基于欧盟ETS借鉴的中国碳排放权分配机制探索

基于欧盟ETS借鉴的中国碳排放权分配机制探索

作者：李泉宝

来源：《海峡科学》2011年第06期

[摘要] 碳排放权分配是中国开展碳排放权交易的核心问题。该文通过分析欧盟碳排放交易计划（EU ETS）的碳排放权分配程序、分配标准和分配方式，总结其成功经验和不足之处，并结合中国实际，提出中国碳排放权分配机制的建立方案。

[关键词] 欧盟ETS 碳排放权分配机制

为促进全球温室气体减排，减少全球二氧化碳排放，国际社会正在对碳交易给予越来越多的关注。碳排放权的分配机制是任何碳排放交易制度的核心问题。以世界上运作最为成功的碳排放权交易机制——总量控制和排放权交易（cap and trade）机制为例，在这一机制下，政府设定碳排放总量，将排放权分配到各排放企业。实际排放量小于排放限额的企业可以在碳交易市场出售剩余额度；而实际碳排放量超过排放限额的企业则需到市场购买超出的额度。这样，碳排放权就成为一种商品，通过市场“这只无形的手”，实现碳排放权的优化配置，促进企业提高能源利用效率，减少二氧化碳排放。目前，欧盟在2005年1月1日启动的碳排放交易计划（ETS，Emissions Trading Scheme，也被称为Emissions Trading System）是目前世界上最大的碳排放交易体系，这一交易体系就是一种典型的总量控制和排放权交易机制。2008年以来，中国陆续在北京、上海、天津等地建立了环境能源交易所，但当前开展的碳交易主要是清洁发展机制（CDM）项目和自愿减排项目。下一步，中国应探讨如何在碳排放权总量控制下进行排放权交易。为此，首当其冲的就是设计一种科学合理的碳排放权分配机制。

1 欧盟ETS的碳排放权分配机制及经验借鉴

欧盟ETS的碳排放权分配程序遵循两步走的方式：第一步是制定国家分配方案（NAP）的总量控制。欧盟规定，在每一个交易阶段开始之前，每个成员国应将本国的排放控制总量及各排放实体分配的排放配额，以国家分配方案的形式报给欧盟排放交易委员会，由该委员会进行总量控制。第二阶段是配额在各国家内部分配阶段。各国确定所有可能参加碳排放权交易的产业和企业名单，将排放配额总量分配给所有参与排放权交易的产业，然后确定各产业内的企业可能分配到的排放配额。

欧盟ETS的碳排放交易覆盖范围和分配标准如下：在欧盟ETS第一阶段（2005年～2007年），覆盖能源、热能行业，以及某些高能耗行业（例如炼油厂和热电厂）等二氧化碳排放大户。在欧盟ETS的第二阶段（2008年～2012年），欧盟收紧排放总量，将更多的排放企业纳入交易计划。一般来说，碳排放权分配既可基于历史排放原则（Grandfathering）来进行，也可按照最新数据来分配。基于历史排放分配是指预先确定行业或企业的历史排放基准，以此来分

配配额。分配可以采用协商或者公示的方式进行。基于历史排放分配的交易成本较低、并且有利于保持代际分配的一致性，但是，基于历史排放分配倾向于维持排放现状，客观上让污染严重的企业获得了更多的排放配额。美国采用的就是基于历史排放方法来分配碳排放权，而欧盟ETS则是根据当期排放量来分配排放权。

在分配方式上，欧盟ETS的碳排放配额分配采用了免费发放和拍卖相结合的方式。在ETS的第一阶段，按照企业现实排放量免费发放95%的排放配额，而通过拍卖发放的排放权不超过总量的5%。实际上，在ETS的第一阶段，只有丹麦、匈牙利、立陶宛和爱尔兰四个国家采用了拍卖方式，拍卖的排放配额数量也很少，分别占其全部分配量的5%、2.5%、1.5%和0.75%。在ETS第二阶段，用于拍卖的排放配额也不超过10%。对整个欧盟ETS而言，在平均每年分配的22亿EUA（European Union Allowances，即欧盟排放配额）中，仅有约0.13%（3百万EUA）是通过拍卖方式来分配的。欧盟ETS第一阶段的运行经验表明，免费发放碳排放权会带来一些问题。首先，企业往往会夸大其当期排放量，而各成员国政府为了保护本国企业，也默许这种行为，从而导致了排放配额的过量发放，使得碳排放配额的价格过低，降低了企业的减排动力。其次，免费发放碳排放配额对不同市场结构下的企业的公平性并不一样。ETS的引入增加了产品的边际成本，而垄断企业的定价往往是在边际成本基础上加上一定的利润加成。因此，具有垄断势力的企业反而会由此获得“额外利润”。Carbon trust公司曾估计，在ETS第二阶段的5年间，英国的能源产业有望获得60亿～100亿欧元的“额外利润”，西班牙的能源部门也能获得10亿～30亿欧元。但是，处于垄断竞争市场结构中的水泥、化工等行业就没有这么幸运了，它们在承担成本上升的同时，却难以将成本转嫁给下游客户。因此，免费发放碳排放权对于它们而言则是“双重损失”。实际上，这些问题在ETS当初选择碳排放权分配方式时，经济学家就已经预测到了。他们认为，采用拍卖方式，政府可将拍卖收入用于补贴消费者，或给企业或消费者减税，推动清洁能源技术的创新，提高清洁能源的使用比例。因此，经济学家普遍推荐通过拍卖方式来分配碳排放配额。但是，经济学家和各地政府推崇的拍卖方式几乎遭到所有企业的一致反对。因此，免费发放和拍卖相结合的方式只不过是一种短期的折衷选择，未来加大拍卖方式分配的碳排放配额比例将是必然趋势。

2 中国未来的碳排放权分配机制设计

笔者认为，吸取欧盟ETS碳排放权分配机制的经验教训，中国的碳排放权分配程序也可采取两步走的方式：第一步是制定各省（自治区、直辖市）分配方案的总量控制。各省（自治区、直辖市）对所辖企业进行详细调查，确保排放数据的准确性，然后把排放控制总量及各排放实体分配的排放配额，以分配方案的形式报给国家发改委。国家发改委根据“共同但有区别”的原则进行总量控制。第二阶段为配额在各省（自治区、直辖市）内部的分配阶段。各省（自治区、直辖市）确定所有可能参加碳排放权交易的产业及各产业的企业名单，将排放配额总量分配给所有参与排放权交易的产业，然后确定各企业可能分配到的排放配额。

借鉴欧盟ETS的碳排放交易的覆盖范围。中国碳排放交易试点阶段可先覆盖碳排放量最高、较容易认证的火电行业，然后逐步推广到石油冶炼、黑色金属加工与冶炼、水泥、造纸等