关于加强我国社会保障基金监管的几点理论思考_邓大松
CAIZHE NGJIANDU 2012年12
邓大松，1949年10月生，经济学博士、教授、博士生导师。现任教育部人文社会科学重点研究基地“武汉大学社会保障研究中心”主任，武汉大学政治与公共管理学院院长，武汉大学公共管理一级学科负责人，国家重点学科社会保障专业的学科和学术带头人，美国内华达大学和美国国际大学兼职教授。兼任教育部社会科学委员会委员，国务院学位委员会学科评议组成员，教育部两届公共管理类学科教学指导委员会副主任委员，教育部首届经济学学科教学指导委员会委员，全国公
共管理硕士专业学位教育指导委员会委员，中国保险学会学术委员、理事，中国社会保险学会和中国医疗保险研究会常务理事，湖北省公共管理研究会会长，国内多所高等院校兼职教授。曾到美国、德国、法国、英国、日本等20几个国家中的
40余所著名高校考察、访问、学习研究和进行学术交流。1993年被评为享受国务
院特殊津贴的专家，1995年被授予湖北省有突出贡献的中青年专家称号。2002年成为湖北省新世纪高层次人才工程第一层次人选；2003年12月，获“宝钢”教育奖———优秀教师奖；2004年被评为湖北省优秀研究生导师；2007年被中国校友会网、《大学》杂志和21世纪人才报等联合评选为中国杰出社会科学家；2008年被授予湖北五一劳动奖章；2011年被中国校友网评为中国杰出人文社会科学家。邓大松教授长期从事经济学、保险学和社会保障学的教学与研究,发表学术论文180余篇，出版专著，教材译著，合著共28部，主持完成和参与完成各类科研课题36项，获得各级各类奖项41项。
柳光强，武汉大学社会保障研究中心公共经济管理专业博士研究生，财政监督杂志编辑部主任。
大家
社
会保障基金包括全国社会保障战略储备基金和社会保险基金，既是参
保人的“血汗钱”和“养命钱”，更是社会保障制度的物质保证。为此，必须加强对社会保障基金的监管。本文认为，加强社会保障基金监管必须从理论上加深认识以下问题。
一、厘清社会保障基金管理风险源是加强社会保障基金监管的前提
社会保障基金作为社会保障制度的物质保证，其公共性、安全性、公正性与有效性至关重要。在体制转轨背景下，我国当前的社会保障基金监管面临着诸多公共风险。明晰风险来源，是加强社会保障基金监管的基本前提。当前，我国社会保障基金管理的风险主要来源于以下三个方面：
一是地方政府财力缺乏与社会保险基金节余同时存在使得“挪用”、“挤占”社会保险基金成为可能。1994年分税制财政体制改革以来，地方财政在全国财政收入中的占比总体上呈下降趋势，而体制转轨时期地方政府面临着与日俱增的事权支出，财权与事权严重不对称导致财政吃紧，而
关于加强我国社会保障基金监管的几点理论思考
■邓大松
柳光强
CAIZHENGJIANDU 2012年12大家
社会保险基金的存量盈余成为地方政府在制度外汲取财力的重要来源，从一定意义上来说，社会保险基金构成地方政府弥补一般性财政收入不足的隐性“蓄水池”与后备“供血库”，根据人力资源与社会保障部的统计数据，截止2011年年底，我国基本养老保险、失业保险、城镇基本医疗保险、工伤保险和生育保险五项社会保险基金累计结余总额2.87万亿元，巨额的社会保险基金节余为地方政府在财力不支时开辟了越入“雷池”的操作路径，使得截留、挪用社会保险基金的行为成为可能。
二是社会保障基金管理的委托代理链条过长加大了风险。目前，社会保障基金的投资渠道包括存入银行、购买国家债券，以及投资金融工具等，除银行存款和购买国家债券外，其余投资均委托专门管理人运营和托管人管理，这其中包含了多层次与多环节的委托代理关系。根据委托代理的内在运行机理，代理关系中存在着诸如信息不对称、激励不相容、道德风险与逆向选择等问题，冗长的委托代理链会弱化社会保障基金管理的公共导向。社会保障委托人的初始目标是以保安全、低成本获取高收益，而代理人则期望实现佣金与利润最大化，最终目标的对冲减损了公共资金管理的正向激励，而由于缺乏对代理人败德行为的实质性约束，如对证券公司失信行为的惩罚限于剥夺其代理资格，导致社会保障基金在实际管理运营中的安全性与效益性不足。
三是转轨时期财经秩序的混乱助长了社会保障基金管理的风险。严格的财经制度是社会保障基金有效管理的法治基础。但在转轨时期我国财经体制处于重大调整的背景下，财经秩序仍有诸多不尽如人意之处，在财经法制建设上，重实体规范、轻程序规则，重事后监督、轻事前预防与事中控制；在监督方
式上，凸显运动式的突击与直接检查，
淡化对被监督对象有效财经信息的实
质性掌控，缺乏对社会保障基金委托代
理格局的深度监控；在责任追究上，以
对单位的经济处罚为主，对直接责任人
的行政责任、刑事责任追究较少；在非
正式约束方面，人治意识浓厚，权力制
约与权利保障的法治观念相对薄弱。这
些都严重弱化了现有财经制度下社会
保障基金管理的有效性与绩效，加大了
社会保障基金管理的风险。
二、完善社会保障制度顶层设
计是加强社会保障基金监管的
基础
完善的社会保障制度顶层设计，是
社会保障基金有效监管的体制基石。
“十二五”时期，我国体制改革的战略理
念是“完善顶层设计”。社会保障制度是
国家“完善顶层设计”的一部分，应顺应
我国深化改革的趋势，完善社会保障顶
层设计，从而为加强社会保障基金监管
奠定基础。
当前，我国社会保障制度顶层设计
存在以下影响社会保障基金监管的因
素：一是社会保障法律体系不健全导致
社会保障基金监管的规范性依据不足。
一方面，作为社会保障法律体系最为核
心部分的《社会保险法》对社会保险基
金的监督管理仅做了原则性规定，实际
监管工作中可操作性差。另一方面，对
各项社会保险基金的监管主要以部门
规章以及规范性文件为依据，不仅立法
层次较低，而且没有系统性。二是社会
保障权属关系的强行政化制约社会保
障基金监管的有效性。虽然我国初步确
立了基于职能分工的社会保障组织体
系，但实际运行中，我国政府主导的社
会保障组织格局不利于社会保障基金
的有效监管。尤其是社会保障部门既是
经办者又是监管者，这种集运动员与裁
判员身份于一体的安排，大大降低了社
会保障基金监管的有效性。三是全国统
一社会保障号码制度的缺失使社会保
障基金监管的实效性大打折扣。
为加强社会保障基金监管，应从以
下几个方面完善社会保障制度顶层设
计：一是进一步完善社会保障法律体
系。社会保险基金的征缴运营与监管必
须有明确的法律依据，以实现其运营的
法治化与制度化，为强制性的社会保障
基金监管提供规范依据。二是明晰的社
会保障权属关系，为社会保障基金监管
提供组织保障。在社会保障制度体系
内，征缴、管理与监督等清晰的职责分
工是社会保障制度良性运转的组织基
础，明确的职能分工有助于打散权力的
集中性，抑制寻租与腐败。《社会保险
法》规定，社会保险费征缴由社会保险
经办机构办理，全国社会保障战略储备
基金由全国社会保障基金管理运营机
构负责管理运营，国务院财政部门、社
会保险行政部门、审计机关对社会保障
基金的收支、管理和投资运营情况实施
监督，基本确立了权力制约与职责分工
的组织体系。今后，应在现有基础上，进
一步明晰社会保障权属关系。三是适时
建立统一的社会保障号码制度。社会保
障制度建立的出发点与归宿点是捍卫
公民个体的平等权利与尊严，尤其是社
会中低端收入阶层，当其在市场竞争中
遭遇不利或天灾人祸时，社会保障制度
通过铺设社会一般安全网络保障其基
本权利，但由于个体是流动的，为防止
开宝马车领“救济粮”等社会保障受益
结构“倒挂”现象，需要建立全国统一的
社会保障号码，通过与银行、企业、各政
府相关部门的信息联网与共享，将社会
保障受益人的资金流与行为流信息汇
集到统一的社会保障号之下，强化社会
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2012年12大家
保障基金监管。
三、构建“三位一体”的社会保障基金监管体系是加强社会保障基金监管的关键
我国现行的社会保障基金监督体系主要是以社会保险、财政等行政部门为核心，审计等部门为补充的监督模式，其特点是以行政监督为核心，立法监督、社会监督有待加强。这一监管体系存在以下突出问题：一是多头监管、职责不清、独立性差。目前，我国的社会保障基金监管涉及社会保险、民政、卫生、财政、审计等部门，各个部门之间的监管职责划分不清，容易出现“政出多门，各行其是”的局面。同时，由于社会保险经办机构、社会保险费征收机构大多隶属于社会保险行政部门以及社会保障尚未实现全国统筹、社会保障基金监管受制于地方政府等因素，导致社会保障监管独立性差，且往往是一种运动式的监督，监管力度和效果大打折扣。二是内部监管及风险预警机制缺失。目前，社会保险行政部门肩负着管理与监督的双重责任。而社会保险经办机构、社会保险费征收机构大多隶属于社会保险行政部门，这种及监督管理于一身的管理模式，内部关联性强，必然带来社会保险行政部门对社会保险经办机构、社会保险费征收机构的监管不力。三是信息透明度低，社会监管不到位。在我国，社会保险基金长期处于相对封闭运作之中，造成了基金的来源、运作、增值等信息披露不完全，信息透明度低。而管理机构与社会公众之间信息的不对称，又
造成了社会监督缺失。社会保险
基金缴款人作为委托人、受益人，
应是最具有参与社会保险基金监
管热情的。而在我国，由于社会保
险的参保人对社会保险基金管理
情况没有足够的知情权，社会监
督参与度低。
借鉴国际经验，结合我国国
情，针对当前社会保障基金监管
存在的问题，我国应构建由内部
监督、外部监督和社会监督构成
的“三位一体”、涵盖社会保障基
金运行全过程的立体式的社会保
障基金监管体系。
首先，明确监督主体。构建
“三位一体”社会保障基金监督体
系，首先要明确监督主体。内部监
督的主体是社会保障基金各相关
管理机构，主要指社会保险行政
部门及其经办机构：全国社会保
障基金管理运营机构，其通过加
强内部监管，以规范资金的收缴
使用，提高资金使用效率。外部监
督则包括立法监督和行政监督，
其主体则包括各级人大和财政、
审计等相关政府部门。为解决我
国现行社会保障基金监督多头监
管、职责不清、独立性和协调性差
的现状，可尝试建立全国统一的
监督管理委员会，实行直属监管，
提高监管的独立性和统一性。社
会监督则应以社会保险参保人为
主体。要以严格规范的信息公开
制度为基础，让社会保险参保人
直接参与到社会保险基金的监督
中，形成全面的社会监督体系。
其次，明确监督客体及对象。
构建“三位一体”社会保障基金监
督体系还要明确监督的客体和对
象。内部监督主体主要通过加强
内部监督，加强社会保险费用的
征缴和严格规范社会保障基金的
使用，及时足额征收社会保险费
用和按需足额发放社会保障基
金，杜绝侵占、挪用社会保障基金
的行为。外部监督主体则主要通
过建立日常监管机制和开展专项
检查，加强对社会保障基金预算
和决算的监管，并针对发现的问
题开展专项检查，确保社会保险
基金应收尽收和安全、规范、有效
使用。社会监督则通过建立严格
的信息披露制度，增强社会保障
基金运作及政府监督的透明度，
调动社会保险参保人参与监管的
积极性，充分发挥社会监督的作
用。
四、完善社会保险机构内
控制度是加强社会保障基
金监管的重要环节
社会保险机构与社会保险参
保人实际上是一种委托代理关
系。参保人定期、足额地将保费缴
纳到社会保险机构并授权其对社
会保障基金进行管理。为了保证
基金的安全、稳定与保值增值，更
好地保护参保人的权益，社会保
险机构需要建立一系列的内部控
制措施。
我国早在2007年就颁布了
《社会保险经办机构内部控制暂
行办法》，开始构建社会保险机构
的内部控制制度，但从实际情况
来看，《社会保险经办机构内部控
制暂行办法》执行情况并不理想，
社会保险机构在内部控制方面还
存在以下问题：一是业务运行不
规范，档案管理混乱，直接影响到
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社会保险基金管理和社会保险业务的正常运行。二是内部控制制度不健全，内部监督缺少专业人员，突出表现为财务独立性和规范性差。我国近年来发生的众多社会保险基金挪用案件的共性就是内部控制的弱化。三是信息化水平低。安全性差。特别是部分省市的社会保险基金管理系统仍较为落后，严重制约了内部控制的有效执行。
目前，我国正在积极推动行政事业单位建立健全内部控制制度，并发布了《行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）》。社会保险机构应该根据有关制度，认真落实《社会保险经办机构内部控制暂行办法》，建立健全内部控制制度。
一是构建内部控制框架。根据国内外内控控制的成功经验，社会保险机构内部控制的要素包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及内部监督。社会保险机构应根据这一框架，培养内部控制环境，建立内部风险评估机制，开展包括预算控制、不相容岗位分离控制、内部授权审批控制、业务流程控制、资产保护控制、会计系统控制、信息技术控制等控制活动，建立信息沟通机制，完善内部监督制度等，构建内部控制框架。
二是突出内部控制的核心环节。社会保险机构内部控制的核心和关键在于各项业务及业务经办的各环节之中。对于社会保险机构来说，规范操作规程是建立管理科学、运转规范、监控有效、考评严格的内部控制体系的重要保证。社会保险机构要按照经办、管理及监管业务的要求，详细制定各个环节的业务范围，明晰各个环节的具体要求和权力职责，确保形成权责明确、流程连贯、分权适度的科学管理体系。
三是积极推进信息化管理，为内部控制提供技术支持。当前，信息化工作
已是社会保障事业发展不可或缺的基
础保障条件。全面推行“金保工程”，切
实构建统一、高效、安全的信息系统应
用支撑平台，实现各项业务领域之间、
各地区之间的信息共享、业务协同和有
效衔接，形成统一规范的信息化公共服
务体系和科学有效的决策支持体系，为
建立健全社会保险机构内部控制制度
提供技术支持。
五、增强社会保障基金透明度
是加强社会保障基金监管的有
效举措
阳光是最好的防腐剂，公开是最好
的监督。社会保障基金信息公开透明是
加强社会保障基金监管的有效措施。一
方面，信息公开透明是预防违规行为发
生和保证基金安全的有效途径。信息公
开是最好的监督方式。如果信息不公开
不透明就容易形成暗箱操作，滋生贪污
腐败、挤占挪用社会保障基金等违规行
为。另一方面，社会保障基金信息公开
透明是加强社会保障基金监管尤其是
发挥社会监督作用的基础和保障。只能
把社会保障基金信息公开了，才能保证
有关监管部门和社会公众能够跟踪了
解基金的动态，从而实施监督。
但当前，我国社会保障基金信息公
开情况却存在诸多问题，主要体现为信
息公开不充分、不规范、不主动。社会保
险机构日常信息公开的内容非常有限，
主要是个人缴费信息，而对基金收支、
投资收益等关键信息却较少。这种信息
公开只是为了方便缴费者查询个人缴
费信息而已，而无意让社会监督基金安
全。上海财经大学公共政策研究中心从
2008年开始持续三年对全国31个省
(区、市)的基本养老保险、基本医疗保
险、失业保险、工伤保险四类基金的收
入、支出、资产以及负债等信息进行了
调查，调查发现当前社会保险基金信息
公开透明过程中存在基金运营信息透
明度低、信息被动公开、信息公开缺乏
制度性且随意性大、信息公开缺乏规范
性等问题，如对于投资情况，31个省
(区、市)中只有3个省完全公开信息，且
信息披露不充分——
—银行存款周期、国
债年期、收益状况等都不透明。
因此，要加强社会保障基金监管，
必须增强社会保障基金的透明度。具体
来说应采取以下措施：一是严格执行相
关法律和信息披露制度，为信息披露提
供制度平台。2007年，原劳动保障部发
布了《关于建立社会保险信息披露制度
的指导意见》，但从目前的情况来看，这
一制度并没有很好的执行，相关法律和
制度的缺失或者没有被严格执行是社
会保障基金信息披露不到位的重要原
因，必须严格执行信息披露的相关法律
制度，加强对相关机构的问责。这样才
能逐步改善信息披露的状况，争取做到
主动、客观、规范和制度化的信息披露。
二是加强网络等基础设施建设，为信息
披露提供设施平台。要充分发挥信息技
术的优势，增强监督的技术含量，提高
社会保障基金信息透明度。为了节约成
本和照顾民众信息查询的习惯，建议在
当前民众个人缴费信息查询系统基础
上添加社会保障基金监督功能，并建立
社会保障基金监管数据库，通过网络实
现数据信息共享，统一统计口径，提高
信息公开的规范性、真实性和效率。三
是建立健全社会保障基金独立审计制
度，保证所披露信息的真实性和规范
性。为了提高外部独立审计的客观性和
科学性，外部独立审计团应该由注册会
计师、精算师、资产评估师和风险评级
师等组成。★
（作者单位：武汉大学社会保障研究中
心）
（本栏目责任编辑：罗晓）