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财政分权下的晋升激励_部门利益与土地违法

财政分权下的晋升激励_部门利益与土地违法
财政分权下的晋升激励_部门利益与土地违法

第9卷第1期2009年10月经济学(季刊)China Economic Quarterly Vol 19,No 11October ,2009

3厦门大学财政系。通信地址:福建省厦门市思明南路422号厦门大学财政系,361005;电话:(0592)2092938;E 2mail :ruobingliang @https://www.wendangku.net/doc/e17484669.html, 。作者感谢新加坡国立大学东亚研究所资助以及仝月婷、黄朝翰、邢予青、盛裕敏、赵力涛、薄智跃和Ake Blomqvist 等的评论,并对两位匿名审稿人的意见和建议表示感谢。当然作者文责自负。

财政分权下的晋升激励、部门

利益与土地违法

梁若冰3

摘 要 本文考察了我国30个省、市、自治区在1999—2005

年间的土地违法情况,并利用面板回归技术对其影响因素进行了经验分析。研究发现:与土地违法显著相关的因素主要包括在财政分权制度下地方政府官员的晋升激励和地方土地部门的部门利益。除此之外,我们还分别讨论了土地违法在东、中和西部地区的分布情况及其影响因素,以及不同时期的土地政策对土地违法的影响。结果表明,2002年颁布的土地出让政策和2003年开始的对土地违法的严厉打击均对土地违法有着相当重要的影响。

关键词 财政分权,晋升激励,土地违法

一、引 言

我国的城乡土地在改革开放前实施的是单一权利制度,即无论国有的城市用地还是集体所有的农业用地,其所有权与使用权都是无法分割的。改革开放后,尤其是20世纪80年代中后期,城市建设用地与农村集体土地均实施了所有权与使用权的分离,并可通过土地市场出让或转让城市土地使用权,从而为更加有效利用土地从事工商业生产创造了可行的制度条件。1986年颁布并经1998年和2004年两次修订的《土地管理法》将通过土地市场出让使用权的行为合法化,2002年4月国土资源部发布《关于通过招标、挂牌、拍卖国有土地使用权的规定》(后文简称招、挂、拍规定),进一步规定城市经营性(商业与居住)用地出让必须通过招标、挂牌和拍卖等方式进行,改变了之前的无偿划拨和协议出让模式,其目的在于提高用地效率,更充分地利用市场机制进行土地资源的配置,将作为稀缺资源的土地用在最需要的方向。

然而,随着土地作为生产要素的价值的逐步体现,与之相关的一系列问题也涌现出来。这其中,以地方政府“以地生财”的土地财政与各地层出不

284 经济学(季刊)第9卷穷的土地违法案件最为引人注目。对于前者来说,地方政府通过出让土地使用权获得土地出让金的行为是符合《土地管理法》规定的,更是招、挂、拍规定所强烈要求的,因此尽管有一些批评和担忧,但这种行为事实上是不违

法的。1所谓的土地违法行为,具体而言就是违反《土地管理法》的行为,包括买卖和非法转让、破坏耕地、未经批准占地、非法批地和低价出让土地五

项主要内容。21998年《土地管理法》修订之后,国土资源部开始对各地土地

违法行为进行系统统计。从总体的发展趋势看,土地违法案件的数量呈现了下降的趋势,而涉案土地面积则在2005年之前都是上升的。例如,1999年土地违法案件立案数为153562件,涉案面积为28100公顷,到2004年,立案

数下降到85176件,而涉案土地面积却增加到创纪录的70130公顷。3从土地

违法种类分布看,未经批准占地在涉案土地面积方面占有绝对比重(图1),2002年之后各年都达到80%以上

1这个问题另有专文讨论,此处我们将不进行深入分析,有兴趣的读者请参阅周飞舟(2007)和陶然等(2007)。

2土地违法的具体分类参见《查处土地违法行为立案标准》,国土资源部第176号文件,2005年8月31日。

3事实上,这里的土地违法案件并非都是当年发生的,有相当比重的案件属于历年隐漏案件,后文将对此

有详细论述,参见《中国国土资源年鉴》(2000—2006年各期)。

图1 土地违法的主要类型:当年违法涉案土地面积(公顷)

资料来源:《中国国土资源年鉴》(2000—2006年各期)。

在土地违法的实施者中,各级地方政府(包括村集体)及企事业单位违法占据了相当大的比重。从土地违法的涉案面积看,地方政府的份额在2004年以前都占到了30%以上,在2000年和2001两年甚至达到了40%以上。而作为最主要违法者的企事业单位,其涉案土地面积比重仅在2000年和2001年为40%以下,其余年份均为50%左右,2004年甚至达到了65%(图2、表1)。应该注意的一点是,尽管地方政府未直接实施某些违法行为,但对于很

第1期梁若冰:财政分权下的晋升激励、部门利益与土地违法285

 多企事业单位的违法采取了默许甚至纵容的态度。4事实上,很多土地违法行

为,没有地方政府(包括地方土地管理部门)的配合,是根本无法实施的。另一个引人注意的现象是涉及耕地的土地违法的比重呈现总体上升的趋势,尤其是2003年后,无论地方政府还是单位或个人的违法,均有一半左右的案件与耕地有关。平均而言,地方政府的违法涉及耕地的比重(4716%)要略大于企事业单位和个人(47%)。此外,案均涉及土地面积方面,地方政府违法也高于单位及个人,前者在2003年就达到了1公顷以上,而后者在最高的2004年也仅达到0173公顷,之前各年均低于0140

公顷(表1)。

4

近年来,国土资源部土地违法监察官员不止一次在公开场合指责各地地方政府对日益猖獗的土地违法案件负有不可推卸的责任,参见“国土部通报土地违法反弹,指地方政府为政绩默许”,新华网,http ://https://www.wendangku.net/doc/e17484669.html,/house/2007203/21/content_5875154.ht m ,2007年3月21日;“土地违法为何多由地方政府主导:利益在作怪”,新华网,http ://https://www.wendangku.net/doc/e17484669.html,/politics/2006205/16/content _4552819.ht m ,2006年5月16日;“人民日报评论:土地违法,政府岂能带头”,新华网,http ://news.xin https://www.wendangku.net/doc/e17484669.html,/lianzheng/2006205/15/content_4546057.ht m ,2006年5月15日。图2 土地违法者分布:当年立案涉案土地面积(公顷)

资料来源:《中国国土资源年鉴》(2000—2006年各期)。表1 土地违法中地方政府与单位及个人数据统计,1999—2005

涉案面积比重(%)

涉案耕地面积比重(%)案均土地面积(公顷)地方政府

单位及个人地方政府单位及个人地方政府单位及个人1999

0.310.690.530.300.590.142000

0.440.560.260.290.800.112001

0.410.590.480.390.940.142002

0.330.670.550.430.870.182003

0.300.700.490.52 1.200.342004

0.210.790.560.53 1.600.7320050.190.810.520.55 1.230.47 注:地方政府指省、市、县、乡级地方政府及村集体,单位及个人指企事业单位与个人。

资料来源:《中国国土资源年鉴》(2000—2006年各期)。

为了遏制这种情况,从土地违法案件发生高潮的2003年开始,中央政府

286 经济学(季刊)第9卷不仅每年都出台了一系列的条例、法规,试图通过严肃执法来约束各地土地违法行为,而且还将地方土地管理部门的管辖权上收到国土资源部,并强调利用高科技手段(遥感卫星照片)来判断基本农田是否遭到侵占,但实施效果并不尽如人意,导致在土地管理方面出现了改革开放初期熟悉的“治乱”循环。近年来,随着土地问题的日益恶化,国内学者进行的相关研究有逐渐增多的趋势,但他们或是从定性的角度对其背后的根源进行分析,如郭艳茹(2008);或是对某些个案进行田野调查,如周飞舟(2007);即便有通过定量分析进行考察的,主要分析的也是城镇化对耕地的影响(朱莉芬和黄季 ,2007),或土地出让的财政效应(陶然等,2007)等,鲜有通过定量考察来分析土地违法背后的影响因素的。本文的目的就是从财政分权、土地出让与部门利益角度对我国土地违法的相关制度背景与机制进行定量分析,探讨造成当前土地管理困境的主要原因。全文共分为六部分:第二部分为土地违法的制度背景分析;第三部分讨论分析框架与理论假说;第四部分为计量模型的设定与数据选择;第五部分为计量结果讨论;第六部分为结论与政策建议。

二、土地违法的制度背景

5

MPF 理论遭到了众多学者的质疑,详细论述参见杨其静和聂辉华(2008)。Cai and Treisman (2006)也认为分权理论并不足以解释中国在改革开放之后近30年的经济增长。 若要探讨土地违法背后的原因,我们需要首先从其产生的制度背景入手进行分析。一直以来,我国的财政分权改革被认为是此类改革中的成功典型,如钱颖一等(Montinola ,Qian and Weingast ,1995;Qian and Weingast ,1996,1997)认为“市场保护型联邦主义”(market p reserving federalism )导

致了中国式分权在促进经济增长方面的成功。5当然,仅有经济分权是不够的,

俄罗斯的经验提供了与中国相反的证据。因此,与经济分权相配合的政治集权就似乎成为中国式分权成功的必要条件,其表现形式就是中央政府仍然掌握着地方官员的人事任免权,并通过绩效考核机制来有效约束地方政府的行为。尤其是确立了以GDP 增长率为主要指标的经济考核体系,使地方官员通过相互竞争获得晋升,从而保证了地方的经济发展。Blanchard and Shleifer (2000)和Tsui and Wang (2004)等认为经济分权与政治集权使中央政府能够提供足够的激励和约束,促使地方政府互相竞争,从而实现经济持续增长。这种地方政府之间的竞争又被称为“标尺竞争”(yardstick competition ),指在地方官员政绩考核中,上级政府不仅考察其经济增长绩效的绝对指标,更重要的是对相对绩效的考察,即与其他地区官员的绩效相比是否具有优势。Li and Zhou (2005)和周黎安等(2005)的经验研究发现,在中国地方政府官员任免与升迁过程中,前任或周边地区官员的表现对其能否升迁有显著的

第1期梁若冰:财政分权下的晋升激励、部门利益与土地违法287 负面影响,从而证明了“标尺竞争”的存在。从实际的可操作性角度分析,这种激励机制对经济增长有显著的促进作用(Jin ,Qian and Weingast ,2005;Jin and Zou ,2005;张晏和龚六堂,2005)6,因为它避免了中国出现俄罗斯所面临的问题,即在缺乏有效政治约束和激励的条件下,经济分权对经济增长产生的负面影响(Blanchard and Shleifer ,2000)。

6

不过,具体到分税制改革,学者们对其前后的财政分权的影响有不同的看法。其中,Jin and Zou (2005)发现1994年分税制之前支出分权的影响是负的而收入分权的影响是正的,在分税制改革之后支出分权的影响变得不显著而收入分权的影响变为负值。与之相反,张晏和龚六堂(2005)则发现分税制改革之前财政(收入或支出)分权对于经济增长的影响是负的,而在1994年之后这个影响变为正值。

7Zhang (2006)考察了财政分权和政治集权体制对经济发展与地区差距的影响。他发现,在均质性政府结构和由上而下的行政系统下,经济基础好的地区非农税基较大、财政负担较轻,而基础不好的地区则非农税基小且财政负担重,两者在通过公共投资改善投资环境方面存在的巨大差距,导致它们在经济增长和人均收入方面的差距扩大。然而,中国式分权与西方民主国家分权的根本区别在于,前者的目标是促使地方政府在经济增长方面进行竞争,而后者则鼓励地方政府在公共服务方面进行竞争,即Tiebout (1956)强调的公共品提供方面的用脚投票机制。这种差异产生于两者不同的政治制度:中国的地方政府是向中央政府负责的,因此标尺竞争的评价者是上级政府;而采用民主制度的国家的地方政府是向辖区内选民负责的,因而评价者是选民。这种向上与向下的标尺竞争的差异解释了中国与俄罗斯在分权化改革结果上的大相径庭(Zhuravskaya ,2000),也解释了中国在经济指标上的高速增长与在地方公共服务方面的糟糕表现。事实上,众多文献(Feltenstein and Iwata ,2005;Wedeman ,2003;Zhang ,2006;王永钦等,2007;姚洋和杨雷,2003;周飞舟,2006;周黎安,2007;张军,2007;吴一平,2008)已经阐述了财政分权在我国经济发展和制度建设各方面产生的影响,既有所得,也有所失,这里我们引用了王永钦等(2007)对我国分权改革得失进行的总体分析与评价。他们将分权的代价总结为三点:城乡和地区收入差距的持续扩大、地区间市场分割与重复建设以及公共服务方面的群分效应和效率损失7,其中最后一条反映的就是分权改革对地方公共服务公平与效率改进产生的负面影响。傅勇和张晏(2007)通过比较我国地方财政支出中基础设施与科教文卫投入比重的变化,为这种观点提供了经验证据的支持:地方政府对于能够带来地方经济增长的基建投入的热衷要远高于对地方公共服务尤其是教育的投入。

土地违法问题可以看做是这种分权代价的一种表现,其主要诱因就是地方政府对GDP 、财政收入与吸引外资等经济指标的热衷。土地作为重要的生产要素,在农业和工业生产上都是不可或缺的,而工业相对于农业在促进地方经济发展方面又具有明显的优势,这决定了地方政府在利用土地发展工业方面的热情要远高于将其投入到农业生产上。不过,在改革开放初期似乎无穷无尽的土地资源,随着我国经济持续增长、外资不断进入,在逐渐体现其

288 经济学(季刊)第9卷自身价值的同时,也出现了存量日益捉襟见肘的趋势,尤其是在珠三角和长三角等经济发达地区,目前已似乎到了无地可用的地步。这种土地资源的稀缺性,导致地方政府不可避免地将目光投射到农业用地上,当地方政府与企事业单位对农地的侵占行为与中央政府的耕地保护政策相违背时,土地违法便不可避免了。不过,经济分权和政治集权框架对地方政府行为的分析仅仅讨论了激励问题,即在以经济指标为主的绩效考核体系与同级竞争的政治晋升机制的双重作用下,地方政府官员有通过土地违法获得生产要素进而促进地方GDP 增长的激励,但这种分析框架并未回答这样一个问题:地方政府是否有能力这样做?

8

一个比较极端的例子是,2003年10月深圳市委、市政府出台《关于加快宝安、龙岗两区城市化进程的意见》,规定在2004年年底之前将宝安和龙岗两区内所有27万农业户口全部转入城市户口,相应的956平方公里的集体所有的农业用地也同时转成国有的城市用地,省去了复杂的征地和农业用地转建设用地的程序,其背后的法律依据就是1998修订的《土地管理法实施条例》中第二条第五项的规定:“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。”

9征地补偿包含三个方面:土地补偿、安置补助、地上物(如青苗)补偿,其中土地补偿为征地前三年平均产值的6—10倍,安置补偿为征地前三年平均产值的4—6倍,而且尽管征地补偿金的数额并不高,但仍经常出现被拖欠的情况。事实上,无论是正规的制度安排,还是潜在的机制设计,都赋予了地方政府足够的权力和能力。这在钱颖一等(Qian and Weingast ,1997)看来,就是市场保护型联邦主义政策虽然支持了市场化的进程,但同时也留下了隐患:一是政府保留了强大的权力,从而可以扭转或操控市场化进程;二是对于私有产权的有效保护以及完善的司法系统并未随之建立,从而仍然无法避免政治权力对于市场的介入与控制。在我国,政府正是通过一系列的制度变革和制度安排实现了对土地市场的介入和操控。在这些制度安排中,与土地违法密切相关的是土地产权制度、农地征用与转用制度以及土地储备及出让制度。首先,农村土地所有权的模糊使地方政府很容易侵害农民利益。名义上,农村土地归村集体和农民所有,但作为所有者的农民却既没有权利处置或者出售土地的所有权,也没有对土地的剩余索取权。换言之,农民只是土地名义上的所有者,其地位是“虚置”的,其权属关系是“模糊”的。这种不完全产权使用地单位只需向县级以上政府土地管理部门提出建设用地申请,就可以将农民的生产和生活用地一并征用,并将其转为城市建设用地,而事

先无须与作为土地所有者的村集体和使用者的农民进行任何谈判。8其次,根

据《土地管理法》的规定,在一般情况下,农业用地向建设用地的转用,必须经过征地程序。征地的实施者是地方政府,被实施者是农地所有者,即村集体及其成员。在农地征用及转用过程中,地方政府所需支付的补偿金,往往远低于其实际的市场价值,这使地方政府在实施征地时不用考虑成本问题。尤其在一些沿海发达地区,地方政府经常可以低价甚至免费出让工业用地,

超低的征地成本是一个重要原因。9再次,土地一级市场的建立使地方政府可

第1期梁若冰:财政分权下的晋升激励、部门利益与土地违法289 以通过出让土地使用权获得出让金收益,在某些沿海发达省份,这笔收入达到甚至超过了同期的地方财政收入。最后,地方政府在土地市场上拥有绝对的垄断权力,使其可以通过操控土地市场获得巨额收益,并以此弥补低价出让工业用地的损失。这种一方面通过廉价供应工业用地来实现工业化,另一方面通过出让城市商业和居住用地获得高额出让金收益的行为又被称为“廉价工业化、高价城市化”。

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《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》,国土资源部第39号文件,2007年10月9日。11《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,国务院第27号文件,2007年8月7日;《廉租住房保障资金管理办法》,财政部第64号文件,2007年10月30日。

12其中,尤以“以租代征”农民集体土地1541.05公顷建高尔夫球场和别墅,以及1864.11亿元的土地出让净收益未按规定纳入基金预算管理,占11个城市土地出让净收益总额的71.18%两个问题最为严重,参见《国有土地使用权出让金审计调查结果》,国家审计署公告,2008年第4号,总第28号,2008年6月4日。其实,中央政府也出台了一系列法律、法规在土地征用、出让以及出让金管理方面来约束地方政府。在征地方面,为避免地方政府滥用征地权,除要求征地行为必须符合“公共利益”外,对于基本农田、35农田以及70行相关的征地活动。在土地出让方面,,,10而在出让金管理方面,中央政府规

,而且土地出让净收益也要纳入,年又进一步规定地方政府必须将土地出让净收益的10%

。11但是,这种看似严格的制度安排既无法为地方政府提供

适当的激励机制,又缺乏相应的监督和惩罚机制,导致其形同虚设,根本无法阻止大量的土地违法案件的不断涌现。例如,周飞舟(2007)在对东部地区两县一市的调查中发现,2002年以后土地储备来源以农村集体用地为主,且征用、收购和储备土地的数量大幅度增长。而这些土地储备的目标并不为所谓的“公共利益”服务,而是几乎全部用于住宅和商业经营目的。而且,在2008年6月国家审计署对11个城市2004—2006年土地出让金进行的审计报告中,这些城市不同程度地存在违规减免、拖欠出让金、出让金未纳入财政管理、出让净收益未纳入基金预算管理、违规使用出让金(兴建楼堂馆所

等)等问题,少数城市则拖欠、挪用征地补偿款和征地农民社会保障资金。

12甚至对于招、挂、拍规定,地方政府也有很多办法来应付,如以税费优惠来代替地价优惠,或巧立名目,采用“以租代征”、“未批先用”等手段规避农地转用、征用程序以及工业用地出让的招、挂、拍规定,仍以廉价土地作为条件吸引外资。

290 经济学(季刊)第9卷

三、分析框架与理论假说

首先,从政策层面看,土地违法是在中国当前特定的制度环境下产生的。2002年之后,城市经营性用地需要通过招、挂、拍方式进行出让,而工业用地仍然延续协议出让的方式。尽管这种土地出让市场和价格的双轨制存在严重的缺陷,但这种差别定价并不违反《土地管理法》,因而也非土地违法行为。因此,我们可以了解土地违法是独立于这些合法出让之外的用地行为,其存在与否的唯一标准就是上级政府是否对此进行了审批。由此可见,对土地违法行为的判定具有以下一些特性:一是标准的不确定性,此处并非指违法标准,而是指判定标准;二是区域之间的差异性,用地指标高的地区其违法的可能性要小于指标低的地区;三是时间上的不稳定性,如今年某种合法的用地行为,由于中央加强了用地控制,明年可能就变成非法的了。

作为土地违法案件,就一定会存在受益者、受损者等利益相关者,这为我们从一个大的框架来探讨我国土地违法案件的影响因素提供了适当的角度。一般来说,地方政府(及其官员)往往能从土地违法中获益(前提是不被抓住)。通过直接或间接的土地违法活动,地方政府官员可以将农地转为工商业用途,从而实现发展地方GDP 的目标,并进而使其在政绩考核和政治晋升上获得优势。而且,地方工业的发展往往能够带动城市化进程,使城市土地价格快速上涨,从而为地方政府带来可观的土地出让金收益,解决由分税制引发的地方财政困境和廉价的土地出让带来的财政损失。基于这个原因,我们就不难解释为什么很多地方政府对企事业单位的土地违法行为采取默许乃至纵容的态度,有些甚至本身就是土地违法行为的实施者了。

132003年8月至2004年6月,中国社会科学院农村发展研究所联合课题组对农民的土地维权抗争进行了专题调研,发现在农村发生的群体性事件和冲突中,土地问题占了相当大的比重(高于60%),参见于建嵘,“农民土地维权抗争的调查”,《中国经济时报》,2005年6月21日。

其次,土地违法尤其是涉及耕地的违法案件直接损害了农民的经济利益,同时也间接地损害了中央政府的利益。一方面,涉及农民和农地的土地违法案件,往往伴随着失地农民的利益受损,从而可能会导致社会性群体事件的发生,损害政治稳定与社会安全13;另一方面,土地违法行为的猖獗往往伴随着针对耕地的大规模侵占,严重威胁了中央政府粮食自给自足的国家战略。此外,尽管中央政府希望看到地方经济持续增长,但改革以来宏观经济过热的诱因往往与地方政府的投资冲动相关(Feltenstein and Iwata ,2005;郭庆旺和贾俊雪,2006;高鹤,2006),而这种投资冲动又经常伴随着对土地资源的侵占与浪费,因此中央政府希望在激励地方政府发展经济的同时又能够控制其基本的行为规范,从而不会在中央实施宏观调控时成为掣肘的力量。

第1期梁若冰:财政分权下的晋升激励、部门利益与土地违法291

 最后,在土地违法案件中,地方土地管理部门的地位和作用也是不可忽视的。一方面,虽然该类部门并非土地违法案件的直接受益者,但大量的土地违法尤其是涉及地方政府的违法案件中,地方土地部门却又负有不可推卸的责任14;另一方面,中央政府在查处土地违法的过程中,还要依赖地方土地部门的帮助,这时的土地部门又会倾向于按照中央政府的指示,对土地违法行为进行严厉查处。地方土地部门这种看似矛盾的做法,实际上源于其特殊的机构设置:既是地方政府下属部门,又是国土资源部在地方的分支机构。这种处于条块夹缝中的双重身份,使其在处理日常事务时必定会与地方政府产生密切的联系15,而当中央政府要严查土地违法案件时,又不能不配合中央

的行动。1614

例如,在江苏“铁本”土地违法案件中,为规避省级批地权不超过35公顷的规定,江苏省国土资源厅分42个批次批准了常州市2.1万亩农地转用和土地征用。

15事实上,地方政府经常动用地方资源来对土地部门施加影响(周黎安,2007)。就土地部门的收入来源看,地方政府也确实有这样的实力影响土地部门的行为模式,因为地方政府拨款在其中所占的比重近年来有逐步增大的趋势,2005年各省平均比重已达到73.3%。

16在对国土资源部门主管官员的考核体系中,一个很重要的指标就是对土地违法案件的查处力度。包括对土地违法的发现率、制止率及避免和挽回的经济损失,因而地方土地部门官员的晋升前途与其执行中央政策的力度紧密相关,参见《关于进一步加强国土资源执法监察工作的通知》,国土资源部第220号文件,2005年10月26日。

17当然,这也可能导致乡镇级政府的土地违法行为更不易被发现,从而产生较少的土地违法立案。基于上述分析,我们可以对土地违法涉案面积的影响因素提出如下理论假说:

假说一(人均G DP) 经济发展水平越高的省份,地方官员越有动力维持高经济增长率,因而对工业用地的需求也越高,而这些省份往往位于东部沿海地区,也是我国人地矛盾较为激烈的地区,耕地保护政策下中央对农地转用和占地行为的控制较为严格,因而从供求两方面看人均GDP 越高的省份其土地违法涉案面积也可能越大。

假说二(财政分权程度) 分权化程度越高,地方政府对财政资源的控制(收入分权)或需求(支出分权)越强,也越有动力为追求高的GDP 增长率和财政收入而主导或者纵容土地违法行为。

假说三(土地出让金收益) 土地出让收益的影响包含两方面的内容:一是对于企业来说,土地出让价格越高,土地违法能够带来的收益或者避免的机会成本也越高,从而土地违法的动机越强;二是对于地方政府来说,出让收益越高就越有能力弥补土地违法对地方收入造成的损失,因而也会造成对土地违法的正效应。

假说四(地方政府的数量) 不同层级地方政府的比重也可能会影响土地违法的程度:一是信息效应,即层级较低的乡镇政府数量越多,由上而下的监督因难以获得足够的信息而无法顺利实施,从而导致更多的土地违法17;

292 经济学(季刊)第9卷二是能力效应,即层级较高的地方政府(如市、县级政府)的违法能力或程度强于层级较低的地方政府(如乡镇政府),从而导致更多的土地违法涉案土地。18一般而言,这两种影响的方向是相反的,因而较高层级地方政府数量所占比重的影响是不确定的,需要我们进一步检验。

假说五 地方土地部门查处土地违法的努力程度:地方土地部门在进行土地违法案件立案时考虑的主要是部门及官员的自身利益,当该部门未承受中央政府施加的压力时,地方政府的影响在部门决策(包括配合地方政府实施土地违法以及查处与地方政府有关的土地违法)中的权重较大,这是因为地方政府财政拨款在土地部门收入中占有相当大的比重。而且,当地方土地管理部门职工超编制情况较严重时,对地方政府的依赖程度就更深,因此这

两个变量对于土地部门查处土地违法的影响是负向的。19但是,当中央政府意

识到土地违法的严重性并采取措施实施严打时,地方土地管理部门查处土地违法的激励变强(因土地部门官员也面临着政治晋升压力),从而加大土地违法的立案和查处力度,这方面的指标可以通过土地违法立案案件涉及土地面

积中历年隐漏案件的比重来表示,其影响应当是正向的。2018

根据《土地管理法》的规定,一般县级以下的地方政府是无权进行建设用地审批的,因此这样基本杜绝了乡镇一级地方政府通过玩弄审批权来进行土地违法。

19当然,超编制情况也存在另一种可能性,即由于客观上人员配备更充足,能够查处土地违法的力度就更大,从而发现更多的土地违法涉案面积。

20当然,地方土地部门的努力对土地违法案件也可能产生两方面的作用:一方面对土地违法的严查使违法者惧怕查处而暂缓实施违法;另一方面,严查使某些未被揭露的案件显露出来,因此该变量的作用也不能完全确定。

21在基准模型中,我们对双向(two 2way )形式的模型也进行了估计,结果显示年度虚拟变量的系数既不显著,其联合分布F 值(0.55)也未通过显著性检验,因而未予采用。四、模型设定与数据选择

根据上一部分的分析,我们可将土地违法与其影响因素之间的关系表现为如下单向面板(one 2way panel data )模型21:

Y it =αDC it +βlnlandrev it +γlnpcgdp it +σlocsh it +θlnoverem it

+δshlocg it +φshhis it +ηX it +υi +μit ,(1)

其中,因变量Y it 为土地违法的涉案面积;自变量DC it 为财政分权指标;landrev it 为土地出让金收益;pcgdp 为地方人均GDP ;locsh it 为省区i 在年度t 的地方政府拨款在土地部门收入中的比重,其计算公式为locsh it =locf und it /locadmrev it ,其中,locf und it 为地方政府对地方土地部门的年度拨款,locadm 2rev it 为地方土地部门收入;lnoverem it 为地方土地部门雇员超编人数对数值,其计算公式为overem it =loclandemp it -loclandausize it ,其中loclandemp it 为省区i 的地方土地部门职工总数,loclandausize it 为地方土地部门职工编制数;

第1期梁若冰:财政分权下的晋升激励、部门利益与土地违法293 shlocg it 为地方政府中市、县级政府的比重,其计算公式为shlocg it =(numperf it +numcou it )/numlocgov it ,其中numperf it 、numcou it 分别为省区i 的市(地区)、县级政府数量,numlocgov it 为省区i 的市、县及乡镇地方政府数量,数据来源于《中国统计年鉴》;shhis it 为土地违法立案案件中往年隐漏案件的比重,数据来源于《中国国土资源年鉴》;X it 为控制变量,即各地人口总量22;υi 为不随时间变化的省别效应;μit 为标准误。

为判断中央政策对土地违法的影响,我们还分别设置了两组虚拟变量来探讨政策的影响,为了控制时间效应的影响,其回归方程可写为如下的双向面板模型:

Y it =αDC it +βlnlandrev it +γlnpcgdp it +σlocsh it +θlnoverem it +δshlocg it

+φshhis it +β′Dum t ×lnlandrev it +ηX it +Dum t +υi +μit ,

(2)Y it =αDC it +βlnlandrev it +γlnpcgdp it +σlocsh it +θlnoverem it +δshlocg it

+φshhis it +φ′Dum t ×shhis it +ηX it +Dum t +υi +μit ,(3)22

我们也将城市化率和工业产值比重等指标分别或共同代入回归方程,但其系数既不显著,对回归结果也无显著影响,因此此处略去。此外,本文也曾考虑将各省土地面积作为控制变量,但固定效应模型无法体现土地面积变量的影响。其中,由于政策变化主要发生在2002年之后,因此Dum t 为2002—2005年各年的时间虚拟变量。式(2)中采用的是时间虚拟与土地出让金收益的交叉项,其目的是判断土地出让招、挂、拍规定对土地违法的影响;式(3)中则采用了时间虚拟与历年隐漏案件在立案案件中的比重,其目的是考察中央政府对土地违法实施严打的政策的影响。

表2为本文采用的数据列表。首先,被解释变量选用土地违法涉案面积而非土地违法案件数的原因在于,前者能够更好地表现土地违法的程度,而后者多为个人违法案件,由于这类案件往往数目很多但涉及的面积很小,因而难以体现真正的违法程度。本文的解释变量主要包括三类数据:地方政府相关数据、地方土地部门相关数据和地方宏观数据。第一,在地方政府相关数据中,我们采用了张晏和龚六堂(2005)的方法来度量地方分权化指标,不过仅采用其中的三类,即包含预算内和预算外收入或(和)支出的财政指标:预算内外本级财政收入指标(DCalrev )、预算内外本级财政支出指标(DCalexp )以及预算内外总收支指标(DCalnet )。第二,我们用地方政府拨款占部门收入的比重与部门雇员超编人数来表示地方土地部门查处地方政府违法的负激励,用土地违法立案案件中往年隐漏案件的比重来表示地方土地部门在查处土地违法案件时的努力程度,这三个指标分别表现了地方政府在查处土地违法活动时的两难处境。第三,我们用地方政府中市、县级政府的比重来表示两个方面的作用:一是地方政府违法的能力,二是地方土地部门查处土地违法的难度。这两方面的作用是相反的,当该比重的系数为正时,说明市、县政府的违法能力较强;当系数为负时,说明乡镇政府的违法难以

 经济学(季刊)第9卷294

监督,因土地管理部门只设到县一级,乡镇只是县级土地管理部门的派出机构。

表2 主要变量及其预期符号

变量类型变量名变量内容及单位预期符号

被解释变量lawb土地违法涉案土地面积(公顷)

解释变量pcgdp地方人均GDP(元/人)+

landrev土地出让金收益(元)+

DC财政分权指数+

locsh地方拨款占土地部门收入比重(%)-

overem土地部门职工超编人数(人)-

shhis历年隐漏占立案案件比重(%)+

shlocg市、县级政府在省以下地方政府中的比重(%)+/-控制变量popu各地区人口总量(人)

表3概述了我们所用主要数据的描述统计量。从数据来源看,本文采用的数据主要有三类:第一类是土地相关数据,如土地违法案件的涉案面积、土地出让面积和出让金收益、地方土地部门的收入及其来源、地方土地部门的职工编制人数与实际人数以及土地违法涉案土地面积中历年遗漏案件的涉案面积等,其主要来源为《中国国土资源年鉴》2000—2006年各期;第二类是地方政府数量及地方社会、经济数据如人口数、人均GDP等,主要来自于《中国统计年鉴》2000—2006年各期;第三类为各省、市、自治区的财政数据,主要来自于《中国财政年鉴》2000—2006年各期。在变量中,地方政府相关变量与土地相关变量为我们的主要观察对象,其他变量如地区的政治、经济变量为控制变量。此外,基于数据可得性的原因,我们未将西藏的数据纳入回归模型;由于某些变量在某些年份的数据不可得,因此观察值数量不足210。

表3 主要变量的描述性统计量

变量变量名观察值均值标准差最小值最大值lnlawb土地违法涉案面积的对数208 6.726 1.105 3.7579.969 lnpcgdp地方人均GDP的对数2109.1260.6107.81410.921 lnlandrev土地出让金收益的对数20911.660 2.602 4.14616.276 DCalrev预算内外本级财政收入指标210 4.089 3.4570.08517.090 DCalexp预算内外本级财政收入指标2019.108 5.747 1.07131.538 DCalnet扣除转移支付的预算内外净财政指标201 6.081 5.156-0.04426.624 locsh地方政府拨款占土地部门收入比重21062.76621.2359.86899.094 lnoverem土地部门职工超编人数的对数2087.568 1.433 3.2589.884 shlocg省以下地方政府中县市级比重210 5.887 2.4650.65811.346 Shhis3土地违法立案中历年隐漏案件比重20829.29924.2630.00099.900 lnpopu地方人口总数的对数2108.1060.784 6.2349.182

历年隐漏案件比重中,最小值0是海南省,在2001年的历年隐漏案件为零;最大值99.9为上海市,在1999年历年隐漏案件涉案面积为2007.77公顷,而当年发现只有2.05公顷。

在这些变量中,我们着重关注各省地方政府拨款占土地部门收入比重及

第1期梁若冰:财政分权下的晋升激励、部门利益与土地违法295 土地违法立案中历年隐漏案件比重两个变量的全国平均值(表4),分别表明地方土地部门对地方政府的财政依赖及其对土地违法的查处力度。首先,从总体时间趋势看,地方政府的财政拨款在土地部门收入中的比重是上升的,从1999年的41%上升到2000年后的60%以上,一直到2004年后的70%以上,呈现了持续上升的趋势,表明地方土地部门对地方政府的经济依赖逐渐加深,可能不利于其对后者违法行为实施查处。其次,历年隐漏案件的比重从2000年之后呈上升趋势,由该年的2618%上升了近一倍至2003年的4814%和2004年的5218%,之后在2005年又下降到43%。这表明,在2003年和2004年两年间地方土地部门在中央政府遏制土地违法政策的压力下采取了较为严厉的措施,不仅对当年的违法案件予以查处,而且更加大了对历年隐漏案件的查处力度。

表4 各省地方拨款比重和隐漏案件比重的平均值(%),1999—2005年

1999

200020012002200320042005locsh

41.0163.9058.1064.1362.1371.0473.27shhis 33.9726.8028.9735.4448.4152.8043.01

五、计量结果讨论

(一)基准模型

23

我们还进行了随机效应的回归,Hausman 检验在1%水平上拒绝该回归结果,因此此处并未报告其结果。 表5为我们根据基准模型方程(1)得到的单向固定效应回归结果23,其中(1)—(3)列中的地方分权指数分别为预算内外的收入、支出以及扣除转移支付的净指标。从回归结果看,多数变量与土地违法涉案面积有显著的相关关系,而且其符号的方向也与我们预期的相符。第一,地方人均GDP 的系数都是显著为正的,说明该变量与我们的假设相似,可能从供求两方面对土地违法产生影响;第二,地方土地出让金收益与土地出让面积的系数也是显著为正的,表明前述第三项假说中所推测的第二种作用机制是可能存在的,但同时我们还将单位面积的土地出让价格替代土地出让金收益纳入模型,其结果不显著,因而并未证明该假说中的第一种机制存在;第三,地方政府的财政分权指数的系数是显著为正的,表明我们无法拒绝财政分权对地方政府的土地违法行为存在激励的假设;第四,市、县地方政府数量在省以下地方政府中所占比重的系数是显著为正的,表明前述第四项假说中市、县地方政府土地违法能力更强的假设是可能成立的;第五,地方土地部门收入中地方政府拨款所占比重的系数显著为负,表明土地部门的激励模式符合第五项假

 经济学(季刊)第9卷296

设,即对地方政府的财政依赖可能会影响其对后者土地违法行为的查处。第六,地方土地部门超编人数的作用不显著;第七,土地违法涉案面积中历年隐漏案件比重的系数显著为正,符合第五项假说,即地方土地管理部门对土地违法案件的查处力度与土地违法涉案面积显著正相关。

表5 土地违法相关因素(固定效应)

(1)(2)(3)

lnpcgdp 1.784333 1.774333 1.783333

(0.271)(0.270)(0.270)

lnlandrev0.0663330.0663330.066333

(0.023)(0.023)(0.023)

DCalrev0.03733

(0.016)

DCalexp0.02333

(0.010)

DCalnet0.02633

(0.011)

shlocg0.048330.04730.04933

(0.021)(0.021)(0.021)

locsh-0.01133-0.01133-0.01133

(0.005)(0.005)(0.005)

lnoverem-0.134-0.141-0.140

(0.091)(0.095)(0.091)

shhis0.0153330.0153330.015333

(0.003)(0.003)(0.003)

lnpopu-0.866-0.837-0.859

(2.117)(2.117)(2.113)

Constant-2.242-2.193-2.315

(17.647)(17.721)(17.637) Observations205205205

Number of code303030

R20.3580.3590.360

注:括号内为标准差,3、33和333分别表示显著性水平为10%、5%和1%。

(二)地区差别:沿海与内陆比较

表6为我们根据沿海、内陆以及东、中和西部地区两种划分方法进行的区域土地违法影响因素分析。首先,无论是东部还是中、西部地区,土地违法涉案面积均与地方人均GDP显著正相关。其次,沿海(东部)地区的土地违法影响因素在地方政府层面,表现为土地出让金收益和财政分权指数存在显著影响,而地方土地管理部门的作用表现在对历年隐漏案件的查处力度上。对于内陆(中部与西部)地区来说,影响土地违法的主要因素集中在地方土地管理部门相关变量上,包括对地方政府的财政依赖和对历年隐漏案件的查处。具体到内陆省份中的中、西部地区的比较,我们可以看到西部地区地方

 

第1期梁若冰:财政分权下的晋升激励、部门利益与土地违法297政府和土地部门的影响显然要强于中部地区,前者在土地出让金收益和历年遗漏案件比重等变量的系数上都是显著的,而后者则只有地方政府拨款比重显著,显示出我们前面提出的几项假说基本上不适用于中部省区。

表6 东、中、西部土地违法影响因素比较

沿海内陆

东部中部+西部中部西部

lnpcgdp 2.227333 1.604333 1.241333 2.419333

(0.509)(0.344)(0.365)(0.588) lnlandrev0.090330.0340.0450.0973

(0.037)(0.033)(0.038)(0.055) DCalnet0.040330.0200.0000.035

(0.019)(0.013)(0.015)(0.021)

shlocg0.0620.0330110.067

(0.042)(0.(025)(0.045)

locsh-0.007330.0143-0.016

(0.007))(0.008)(0.010) lnoverem-0.1130.115-0.107-0.261

(0.152)(0.116)(0.126)(0.196)

shhis0.009330.0223330.0030.030333

(0.004)(0.005)(0.007)(0.006)

lnpopu-3.676 1.016-3.038-2.936

(3.215)(3.687)(6.377)(5.036) Constant14.710-15.16822.4768.653

(24.008)(28.714)(52.359)(36.909) Observations821236360

Number of code121899

R20.4010.3850.2430.545

注:括号内为标准差;、和分别表示显著性水平为10%、5%和1%;东部包括北京、天津、辽宁、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西和海南,中部包括内蒙古、黑龙江、吉林、山西、河南、安徽、湖北、湖南和江西,西部包括陕西、四川、重庆、云南、贵州、新疆、青海、宁夏、甘肃。

这一点从图3中可以看出一些迹象。在土地违法涉案面积的三个地区分布中,东、西部地区的变化最大,这两个地区分别在2003年和2004年取得较大幅度的增长,而中部地区则似乎没有出现明显的变化。可以理解的是,拥有重要可耕地资源的东部沿海发达地区,人地矛盾较为严重,工业化和城市化往往以牺牲耕地资源为代价,因此土地违法现象较为严重。然而,对于中、西部地区的差别则有些不易理解。事实上,尽管中部和西部省份都处于相对于沿海地区居劣势的内陆地区,但两者获得的政策待遇还是存在差别的。尤其是在20世纪90年代实施的“西部大开发”战略,使西部地区在很多方面获得了中央的政策优惠和财政支持,而中部则处于不东不西、不尴不尬的处境,因而也出现了“中部塌陷”的说法。我们的推论是,中部地区既没有东部地区优越的地理位置和先动优势,也没有西部地区的政策和资金优势,因而相较于这两个地区来说对于中央土地政策的敏感性也较差。因此,从图3中西部地区土地违法在2004年的大幅上升和表6中西部隐漏案件比重的较高

298 经济学(季刊)第9卷系数值可以看出,尽管西部地区对中央政策的反应较为滞后,在2004年才真正采取积极措施打击土地违法,但其对政策的反应依然是显著的。而中部地区则既无东部地区的经济优势,又不具有政策敏感性,因而在1999—2005年期间,中部九省区的土地违法涉案面积并未出现大幅度变化,一直相当稳定,这也解释了为什么在固定效应回归中中部省区各主要变量的系数值都不显著了

图3 土地违法涉案面积的地区分布,1999—2005年

资料来源:《中国国土资源年鉴》(2000—2006年各期)。

(三)政策影响分析

24

这些文件包括:《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》,国土资源部第45号文件,2003年2月18日;《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》,国土资源部第49号文件,2003年2月26日;《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》,国务院办公厅第30号文件,2003年7月18日;《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》,国务院办公厅第70号文件,2003年7月30日;

《关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》,国务院第7号文件,2003年11月3日;《清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限》,国家发展改革委员会第2343号文件,2003年12月30日;《关于暂停兴建高尔夫球场的通知》,国务院办公厅第1号文件,2004年1月10日;《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》,国务院第12号文件,2004年4月21日;

《关于调整省以下国土资源主管部门干部管理体制的通知》,中共中央组织部第22号文件,2004年4月29日;

《关于深入开展土地市场治理整顿,严格土地管理的紧急通知》,国务院办公厅第20号文件,2004年4月29日;《关于深化改革严格土地管理的决定》,国务院第28号文件,2004年10月21日;

《关于发布和实施工业项目建设用地控制指标的通知》,国土资源部第232号文件,2004年11月1日。 基准模型的回归结果只是考察了地方政府和地方土地部门对土地违法的直接影响,而对于中央政府的政策则无法直接地表现出来。下面我们将分别考察中央政府在2000年后分别进行的两次土地政策变革的影响:2002年4月,为减少国土资源收益流失,国土资源部颁布了招、挂、拍规定,明确要求各地地方政府在出让城市经营性用地使用权时要通过招标、挂牌和拍卖等市场手段进行;2003年、2004年两年中,由于中央政府意识到了土地违法的严重,因而出台了若干打击土地违法的文件、法规和条例,并开始酝酿实施土地

部门垂直管理的体制改革,由上至下地加大了对土地违法的查处和打击力度。24

第1期梁若冰:财政分权下的晋升激励、部门利益与土地违法299 从这期间出台的一系列遏制土地违法的政策文件的发布数量和频率可以看出,中央政府对于土地违法的猖獗及其后果的严重性极度担忧。不仅如此,从2003

年至今因土地问题而被查处的中央和地方干部的数量和级别印证了这种改变。2525

正是在2003年,国土资源部部长田凤山成为因土地问题落马的最高级别的政府官员。根据国土资源部数据,2000年到2006年,全国因为土地违法、违规受到党纪、政纪处分的有8698人,另有1221人被追究刑事责任,其中大部分是在2003年之后被处分的。在查处力度最强的2006年,受到党纪、政纪处分和刑事追究的官员分别为3094人(35.6%)和501人(41%)。参见“前8月893人因土地违法受到党纪政纪处分245人被追究刑责”,中央政府门户网站,https://www.wendangku.net/doc/e17484669.html, ,2007年9月17日。表7为2002年实施的土地出让政策(回归方程2)和2003年开始的土地违法遏制政策对土地违法的影响(回归方程3),我们分别采用土地出让金收益的对数与时间虚拟变量的交叉项及历年隐漏案件比重与时间虚拟变量的交叉项来表示。首先,从表7中方程2的结果可以看出,2002年4月颁布的招、挂、拍规定,在2002年、2003年和2004年与土地违法均显著相关,表现为土地出让金收益系数值显著为正。这个结果表明,,3的结果可以看出,项的系数在2004年和2005遏制政策,“土地政策年”的2004年,,强化用,对于土地违法案件的揭露和惩处起了重要作用。2005年。虽然该年度颁布的打击土地违法的2003年和2004年,由于前两年政策效果具有较强的延续性,因而地方土地部门延续了较大的执法力度,从而使中央政府的遏制政策能够持续,但其效果要弱于之前的2004年。表7 土地出让和打击违法政策对土地违法的影响

方程2

方程3Dum2002?lnlandrev

0.339333Dum2002?shhis 0.011(0.113)(0.007)Dum2003?lnlandrev

0.28633Dum2003?shhis 0.007(0.114)(0.007)Dum2004?lnlandrev

0.26333Dum2004?shhis 0.01933(0.128)(0.008)Dum2005?lnlandrev

0.323Dum2005?shhis 0.0133(0.214)(0.007)Constant

6.435Constant -5.021(24.825)(22.870)Observations

205Observations 205Number of code 30Number of code 30时间虚拟变量

有时间虚拟变量有R 20.411

R 20.407 注:括号内为标准差;3、33和333分别表示显著性水平为10%、5%和1%;DC 指标全部采用DCal 2

net ;为节省篇幅,本表只报告了政策变量与时间虚拟变量交叉项的系数。

 经济学(季刊)第9卷300

(四)稳健性检验

为分析回归结果的稳健性,我们首先要进行面板异方差和时序自相关的检验,表8中的第二列下方显示的是检验结果。从L R检验的P值与Wool2 dridge检验的P值可以看出,回归存在着异方差和自相关问题;而Pesaranπs CD检验则拒绝了存在横截面相关的假设,因此我们要进行剔除异方差和自相关的稳健回归。一般来说,存在异方差和AR(1)的面板回归,可以采用若干稳健回归方法,即分别根据Huber(1967)和White(1980)、Rogers(1993)与Driscoll and Kraay(1998)方法对标准差进行调整,第一种方法适用于存在严重异方差而自相关相对不严重的情形,第二种适用于异方差与自相关均比较严重的情形,而最后一种则适用于既存在异方差和自相关,又存在截面相关的情形。表8的第三列至第五列分别为通过三种方法调整的回归结果,从中可以看出,调整之后的标准差并未影响我们结论的稳健性。

表8 剔除异方差与自相关后的回归结果(固定效应)

OL S Huber2White Rogers Driscoll2Kraay lnpcgdp 1.783333 1.783333 1.783333 1.783333

(0.270)(0.246)(0.226)(0.235) lnlandrev0.0663330.0663330.0663330.066333

(0.023)(0.023)(0.019)(0.014) DCalnet0.026330.026330.026330.026333

(0.011)(0.013)(0.013)(0.009) shlocg0.049330.049330.049330.049333

(0.021)(0.020)(0.021)(0.011)

locsh-0.01133-0.01133-0.01133-0.01133

(0.005)(0.005)(0.004)(0.004) lnoverem-0.140-0.140-0.14033-0.14033

(0.091)(0.093)(0.062)(0.061)

shhis0.0153330.0153330.0153330.015333

(0.003)(0.004)(0.004)(0.004) lnpopu-0.859-0.859-0.859-0.859

(2.113)(2.223)(2.059)(3.055) Constant-2.485-2.485-2.485-2.485

(16.407)(17.566)(16.347)(23.033) Observations205205205205 Number of code30303030

L R检验(P>χ2)0.000333

Wooldridge检验(P>F)0.02633

Pesaranπs CD检验(P)0.581

F(8,167)(P>F)0.000333

R20.3600.3600.3600.360

注:括号内为标准差,3、33和333分别表示显著性水平为10%、5%和1%。

 

第1期梁若冰:财政分权下的晋升激励、部门利益与土地违法301其次,由于某些政策的影响可能是滞后的,我们分别采用人均GDP和土地出让收益的滞后项做自变量,并将其纳入回归方程进行考察。同时,为考察估计结果的稳定性,我们还采用了人均土地违法涉案面积作为替代因变量进行回归估计。表9中的第二列采用人均GDP和土地出让金滞后项作为自变量,第三列采用各省人均土地违法涉案面积作为因变量,而第四列则两者均进行了采用。从回归结果可以看出,无论是采用人均指标作为因变量还是采用滞后项作为自变量,估计出的系数值及显著性水平与基准模型的估计结果差别不大。其中,最为稳健的是地方人均G DP和历年隐漏案件比重的系数,无论是基准模型,

,

施和查处过程中,。最后,

业化而违法占用土地时,周边的土地可能会随着该地区的经济发展而升值,从而使地方政府的土地出让金收益随之上升,并最终导致当地G DP上升。不过,基于两方面的原因,我们认为这种内生性是不存在的:第一,土地出让金收益与地方人均G DP是非常稳定的;第二,当我们对变量内生性进行Hausman检验时,发现其结果无法拒绝这两个变量是模型外生变量的假设。

表9 采用滞后变量或替代变量的回归结果

lnlawb lnpclawb lnpclawb

lnpcgdp 1.783333

(0.270)

l.lnpcgdp 1.162333 2.108333

(0.437)(0.372) lnlandrev0.066333

(0.023)

l.lnlandrev0.17430.063333

(0.093)(0.024)

DCalnet0.026330.026330.02633

(0.012)(0.011)(0.011)

shlocg0.053330.049330.05433

(0.025)(0.021)(0.023)

locsh-0.01133-0.01133-0.01333

(0.005)(0.005)(0.005) lnoverem-0.1813-0.140-0.127

(0.100)(0.091)(0.102)

shhis0.0123330.0153330.013333

(0.003)(0.003)(0.004)

 经济学(季刊)第9卷302

(续表)

lnlawb lnpclawb lnpclawb lnpopu 2.573-1.858 1.573

(2.655)(2.113)(2.655) Constant-7.77733 2.120-15.872333

(3.458)(16.407)(3.440) Observations176205169

Number of code303029

R20.3200.3520.348

注:括号内为标准差,3、33和333分别表示显著性水平为10%、5%和1%。

六、结论与政策建议

根据计量模型分析,我们可以得出以下初步结论:首先,财政分权与土地出让制度为地方政府的土地违法行为提供了正的激励,使地方政府可以在不损失地方财政收入的前提下支持其廉价工业化的经济发展政策;其次,地方土地部门在查处和治理土地违法行为时处于两难处境,其对地方政府的经济依赖和对中央政府的政治依赖,导致其需要在不触动中央政府的前提下维持与地方政府的关系;再次,中央政府的土地出让市场化政策和对于土地违法的遏制政策对土地违法分别产生了显著的正向和负向的影响,表明土地违法的变动很大程度上内生于中央政府的政策变革:土地市场化出让为地方政府的土地违法提供了正的激励,而最近中央政府对土地违法的强力打击政策则为地方土地管理部门的查处活动提供了正的激励;最后,对于不同区域来说,在经济发达的东部沿海地区和享受政策优惠的西部内陆地区,对地方政府的激励分别在土地出让收益和财政分权程度两个方面对东、西部地区的土地违法产生影响,而且土地管理部门的影响也是显著的,不过对于中部地区我们所假设的影响土地违法案件的上述机制不存在。

从以上结论我们可以看出,目前我国的土地违法案件频发的原因主要是地方政府在政治晋升激励机制下为拉动地方GDP而产生的投资冲动,当这种投资冲动与我国土地管理体制和政治制度中的固有缺陷相结合时,就不可避免地产生了严重的土地违法行为。我国土地管理体制中的缺陷可以归纳为以下几点:第一,产权体系不健全,权属不清,土地的名义所有者既无能力保护自己的权利不被侵害,更无能力阻止地方政府对权力的滥用;第二,地方土地部门定位不清,虽然名义上垂直管理体系规定其直接隶属于国土资源部,但对地方政府的资金依赖使其无法真正做到这一点;第三,土地行政管理系统一直延续着由上至下的监督和管理模式,在中国这样的大国,这种体制由于其监督链条过长、信息传递不畅,往往很难达到理想的结果。此外,地方公共服务在政绩考核指标中的权重过低、地方立法部门对地方政府缺乏监督

财政部国土资源部关于调整新增建设用地土地有偿使用费征收等别的通知(财综〔2002〕93号,2002年12月20日)

财政部国土资源部关于调整新增建设用地土地有偿使用费征收等别的通知财综200293号 2002年12月20日 各省、自治区、直辖市财政厅(局)、国土资源管理厅(国土资源和房屋管理局、规划和国土资源局、房屋土地资源管理局、国土环境资源厅): 根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施细则》的有关规定,财政部、国土资源部印发了《关于印发〈新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法〉的通知》(财综字[1999]117号,以下简称《办法》),对新增建设用地土地有偿使用费的收缴程序、征收标准及使用范围等内容做出了明确规定,对加强新增建设用地土地有偿使用费收缴使用的管理,促进耕地总量动态平衡目标的实现发挥了积极作用。随着各地经济发展水平的变化,部分市、县和城市辖区征收等别不尽合理的问题逐步显露出来,在一定程度上影响了新增建设用地土地有偿使用费的征收效率。为进一步规范新增建设用地土地有偿使用费收入管理,确保其应收尽收,经研究,决定部分调整新增建设用地土地有偿使用费征收等别,现将有关事项通知如下: 一、这次征收等别调整是根据《办法》第四条规定,对部分市、县和城市辖区的征收等别进行的必要调整,与等别相对应的新增建设用地土地有偿使用费征收标准保持不变。 二、为减少等别调整对新增建设用地土地有偿使用费收入管理工作的影响,这次征收等别调整于2003年1月1日起执行。在2003年1月1日前审批的新增建设用地,其新增建设用地土地有偿使用费按调整前的征收等别和与等别相对应的征收标准收缴;2003年1月1日(含1月1日)以后审批的新增建设用地,其新增建设用地土地有偿使用费按调整后的等别和与等别相对应的征收标准收缴。 三、除征收等别调整内容外,新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理仍按《办法》有关规定执行。 附件:全国新增建设用地土地有偿使用费征收等别划分 2002年12月20日附件: 全国新增建设用地土地有偿使用费征收等别划分 一等:上海市二等:北京市上海市黄浦区三等:广州市深圳市 四等: 天津市 重庆市 河北:石家庄市辽宁:大连市沈阳市江苏:常州市南京市苏州市无锡市浙江:杭州市宁波市福建:福州市厦门市山东:济南市青岛市 湖北:武汉市 湖南:长沙市广东:汕头市珠海市深圳市保安区 四川:成都市 五等: 北京:通州区

破解中国土地财政依赖的路径选择

破解中国土地财政依赖的路径选择 一、土地财政问题的成因分析 (一)地方政府财权事权不匹配由于分税制改革后财权逐渐上移至中央,事权逐渐下移至地方,这种财权和事权的不匹配成为造成土地财政的重要原因之一。在中央政府财权收缩的同时,地方政府在事权方面反而扩大了。中央把更多的事权下放给地方,比如支持技术创新和技术改造等优惠政策、支持义务教育计划等等。这些对于整个国家的未来发展有突出作用的事情却要由地方政府来承担其支出。随着地方政府事权范围的扩大,其财政支出的比重也在迅速增长。 (二)城市化对公共事业的需求不断加大,地方政府面临融资问题公共支出规模扩张是市场经济国家发展中的规律。从中国的实际情况来看,中国公用设施水平仍有待提高。例如,2009 年中国城市人均道路面积为12.79 平方米,与发达国家的人均道路面积20平方米?40平方米相比有较大差距。地方政府投资规模的增加会带动私人部门投资进而刺激一个地区的经济增长,提高就业率。诸如民生工程和城市基础设施等项目普遍具有投资规模大、投资周期长等特征,地方政府必然面临资金投入问题。由于地方政府融资渠道有限,土地出让收入起重要作用。地方政府通过出让土地获取高额的土地出让收入、土地派生的税费、低价出让工业用地、土地抵押融资等方式筹集资金,进一步助推“土地财政”不断膨胀。 (三)地方政府具有土地垄断权改革开放以来,中国基本上沿用

了集体土地国家征收取得制度。也就是说,只有国家可以为了公共利益需要,依照法定程序将集体土地转为国家所有,并给被征地的农村集体和个人补偿和安置,地方政府拥有对农地的垄断购买权,由地方政府向用地需要者供地。这种土地供应和征用的政府垄断,导致土地市场上只有一个收购者和供应者,征用多少,以什么价格征用,供应多少、以什么价格供应全由地方政府说了算。这样必然导致地方政府为了自身利益最大化,低价征地而高价出售土地使用权,这样地方政府在两方面都可以获利。 (四)地方政府官员的政绩考核 近年来,中国正处于城市化和工业化快速发展时期,经济增长仍是地方政府的工作重点,各级政府和官员的政绩考核仍倾向于GDP财政收入等经济指标。这种政绩考核机制必然诱发地方政府的短期行为,在政绩的刺激下,激励地方政府在任期内热衷于卖地,从而催生了一批形象工程和政绩工程,造成土地资源的滥用和浪费。随着中国各级政府的工作重心向经济工作转移,对各级地方政府的政绩考核也随之转向以GDP和财政收入等经济指标为主,而很少考虑经济增长的资源环境代价、社会保障率以及居民满意度等民生指标。 二、解决土地财政依赖问题的措施 (一)完善财政公平,合理规范事权与财权的统一推动财政体制改革,完善中央财政的转移支付制度,实现地方政府财政收支平衡。主要措施是:(1)扩大地方政府的税权。中国应当根据地方事权的特点,通过法律扩大地方的税权,将地方税的解释权、减免税等的税政

绩效考核、薪酬、激励机制优化

绩效考核、薪酬、激励机制优化 主办单位:上海普瑞思管理咨询有限公司 时间地点:2010年9月10-12日上海;9月17-19日深圳 培训费用:3900元/人(每报二人送一人)(包括专家授课费、资料费、中餐、咖啡茶水等) 教学模式:讲解 + 咨询案例分享 + 现场实操 + 工具应用 + 疑难问答 课程对象:公司中高层管理者、人力资源总监、人力资源经理、人力资源专员、打算成为人力资源管理顾问之优秀人士 课程说明 如何合理评估公司岗位的价值,体现薪酬内部的公平性?与市场相比,如何建立具有市场竞争力的薪酬体系?企业为何人工成本的增长率超过收入的增长率?如何合理控制薪酬总额?提到薪酬,就一定要谈到绩效考核。为什么绩效考核总是流于形式?企业的经营目标达成与否透过什么来体现?如何实现量化考核,使考核结果更加有说服力?绩效考核结果应该怎样使用才能产生正激励?谈到激励,主管首先想到的是物质性的激励,为何物质性的激励难以长久?除了物质性激励之外,有哪些非物质性的激励?对每个下属的激励方式和手段一样吗?有效激励的前提是什么? 从我国企业发展的历程来看,在企业的初创期,企业管理层的精力大多放在了业务拓展上,自然对内部管理就会有所忽略,这样就造成企业人力资源管理的某些弊病;当企业到了发展期,企业的绩效考核、薪酬、激励机制便成了瓶颈,阻碍了企业进一步发展。著名的人力资源管理专家说:中国的企业不缺乏管理哲学,缺乏的是管理的科学。所以企业的二次或三次创业都是从绩效考核、薪酬、激励机制优化开始的。 为了帮助中国企业整体解决绩效考核、薪酬、激励机制在实际工作中遇到的问题,同时规避成年人学习一听就懂、一做就不会的弊病,我们特邀请了国内知名的人力资源管理专家朱会友老师针对中国企业人力资源管理的特点,精心设计了一个3天版的《有效导入绩效考核、薪酬、激励体系(咨询辅导+沙盘模拟式特训营)》的课程。本课程以朱老师为10多个行业50多家企业提供绩效考核、薪酬、激励咨询辅导所使用的咨询工具为核心,以案例和沙盘模拟为载体,运用手把手辅导的方式教会学员帮助企业成功设计企业的绩效考核、薪酬、激励体系。 课程特色 针对性:针对性的课程开发,真正做到讲你想听的,给你所想要的。 实操性:精选了15个咨询案例在课程中深入讲解,15个咨询案例都是朱老师亲身经历的,极具参考性,可模仿或创造性地模仿。 工具性:课程提供10个只有咨询客户才能享用的实用管理工具,价值不菲,拿回去就能用。 实战性:针对性设计实战沙盘,消化课程知识,让学员把错误犯在课堂里,只把正确方法带回去。 课程目标 1. 掌握绩效考核理念科学宣导的方法和技巧; 2. 掌握绩效考核模式科学选择的方法和技巧; 3. 掌握正激励性绩效考核制度设计的方法和技巧;

环境保护部办公厅、国土资源部办公厅、农业部办公厅关于发布全国

环境保护部办公厅、国土资源部办公厅、农业部办公厅关于发布全国土壤污染状况详查质量控制实验室和首批检测实验 室名录的通知 【法规类别】污染防治 【发文字号】环办土壤函[2017]1138号 【发布部门】环境保护部国土资源部农业部 【发布日期】2017.07.13 【实施日期】2017.07.13 【时效性】现行有效 【效力级别】部门规范性文件 环境保护部办公厅、国土资源部办公厅、农业部办公厅关于发布全国土壤污染状况详查质量控制实验室和首批检测实验室名录的通知 (环办土壤函[2017]1138号) 各省、自治区、直辖市环境保护厅(局)、国土资源厅(局)、农业(农牧、农村经济)厅(局、委),新疆生产建设兵团环境保护局、国土资源局、农业局: 为确保高质量完成全国土壤污染状况详查任务,有效组织技术水平高、管理严格规范的实验室参加详查工作,依据《全国土壤污染状况详查总体方案》(以下简称《总体方案》)有关要求,环境保护部、国土资源部和农业部共同组织开展了全国土壤污染状况详查实验室筛选工作。经过三部委以及各省(区、市)和新疆生产建设兵团环境保护、

国土资源、农业部门严格筛选,确定了5家国家级质量控制实验室(以下简称质控实验室)、32家省级质控实验室;确定了首批233家检测实验室,当前主要承担农用地土壤污染状况详查样品分析测试任务,其中138家能力验证考核结果较好的实验室(包括8家二噁英检测实验室)面向全国推荐、由各省(区、市)和新疆生产建设兵团选择使用,95家能力验证考核结果一般的实验室以及地方因行政区域内农用地详查任务繁重、相关部门能力不足而推荐的第三方实验室,由推荐该实验室的省(区、市)和新疆生产建设兵团选择使用。现发布实验室名录(见附件1-3),并提出有关要求如下: 一、各省(区、市)和新疆生产建设兵团环境保护、国土资源、农业部门要充分发挥省级质控实验室的作用,依托相关部门和科研院所的专业技术力量,建立专业、高效的详查工作质量管理体系和管理队伍,加强对详查各工作环节、各参与单位质控工作的监督检查,确保详查工作质量。国家级质控实验室要根据详查工作的统一安排,加强对各地详查质量管理工作的技术指导和监督检查;各省(区、市)和新疆生产建设兵团的详查工作要自觉接受国家级质控实验室的指导监督。 二、各省(区、市)和新疆生产建设兵团环境保护、国土资源、农业部门要加强对承担本地区详查样品分析测试任务的检测实验室的管理,慎重选择、严格要求。要制定监督检查计划,明确分工,加大频次,确保检测实验室严格按照相关技术规定要求完成详查样品分析测试任务。省级质控实验室要定期或不定期地对检测实验室外部质量控制数据进行分析,对检测实验室的内部质量管理体系运行情况进行评估,动态掌握检测实验室的工作质量。 三、质控实验室和检测实验室名单实行动态管理。对存在数据弄虚作假、泄露敏感数据信息等行为的实验室,以及工作过程中发现专业技术水平、质量管理水平存在严重问题的实验室,一票否决、坚决退出,不得再承担详查工作任务。情节严重的,要依法追究法律责任。

土地财政的成因及影响分析

闽南师范大学 毕业论文 土地财政的成因及影响分析 The Origins and Effects Analysis of Land Finance 姓名:熊柔娉 学号:101103123 系别:经济学系 专业:国际经济与贸易 年级:2010级 指导教师:陈蓉 2013年12 月24日

摘要 近些年,地方政府通过经营土地获得土地财政收入在一定程度上缓解了地方政府的财政困难,但是长期来看,这种模式会对宏观经济的健康发展带来不利影响。本文主要探讨了我国土地财政产生的原因以及运行中日益积累的各种阻碍社会经济发展的问题,寻找相应的对策来破解土地财政困境,减少地方政府对土地财政的过分依赖对促进我国社会经济发展具有重大意义。 关键词:土地财政;影响;对策 Abstract In recent year,the local government earned land finance revenues by selling land,which alleviated financial difficulties of local government. But in a long term, this model is unsustainable and it would affect the sound development of macroeconomic. In this paper, it mainly discusses the reasons of land finance and obstacles accumulated in the social economic development of our country. Therefore, Searching for the corresponding countermeasures to solve the land financial problems, reducing local government’s dependency of land finance are of great significance to the promotion of China's social and economic development. Key words:land finance; affects; countermeasures

财政部 国土资源部 环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见

财政部国土资源部环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制 的指导意见 财建【2006】215号 各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、国土资源厅(局)、环境保护局(厅): 为了加强矿山环境治理和生态恢复,促使矿山企业合理负担其资源与环境成本,理顺资源价格形成机制,根据《矿产资源法》、《环境保护法》中有关加强生态环境保护、防止环境污染的有关规定,贯彻落实《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发[2005]28号)的有关要求,财政部、国土资源部、环保总局就逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制提出指导意见如下: 一、从2006年起要逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制。各地可根据本地实际,选择煤炭等行业的矿山进行试点,在试点的基础上再全面推开。具备条件的地区可先行在所有矿山企业普遍推开。 二、地方环境保护、国土资源行政主管部门应当组织有资质的机构对试点矿山逐个进行评估,按照基本恢复矿山环境和生态功能的原则,提出矿山环境治理和生态恢复目标及要求。地方国土资源、环境保护行政主管部门应当督促新建和已投产矿山企业根据上述要求,制订矿山生态环境保护和综合治理方案,并提出达到矿山环境治理及生态恢复目标的具体措施。在此基础上,地方国土资源、环境保护行政主管部门要会同财政部门依据新矿山设计年限或已服役矿山的剩余寿命,以及环境治理和生态恢复所需要的费用等因素,确定按矿产品销售收入的一定比例,由矿山企业分年预提矿山环境治理恢复保证金,并列入成本。 三、各地要按照“企业所有、政府监管、专款专用”的原则,由企业在地方财政部门指定的银行开设保证金帐户,并按规定使用资金。地方财政部门会同国土资源、环境保护行政主管部门对企业预提的矿山环境治理恢复保证金进行监管。具体办法由各地根据本地区企业实际情况和国家有关规定自行制定。 四、对本通知发布前的矿山环境治理问题,各级政府要制定矿区环境治理和

浅析土地财政的问题及解决方法

浅析土地财政的问题及解决方法 国贸131刘文荟 1323130102 土地财政,是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出,属于基金预算收入,又叫第二财政,属于地方财政收入的一种。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入,也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。现在在很多地方,第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示,在一些地方,土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。在“土地财政”上,这些地方政府最核心的做法是土地整理,就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后,进行招拍挂,价格就会翻几番。土地财政,作为地方政府发展经济的一种工具,可谓利弊互见。 在中国,土地财政和土地金融的形成,大体是近十几年的事情。这十几年,中国城市建设突飞猛进,其奥秘就在城市政府通过经营土地,积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展,市民生活质量不断提高,带动了周边农村经济的转型与发展,吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应不容否定。但是,问题也由此而生。第一,土地财政恶化了国民收入分配,抑制了民间投资。第二,政府投资影响了产业结构调整,加剧了产能过剩。第三,更不能忽视的是资源、资金的严重浪费。第四,土地财政机制不改变,保护耕地、保护农民的合法土地权益,只能流于空谈。总的来看,在中国工业化、城市化的进程中,土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是,随着改革的深入,其制度弊端也越来越明显、突出,已经成为今后中国可持续发展的障碍。 究其原因,主要有以下几点:①现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入,目前在构建省以下财政体制时,上级政府居于主导地位,完全有权决定与下一级政府之间的财力划分和支出责任,所以自然就会发生财权逐级上移、事权逐级下放、处于政权末端的县乡政府财政困难的局面;②现行土地制度的缺陷,法律没有对公共利益的内涵和外延这一征地的唯一条件作出任何规定,而是由政府进行解释;③土地收益现有分配机制助长了土地财政。这主要包括三个方面。一是中央政府不参与土地出让收益的分配,全部土地出让金收人留归地方。二是土地收益分配中,农民所占份额很低,三是代际分配的不公平。 那么,怎样解决土地财政所带来的问题呢?我觉得应该完善现有的财政体制,降低地方政府对土地财政的过度依赖。要明确约束地方政府的行为,改变政绩考核方式。其次还要改革完善土地入市交易制度,严厉打击囤地炒地行为。要建立公开透明的信息制度,清除房价中的“腐败成本”。然后还要适当调整供地结构,

激励机制

激励机制作用 激励机制作为企业管理中的一种职能,是通过满足员工生理、心理的愿望、激发员工的动机,以此开发员工的作业潜力。 公司管理者都希望在通过实施有效的激励机制,提高员工工作的积极性,从而提高整个生产的效率。 由此可见,公司对激励机制引起足够的重视前提下。通过以下项目为例有一定的进步。 1.《产量达标激励》 2.《生产各线品质管控激励》 3.《各部门执行力激励》 4.《沟通协调配合激励》 5.《生产、品管、PIE/修理、注塑、建立QC小组激励》 述激励机制在企业发展中的重要作用,目的就是要了解激发公司全体员工工作潜能与积极性,从中发现需要解决的问题与弊端,从而提出具有可行性的建议及改善方案。 激励机制的定义 是通过一套理性化的制度来反映员工与企业相互作用的体现。 一、是可以运用工作《产量达标激励》方式,尽量把员工放在他所适合的位置上,并在可能的条件下轮换一下工作以增加员工的新奇感,培养员工对工作的热情和积极性; 二、是《生产、品管、PIE/修理、注塑、建立QC小组激励》可以运用参与激励,客人对公司的品质提升认同感。激发出员工的积极性和创造性。 三、是管理者要把物质激励与形象、荣誉、激励有机地结合发挥起来。给予先进模范人物激励、奖金、物品、晋级、提职等固然能起到一定作用。 激励机制的促进作用 激励机制的促进作用是指对员工的某种符合组织期望的行为具有反复强化、不断增强的作用,在这样的激励机制作用下,组织不断发展壮大,不断成长。我们称这样的激励机制为良好的激励机制。当然,在良好的激励机制之中,肯定有负强化和惩罚措施对员工的不符合组织期望的行为起约束作用。 激励机制的致弱作用 由于激励机制中存在去激励因素,能有效的调动员工的积极性,实现组织的目标。但是,无论是激励机制本身不健全,还是激励机制不具有可行性,都会对一部分员工的工作积极性起抑制作用和削弱作用,这就是激励机制的致弱作用。在一个组织当中,当对员工工作积极性起致弱作 用的因素长期起主导作用时,组织的发展就会受到限制,直到走向衰败。因此,对于 存在致弱作用的激励机制,必须将其中的去激励因素根除,代之以有效的激励因素。 公司对员工激励的重视程度 激励机制是公司管理中的一个重要激励组成部分,同时它也是一个公司在未来能否长久发展的至关因素。只有公司认识到激励机制的重要性,公司才能留住员工,更好的 管理员工、培养员工,让员工全身心的为公司服务,最终使公司稳步发展,逐步壮大 越来越好。而在此次对激励机制的了解中, 根据最近几年实际的情况概括。 大部分员工感觉不到该公司对员工激励的重视及激励,导致员工在工作中失去工作动力,工作积极性不高,满意度也不高,产生消极心态,对公司的激励只做表面功夫,停留在口头但却没有实际行动的行为状态。 激励形式单一 通过此次了解的结果可以看出,激励方式基本上是得到了员工的认可,但激励的标准还需进行改善,忽略了对员工深层次的激励。本公司的激励方式主要是重于表扬,而奖金与物质激励就相对偏小,虽然精神上的激励对员工积极性和热情有很大的影响,这种方式员工也是能够认可的,但激励的方式也应该是多种多样的,奖金等实质性的激励

国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知

国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的 紧急通知 国土资电发〔2011〕72号 各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源管理局),新疆生产建设兵团国土资源局:近期,各地在加快工业化、城镇化建设中,一些地方因征地拆迁引发的恶性事件时有发生,社会反响强烈。为严格规范征地拆迁管理、坚决防范查处强征强拆等违法行为,切实维护群众合法权益,现就有关事项紧急通知如下: 一、进一步提高认识,认真贯彻落实中央有关规定要求 做好征地拆迁补偿安置工作,关系国家经济建设发展、农民群众切身利益和社会和谐稳定,党中央、国务院对此高度重视。2010年5月,国务院办公厅下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(国办发明电…2010?15号),强调征地拆迁要严格执行有关规定,坚决纠正违法违规征地拆迁行为。2011年3月,中纪委办公厅下发《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》(中纪办发…2011?8号),要求加强对征地拆迁政策规定执行情况的监督检查。特别是国务院颁发《国有土地上房屋征收与补偿条例》以来,进一步增强了广大干部群众依法依规做好农村集体土地征收拆迁的自觉性。但是,各地在加快发展中,用地需求猛增,土地征收拆迁任务加重,因各种原因引发的违法违规土地征收拆迁行为,有增加趋势。各级国土资源部门要从切实维护人民群众利益、构建和谐社会的高度,认真领会并贯彻落实好中央一系列规定要求,一把手亲自抓。要配合政府和有关部门,从本省(区、市)实际情况出发,完善征地拆迁补偿安置的政策措施;督促市、县政府切实履行“对征地拆迁管理工作负总责”的责任,加强对各地征地拆迁工作的指导监督,切实做好征地拆迁补偿安置工作。 二、严格征地拆迁管理,维护被征地农民利益 部《关于进一步做好征地管理工作的通知》(国土资发…2010?96号)中对提高征地补偿标准、采取多元安置途径、做好农民房屋拆迁补偿安置工作、规范征地程序等提出了明确要求,各级国土资源部门在征地拆迁中要认真执行,加强管理。实施征地拆迁,必须在政府的统一组织领导下依法规范进行。征地中拆迁农民房屋要给予合理补偿,并因地制宜采取迁建安置、货币安置或实物补偿等多种安置方式,妥善解决好农户生产生活用房问题。要严格履行规定程序,征地前及时组织征地公告,并就征地补偿安置标准和政策征求群众意见。群众有意见的,

土地财政对城市发展影响分析

土地财政对城市发展影响分析 摘要;土地收入占比财政收入的不断提高,形成了地方政府的“土地财政”,“土地财政”是指一些地方政府依靠一次性收取以后若干年的土地使用权的收入以及由此带动的其它相关收入来维持地方财政支出的财政现象。近些年来,一面是连年不断、刻骨铭心的征地拆迁之痛,另一面却是地方政府土地收入的盛宴,本文拟从“土地财政”的现状、成因、影响与危害进行论述。 关键词;土地财政城市经济土地转让成因与弊端 所谓“土地财政”其实是地方政府预算外收入,但是却在地方政府的财政中占有很大份额。其主要是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持财政支出的行为。土地财政的形成源自于1994年实行分税制度改革以后,由于一些税源稳定、税基广、易于征收的税种大部分划归了中央政府,地方政府事权和财权搭配不合理,财政压力较大,在这种情况下地方政府开始积极谋求其他方式来增加收入。由于当时把土地出让金全部划归为地方所有,因此,“土地财政”逐渐成为地方政府的首选。 事实上,地方政府也的确通过“经营土地”获益匪浅。通过土地出让和开发,地方政府可以获得的财政收入包括土地出让金以及各土地部门的征收费用,此外,还包括与土地出让直接或者间接相关的各种税收,例如城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税等,以及房地产业的营业税等。这一点在2009年两会期间,全国工商联房地产商会在其书面发言稿就指出,房地产开发的总费用支出的一半流向了地方政府。据相关研究报告显示,两三年前,东部一些县市土地出让金收入少则十多亿元,多则近二十亿元,土地出让金收入占预算外收入的比重高达60%以上,即使是在中西部地区,预算外收入的增长也主要源自于土地出让收入以及与土地相关收费的增长。2009年我国地方政府土地出让金收入总额达15000亿元,占当年地方财政收入的48.8%。由此可以明白“土地财政”的成因 1、现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入 2、现行土地制度的缺陷 3、现行土地收益分配机制助长了“土地财政” 4、现行土地储备机制已成为政府土地收益最大化的重要工具 5、政绩考核机制使地方政府的“土地财政”欲罢不能 现行的土地制度可以概括为:农地恒农,转非必征,国有地可以批租买卖。现行《土地管理法》明确限制集体土地使用权的流转,集体建设用地(宅基地)之上的房产建筑只属于该村的集体所有,不得向本村以外的尤其是城镇居民转让出售,只可用于集体成员内部转让和置换。即使签订买卖合同,也无法取得国家正规的房产证、土地使用证、契税证等合法手续以被认定为合法产权。而农地与市场之间所不可逾越的鸿沟,被征地制度连接着,成为了农地非农化的唯一通道,国家和政府可以基于社会公共利益需要并依照法定程序,在作出适当

中国的土地财政

下篇:解密“土地财政” 2009年全国土地收入为1.42万亿元,而拆迁、补助农民收入的支出为5180亿元;2008年土地收入1.0375万亿元,拆迁、补助农民费用为3778亿元。政府花1块钱,从农民那里买来地,从城镇居民拆迁获得地,转手卖给地产商,可以获得3块钱 《财经》记者陈涛 房价涨成现在这样,背后有很多推手,“土地财政”是其中最为重要的制度性因素。 所谓“土地财政”,主要是指地方政府以出让土地使用权而获得收入,这项收入在地方政府总收入中占相当的比例。 从地到房的增值 在“土地财政”的游戏规则下,地方政府多多少少扮演着“生意人”角色,而生意人没办法不追求利益最大化 依照今年两会财政部提交的报告,2009年,全国的国有土地使用权出让收入总额达1.42万亿元(其中地方收入1.3964万亿元,中央收入275亿元),全国地方政府的财政收入为3.258万亿元,两者之比达到0.4。 而今年4月9日国土资源部最新公布的国土资源公报显示,去年全国土地出让总价款为15910.2亿元,比2008年增长63.4%。 在1998年房改之前,地方政府几乎没有卖地收入,而今,这笔“额外”的收入在地方政府的收入总盘子中占比巨大,人们不得不冠之以“土地财政”“第二财政”这样的专有名词,以示重视。

本来,一般意义上的“财政收入”主要是指税收。其原理是,为了公平、正义、公共利益以及社会稳定,政府代表从纳税人那里获得一定的收入,这部分收入用于公用设施、官员薪水、社会救济等,所谓“取之于民,用之于民”。 公民呢,有义务纳税;政府呢,并不是想征税就可以征,另外,也不跟商人一般地谋求税收最大化。可不可以征税,该征多少税,应由议会来决定;同时,政府有义务告知公众,征了多少税,钱都用到哪里去了。 在“土地财政”的游戏规则下,地方政府多多少少扮演着“生意人”角色,而生意人没办法不追求利益最大化。 首先,它依靠城市用地公有制垄断土地所有权,成为惟一的土地出让方。它还以法律形式限制“小产权房”的建设和买卖,不允许农地自由转让,进一步强化土地供应的垄断性。 严格地说,供应土地的“政府”并不“惟一”,因为有中央政府、省、市、县、乡等各级政府,就目前来看,土地使用权转让的收入集中在市政府、县政府这两级政府手中。 按照市长韩正的介绍,上海市的收入减去拆迁成本等之后,由市政府和区县政府按五五比例分成。其他地方怎么做,相关信息披露得很少。 从法理而言,城市土地属“全民所有”,也就是说,上海的土地,新疆人也有份,农民也有份,只要你是中国公民,都有份。而且外地人拥有的份额跟上海本地人相等。不过,从实践而言,全民所有的土地,其使用权的转让所得是归当地政府了。 然后,政府或通过拆迁,或通过农地转化,获得土地资源; 其后,做一些“三通一平”的工作,再配之以必要的配套,把土地变成“熟地”;

成本节约奖励制度

节约成本奖励制度为鼓励员工积极提倡节约减少浪费,推动管理创新,增强内部活力,发掘各类有利于公司发展又能节约成本,并能达到提高工作效率,优化流程,降低成本,促进公司增产增效,彰显“注重细节、追求完美、争创卓越”的企业文化精神,特制定节约成本奖励制度。 1 适用范围本制度所称的节约成本,是指公司所有员工提出的节约成本、改进工作流程或管理创新的合理化建议,以及创新开发、技改、生产成本、劳动成本、管理成本等诸方面节约成本的构想和方案。 1.1 节约成本建议的受理范围:A、工作流程、工作标准及安全措施的改进。B、技术创新、产品改性改良。C、工具、设备、仪器的改进。D、原辅材料替代、能源节约和三废利用的建议。E、降低成本、优化岗位及人员、提高效率和工作合理化等事项。1.2 以下内容不在受理范围内:A、公认的事实或正在改善的;B、已被采用过或前已有的重复建议;D、在正常工作渠道被指令执行的(本职岗位职责范围);E、无具体实施方案的建议。2.立项分类:A.重大项目:年创造利润10 万元以上的。B.一般项目:年创造利润10 万元以下的。D.QC 管理项目:对参照质量管理基金奖励办法。 3 .成本节约奖励管理评审小组的组成与工作职责(以下称:评审小组) 1 A、评审小组的组成由:质保部、研究所、技术部、生产部、设备部、采购部、营销部、财务部、总经办、人力资源部共同抽调人

员组成。节约成本的论证评估,由质保部为主裁判。B、分工:1)质保部为节约成本评估小组主管负责部门,并负责项目的过程跟踪管理。2)人力资源部负责节约成本方案的材料收集、负责登记、传递、存档、项目结束后奖励的落实等工作;3)总经办负责会议的召集、项目实施过程的跟踪;4)研究所、技术部、质保部、生产部为技术审核权威核心成员部门;5)采购部为材料渠道来源信息分析和测算权威部门;6)营销部为代表客户满意度评价权威部门;7)财务部为成本节省额度和奖金测算部门。D、总经理批复节约成本建议的最终审查意见,并确定奖励标准。4.工作程序4.1.受理 4.1.1 员工可随时提出有关节约成本的建议,并填写《成本节约提案》交人力资源部。必要时应附图纸、数据、资料等。自填表之日起,建议提出人有义务向公司详细说明建议情况和相关问题。 4.2 评审小组接受提案表后,即时进行登记,并对提案内容是否符合规定受理范围提出初步资格审查意见。如可受理,则发放《节约成本提案受理通知单》给建议提出人;如不受理,则应清楚、准确地告知原因。4.3 《节约成本提案表》由各部门指定专人管理(领发),员工可随时领用填写。如员工书写或表述有困难,可委托部门主管代为填写。 4.4 审查 2 4.4.1 人力资源部将受理的《节约成本提案》提交总经理批准立项,并及时传递和跟进相关部门主管,评估小组须在规定期限内提出审查意见。

国土资源部办公厅关于印发土地权属争议案件文书格式的通知

国土资源部办公厅 关于印发土地权属争议案件文书格式的通知 国土资厅发[2005]57号 各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局),解放军土地管理局,新疆生产建设兵团国土资源局: 为深入贯彻《土地权属争议调查处理办法》,进一步规范土地权属争议调处工作,国土资源部对原国家土地管理局1996年统一制定的《土地权属争议案件文书格式》进行了修改和完善。经研究,现将修订后的《土地权属争议案件文书格式》(见附件)印发给你们,请遵照执行,原国家土地管理局印发的《土地权属争议案件文书格式》不再使用。 二00五年五月二十四日

土地权属争议案件收件登记单 交件人收件人 申请人地址及邮编 法定代表人电 话 委托代理人电 话 序号申请文件名称页数备注

土地权属争议案件申请书 申请人姓名 (名 称) 地址 法定 代表 人 职务 及电话 委托 代理 人 地址 被申请人姓名 (名 称) 地址 法定 代表 人 职务 及电话 请 求 事 项 事 实 及 理 由 (本栏写不下可另附页) 附证据材料份

土地权属争议案件授权委托书 _____________(委托人)因与__________________土地权属争议一案,委托_____________(受委托人)代理。委托的代理事项和权限如下:_________________________________________。 委托人:(签字或盖章) 年月日 附件4: 土地权属争议案件受理通知书 (文号)(申请人): ________________________________________________________一案,经审查,符合《土地权属争议调查处理办法》规定的受理条件,我局(厅)已受理,特此通知。 (国土资源行政主管部门章) 年月日

赵燕菁:土地财政:历史、逻辑与抉择

赵燕菁:土地财政:历史、逻辑与抉择 作者:厦门市规划局局长赵燕菁(原中国城市规划设计院总设计师、Cardiff University PHD) 计划经济遗留下来的这一独特的制度,使得土地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用来源。不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法,中国土地收益的本质,就是通过出售土地未来的增值(70年),为城市公共服务的一次性投资融资。 改革就是一系列选择。但真正改变历史的选择,当时并不一定看得清楚。“土地财政”就是如此。从诞生到形成,它并没有一个完整的设计,甚至“土地财政”这一名词,也是后来才想出来的。但正是这个来路不清、没人负责甚至没有严格定义的“土地财政”,前所未有地改变了中国城市的面貌,成为全球经济成功与问题的根源。 “土地财政”是否可以持续?是否还能改进?还是必须全盘放弃?乃是攸关国家命运的重大抉择。由于“土地财政”被“房价”、“腐败”、“泡沫”等敏感的社会话题所绑架,摒弃“土地财政”,几乎成为学界和舆论界一边倒的共识。本应客观、专业的学术讨论,演变成了指责“土地财政”的竞赛。 好的“学术”,不在于告诉人们众所周知的“常识”,而在于能解释众所不解的“反常”。“土地财政”之所以抗风而立、批而不倒,就在于其有着不为学术界所知的内在逻辑。“土地财政”背后的经济含义,远比我们大多数人知道的深刻、复杂。 本文试图以“信用”为主线,重新评价“土地财政”的功过,思考“土地财政”改变可能带来的风险,探讨改进“土地财政”的可行路径。 信用:城市化的催化剂 城市出现了几千年,有兴有衰,但为何到了近代却突然出现了不可逆转的“城市化”?绝大多数研究,都认为城市化是工业化的结果。这一表面化的解释妨碍了我们对城市化深层原因的认识。 城市的特征,就是能提供农村所没有的公共服务。城市不动产的价值,来源于所处区位;不同区位的价值,取决于公共服务的水平。公共服务是城市土地价值的唯一来源。无论城墙,还是道路,或是引水工程,公共服务都需要大规模的一次性投资(fixed cost)。但由于传统的资本获得方式,主要是通过剩余的积累,大型工程建设往往需要成年累月的建设。巨大的投资,限制了大型公共设施的建设,成为制约城市发展的主要障碍。

如何做好成本控制工作

浅析如何做好成本控制工作

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浅析如何做好成本控制工作 国家在“十一五”期间为拉动内需,大搞基础设施建设,所以上马了很多公路、铁路等基建项目,很多施工企业拿到了超过自己施工能力的合同订单。但内部管理能力跟不上,只是盲目追求合同订单额和完成产值额,想通过规模效应实现效益最大化,但事与愿违,只能得到产高利低的结果。究其深层次的原因就是忽略了合同管理和成本控制这些最基本的管理手段。下面我就如何做好成本控制工作浅谈自己的见解。 一施工项目成本基本概念 施工项目成本是指建筑施工企业以施工项目作为成本核算对象的施工过程中所耗费的生产资料转移价值和劳动者的必要劳动所创造的价值的货币形式。施工项目成本不包括劳动者为社会所创造的价值和不构成施工项目价值的一切非生产性支出。施工项目成本是施工项目管理的核心。 根据成本管理要求和成本发生的时间来划分,施工项目成本可分为预算成本、计划成本和实际成本。 1、预算成本:它是反映各地区建筑业的平均成本水平,是确定工程造价的基础,也是编制计划成本的依据和评价实际成本的依据。 2、计划成本:是指施工项目经理部根据计划期的有关资料,在实际成本发生前预先计算的成本。它对于加强施工企业和项目经理部的经济核算,建立和健全施工项目成本管理责任制,控制施工过程中生产费用,降低施工项目成本具有十分重要的作用。 3、实际成本:是项目在报告期内实际发生的各项生产费用的总和。 将实际成本与计划成本比较,可揭示成本的节约和超支,考核企业施工技术水平及技术组织措施的贯彻执行情况和企业的经营效果。实际成本与预算成本比较,可以反映工程盈亏情况。 二施工项目成本控制 施工项目成本控制是指在项目成本的形成过程中,对生产经营所消耗的人力资源、物资资源和费用开支,进行指导、督导、调节和限制,及时纠正将要发生和已经发生的偏差,把各项生产费用,控制在计划成本的范围之内,以保证成本

财政部 国土资源部关于将矿产资源专项收入统筹安排使用的通知

财政部国土资源部关于将矿产资源专项收入统筹安排使用的通知 财建〔2010〕925号 各省、自治区、直辖市财政厅(局)、国土资源厅(局):为了进一步加强和规范矿产资源专项收入的使用管理,提高资金使用效益,经报国务院批准,财政部、国土资源部决定将中央分成(收取)的矿产资源专项收入集中资金统筹用于与地质和矿业有关的重大项目。现将有关事项通知如下: 一、本通知所称矿产资源专项收入是指中央分成(收取)的矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和探矿权采矿权价款收入。 二、矿产资源专项收入纳入财政预算管理,专款专用,任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。 三、财政部根据上一年度矿产资源专项收入实际入库数确定本年度矿产资源专项收入支出预算总额。矿产资源专项收入年终结余,可结转下一年度继续安排使用。 四、矿产资源专项收入统筹用于以下方面支出: (一)基础性公益性地质矿产调查评价及管理; (二)战略性矿产资源勘查;

(三)中央地质勘查基金项目; (四)国外矿产资源风险勘查; (五)矿山地质环境恢复治理; (六)矿产资源节约与综合利用; (七)国家级地质遗迹保护及地质遗迹标本购置; (八)矿产资源专项收入征收管理; (九)对承担中央财政出资探明矿产地有突出贡献的项目承担单位给予奖励; (十)财政部、国土资源部共同确定的与地质和矿业有关的其他支出。 以上支出范围的预算管理按照各自现行的专项资金管理办法执行。有关办法规定与本通知不符的,以本通知为准。 五、调整2011年政府收支分类科目,收入科目方面,删除1030204项“矿产资源补偿费收入”和1030206项“探矿权、采矿权使用费及价款收入”,增设1030215项“矿产资源专项收入”。其下设01目“矿产资源补偿费收入”、02目“探矿权、采矿权使用费收入”和03目“探矿权、采矿权价款收入”。支出科目方面,删除2200117项“矿产资源补

提高成本控制的措施

1、收集一个项目的完整的工程成本(或投资)数据 2、收集一份有关如何提高工程成本控制效果的资料 项目成本控制在整个项目管理体系中处于十分重要的地位,因为目前市场激烈竞争,商品价格主要由市场供需决定,企业只有在降低成本上进行探索,以扩大利润空间,而项目成本控制就是在保证工期和质量满足要求的情况下,对工程施工中所消耗的各种资源和费用开支,进行指导、监督、调节和限制,及时纠正可能发生的偏差,把各项费用的实际发生额控制在计划成本的范围之内,以保证成本目标的实现,创造交好的经济效益。 提高工程成本控制效果势在必行,其方法与渠道诸多,各企业根据自身企业的特征,结合其优势,制定不同的措施,所以因不同企业而异,又由于政府的各项政策与工程成本息息相关,如土地成本的可能由于政府的产业性调控政策而发生变化,因此成本控制又会因人而异,但是成本控制的基本方法与原则还是不变的,基于这一点提高成本控制效果还是有迹可循的,经过分析与思考主要可以从完善成本管理体系、提高设计与决策阶段的成本控制及实际控制的细节方法三个方面入手,提高成本控制的效果 一、成本控制管理体系的完善 加强部门之间的合作,制定定时的沟通机制.部门之间的协调与配合对于成本控制至关重要, 需要采购部门与下好部门之间的高度配合,在可预见的范围内将信息的交流提前进行.保证原材料、设备的组织供应及时到位,以免停工待料.延误工期如施工过程中材料的采购与消耗, ,合理的市场把握,低价采购,结合自身需求,合理储备.另一方面,明确施工用材料的进场数量进行控制,明确施工材料采购数量,减少材料堆积造成的企业资金占用,同时还要对施工材料的堆放场地进行规划,减少过程中二次运输的距离,提高工作效率,同时也降低材料二次运输操成的运输费用,提高成本控制效果。另外,对施工材料的管理还需要注重材料堆放的管理,减少由于堆放方式以及遮挡不及时造成的材料损耗,以此降低施工过程中材料成本 运用绩效激励模式进行成本控制,采用激励机制,提高每位员工参与成本管理的积极性。一方面,对完成目标任务及成绩突出的单位或职工公开进行物质奖励,让他们劳有所取.获得心理上的平衡。另一方面,形成良好的用人环境,因

23个省份“土地财政依赖度”排名报告-2014-4-15

23个省份“土地财政依赖度”排名报告 2014-4-15 者:刘德炳来源:中国经济周刊 文章导读:对于土地财政而言,有了具体的量化数据,可以更清晰地了解和分析土地财政的现状和问题,特别是准确界定和判断地方债与土地财政之间的合理依赖度,为房地产政策和地方债务等重大问题提供分析思路和决策依据。 《中国经济周刊》记者、中国经济研究院研究员刘德炳|执笔 报告背景 近20年来,随着中国房地产业的兴起和发展,中国城市建设、地方政府资金、市民生活质量、城市周边农村经济发展等方面,获得了快速发展和极大改善。这其中的直接贡献便是土地财政。土地财政成为地方政府新的和重要的财政收入来源,为城市社会经济发展发挥了积极作用。但与此同时,一些地方政府出于经济增长和财政收入的双重考量和追求,也不同程度地出现了“卖地冲动”,其财政支出过度依赖于土地财政,甚至是将土地出让收入作为地方债务偿还的主要渠道,即当前被外界所诟病的“土地财政依赖症”。 目前对于“地方债是否过度依赖土地财政以至压缩楼市调控空间、绑架中国经济”等疑虑,各界争论不一,但争论各方却缺少量化标准,更没有一个量化指标。 量化指标是分析问题和解决问题的必要基础。对于土地财政而言,有了具体的量化数据,可以更清晰地了解和分析土地财政的现状和问题,特别是准确界定和判断地方债与土地财政之间的合理依赖度,为房地产政策和地方债务等重大问题提供分析思路和决策依据。 报告的数据来源 从2014年1月23日起,各省、自治区、直辖市的审计厅(局)陆续公布了各省份政府性债务审计结果,这是全国省级审计部门第一次集中对外公布地方债。 从公布的审计报告来看,各省级审计部门关于地方债的审计报告基本上使用了同样的报告格式:主要分为“近年来加强政府性债务管理的主要措施”、“政府性债务规模及结构情况”、“全省政府性债务负担情况”、“政府性债务管理中存在

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