黄河流域防洪规划-概要
一、流域基本情况
黄河发源于青藏高原巴颜喀拉山北麓海拔4500米的约古宗列盆地，流经海拔3000米以上的青藏高原，海拔1000～2000米之间的世界上最大、水土流失最严重的黄土高原，海拔100米以下的黄淮海平原，在山东省垦利县注入渤海，干流河道全长5464公里，流域面积75.3万平方公里。
内蒙古托克托县河口镇以上为黄河上游，干流河道长3472公里，流域面积39.6万平方公里。在黄河流域内该河段具有三个特点：一是上部的兰州以上黄河水量的主要来源区、沙量相对较少；二是中部的龙羊峡至青铜峡河段水力资源丰富；三是下部的河套平原是黄河流域最富饶的地区之一，存在一定的防洪防凌问题。河口镇至河南郑州桃花峪为黄河中游，干流河道长1206公里，流域面积34.4万平方公里。该河段具有四个特点：一是河口镇至三门峡区间为黄土高原地区，暴雨集中，水土流失十分严重，是黄河下游洪水和泥沙的主要来源区；二是上部的河口镇至禹门口河段和下部的潼关至小浪底河段水力资源较丰富，并且距电力负荷中心近；三是河口镇至禹门口区间煤炭资源丰富；四是中部的禹门口至潼关河段，河道宽浅散乱，存在一定的河道治理问题，三门峡水库运用对本河段以下的潼关至三门峡大坝河段也造成了一定塌岸问题。在本河段汇入的渭河和在中游下部汇入的沁河等重要支流的下游地区经济社会较为发达，存在一定的防洪问题。桃花峪以下为黄河下游，干流河道长786公里，流域面积2.2万平方公里，除艾山附近为山区丘陵外，其余全靠堤防约束洪水泥沙。由于泥沙淤积，使该河段成为世界上著名的地上悬河，河道成为淮河和海河的分水岭。黄河下游堤防保护是因黄河在历史上决口改道淤积形成的、绝大部分属于淮河和海河流域的、我国最大的平原——黄淮海平原，是我国经济社会的核心地区之一，历史上堤防频繁决口改道，黄河洪水泥沙对黄淮海平原带来巨大灾难，为中华民族的心腹之患。
黄河流域有青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东等9省（区）的340个县（市、旗），2005年人口11275万人，耕地面积24362万亩，国内生产总值12150亿元，经济发展水平较低。流域战略地位重要，区域优势明显，土地、矿产资源特别是能源资源十分丰富，开发潜力巨大，在国民经济发展的战略布局中，具有承东启西的重要作用。
黄河下游堤防保护的黄淮海平原包括河南、山东、安徽、江苏和河北5省的部分地区。从周定王五年（公元前602年）到1938年花园口扒口的2540年中，有记载的决口泛滥年份有543年，决堤次数达1590余次，经历了五次大改道和迁徙，洪水泥沙波及范围北达天津，南抵江淮，纵横25万平方公里，造成了巨大灾难。根据历史洪泛情况，结合现在的地形地物变化分析推断，在不发生重大改道的条件下，洪水泥沙波及范围约12万平方公里，涉及5省110个县（市），2005年区内人口9064万人，耕地11193万亩，国内生产总值10615亿元，是我国重要的粮棉基地，区内还有石油、化工、煤炭等工业基地，在我国经济发展中占有重要地位。黄河堤防一旦决口，除洪水淹没带来的直接损失外，洪水携带的泥沙沙化农田，压没城市、农村、道路和工矿，堵塞治淮、治海水系和灌溉渠道，巨大的间接损失难以计算，破坏的生态环境长期难以修复。黄河下游防洪治理历来受到政府的高度关注，也是黄河防洪的重中之重。
二、洪水泥沙及河道冲淤
(一)黄河洪水特点
黄河洪水按其成因可分为暴雨洪水和冰凌洪水两种类型。
暴雨洪水主要来自中游地区和上游兰州以上地区，洪水发生时间为6～10月。兰州以上地区雨区广，降雨强度较小，洪水洪峰流量不大，历时较长，是宁蒙河段的主要成灾洪水，但只能形成中下游洪水的基流。中游地区暴雨频繁、强度大、历时短，形成的洪水具有洪峰高、历时短、含沙量大、陡涨陡落的特点，是黄河下游的主要成灾洪水。中游大洪水按来源区分为两种类型，以三门峡以上来水为主的洪水称为“上大洪水”，以三门峡至花园口区间来水为主的洪水称为“下大洪水”，“上大洪水”与“下大洪水”不遭遇。
经对设计洪水分析计算，流域面上水土保持、水库建设（以下游防洪为主的水库调节超标准洪水除外）和水资源利用对中常洪水影响较大，对设计洪水影响不大，对中常洪水的影响使河道冲淤特性变化较大。
冰凌洪水主要发生在黄河下游及上游宁蒙河段，黄河下游多发生在2月，宁蒙河段多发生在3月。冰凌洪水峰低量小、历时短、来势猛、水位高，防守难度大。
(二)水沙特点
黄河水沙具有水少沙多、水沙关系不协调的显著特点。主要表现三个特点：一是水少沙多，进入黄河下游天然水量仅有560亿立方米，输沙量高达16亿吨，多年平均含沙量28.6千克每立方米，实测最大含沙量911千克每立方米(1977年)，输沙量和含
沙量均为大江大河之最；二是水沙异源，水量主要来自上游兰州以上，沙量主要来自河口镇至三门峡区间，兰州以上来水占全河55.6％，远超过流域面积占全河流域面积30%的比例，河口镇至三门峡区间来沙占全河91％，远高于流域面积占全河46%的比例；三是天然水沙量分布不均，主要集中在汛期7～10月，水量约占全年的60%，沙量更为集中，占90％，且往往集中在几场洪水，水沙量年际间变化也很大，沙量更为集中，往往集中在几个大沙年份。
20世纪50年代以来，黄土高原地区大规模开展了水土保持，20世纪70年代已经初见成效，到规划现状年，平均每年可减少入黄泥沙3亿吨左右，约占来沙量的20％，总减少量约达100亿吨，为减少下游河道淤积作出了巨大贡献。但是随着流域经济社会用水发展，利用黄河河川水资源量已达360～400亿立方米，占黄河水资源量的60～70％，年平均入海水量由20世纪50～60年代的500亿立方米左右降低到20世纪90年代的119亿立方米。在水资源利用时，非防洪水库对中常洪水拦蓄利用，使水流过程也发生了很大变化。与自然情况相比，水沙关系进一步恶化。
到本世纪中叶，即使黄土高原水土保持措施按规划全面实施生效时，年平均进入黄河的沙量仍有8亿吨左右，仅占自然情况下的50%，而随着经济社会发展用水需求的增加，若不考虑南水北调西线工程向黄河补水，输沙入海水量将进一步被挤占，水少沙多和水沙关系不协调的矛盾将越来越突出。
(三)河道淤积
1952～1997年下游河道实测淤积泥沙92亿吨，河床普遍抬高2～4米；1996年8月，花园口站洪峰流量7600立方米每秒的洪水位却比1958年的22300立方米每秒大洪水高出0.91米；目前黄河下游河道比两岸的黄淮海平原地面高4～6米，局部河段高出10米以上。
由于水沙关系恶化，1986年以来黄河下游中水河槽和滩地的淤积比例发生了巨大变化，形成对防洪安全极为不利的河床形态。1952～1986年，在三门峡水库拦沙减轻下游河道淤积约35亿吨的情况下，下游河道淤积66.7亿吨，其中滩地淤积56.4亿吨，占85%；中水河槽淤积10.3亿吨，占15%，滩面和中水河槽基本同步升高。1987～1997年，下游河道淤积25.3亿吨，其中滩地淤积7.8亿吨，占31%；中水河槽淤积17.5亿吨，占69%，中水河槽抬升的速度，远远超过滩面抬升的速度。目前已经形成主河槽高于滩面3～5米、滩面高于背河地面3～5米的“二级悬河”，主河槽过洪能力由5000～6000立方米每秒衰减到20世纪90年代的2000～3000立方米每秒，最小只有1800立方米每秒，河床横比降远大于纵比降，“横河”和“斜河”发生几率增多。
由于水沙关系恶化，上游内蒙古河道由自然状况下的微淤型变为剧烈淤积河道；使渭河下游由三门峡水库运用方式改为蓄清排浑后的基本冲淤平衡转为淤积性；使潼关高程迅速抬高至328米左右且居高不下。
2000年正式投入运用的小浪底水库，利用拦沙库容拦沙100亿吨，并且利用拦沙期较大的库容和正常运用期10亿立方米库容长期调水调沙，在拦沙期内，使下游河道减淤相当于20年的淤积量76亿吨，萎缩的中水河槽泄洪排沙能力恢复到4000～5000立方米每秒。拦沙期完成以后，由于小浪底水库长期调水调沙库容所限，每年只能减少下游河道淤积0.4亿吨，下游河道每年还要淤积2.6～3.0亿吨，中水河槽逐步萎缩。
三、防洪形势
人民治黄以来，党和国家高度重视黄河防洪治理，始终把保障黄河下游防洪安全作为黄河治理的首要任务。经过60多年的不懈努力，初步形成了以中游干支流水库、下游河防工程、分滞洪区的“上拦下排，两岸分滞”的调控洪水工程体系，初步形成了以上游水土保持、中游干流水库、下游河防工程、两岸滩地放淤和河道挖河疏浚的“拦、排、放、调、挖”泥沙处理和利用体系，同时，还加强了防洪非工程措施建设和人防体系的建设。依靠这些工程措施和沿黄广大军民的严密防守，取得了半个多世纪伏秋大汛不决口的辉煌成就，扭转了历史上频繁决口改道的险恶局面。在保障黄河下游防洪安全的同时，也加强了上中游干流及主要支流的治理，并初见成效，大大减少了水患灾害。
虽然黄河治理取得了巨大成就，但黄河是一条河情特殊、极其复杂难治的河流。
当前黄河水土流失治理减沙的比例远小于水资源开发利用率，今后这种局面还要长期存在，水少沙多问题更为突出，水沙关系更为不协调，下游“二级悬河”加剧，“地上悬河”形势严峻。小浪底水库拦沙期的拦沙和调水调沙作用，可以使下游河道在2020年以前基本不淤积，“二级悬河”的局面得到遏制，但拦沙期结束以后，水沙关系依然不协调。由于小浪底水库长期有效库容所限，下游河道又要恢复全面淤积，中水河槽逐步萎缩，“二级悬河”又开始发展；同时由于堤防质量差，河势游荡多变，大洪水和中常洪水仍有决堤的可能；东平湖滞洪区围坝质量差，退水困难，湖区安全建设遗留问题较多，分洪运用难度很大；河口不断淤积延伸，引起下游河道溯源淤积。下游滩区
居住有179.3万人，安全建设滞后，没有淹没补偿政策，滩区经济发展与治河矛盾突出；洪水泥沙威胁依然是中华民族的心腹之患。黄河下游防洪减淤体系的构建任重道远。
上游内蒙古河道由自然状况下的微淤型变为剧烈淤积河道，渭河下游淤积问题还没有解决，潼关高程在328米高程居高不下，宁蒙河段、中游小北干流（禹门口至潼关河段）河段和潼关至三门峡大坝等干流河段，以及沁河下游、渭河下游等主要支流防洪工程不完善。流域病险水库多，城市防洪设施薄弱；非工程措施不完善，流域防洪形势仍很严峻。
加之人水关系不协调，“与河争地”、“与河争水”现象严重，加剧了河道萎缩，排洪能力急剧下降，防洪保护区经济社会发展对防洪减淤提出了更高的要求，防洪减淤面临的挑战增多，困难更大。
四、防洪减淤目标
(一)近期目标
近期到2015年，河口村水库投入运行，开工建设古贤水利枢纽，进一步完善初步形成的下游水沙调控体系，结合水土保持措施，利用小浪底水库拦沙和调水调沙，实现下游河道不淤积和4000立方米每秒左右中水河槽的塑造，逐步恢复主槽行洪排沙能力；采取综合措施，控制潼关高程不超过328米；基本完成下游标准化堤防建设，强化河道整治，初步控制游荡性河段河势；实施东平湖滞洪区工程加固和安全建设，保证分洪运用安全；利用初步建成的黄河防洪减淤体系基本控制洪水，加上沿河军民的严密防守，确保防御花园口洪峰流量22000立方米每秒堤防不决口。
基本控制人为产生新的水土流失，按照先粗后细的原则，粗泥沙集中来源区1.88万平方公里基本得到治理，平均每年减少入黄泥沙达到5亿吨；实施小北干流无坝放淤工程，淤粗排细，减轻小浪底水库及下游河道淤积，并为有坝放淤积累经验；基本完成滩区安全建设，建立滩区淹没政策补偿机制，保障滩区群众生命财产安全，为建设小康社会奠定基础；加强河口治理，相对稳定入海流路。
黄河上中游干流、主要支流，采取综合措施控制潼关高程不超过328米，重点防洪河段的河防工程基本达到设计标准，大中型病险库除险加固全部完成，黄河流域及下游沿黄防洪任务较重的14座城市全部达到国家规定的防洪标准。
加强防汛指挥系统、防洪调度系统、调水调沙系统等信息化建设，以信息化为突破口，以建设“数字黄河”工程为重点，基本实现防洪非工程措施及管理现代化。
(二)远期目标
远期到2025年，建成古贤水利枢纽，基本形成黄河下游的水沙调控体系，利用古贤水库拦沙和以小浪底、古贤水库为主的联合调水调沙，2020年以后60年，下游河道由剧烈淤积变为微淤状态，基本维持中水河槽过洪流量；潼关高程降低1.5～2米；开展挖河固堤，局部河段初步形成“相对地下河”雏形；根据河道淤积情况，适时加高加固堤防，维持下游中水河槽稳定，基本控制下游游荡性河段河势。
继续开展水土流失区的治理，按照先粗后细的原则，粗泥沙集中来源区以外的多沙粗沙区5.98万平方公里基本得到治理，平均每年减少入黄泥沙达到6亿吨；开展小北干流有坝放淤，尽量延长古贤水库和小浪底水库拦沙库容使用年限，减轻下游河道淤积；完善现有政策补偿机制，为滩区群众建设小康社会奠定基础。
适时开工建设黑山峡水库，今后长期利用黑山峡水库对龙羊峡、刘家峡水库反调节，调水调沙，基本恢复和维持黄河上游内蒙古河段自然情况下的冲淤变化特性，基本恢复和维持中水河槽排洪能力。黄河上中游干流、主要支流防洪河段的河防工程达到设计标准，重要城市达到国家规定的防洪标准。
五、防洪减淤体系布局
在认真总结黄河治理经验的基础上，针对黄河洪水、泥沙的特点及经济社会发展对黄河防洪的新要求，以科学发展观为指导，拟定防洪减淤的总体布局如下：按照“上拦下排，两岸分滞”洪水和“拦、排、放、调、挖”综合处理泥沙的方针，由黄河堤防和控导工程等河防工程，已建的小浪底、三门峡水库和规划的古贤、黑山峡水库等干流7座骨干工程及支流骨干水库，黄土高原水土保持，中下游两岸滩地放淤，局部畸形河段和河口地区挖河清淤疏浚、下游东平湖为主的滞洪区，构成防洪减淤工程体系。与防汛指挥系统、洪水预报与调度系统、调水调沙系统和沿河军民严密防守等非工程措施，构成完整的防洪减淤体系。该防洪减淤工程体系分为以下4个体系和布局：
下游河防工程，已建的小浪底、三门峡和支流伊河陆浑、洛河故县水库，规划的支流沁河河口村水库，下游东平湖、北金堤滞洪区，构成“上拦下排，两岸分滞”处理洪水工程体系，调蓄超过堤防设计标准以外的洪水。
在干流上已建的小浪底、三门峡、龙羊峡、刘家峡和规划的古贤、黑山峡、碛口七座骨干水库，在支流上已建的伊河陆浑、洛河故县水库和规划的沁河河口村、泾河东庄水库，构成水沙调控体系。利用中游骨干工程的拦沙库容拦沙和以中游骨干工程为主调水调沙，减少下游河道淤积，恢复和维持中水河槽过洪能力，控制并降低潼关高程，并控制性调节洪水。利用东庄水库拦沙和调水调沙，减轻渭河下游河道淤积。利用黑山峡水库基本恢复内蒙古河段自然冲淤情况，基本恢复中水河槽的泄洪排沙能力，并为中游水库调水调沙提供动力。
黄土高原水土保持采取先粗后细的原则进行，中游小北干流滩区和温孟滩区采取淤粗排细的原则放淤，水沙调控体系中的拦沙水库采取拦粗泄细的原则运行，构成黄河粗泥沙防治的三道防线。
黄土高原水土保持、水沙调控体系、下游河防工程、中下游滩地放淤和局部畸形河段、河口地区挖河清淤疏浚构成“拦、排、放、调、挖”处理和利用泥沙、减少下游河道淤积的布局。
六、防洪工程体系建设
（一）水沙调控体系
水沙调控体系具有调蓄洪水、拦减泥沙、调水调沙三大功能，对黄河下游及上中游河道、渭河下游防洪减淤具有重要作用。根据黄河下游、黄河内蒙古河道、渭河下游河道的淤积状况和洪水控制调节情况以及其他因素，规划安排抓紧开展古贤水利枢纽、河口村水库、东庄水库前期工作，深入论证黑山峡水库开发方案，近期建成河口村水库，开工建设古贤水利枢纽和东庄水库，远期建设黑山峡水利枢纽。
古贤水利枢纽为干流控制性骨干工程，坝址位于晋、陕峡谷的下段，可以控制河龙区间的全部洪水和入黄泥沙9.38亿吨（约占全河泥沙的59%）。水库总库容153亿立方米，有效库容48.5亿立方米，拦沙库容104.5亿立方米。利用古贤水库拦沙和以小浪底、古贤水库为主联合调水调沙，2020年以后的60年，下游河道每年淤积量由2.6～3.0亿吨减少至0.9～1.2亿吨，基本维持中水河槽过洪流量4000立方米每秒左右；可以减少禹门口至潼关河道淤积量54亿吨，相当于该河段52年的淤积量，可使潼关高程降低1.5～2米，潼关高程降低，对渭河下游治理具有巨大作用。水库运行还与小北干流放淤配合，塑造高含沙水流，实现有计划的人工放淤。该水库还可以减轻三门峡水库的淤积。古贤水库与小浪底水库联合运行，在水土保持、小北干流放淤和南水北调西线工程弥补经济社会挤占河道输沙用水的配合下，可使下游河道在100年或更长时间内不显著淤积抬高，潼关高程得到有效控制。
（二）放淤工程
在黄河干流部分河段引洪放淤是处理泥沙的重要措施之一。规划放淤滩区包括：中游的小北干流滩区、温孟滩区，下游的陶城铺以上滩区。根据现状水沙条件和滩区经济社会状况，选择小北干流滩区进行放淤。
黄河小北干流滩地面积广阔，居民稀少、生产相对落后，是堆放黄河泥沙的理想场地。以淤粗排细为目的，将黄河部分粗泥沙堆放于此，延长黄河小浪底水库拦沙减淤寿命，减轻下游河道淤积。初步分析，采取有坝放淤措施，335米高程以上滩地可放淤100亿吨左右，相当于小浪底水库的拦沙量，可继续减缓黄河下游河道淤积抬高，还对降低潼关高程十分有利，是处理泥沙和有效降低潼关高程的一项重大战略措施。规划近期开展无坝放淤，减轻小浪底水库及下游河道淤积，并为有坝放淤积累经验。
（三）河防工程
河防工程是防洪减淤体系的基础，其建设的重点是黄河下游，包括标准化堤防建设、河道整治、挖河固堤及“二级悬河”治理等，这是一项长期的任务。
按照“稳定主槽、调水调沙，宽河固堤、政策补偿”的方略进行下游河道治理和解决滩区群众的问题。规划近期建成标准化堤防，基本完成河道整治，结合调水调沙，基本稳定中水河槽，开展挖河疏浚，治理“二级悬河”，减少中常洪水直冲大堤的“横河”、“斜河”等不利河势的发生几率，防止洪水冲决大堤。
远期视河道淤积和河势变化情况加高加固大堤，进行河道整治，调水调沙，完善滩区政策补偿机制，进行入海流路治理。
黄河下游河道高悬于黄淮海平原之上，是防洪问题历来十分严重的根本原因。从长远考虑，有计划地利用黄河泥沙，坚持不懈地采取放淤固堤、挖河固堤等措施，淤高背河地面，构筑“相对地下河”，扭转“地上悬河”造成严重威胁的被动局面。
通过综合治理，使下游河道在遭遇不同量级的洪水时，都能顺畅地排洪排沙入海：即在中小洪水时，水流在中水河槽中行进，减少洪水漫滩；大洪水或特大洪水时，全面漫滩行洪，利用广阔的滩地滞洪沉沙，淤滩刷槽，扩大主槽过洪能力，依靠标准化堤防约束洪水，洪水漫滩后，安全建设设施保障生命财产和乡镇企业安全，造成的灾情损失由国家通过补偿政策，给予淹没损失补偿。既保障了黄淮海平原经济社会稳定发展，
又使下游滩区群众安居乐业，和全国人民一道建设小康社会。
同时，加强黄河宁蒙河段、禹门口至潼关河段、潼关至三门峡大坝等上中游干流河段，以及沁河下游、渭河下游等主要支流重点防洪河段的堤防、险工、控导护岸等河防工程建设，全面提高流域防洪能力。
（四）分滞洪工程
当黄河下游发生超过堤防设防标准洪水时，为了减少洪灾损失，需要使用分滞洪区分滞洪水，牺牲局部保全大局。目前黄河下游分滞洪区共有五处，即东平湖滞洪区、北金堤滞洪区、大功分洪区、齐河及垦利展宽区。作为分滞洪区，当地经济社会发展受到了一定程度的制约，相对落后于周边地区，群众生活较为困难。小浪底水库的建成运用，可大幅度削减下游稀遇洪水，防凌形势也大为改观，加上滞洪区经济社会发展的需求，本次规划安排东平湖滞洪区为重点滞洪区，分滞黄河设防标准以内的洪水；北金堤滞洪区为保留滞洪区，作为处理超标准特大洪水的临时分洪措施；大功、南展宽区、北展宽区三个蓄滞洪区防洪防凌运用几率稀少，予以取消。
东平湖滞洪区位于黄河下游由宽河道转为窄河道的过渡段，是保证窄河段防洪安全的关键工程，承担分滞黄河洪水和调蓄汶河洪水的双重任务，通过分洪运用控制艾山下泄流量不超过10000立方米每秒。东平湖滞洪区分为老湖区和新湖区，汶河洪水直接进入老湖区，老湖区滞蓄汶河洪水的能力按10年一遇设计，若汶河来水超过老湖区的滞蓄能力时则需要新湖区滞蓄，为滞蓄汶河洪水，新湖区运用几率为10～20年一遇。分滞黄河洪水时先用老湖区，老湖区蓄满后或者分洪能力不满足要求时再用新湖区。在小浪底水库建成后，老湖区分滞黄河洪水的运用几率为20～30年一遇；新湖区分滞黄河洪水的运用几率与汶河来水有关，最低为20～30年一遇，最高为百年一遇。鉴于东平湖分洪运用仍很频繁，因此作为重点滞洪区保留。近期规划对东平湖滞洪区工程进行除险加固，疏通北排及南排通道，搞好湖区33.81万群众的安全建设，保证分洪运用时“分得进、守得住、排得出、群众保安全”。
北金堤滞洪区是防御黄河下游超标准洪水的重要工程措施之一。滞洪区内人口约170万。小浪底水库建成后，北金堤滞洪区的分洪运用几率为近千年一遇。虽然北金堤滞洪区的分洪运用几率很小，但考虑到小浪底水库拦沙库容淤满后，下游河道仍会继续淤积抬高，堤防防洪标准将随之降低，从目前的认识和黄河防洪减淤的长远考虑，本规划将北金堤滞洪区作为防御特大洪水的临时分洪措施，予以保留。
（五）滩区治理
黄河下游滩区面积3956平方公里，人口179.3万，耕地374.6万亩。黄河下游滩区既是行洪排沙的通道，又是滞洪沉沙的场所，还是广大群众赖以生存的家园。1950～1997年下游河道实测淤积泥沙92亿吨，滩地淤积64.2亿吨，占70％，相当于小浪底水库设计拦沙量的64％。在滩地淤积情况下，下游防洪已经形成大堤加高与河床淤积升高赛跑的局面。如果没有滩地淤积，大堤将加得更高，1371公里的临黄大堤防守难度进一步增加。在黄河泥沙问题没有得到很好解决之前，从目前的认识看，只有按照“稳定主槽、调水调沙、宽河固堤、政策补偿”的方略进行下游河道治理和解决滩区群众的问题。
根据堤防背河侧环境容量分析，规划按照滩区群众依靠滩区土地生存和发展的思路进行滩区安全建设，将居住距大堤较近的群众和坍塌失去土地的群众迁至大堤背河侧居住；其余淹没水深较深的群众，建设大村台，就近搬迁，兴建乡镇企业，群众在滩地取得基本口粮和乡镇企业原材料，在安全地带进行工业生产。淹没水深较浅的群众采取临时撤离。黄河滩区除滞蓄洪水以外，还有巨大的沉沙作用，其作用远远超过一般滞洪区的作用，理应和滞洪区一样，享受淹没补偿政策。
规划近期基本完成滩区安全建设，并初步建立滩区淹没补偿机制；远期进一步完善。
本规划完成后，滩区群众可以具有基本的生存和发展条件，建设社会主义新农村，与全国人民共奔小康社会。
（六）河口治理
河口现行流路为1976年改道的清水沟流路，规划期内仍行河清水沟流路，并考虑尾闾河段有一定的出汊摆动。规划近期基本完成清水沟防洪河段的堤防加固和河道整治。远期在河口流路过长，溯源影响增加泺口以下河道淤积时，需改走清水沟北汊行河，缩短河口流路。
七、城市防洪
黄河干流及主要支流沿岸的省会及重要地级市是黄河流域及下游沿黄地区的精华所在，人口及工业设施高度集中，是防洪的重点保护对象。随着城市发展，虽然也进行了一定的防洪工程建设，但总体来看，目前防洪工程体系还不完善，多数已建防洪工
程标准低，防洪沟渠淤积严重，泄洪能力差，防洪工程还不足以满足国民经济发展的需要。
本次规划涉及干流及重要支流的14座城市，其中Ⅰ等设防城市4座，Ⅱ等设防城市6座，Ⅲ等设防城市3座，Ⅳ等设防城市1座。Ⅰ等设防城市包括济南、西安、太原、郑州。Ⅰ等设防城市主城区的防洪标准为二百年一遇，Ⅱ、Ⅲ等设防城市为百年一遇，Ⅳ等设防城市为五十年一遇，城市防洪工程体系一般包括拦洪水库、河道堤防、护岸、排洪沟渠、防洪墙等工程，个别城市还有分滞洪区。规划近期基本完成防洪体系，达到国家规定防洪标准。
八、水土保持与山洪灾害防治
黄土高原地区总面积64万平方公里，其中水土流失区45.4万平方公里，是我国水土保持工作的重点。黄土高原地区水土流失防治区划分为重点预防保护区、重点监督区和重点治理区。重点治理区中多沙粗沙区面积为7.86万平方公里，其中的粗泥沙集中来源区面积1.88万平方公里。黄土高原水土保持是一项长期而艰巨的任务，必须先粗后细，分期治理，使有限投入尽快发挥减沙效益。在措施配置时，要按照各区特点，以小流域为单元，以淤地坝建设为主，生物、耕作措施相结合。通过综合治理，有效地拦蓄和利用泥沙，减少下游河道淤积，发展优质高产基本农田，为退耕还林还草创造物质基础和社会保障条件。同时采取封育限牧，充分发挥生态自我修复能力，加快植被恢复和生态系统改善。规划近期基本完成粗泥沙集中来源区治理，在粗泥沙集中来源区和其他区域，治理面积12.1万平方公里，建设治沟骨干工程1.67万座；远期基本完成多沙粗沙区剩余的5.98万平方公里的治理，总治理面积12.1万平方公里。在新增治理措施的同时，注意已经建设治沟工程的加高加固和已经治理面积的巩固。
按照《全国山洪灾害防治规划》划分，黄河流域山洪灾害防治区总面积31.09万平方公里，主要分布在黄土高原地区，其次是内蒙古高原地区。防治区内地表切割破碎、沟壑纵横，暴雨强度大、历时短，暴雨洪水及水土流失造成的危害突出。山洪灾害防治应与支流治理和水土保持相结合，坚持以防为主，防治结合；以非工程措施为主，非工程措施与工程措施相结合的原则。应广泛深入开展宣传教育，提高人民群众对山洪灾害的认识，建立完善的监测通信预警系统，制订切实可行的防灾预案，完善和细化政策法规。应结合水土保持，坚持以淤地坝系建设为主，与支流治理结合，对小型病险水库进行除险加固，采取拦挡、排导、削坡等综合措施治理。
九、防洪非工程措施
防洪非工程措施是防洪减淤体系的重要组成部分，是保障防洪减淤工程体系发挥设计效益的重要体系。规划按照现状信息化水平和治黄科技水平，基本完善防汛指挥系统建设、防洪预报调度系统建设、调水调沙系统建设、山洪灾害的监测通信预警系统，防洪工程设施管理、防汛机动抢险队的建设，防洪区管理，配套完善上述系统需求的水情测报系统、防汛通信网、防汛决策支持系统，并根据信息化发展水平和治黄技术进步，不断进行完善。
十、规划实施保障措施
为了保障规划的顺利实施，需要加强以下几方面的工作：一是加强领导，加大投入，积极推进规划实施；二是按照有关法规的规定，对规划提出的防洪建设任务，明确事权，落实责任；三是依法加强防洪管理，建立健全防洪建设与管理机制；四是依靠科技创新，提高防洪工程建设与管理水平。
前言
黄河流域是中华民族的摇篮，经济开发历史悠久，文化繁衍源远流长，曾经长期是我国政治、经济、文化的中心地区。黄河流域土地和矿产资源，特别是能源资源十分丰富，生产潜力巨大，在我国现代化建设中具有重要的战略地位。黄河是一条流域自然条件复杂、河情特殊的河流，中上游地区的干旱风沙、水土流失灾害，下游河道泥沙淤积和决口威胁，都严重地影响着沿黄地区的经济发展和人民生命财产安全。治理开发黄河是我国国土整治与开发的重大战略任务，对促进我国经济可持续发展具有重要的意义。
新中国建立以来，党中央和国务院十分重视黄河治理与开发。早在50年代初期，就着手组织编制黄河流域规划。在有关单位广泛开发勘测研究工作的基础上，于1954年初成立黄河规划委员会，由国家计委、水利部、燃料工业部、农业部、林业部、交通部、铁道部、地质部、中国科学院等单位的领导担任委员，聘请苏联专家组并调集国内有关专家，集中力量编制黄河治理开发规划。1954年底提出《黄河综合利用规划技术经济报告》（简称黄河规划），1955年7月全国人大一届二次会议讨论并通过了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议》，并责成有关部门按时完成治理开发黄河的第一期工程。黄河规划的制定和实施，对推动黄河建设事业起到了重要作用。经过40多年坚持不懈的努力，治理黄河、除害兴利，取得了巨大的成就，在减免洪水灾害，防治水土流失，综合开发利用水资源，促进工农业生产发展，改善人民生活等方面收到了明显的经济效益、社会效益和环境效益。通过大规模的治黄实践，以及不断深入的勘测规划研究工作，也逐步加深了对黄河流域自然经济情况和规律性的认识。随着黄河治理开发的进展，黄河情况已较50年代有了很大的变化；我国社会主义建设事业的发展，也对治黄工作提出了新的要求，为了使治黄事业更好地为我国国民经济的战略目标服务，迫切需要对黄河治理开发规划进行补充和修订。
1984年4月国务院批准国家计委《关于审批黄河治理开发规划修订任务书的请示报告》，同意任务书拟定的各项规划任务，同年8月，原水利电力部召开了“修订黄河治理开发规划”工作会议，与有关省（区）和国务院有关部门共同商讨，明确了任务分工，11月修订黄河规划协调小组审定了规划工作大纲。此后，交通部、城乡建设环境保护部、农牧渔业部、林业部、地矿部、煤炭部、石油部、流域各省（区）的有关部门，以及水电部西北勘测设计院、天津勘测设计院、长江流域规划办公室等单位大力协同密切配合，开展了各项专项规划工作。
在此期间，国务院以国办发[1987]61号文批转了国家计委和水电部《关于黄河可供水量分配方案的报告》，对近期黄河水资源利用分配作了明确的规定。国家计委还在1983年批准下达了《西北黄土高原水土保持专项治理规划任务书》，1987年批准下达了《黄河入海流路规划任务书》。这两个专项规划，既有其相对独立性，又是黄河治理开发规划的组成部分。除按照国家计委要求分别编报单项规划报告外，并将其规划意见纳入黄河治理开发规划。
至1987年底，《修订黄河治理开发规划任务书》规定的各个专项规划或开发意见的编制工作相继完成，提出了《修订黄河治理开发规划报告提要》。1988年5月，水利部领导在郑州主持召开治黄规划座谈会，邀请国内有关专家及省（区）、部委的代表，对规划的主要成果进行了初步审议。与会代表认为，《修订黄河治理开发规划报告提要》中的指导思想、任务要求、基本措施、战略部署和实施步骤基本上是正确的。根据“治黄规划座谈会纪要”的精神，进行了必要的补充和修改，于1990年底完成了《黄河治理开发规划报告》的编制工作，1991年8月提出《黄河治理开发规划简要报告》。
1993年5月水利部致函流域各省（区）和国务院有关部门，征求对《黄河治理开发规划简要报告》的意见。在认真考虑各省（区）及国务院有关部门意见，并吸取治黄研究新成果的基础上，于1996年初编制了《黄河治理开发规划纲要》。1996年6月和1997年3月，水利部在北京分别召开了《黄河治理开发规划纲要》专家座谈会和预审会，进一步听取了各方面专家和领导的意见。1997年6月，国家计委和水利部在北京主持召开了《黄河治理开发规划纲要》审查会，根据审查意见，水利部黄河水利委员会又对“规划纲要”作了进一步的修改和补充。
流域自然概况
1．自然概况及特点
黄河发源于青藏高原巴颜喀拉山北麓海拔4500m的约古宗列盆地，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东等九省（区），注入渤海，干流河道全长5464km。流域面积79.5万km2（包括内流区4.2万km2）。与其他江河不同，黄河流域上中游地区的面积占总面积的97%；长达数百公里的黄河下游河床高于两岸地面之上，流域面积只占3%。
黄河流域幅员辽阔，西部属青藏高原，北邻沙漠戈壁，南靠长江流域，东部穿越黄淮海平原。全流域多年平均降水量466mm，总的趋势是由东南向西北递减，降水最多的是流域东南部湿润、半湿润地区，如秦岭、伏牛山及泰山一带年降水量达800mm～1000mm；降水量最少的是流域北部的干旱地区，如宁蒙河套平原年降水量只有200mm 左右。流域内大部分地区旱灾频繁，历史上曾经多次发生遍及数省、连续多年的严重旱灾，危害极大。流域内黄土高原地区水土流失面积43.4万km2，其中年平均侵蚀模数大于5000t/km2的面积约15.6万km2。流域北部长城内外的风沙区风蚀强烈。严重的水土流失和风沙危害，使脆弱的生态环境继续恶化，阻碍当地社会和经济的发展，而且大量泥沙输入黄河，淤高下游河床，也是黄河下游水患严重而又难于治理的症结所在。
黄河的突出特点是“水少沙多”，全河多年平均天然径流量580亿m3，仅占全国河川径流总量的2%，居我国七大江河的第四位，小于长江、珠江、松花江。流域内人均水量593m3，为全国人均水量的25%；耕地亩均水量324 m3，仅为全国耕地亩均水量的17%。再加上邻近地区的供水需求，水资源更为紧张。黄河三门峡站多年平均输沙量约16亿t，平均含沙量35kg/m3，在大江大河中名列第一。最大年输沙量达39.1亿t （1933年），最高含沙量920kg/m3（1977年）。黄河水、沙的来源地区不同，水量主要来自兰州以上、秦岭北麓及洛河、沁河地区，泥沙主要来自河口镇至龙门区间、泾河、北洛河及渭河上游地区。
内蒙古托克托县河口镇以上为黄河上游，汇入的较大支流（流域面积1000km2以上）有43条。青海省玛多以上属河源段，河段内的扎陵湖、鄂陵湖，海拔高程都在4260m以上，蓄水量47亿m3和108亿m3，是我国最大的高原淡水湖。玛多至玛曲区间，黄河流经巴颜喀拉山与积石山之间的古盆地和低山丘陵，大部分河段河谷宽阔，间有几段峡谷。玛曲至龙羊峡区间，黄河流经高山峡谷，水流湍急，水力资源较为丰富。龙羊峡至宁夏境内的下河沿，川峡相间，水量丰沛，落差集中，是黄河水力资源的“富矿”区，也是全国重点开发建设的水电基地之一。黄河上游水面落差主要集中在玛多至下河沿河段，该河段干流长占全河的40.5%，而水面落差占全河66.6%。龙羊峡以上属高寒地区，人烟稀少，交通不便，经济不发达，开发条件较差。下河沿至河口镇，黄河流经宁蒙平原，河道展宽，比降平缓，两岸分布着大面积的引黄灌区和待开发的干旱高地。本河段流经干旱地区，降水少，蒸发大，加上灌溉引水和河道渗漏损失，致使黄河水量沿程减少。
兰州至河口镇区间的河谷盆地及河套平原，是甘肃、宁夏、内蒙古等省（区）经济开发的重点地区。沿河平原不同程度地存在洪水和凌汛灾害，特别是内蒙古三盛公以下河段，地处黄河自南向北流的顶端，凌汛期间冰塞、冰坝壅水，往往造成堤防决溢，危害较大。兰州以上地区暴雨强度较小，洪水洪峰流量不大，历时较长。兰州至河口镇河段洪峰流量沿程减小。黄河上游的大洪水与中游大洪水不遭遇，对黄河下游威胁不大。
河口镇至河南郑州桃花峪为黄河中游，是黄河洪水和泥沙的主要来源区，汇入的较大支流有30条。河口镇至禹门口是黄河干流上最长的一段连续峡谷，水力资源也很丰富，并且距电力负荷中心近，将成为黄河上第二个水电基地。峡谷下段有著名的壶口瀑布，深槽宽仅30m～50m，枯水水面落差约18m，气势宏伟壮观。河段内支流绝大部分流经水土流失严重的黄土丘陵沟壑区，是黄河泥沙特别是粗泥沙的主要来源。禹门口至三门峡区间，黄河流经汾渭地堑，河谷展宽，其中禹门口至潼关（简称小北干流），河长132.5km，河道宽浅散乱，冲淤变化剧烈。河段内有汾河、渭河两大支流相继汇入。潼关附近受山岭约束，河谷骤然缩窄，形成天然卡口，宽仅1000余米，起着局部侵蚀基准面的作用，潼关河床的高低与黄河小北干流、渭河下游河道的冲淤变化有密切关系。该河段两岸的渭北及晋南黄土台塬，塬面高出河床数十至数百米，共有耕地2000多万亩，是陕、晋两省的重要农业区，但干旱缺水制约着经济的稳定发展。三门峡至桃花峪区间，在小流底以上，河道穿行于中条山和崤山之间，是黄河的最后一段峡谷；小浪底以下河谷逐渐展宽，是黄河由山区进入平原的过渡地段。
黄河中游地区暴雨频繁、强度大、历时短，形成的洪水具有洪峰高、历时短、陡涨陡落的特点。中游洪水有三个来源区，一是河口镇至龙门区间，二是龙门至三门峡区间，三是三门峡至花园口区间。不同来源区的洪水以不同的组合形式形成花园口站的大洪水和特大洪水。以三门峡以上的河龙区间和龙三区间来水为主形成的大洪水（简称“上大型”洪水），洪峰高、洪量大、含沙量大，历来是黄河下游的主要成灾洪水；以三门峡至花园口区间来水为主形成的大洪水（简称“下大型”洪水），涨势猛、洪峰高、含沙量小、预见期短。在三门峡水库建成后，“下大型”洪水，对下游防洪威胁最为严重。根据历史及实测资料分析，“上大型”与“下大型”洪水不相遭遇。
黄河中游的黄土高原，水土流失极为严重，是黄河泥沙的主要来源地区。在全河16亿t泥沙中，有9亿t 左右来自河口镇至龙门区间，占全河来沙量的56%；有5.5亿t来自龙门至三门峡区间，占全河来沙量34%。黄河中游的泥沙，年内分配十分集中，80%以上的泥沙集中在汛期；年际变化悬殊，最大年输沙量为最小年输沙量的13倍。
黄河干流自桃花峪以下为黄河下游。下游河道是在长期排洪输沙的过程中淤积塑造形成的，河床普遍高出两岸地面。沿黄平原受黄河频繁泛滥的影响，形成以黄河为分水岭脊的特殊地形。目前黄河下游河床已高出大堤背河地面3m～5m，比两岸平原高出更多，严重威胁着广大平原地区的安全。从桃花峪至河口，除南岸东平湖至济南区间为低山丘陵外，其余全靠堤防挡水，堤防总长1400余km。
黄河下游河床高于两岸地面，汇入支流很少。平原坡水支流只有天然文岩渠和金堤河两条，地势低洼，入黄不畅；山丘区支流较大的只有汶河，流经东平湖汇入黄河。黄河下游洪水和沙量沿程减小，河道堤距及河槽形态具有上宽下窄的特点。桃花峪至高村河段，河长206.5km，堤距宽5 km～10 km，最宽处有20 km，河槽一般宽3 km～5 km，是冲淤变化剧烈、水流宽、浅、散、乱的游荡性河段。本河段防洪保护面积广大，河势又变化不定，历史上重大改道都发生在本河段，是黄河下游防洪的重要河段。高村至艾山河段，堤距1.5 km～8.0 km，河槽宽0.5 km～1.6 km，是过渡性河段。东平湖以下的艾山至利津河段，堤距1 km～3 km，河槽宽0.4 km～1.2 km，属河势比较规顺稳定的弯曲性河段。该河段由于河槽窄、比降平缓，河道排洪能力较小，防洪任务也很艰巨。同时，冬季凌汛期冰坝堵塞，易于造成堤防决溢灾害，威胁也很严重。
利津以下为黄河河口段，随着黄河入海口的淤积—延伸—摆动，入海流路相应改道变迁。目前黄河河口入海流路，是1976年人工改道后经清水沟淤积塑造的新河道，位于渤海湾与莱州湾交汇处，是一个弱潮陆相河口。近40年间，黄河年平均输送到河口地区的泥沙约10亿t，随着河口的淤积延伸，年平均净造陆面积25km2～30km2。黄河干流各河段特征值见表1。
黄河干流各河段特征值
表1
2、土地矿产资源
黄河流域土地、矿产资源丰富，在全国占有重要的地位，发展潜力很大。
黄河流域总土地面积11.9亿亩（含内流区），占全国国土面积的8.3%，其中大部分为山区和丘陵，分别占流域面积的40%和35%，平原区仅占17%。由于地貌、气候和土壤的差异，形成了复杂多样的土地利用类型，不同地区土地利用情况差异很大，见表2。流域内共有耕地1.79亿亩，人均1.83亩，约为全国人均耕地的1.5倍。大部分地区光热资源充足，农业生产发展潜力很大。流域内有林地1.53亿亩，牧草地4.19亿亩，林地主要分布在中下游，牧草地主要分布在上中游，林牧业发展前景广阔。全流域还有宜于开垦的荒地约3000万亩，主要分布在黑山峡至河口镇区间的沿黄台地（约2000万亩）和黄河河口三角洲地区（约500万亩），是我国开发条件较好的后备耕地资源。另外，黄河三角洲、中下游滩地和水库库区还有大片滩涂地可供开发。随着流域人口的增长和经济的发展，基本建设用地不断增加，耕地面积逐年减少，今后除加强现有耕地保护和合理利用外，在不加重水土流失的前提下，有条件的地区还要有计划地开垦荒地。
黄河流域土地利用情况表
表2
黄河流域矿产资源丰富，1990年探明的矿产有114种，在全国已探明的45种主要矿产中，黄河流域有37种。具有全国性优势（储量占全国总储量的32%以上）的有稀土、石膏、玻璃用石英岩、铌、煤、铝土矿、钼、耐火黏土等8种；具有地区性优势（储量占全国总储量的16%～32%）的有石油和芒硝2种；具有相对优势（储量占全国总储量10%～16%）的有天然碱、硫铁矿、水泥用灰岩、钨、铜、岩金等6种。黄河流域主要优势矿产情况见表3。
黄河流域主要优势矿产情况表
表3
黄河流域成矿条件多样，矿产资源既分布广泛又相对集中，为开发利用提供了有利条件。流域内有兴海~玛沁~迭部区，西宁~兰州区，灵武~同心~石嘴山区，内蒙古河套地区，晋陕蒙接壤地区，晋中、晋南地区，渭北区，豫西~焦作区及下游地区等9个资源集中区，可以形成各具特色和不同规模的生产基地，进行集约化开采利用。流域内有色金属矿产成分复杂，共生、伴生多种有益成分，综合开发利用潜力大。
黄河流域上游地区的水能资源、中游地区的煤炭资源、下游地区的石油和天然气资源，都十分丰富，在全国占有极其重要的地位，被誉为我国的“能源流域”。已探明煤产地（或井田）685处，保有储量4492.4亿t，占全国煤炭储量的46.5%，预测煤炭资源总储量1.5万亿t左右。黄河流域的煤炭资源主要分布在内蒙古、山西、陕西、宁夏四省（区），具有资源雄厚、分布集中、品种齐全、煤质优良、埋藏浅、易开发等特点。在全国已探明超过100亿t储量的26个煤田中，黄河流域有11个（即宁夏鸳鸯湖—盐池煤田，内蒙古东胜煤田、准格尔煤田，山西大同煤田、宁武煤田、河东煤田、太原西山煤田、霍西煤田、沁水煤田，陕西黄陇煤田、陕北侏罗纪煤田）。流域内已探明的石油、天然气储量为41亿t和672亿m3，分别占全国地质总储量的26.6%和9%，主要分布在胜利、中原、长庆和延长4个油田。其中，胜利油田是我国的第二大油田。
社会经济概况及发展趋势
黄河流域面积绝大部分在上中游地区，下游流域面积仅为全流域的3%。黄河下游两岸的广大平原分属海河、淮河流域，无论从历史还是现状看，这些地区的安危盛衰与黄河的治理开发关系都十分密切。过去黄河的泥沙淤积塑造了这片大平原，同时洪水泛滥也给它带来了深重的灾难。如今两岸广大平原一方面仍然遭受着黄河水患的严重威胁，另一方面，这一地区社会经济的发展又迫切需要开发利用黄河的水资源。因此分析流域的经济发展情况及其对黄河治理开发的要求，除了考虑黄河流域这个自然地理实体外，还要考虑流域经济的完整性和关联性，应该包括现行河道决溢可能影响到的12万km2的黄河下游防洪保护区。
1、社会经济概况
据1990年资料统计，黄河流域人口9781万人，占全国总人口的8.6%，耕地面积1.79亿亩，占全国的12.5%。
黄河流域很早就是我国农业经济开发的地区。上游宁蒙河套平原是干旱地区建设“绿洲农业”的成功典型；中游汾渭盆地是我国主要的农业生产基地之一。流域内的小麦、棉花、油料、烟叶等主要农产品在全国占有重要地位。由于流域大部分地区自然条件和生态环境较差，广大山丘区的坡耕地单产很低，牧业生产也比较落后，林业基础薄弱，人均占有粮食和畜产品都低于全国平均水平。1993年，人均占有粮食仅361kg，比全国平均水平低47 kg；平均粮食亩产207 kg，较全国低120 kg，流域内粮食产量占全国的比重小于人口所占比重。1996年，流域内的贫困县还有126个，占全国贫困县的21.3%。因此，进一步加强农业综合开发，提高生产水平，发挥土地和光热资源的
优势，是整个流域农业经济持续稳定发展的迫切要求。同时，黄河上中游地区又是我国少数民族聚居区和多民族交汇地带，也是革命时期的根据地和比较贫困的地区，生态环境脆弱。加快这一地区的开发建设，尽快脱贫致富，改善生态环境，对实现我国经济重心由东部向中西部转移的战略部署，对推动我国国土整治开发和社会主义建设以及加强民族团结具有重大意义。
黄河流域工业基础薄弱，新中国成立以来有了很大的发展，建立了一批工业基地和新兴城市，为进一步发展流域经济奠定了基础。能源工业包括煤炭、电力、石油和天然气，具有显著的资源优势，原煤产量占全国的半数以上，石油产量约占全国的1/4，已成为区内最大的工业部门。铅、锌、铝、铜、钼、钨、金等有色金属冶炼工业，以及稀土工业有较大优势。全国八个规模巨大的炼铝厂，黄河流域就占四个。流域内主要矿产资源与能源资源在空间分布上具有较好的匹配关系，为流域经济连锁式良性开发和综合发展创造了良好的条件。除此之外，纺织工业在全国也有重要地位。尽管黄河流域的工业有了很大的发展，但与全国相比，仍然比较落后，不仅人均工业产值低于全国水平，更重要的是经济效益很低，这就弱化了流域自我发展和自我积累的能力。重工业比重大，农业、轻工业对重工业的供给能力低；产业结构层次低，属于资源型工业结构。黄河流域资源开发和工业发展，还有很大的潜力。
黄河的治理与开发，为下游防洪保护区经济的发展创造了良好的条件。据1990年资料统计，12万km2的黄河下游防洪保护区，共有人口7801万人，占全国总人口的6.8%，耕地面积1.07亿亩，占全国的7.5%，是我国重要的粮棉基地之一。区内人均占有粮食426kg，平均粮食亩产250kg，粮食和棉花产量分别占全国的7.7%和34.2%，农业产值占全国的8%。区内还有石油、化工、煤炭等工业基地，在我国经济发展中占有重要的地位。
黄河流域及下游防洪保护区社会经济情况见表1。
黄河流域及下游防洪保护区1990年社会经济情况表
备注: ①合计中扣除了黄河流域与下游防洪保护区的重复部分。
②农业、工业产值均系1980年不变价。
2、发展趋势
黄河流域是我国重要的经济发展地带，全国国土总体规划纲要提出，2000年前后我国生产力布局以沿海、沿长江、沿黄河为主轴线，结合陇海、兰新、京广、京九、
浙赣——湘黔、太焦——焦枝、哈大、南昆铁路等沿线地区二级轴线，构成我国国土开发和建设总体布局的基本框架。沿黄河地带是我国能源富集地区，开发条件较好。上中游地区和干流河段煤炭、水能资源丰富，下游地区是我国石油的重要产区，沿黄河地带的铝土、铅、锌、铜、钼、稀土等在全国也占有重要地位。进一步开发沿黄轴线的能源产业和原材料产业，对推动我国的经济发展至关重要。
按照全国国土开发和经济发展的规划布局，沿黄河轴线地带有四大片被列为近期综合开发的重点地区。第一，以兰州为中心的黄河上游地区，包括龙羊峡至青铜峡沿黄地带，以及甘肃金川、陕西凤县、太白等地。今后开发的主要任务是，以水电开发和有色金属冶炼为重点，适当发展有关加工工业。同时要加强交通建设，大力开展水土保持和防治风沙危害，适当扩大灌溉面积，提高农牧业生产，改善生态环境，逐步将该地区建成为一个开发西部地带的重要基地。第二，以山西为中心的能源基地，包括山西、陕西、内蒙古、宁夏、河南等省（区）的广大区域。今后开发的主要任务是，加快煤炭资源开发，建设成为以煤、电、铝、化工等工业为重点的全国最大的综合开发区。争取本世纪末煤炭年产量达到6亿t至7亿t，向京津、华东、东北、华南、两湖、四川等缺煤地区供煤，并建设一批火电厂，结合黄河中游干流的水电开发，逐步形成强大的电力基地。同时，充分利用能源和矿产资源丰富的优势，发展高耗能工业和化学工业，逐步改变我国高耗能工业过分集中于沿海地区的不合理布局。要搞好煤炭外运通道和供水设施的建设，特别重视发展农业，提高粮食和农副产品的自给能力。加强水源保护和环境保护，大力开展水土保持，改善生态环境，减少入黄泥沙。第三，山东半岛重点开发区，包括整个山东半岛和黄河口地区。今后将建设成为全国重要的石油和海洋开发基地、石油化工基地，以及以外向型产业为特色的经济区域。其中，黄河口地区开发的中心任务是加快胜利油田勘探开发，发展原油加工和石油化工，同时逐步开发利用黄河河口三角洲荒滩地。积极整治黄河河口，使黄河入海流路相对稳定，保障胜利油田安全生产。第四，兖滕——两淮能源开发区，包括兖济、枣滕、巨野、丰沛、徐州、淮北、淮南、永城八大煤田，大部分位于黄河下游防洪保护区内。今后将建设成为华东地区最大的煤炭和电力基地。
根据全国农业开发布局，黄河下游沿黄平原、黄河中游关中平原、黄河上游宁夏和内蒙古河套平原都是计划重点建设的农业基地。同时流域内还有大面积的干旱高地，在有条件的地方要发展节水型灌溉，以形成新的农业生产基地。要加强上中游地区的草场建设，提高畜牧业生产水平。大力发展林业，提高森林覆盖率，保护和改善生态环境。
黄河流域自然景观、文物古迹等旅游资源十分丰富。流域内众多的名山峻峡，雄险深邃，动人心魄，位于晋陕峡谷的壶口瀑布，奔腾咆哮，气壮山河。黄河流域是中华民族的发祥地，也是我国历史上建都最多的地区。兰田、丁村、半坡村等古文化遗址，长城及秦始皇兵马俑等文物古迹，西安、洛阳、开封古都，革命圣地延安等都是举世瞩目的地方。大力开发和保护黄河流域得天独厚的旅游资源，对促进流域经济发展具有重要作用。
在全国区域经济格局的基本框架中，黄河流域经济带是目前经济发展水平较低的，其经济发展面临着严重的挑战，不加大黄河流域经济开发的力度，就不能逐步缩小东中西三大区域的经济差距，黄河流域的资源优势也就不能有效发挥。另一方面，黄河流域经济开发潜力巨大，随着国家产业结构的调整，国家投资力度将向中西部地区倾斜。第二条欧亚大陆桥的贯通，将使整个黄河流域经济带都在大陆桥的辐射之内，这些都为黄河流域经济的发展提供了良好的机遇。
黄河流域经济带的发展与黄河治理开发息息相关。进一步提高下游防洪防凌的能力，加大黄土高原水土流失地区治理的力度，尽快改善生态环境恶劣的局面，促进水资源高效合理利用，加快干流骨干工程体系的建设，对促进流域经济的发展，实现国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标，有着十分重要的意义。因此，加快黄河的治理与开发，是一项刻不容缓的紧迫任务
黄河治理开发情况及规划任务
1、治黄成就
1946年中国共产党领导人民治黄以来，特别是新中国成立以后，党和国家对黄河进行了前所未有的治理与开发，在党中央的领导下，在我国大江大河的第一综合治理规划——黄河综合利用规划的推动下，经过沿黄广大军民多年坚持不懈的努力，除害和兴利都取得了令世人瞩目的伟大成就。
（1）黄河下游防洪工程体系基本形成，防洪取得了巨大的经济效益和社会效益。
50年来，黄河下游三次加高培厚堤防，进行了放淤固堤，开展了河道整治，在干流上修建了三门峡水利枢纽，在支流上修建了伊河陆浑水库和洛河故县水库，开辟了北金堤滞洪区，修建了东平湖滞洪水库，基本形成了“上拦下排，两岸分滞”的防洪工程体系，并加强了防洪非工程措施和人防体系的建设。依靠这些工程措施和广大军民的严密防守，取得了连续50年伏秋大汛不决口的伟大胜利，扭转了历史上频繁决口改道的险恶局面，保障了黄淮海平原12万km2防洪保护区的安全和稳定发展，取得了巨大的经济效益和社会效益。从总体上看，进入黄河下游的洪水已经得到了一定程度的控制，下游防洪能力比过去有很大提高，为进一步消除黄河下游水患奠定了有利的基础。
上游的龙羊峡、刘家峡水库，对保障兰州市的防洪安全和减缓洪凌对宁蒙平原河道的威胁，也起到了重要作用。
（2）黄土高原部分水土流失地区得到初步治理，促进了生产发展，减少了入黄泥沙
1995年底，黄土高原43.4万km2的水土流失面积已经初步治理15.4万km2，占水土流失面积的35%。特别在一些重点治理区，一大批综合治理的小流域，其治理程度已达70%以上，成为当地发展农林牧副业生产基地。据统计，上中游水土流失地区已兴修梯田、条田、沟坝地和其它造地等基本农田7755万亩，造林11802万亩，种草3517万亩，兴建治沟骨干工程854座，淤地坝10万余座，各类沟道防护及小型蓄水保土工程400多万处。累计增产粮食538亿kg，木材蓄积量5000多万m3，饲草250亿kg，一些地区的生产条件和生态环境已经开始得到改善。1970年以来，水利水保措施年均减少入黄泥沙3亿t 左右，占三门峡站多年平均输沙量的18.8%。水土保持工作已经积累了比较完整的防治和管理经验，综合治理开始收到了成效。
（3）黄河水资源的开发利用，为流域和沿黄地区工农业生产及城市生活提供了宝贵的水源
目前流域内已建成大、中、小型水库3147座，总库容574亿m3，引水工程4500处，提水工程2.9万处；在黄河下游，还兴建了向两岸海河、淮河平原地区供水的引黄涵闸94座，虹吸29处，为开发利用水资源提供了重要的基础设施。黄河流域及下游沿黄地区灌溉面积由1950年的1200万亩，发展到1.07亿亩，在约占耕地面积45%的灌溉面积上，生产了70%的粮食和大部分经济作物，有力地促进了农业生产。黄河还为两岸重点工业基地、大中城市提供了宝贵的水源，引黄济青为青岛市的经济发展创造了条件，引黄济津缓解了天津市缺水的燃眉之急。目前黄河河川径流利用率约为53%，利用程度已达到了较高的水平。黄河水资源的开发利用有力地推动了沿黄省（区）的经济发展，取得了显著的经济效益、社会效益和环境效益。
（4）干流开发成效显著
在黄河干流上建成了龙羊峡、刘家峡、盐锅峡、八盘峡、青铜峡、三盛公、天桥、三门峡等8座水利枢纽和水电站，总库容410亿m3，有效库容300亿m3，发电装机容量达到382万kW，年平均发电量176 亿kW·h，累计发电量2740亿kW·h。目前在建工程还有李家峡、大峡水电站和小浪底、万家寨水利枢纽。截至1995年底，黄河干流已建、在建水利枢纽总库容563.2亿m3，有效库容355.6亿m3，发电装机容量899.6万kW，年平均发电量335.5亿kW·h，分别占黄河干流可开发水电装机容量和年发电量的28.8%和29.5%，是全国大江大河中开发程度较高的河流之一。黄河干流工程的建设，不仅开发了黄河的水电资源，而且在防洪、防凌、减淤、灌溉、供水等方面，都发挥了巨大的综合效益，对促进国民经济发展和治理黄河都起到了很好的作用。
（5）治黄科技不断进步，大大深化了对黄河规律性的认识
广大科技工作者，紧密结合治黄实践，积累了一整套较为系统的基本资料，对黄河这条世界上最难治理的河流，进行了深入的研究，取得了一大批具有世界先进水平的成果，加深了对黄河基本规律的认识，促进了治黄科学技术的不断进步和对黄河的治理与开发。“八五”国家科技攻关项目《黄河治理与水资源开发利用》的圆满完成，是几十年来黄河科技成果的集中体现。
人民治黄50年来，黄河治理开发的规模和取得的巨大成就，在中华民族的历史上，是任何一个朝代所无法比拟的，在世界水利史上也是罕见的。经过几十年的努力，黄河已开始变成为人民兴利造福的河流。治黄工作的成就充分显示了社会主义制度的优越性。
2、治黄的主要经验和认识
在进行大规模的治理开发建设的同时，水利水电系统、中国科学院、有关部委及大专院校组织了很大的力量开展治理黄河的综合考察、勘测、规划、和试验研究，许多著名的地学专家和水利专家长期研究探索治黄的途径和措施。在对治黄过程中成与败、得与失、经验与教训的研究和总结中，逐步加深了对黄河特点和治理方向的认识。总结以往的治黄实践，有以下几点基本认识。
（1）既要充分认识治黄任务的迫切性和重要性，更要充分估计治黄工作的复杂性和长期性
治理黄河水害，不仅要有效控制洪水，还要妥善处理泥沙，与其它江河治理开发问题相比，黄河具有特殊的复杂性。解决黄河洪水、泥水问题，必须作长期打算。在相当长的时间内，黄河仍将是一条多泥沙的河流。治黄规划的指导思想必须立足于这个基本估计，根治黄河水害的目标只能分阶段逐步实现。
（2）黄河的治理与开发需要特别强调全河统筹，上中下游兼顾，除害与兴利相结合的原则
黄河水少沙多，而且水与沙的来源地区不同，流域内大部分地区干旱缺水，目前水资源利用供求矛盾已经比较突出，下游排送泥沙入海又需要相当的水量，开发利用水资源必须上中下游统一规划，统一管理，统一调度。要大力开展节约用水，建立节水型社会，按照以供定需的原则开发利用水资源。同时，要特别重视水源的保护。
黄河的治理与开发是一个整体，兴利与除害相互联系又相互制约，上中下游关系十分密切。流域经济的发展也要求不同地区优势互补、加强联合与协作。因此，重要的控制性工程必须统筹安排，相互补充，构成一个完整的体系，服从治黄的总体部署。只有这样做，才能较好地趋利避害，使兴利和除害相协调，充分发挥流域资源的综合效益。
（3）治理黄河，要治水治沙并重
解决黄河的泥沙问题，要采用“拦、排、放、调、挖，综合治理”等措施。经过长期努力，可以有效地减轻下游河道淤积，谋求黄河长治久安。泥沙问题是黄河难治的症结所在，解决黄河泥沙问题要坚持标本兼治，近远结合，综合治理，要有长期作战的准备。在总结以往治黄实践经验的基础上，70年代以来，提出采用“拦、排、放”的方法，作为处理黄河泥沙问题的三个基本措施。“拦”就是拦减入黄河泥沙。主要靠中下游地区的水土保持和干支流控制性骨干工程，尽可能减轻土壤侵蚀，综合利用水沙资源，拦减入黄泥沙。这是治理黄河的一项根本性措施。“排”就是通过清淤除障、各类河防工程的建设、河口治理，将拦不住的泥沙通过河道排送入海。在相当长的时间内，总还有一部分泥沙需要设法排送入海。“放”主要是指在下游两岸地区处理和利用一部分泥沙。利用这些泥沙放淤改土，淤高背河地面，使除害和兴利紧密结合。从长远看，配合其他措施，可以逐步改变黄河下游悬河面貌，使之成为相对的“地下河”，这也是根治黄河的一项重大措施。
80年代以来，在对中游干流水库防洪减淤作用的规划研究中取得一些重要的进展。逐步认识到利用干流水库合理调节水沙过程，使之适应河道的输沙特性，能够长期发挥
减轻河道淤积和减少排沙用水的作用。利用水库“调水调沙”也是解决泥沙问题的一项重要措施。
90年代以来，在吸取国内外挖河疏浚和黄河下游机淤固堤经验的基础上，结合当前河道淤积严重的局面和今后减轻主河槽淤积的需要，提出了挖河疏浚的办法也是解决泥沙问题的一项重要措施。
减少入黄泥沙，有效控制下游河床淤积抬高，是一个复杂的系统工程，必须要多种措施相互配合，进行全面综合治理。历史经验证明，稳定下游现行河道，对保障黄淮海平原的安定和建设有重要意义。立足于下游现行河道进行治理，是治黄的基本战略方针。采取上述综合措施，经过长期坚持不懈的努力，可以有效地减轻下游河道淤积，稳定现行河道，实现黄河长治久安。
（4）水土保持是治理黄河的根本措施之一
继续坚持不懈地开展黄土高原地区的水土保持，是改变当地生产条件发展经济的必由之路，也是治理黄河及国土整治的一项重要任务。黄河泥沙特别是粗泥沙来源在地域分布上高度集中，对不同类型地区的水土保持工作要有不同的任务要求。一般地区的水土保持应以推动生产发展促进当地群众实现小康为中心，逐步改善生态环境，改善当地群众的生产和生活条件。对粗泥沙集中的河口镇至龙门区间的黄土丘陵沟壑区的治理，应在改善当地生产生活条件的同时，适当集中力量, 增加投入，加快治理。在沟道内广泛修建淤地坝和治沟骨干工程，就地拦蓄利用水沙资源，切实提高减沙效益，长期保持拦泥效果。继续以小流域为单元进行综合治理，规模开发，防治并重，长期坚持。要逐步建立一个各项措施合理配置，综合治理开发的水土保持工程体系。由于水土流失区地广人稀，生态环境恶劣，经济发展落后，水土保持工作难度很大，必须清醒地估计到水土保持工作仍然是一项长期而又艰巨的任务，解决黄河的泥沙问题，需要进行长期的努力。黄河的治理与开发，应该立足于这样的估计，才能争得更大的主动，避免出现重大的失误。
3、治黄存在的主要问题
经过半个世纪坚持不懈的努力，黄河的治理与开发取得了很大的成效，但是，消除黄河水患、开发黄河水利是一项长期的任务。当前，改革开放的深入和经济建设的迅速发展，对黄河治理与开发提出了更高的要求，黄河的情况也在发展变化，治黄工作面临着一些突出的问题需要解决。
（1）黄河安澜中潜伏着危机，洪水威胁依然是国家的心腹之患
目前，黄河洪水泥沙尚未得到有效控制，下游河道仍在继续淤高。近年来，由于来水偏枯，工农业用水增多，以及上游龙羊峡水库汛期蓄水等方面的因素影响，河槽淤积加重，平滩流量只有2000m3/s至4000m3/s，致使漫滩机遇增多，河道宽浅散乱，“二级悬河”的不利状况更加严重，出现“横河”、“斜河”、“滚河”的可能性增大，加重了水患威胁，形势极为严峻。从1950年到现在，下游河道流量3000m3/s的水位升高2.5m至3.5m，堤防抗洪压力增大，水患威胁严重。1996年花园口站发生洪峰流量7860 m3/s的中常洪水，沿河滩区全面漫水行洪，淹地343万亩，107万人受灾，造成很大损失。1855年黄河决口改道溯源冲刷形成的东坝头以上高滩，141年来没有上过水，1996年洪水期间也几乎全部漫滩，河道淤积已接近到1855年改道前夕的状况，这是一个严重的警报。
黄河下游防洪工程还存在不少薄弱环节，仍有部分堤防达不到设计标准，堤防的险点隐患还有待进一步消除，险工和控导工程的根石严重不足，200多公里的宽河段、游荡性河道的河势变化尚未得到控制，东平湖滞洪水库急需抓紧除险加固。此外，滩区、滞洪区的安全建设，河口治理，以及水文、通讯、抢险机具等防洪非工程措施，也不适应防大汛、抢大险的要求。下游防洪工程的续建改建任务还很繁重。
小浪底水库投入运用后，可以控制库区以上特大洪水，大大减轻下游防洪负担，其拦沙减淤作用可以使下游河道相当20年不淤积抬高，同时有巨大的综合利用效益。但是下游河势游荡变化的局面不能很快改变，河防工程还不够强固，中常洪水可能决堤成
灾的危险依然存在，因此下游河防工程还必须继续加强、配套、完善。
另外，近年来宁夏、内蒙古河道，由于汛期来水减少，河槽淤积加重，排洪能力降低，河势变化，滩岸坍塌，防洪防凌问题还没有得到解决，需要加强治理。渭河下游的防洪减灾、禹门口至潼关以下库区的塌岸问题，也需要妥善安排。
（2）黄河水资源紧缺和水质恶化已成为流域经济和社会发展的重要制约因素
近十年来，黄河河川径流年耗用量已超过300亿m3，其中上游地区年均耗水量131亿m3，中游地区耗水量54亿m3，下游两岸引黄灌区及城市供水耗水量122亿m3，一些省（区）已超过了国家规定的用水控制指标，水资源供需矛盾日益突出，下游河道年年都有断流现象，断流时间和断流河段越来越长。另一方面，用水缺乏科学管理，灌水效率很低，加上水费价格偏低，工农业用水浪费严重，有效利用率还不高。
在水资源日益紧缺的同时，工业、生活废污水排放量逐年增加，造成黄河水质污染，生态环境恶化，进一步加剧了水资源危机。黄河水资源已成为流域经济和社会发展的重要制约因素。加强黄河水资源统一管理和调度，大力推动节水措施，保护水质，是治黄一项重大任务。
（3）黄土高原水土流失治理难度大，投入少，治理进度远不能适应当地经济发展和黄河治理的需要
黄河上中游地区水土流失面积达43.4万km2，治理难度很大。特别是水土流失严重的多沙粗沙区，生态环境脆弱，群众生活贫困，治理难度大，进度缓慢，防治水土流失的任务仍然十分艰巨。当前存在的主要问题是投入严重不足，治理重点不突出。目前已经初步治理的地区，部分治理措施标准不高，还需要下很大力气巩固治理成果，提高治理的效益。同时边治理、边破坏的情况还没有完全解决，急需进一步加强预防监督，坚决制止人为破坏，增加新的水土流失。
（4）流域管理及法制建设与国民经济发展对治黄的要求不相适应
随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和流域社会经济的发展，对黄河的治理与开发提出了更高的要求，水的供需矛盾越来越突出，流域水管理及法制建设亟待加强。目前，防洪、防凌的统一调度还不完善，黄河水资源开发利用还缺乏有效的统一管理，法制不完善和执法力度不够，价格体系尚未理顺，投资体制改革还有待深化，治黄产业政策还需要进一步改革完善。因此，必须加大改革力度，加强流域水管理和法制建设，使黄河的除害与兴利、治理与开发有机地结合起来，发展治黄产业，为治黄事业的可持续发展创造条件。
4、规划的指导思想和主要任务
（1）规划指导思想
修订黄河治理开发规划要按照《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》确定的发展目标，体现实施科教兴国战略和可持续发展战略，为实现由计划经济体制向市场经济体制转变和粗放经营向集约化经营转变服务，要贯彻执行发展国民经济的方针政策和有关法律、条令、规定。
要从黄河的实际情况出发，进一步认识并按照黄河的自然规律和我国的经济发展规律办事。要正确运用已经积累起来的成功经验，认真贯彻“兴利除害，综合利用，使黄河水沙资源在上中下游都有利于生产，更好地为社会主义现代化建设服务”的治黄方针。
要充分认识治理黄河，特别是解决黄河洪水泥沙问题的复杂性和长期性。要标本兼治，正确处理除害与兴利的关系，要贯彻全河统筹安排，上中下游兼顾的原则，综合利用。要节约用水，提高效益，合理配置、利用和保护黄河水资源。
水利是我国经济和社会发展的重要基础设施和基础产业。治黄建设是我国水利建设的一个重要组成部分，要遵照全国经济和社会发展计划关于加强水利建设、搞好大江大
河治理的要求，集中力量有计划地建设一批重点骨干工程，使治黄建设与国民经济发展相协调，促进国民经济和社会的可持续发展。
（2）规划的主要任务
遵照1984年国务院批准的《修订黄河治理开发规划任务书》的要求，“这次规划不要求面面俱到，要重点研究一些战略问题，提出‘七五’计划和后十年的设想，考虑到黄河的特殊性，为了研究较长期的开发目标和治理方向，对洪水泥沙问题要提出五十年内外的设想和展望”。由于规划编制和审定历时较长，为了适应国家总体发展计划的要求，将原定的“提出‘七五’计划和后十年设想”的要求修改为“提出2010年工程建设安排”，“对水资源问题提出2030年的展望”，洪水泥沙问题仍按规划任务书要求，展望50年左右。
按照规划任务书的规定，规划的主要任务是，提高下游的防洪能力，治理开发水土流失地区，研究利用和处理泥沙的有效途径，开发水电，开发干流航运，统筹安排水资源的合理利用，以及保护水源和环境。结合新形势下的矛盾和问题，规划中各项任务安排如下：
①黄河下游防洪
为了保障黄淮海平原的经济建设和人民生命财产安全，保证四化建设的顺利进行，必须妥善解决黄河下游的防洪问题，这是治黄规划的首要任务。要求在总结黄河防洪历史经验和已有规划研究成果的基础上，研究防洪的方向和重大措施安排，提出现有防洪工程的合理运用及改善措施。
②黄河泥沙的处理和利用
泥沙是黄河治理的一个重要问题，也是黄河下游洪水危害的主要原因。要在认真总结实践经验的基础上，研究制定处理和利用泥沙的综合措施方案。经过综合比较论证，拟定下游河道近期及50年内外的减淤途径和主要措施。
③水土流失区的治理和开发
要分析不同类型区水土流失规律及存在问题，研究拟定各区防治水土流失、全面发展农林牧业的措施和实施计划。要着重研究水土流失特别严重的15.6万km2多沙粗沙来源地区的综合治理问题，提出重点防治的措施意见。
④黄河水资源的合理利用
要求根据节约用水的原则和水量调节的可能条件，结合处理和利用泥沙的措施方案，统筹考虑工农业用水和下游排沙用水，拟定不同水平年水资源合理利用意见，并研究从长江调水的方案设想。
⑤灌溉
要进一步摸清黄河灌溉现状，研究提出充分发挥现有灌溉工程效益的措施，并制定续建、配套和整顿改善实施计划。按照统筹兼顾、节约用水、保证重点、经济合理、切实可行的原则，研究拟定引黄灌溉发展计划。
⑥水力发电
根据国民经济发展的需要，结合黄河治理安排，提出黄河上中游干流水能资源的开发部署，合理开发黄河的水能资源。
⑦航运
根据工农业发展的需要和可能，研究提出开发黄河干流航运的可行性研究意见。
⑧水资源保护与环境影响
调查黄河干支流各区段水质污染现状，查明现有主要污染源，并根据各地区经济发展规划，预测黄河水质可能发生的变化，研究拟定防治水质污染的措施，并制定进一步加强水质监测的计划。对黄河治理开发可能引起的环境影响进行评价，并提出相应的环境保护对策。
下游防洪减淤规划
黄河下游防洪与减淤紧密联系，必须统筹安排。因此，将下游防洪规划与减少下游河道泥沙淤积途径研究，合并为下游防洪减淤规划。
1、洪水灾害及其严重影响
黄河下游的水患历来为世人所瞩目。从周定王五年（公元前602年）到1938年花园口扒口的2540年中，有记载的决口泛滥年份有543年，决堤次数达1590余次，经历了五次大改道和迁徙。洪灾波及范围北达天津，南抵江淮，包括冀、鲁、豫、皖、苏五省的黄淮海平原，纵横25万km2，造成了巨大的灾难。
根据历史洪泛情况，结合现在的地形地物变化分析推断，在不发生重大改道的条件下，现行河道向北决溢，洪灾影响范围包括漳河、卫运河及漳卫新河以南的广大平原地区；现行河道向南决溢，洪灾影响范围包括淮河以北颍河以东的广大平原地区。黄河洪泛影响范围内，总土地面积约12万km2，耕地1.1亿亩，人口7801万。就一次决溢而言，向北最大影响范围3.3万km2，向南最大影响范围4万km2。黄河下游不同河段堤防决溢可能影响范围详见表1。
黄河下游河道河床高于两岸地面，来水来沙变幅很大，河道善淤、善变，防洪治理具有特殊的困难。目前黄河下游河道普遍高出背河地面3m至5m ，最大达10m，而且仍在继续淤高，平均每年淤积抬高0.05m至0.1m，防洪负担日愈加重。同时，河道冲淤
变化很大，特别是高村以上的宽河段，河势游荡多变，主流摆动频繁，易于出现“横河”、“斜河”，危及堤防安全，不仅大洪水有决溢的可能，中常洪水也有冲决的危险，确保防洪安全难度很大。黄河下游河道上宽下窄，排洪能力上大下小，不能适应排泄大洪水的需要。艾山以下窄河段经常出现大堤全线靠水的紧张状况，凌汛威胁也很严重，防洪防凌负担十分沉重。
黄河下游两岸平原人口密集，城市众多，有郑州、开封、新乡、濮阳、济南、菏泽、聊城、德州、滨州、东营，以及徐州、阜阳等大中城市，有京广、津浦、陇海、新菏、京九等铁路干线以及很多公路干线，还有正在迅速发展的中原油田、胜利油田、兖济煤田、淮北煤田等能源工业基地，以及正在加速发展的黄淮海平原农业综合开发区。黄河一旦决口，势必造成巨大灾难，甚至可能打乱整个国民经济的部署和发展进程。据初步估算，如果北岸原阳以上或南岸开封上下堤段发生决口泛滥，直接经济损失将达到近千亿元（按1995年价格水平计算）。除直接经济损失外，黄河洪灾还会造成十分严重的后果，大量铁路、公路及生产生活设施，引黄灌排渠系都将遭受毁灭性破坏，造成群众大量伤亡，泥沙淤塞河渠，良田沙化等等，对社会经济发展和环境改善将造成长期的不利影响。黄河安危，事关重大，进一步提高防洪能力，减轻洪水威胁，是一项十分紧迫的任务。
2、防洪减淤工程现状及存在的主要问题
（1）防洪减淤工程现状
党中央和国务院对黄河下游防洪一直十分重视，经过40多年的艰苦奋斗，黄河下游防洪已经奠定了较好的基础，防洪能力比过去有很大提高。同时，下游减淤工程建设也迈出了重要步伐，逐渐使防洪减淤工程成为一个有机的整体。现有主要防洪减淤工程是：
①下游河防工程及分（滞）洪工程
目前，黄河下游两岸临黄大堤全长约1400km，花园口、高村、孙口断面和艾山以下河段堤防的设防流量分别为22000 m3/s、20000 m3/s、17500 m3/s和11000 m3/s。河道整治工程的建设，使陶城铺以下河段已形成控制较好的弯曲性河道，高村至陶城铺过渡性河段的河势也基本得到控制，高村以上游荡性河段布设了一部分控导护滩工程。总体来看，河防工程的抗洪能力有很大提高。
为了防御特大洪水和解决下游河道排洪能力上大下小的矛盾，先后建成了北金堤滞洪区和东平湖水库，对减轻黄河特大洪水灾害和控制艾山以下河道洪水流量起到了重大作用。
②中游治理及干支流水库工程
为了拦减洪水、泥沙和减轻下游水患威胁，在大力进行下游河防工程建设的同时，在中上游黄土高原地区广泛开展了水土保持工作，在中游干流上建成了三门峡水库，并在支流洛河上先后修建了陆浑、故县水库，目前正在建设干流上的小浪底水利枢纽工程。
三门峡水库基本上控制了黄河的“上大洪水”，对保障下游安全有重大作用。三门峡与陆浑、故县水库联合运用，还可以将“下大洪水”花园口26000 m3/s的洪峰流量削减到22000 m3/s，下游堤防工程设防标准接近60年一遇。小浪底水库建成生效后，可进一步将花园口近千年一遇的洪峰流量34000 m3/s消减到22000 m3/s，显著减轻特大洪水的威胁。三门峡及小浪底水库联合运用后，可以基本解除下游凌汛威胁。
水土保持和干流水库在拦减泥沙、减轻下游河道淤积方面，也起到了明显的效果。三门峡水库初期拦沙57.4亿t，下游河道将近10年时间冲淤基本平衡，“蓄清排浑”运用后，也有一定的减淤作用。小浪底水库生效后，可拦减泥沙100亿t左右，加上水库调水调沙运用，对减轻下游河道淤积将有更好的效果。上中游水利水保工程建设，使70年代以来的入黄泥沙平均减少约3亿t，显示了水土保持减沙的效果。
总之，经过近半个世纪的努力，黄河下游基本上形成了“上拦下排，两岸分滞”的
防洪工程体系，上中游地区的水土保持和干流骨干工程建设，也逐步发挥了减轻河道淤积的作用。
（2）存在的主要问题
①下游河道仍在继续淤积抬高，“悬河”形势加剧，水患威胁很严重。
根据黄河下游水文站的观测资料，1950年～1996年，下游河道共淤积泥沙90亿t，同流量水位逐步升高。特别是近十几年来，由于汛期没有大水，主河槽淤积加重，大部分河段3000m3/s的水位年平均升高0.1m，加重了下游防洪的困难。“悬河”形势进一步加剧，漫滩机遇增多，河势游荡多变，主流摆动频繁，出现“横河”，“斜河”的险情加剧，下游水患威胁仍很严重。小浪底水库建成后，可以在一段时间内减缓下游河道的淤积，但下游河势游荡变化的局面还不能很快改变，而且在水库下泄清水期间，下游河道还会发生冲刷下切，滩地坍塌增加，河势还可能发生新的变化。
②堤防质量差，险点隐患多，断面偏小，仍有溃决的可能
黄河下游堤线漫长，而且都是历史上逐步加高培修而成，虽经多年加固处理，至今仍存在许多隐患和薄弱环节。据调查统计，目前仍有决口老口门、背河渗水及管涌、堤身裂缝及洞穴等险点54处亟待加固处理，1995年汛前普查时，又新发现较大的裂缝6条，獾狐洞穴384个。按2000年设计洪水位，堤防断面不能满足渗透稳定要求的有835km；险工的坝垛大部分基础比较脆弱，根石坡度过陡，深度不足，稳定性很差，一遇较大洪水险情丛生，黄河下游堤防溃决的可能性仍然存在。由于河床淤高，现状堤防还有874km的堤顶高程不能满足2000年设计水平的要求。
③东平湖滞洪水库建设和滩区安全建设急需安排
东平湖滞洪水库二级湖堤高度不足，湖内11.6万人临时迁安和避水工程很不完善，退水工程需要改造。黄河下游有120多个大小不等的滩地，面积近35000 km2，共有170万人，近2200个村庄和335万亩耕地，由于河槽过水能力日益降低，遇中常洪水即遭淹没，滩区居民生命财产没有安全保障，避水工程和迁安措施需尽快完成。
④河口河段的治理急需加强。
河口地区防洪防凌设施比较薄弱，威胁油田建设和地区社会经济发展，急需进一步加大治理力度。
综上所述，保证防洪安全，仍然是治黄的首要任务，必须继续加强防洪工程建设，加强各种防洪非工程措施，坚持长期治理，综合治理。
3、防洪减淤总体布局
下游治理的长远目标是消除水患，稳定下游现行河道，实现黄河的长治久安。黄河的水害不仅是洪水造成的，也是河道不断淤积和主流游荡所引起的。因此，防洪减淤必须统筹兼顾，妥善处理和利用黄河泥沙，才能保证防洪的长期安全。
多年来的治黄实践经验和各方面探索研究的成果表明，解决下游防洪减淤问题，不可能只靠单一途径和单项工程，需要多种措施相互配合，要做长期的努力。按照目前的认识，采用“拦、排、放、调、挖，综合治理”等措施，标本兼治，近远结合，可以妥善解决泥沙问题；采取“上拦下排，两岸分滞”的方针，可以有效的控制洪水。将二者有机地结合起来，逐渐形成一个防洪减淤的工程体系，可以实现黄河的长治久安。根据黄河流域国民经济和社会发展的要求，考虑目前黄河治理的实际情况，治理黄河关键要抓住三个环节：中上游水土保持，修建水库，疏浚河道和加固堤防。按照这一思想，黄河下游防洪减淤的总体布局是：
（1）继续开展水土保持，大力加强多沙粗沙来源区的治理。
黄河泥沙的80%来自15.6万km2的黄土丘陵沟壑区和黄土高原沟壑区，它也是粗泥