来说仍比较新颖和陌生，但是早在1988年实行全面房产改革以后，那时就有政协委员提出要在我国实行官邸制的提案。近几年我国不少专家学者开始纷纷建言要在我国建立官邸制，财政部科研所所长贾康，国家行政学院的副院长魏礼群等，都做过这方面的研究，只是当时我国的国情还不适合建立官邸制。国家行政学院教授汪玉凯，受委托负责“中国特色官邸制研究”课题组，在中国行政体制改革研究会上商报中央的建议方案上提出，要建立中国特色的官邸制建设。然而要建设具有我国特色的官邸制，不能照搬照抄国外的官邸制，必须要以我国的国情为出发点。

首先，在建立具有我国特色的官邸制之前，应该先做到以下几个方面，为我国官邸制的建立创造良好基础：

1、在实行官邸制之前，应清理干部现有住房。我国官员“以权谋房”现象比较严重，很多官员违规操作，拥有了不止一套房产，并且通过各种途径，把房产记入“亲戚”名下，所以要在实行官邸制之前，把当前干部的“隐形”住房给摸清，搞清楚到底有多少官员侵占了国家的公共房产资源。对多占住房的官员，要处以高额的经济处罚，并辅之以法律惩处。

2、在实行官邸制之前，应该建立官员的住房公开制度，引入群众监督，并建立住房腐败问责制度，建立独立的监察机构专项负责官员住房腐败问题。对官员的房产进行清查以后，由监察机构专门负责对侵占国家公共资源的官员清退房产的过程，对逾期不退的给予党纪政纪处分。

其次，官邸制的建立需要国家法律在明确其主体资格和内容，官宅的建造标准和资金来源，其使用权和所有权，并且国家应出台专项法律规定违反官邸制的处罚标准。

但是，官邸制并不是万能的制度。仅仅实行官邸制，只能达到抵制官员以权某公房的目的，还不足以达到彻底抵制其以权谋其他房产的腐败，所以，还应制定以下与官邸制相配套的机制制度，并行实施，以达到抵制以权谋房的官员腐败。

1、建立完善官员财产申报制度。建立官员财产申报公示制度，对政府官员的薪酬、财产、房产，以及其配偶的薪酬、财产查清其来源，进行国家申报，并在国家政府网站上进行公示，并提供相应的监督举报渠道，有利于政府官员接受群众的监督。西方很多国家都是官邸制和官员财产申报公示制度并行，并且已经发展得较为成熟。但是我国的官员财产申报公示制度仍未建立，政府官员的薪酬没有公开，给一些利用公共权力谋取个人私利的官员提供了良好的屏障，很多官员用着自己大概一辈子的薪酬都买不起的奢侈品，住着不符合自己薪酬等级的房屋，这还给群众对行政官员的监督带来了极大的阻力，所以必须建立和完善官员财产申报公示制度。

2、我国应建立统一的房产、信用等数据平台，推进各部门信息的共享。很多

政府官员滥用职权谋取国家房产资源之后，把房产记入一些亲戚名下，低买高卖，获取高额经济利益以后，进行资产藏匿。一些官员被发现腐败以后，国家机关对其侵占的国家财富进行调查，很多资产去向无法查明，更甚者把国家财富引渡国外进行藏匿，无法追查，造成国家财富的流失，当其受到国家处罚以后，仍可使用自己藏匿的不法财富。所以建立全国统一的房产、信用等数据，有利于国家对腐败官员资金、财富流向明细的追查，保护国家财富。

3、完善公务员薪酬福利制度，对公务员退休以后的住房应予以经济补偿。当今我国房价高涨，如果实行官邸制，公务员在职时其住房由国家解决，当其退休或卸任时，其退休金不足以在市场上购买一套房产，这就伤害了公务员的积极性，并且还可能会重新出现新的“以权谋房”的新途径，与实施官邸制的目的相背离。所以，实行官邸制，必须提高公务员的薪酬，完善公务员的薪酬制度，为公务员退休时的住房问题提供相应的经济补偿。

4、完善公民监督体系、渠道。人民群众对权力的监督是一种自下而上的监督，加强人民群众对权力的监督和制约，不仅有利于权力运行的正确，而且必将有助于人民群众对权力的监督和制约。

5、要加强对国家公职人员的道德建设，提高公职人员的道德操守。行政人员本身要树立正确价值观，为公共利益服务，要提高自身道德修养，遵守职业操守，不违法乱纪。

五、总结

综上所述，在我国领导干部腐败问题日益严重的背景下，实施官邸制有利于抑制“以权谋房”的腐败，尽管官邸制不是万能的制度，但是我国当前的国情来说，确实是一个很好的制度建设。只有把领导干部的住房制度以法律形式确定下来了，才能“有法可依”，进而“有法必依”。建立我国特色的官邸制，结合领导干部的道德建设，有利于促进我国领导干部的廉政建设，抑制腐败，最终促进我国的发展。

参考文献：

[1]靳凤林. 制度伦理与官员道德[M]. 北京：人民出版社，2011

[2]吴振钧. 权力监督与制衡[M]. 北京：中国人民大学出版社，2008

[3]沈士光. 公共行政伦理学导论[M]. 上海：上海人民出版社，2008

[4]冯益谦. 公共伦理学[M]. 广州：华南理工大学出版社，2004

[5]汪玉凯. 关于建立中国特色“官邸制的建议”[R/OL].

https://www.wendangku.net/doc/e0499169.html,/mainland/special/sbjszqh/content-3/detail_2013_ 11/16/31311096_0.shtml .2013-11-16

[6]叶俊. 官邸制不是万能的制度[J/OL].

https://www.wendangku.net/doc/e0499169.html,/cms/minzhuyufazhishibao/shijian/html/1252/2013-1 2-23/content-934535.html .2013-12-23