对当今“官邸制”的思考

对当今“官邸制”的思考

2003年11月12日召开的党的十八届三中全会，将“探索实行官邸制”作为“加强反腐败体制机制创新和制度保障”的任务之一，令国人瞩目。
此前，党中央做出了“转变作风”八项规定，深得民心。今年6月22日至25日，中共中央政治局召开专门会议，再次明确提出，要统筹制定领导干部办公用房、住房、配车、秘书配备、公务接待、警卫、福利、休假等工作生活待遇标准，落实不赠送、不接受礼品的规定，切实解决违反规定和超标准享受待遇的各种问题。
为什么我国现阶段要提出“探索实行官邸制”？建立中国特色的官邸制对反腐败有什么意义？官邸制又将如何探索实行？
“官邸制”是国际惯例
对“官邸制”，大多数读者还是感到陌生的。究竟什么是“官邸制”？为什么我国现在会提出实行“官邸制”？实现“官邸制”有哪些必要性？目前，我国对领导干部的住房待遇有哪些规定？这些待遇，与“官邸制”有哪些区别？
所谓官邸制，就是由国家为重要官员在任期内提供住房的一种制度。当代主要发达国家几乎都实行了官邸制，比如美国当选总统进驻白宫，英国首相进驻唐宁街10号，法国总统进驻爱丽舍宫，已是人们熟知的常识。国外实行官邸制的范围、对象、标准等虽不尽相同，但对国家领导人以及高级官员在任期内解决他们的住房问题上，有一定的共性。
不同国家的官邸制虽然范围不一，但有一点是相同的，即任职期间入住，卸任后搬出；其次，是除了官邸外，多数国家对部长级以上高级官员普遍实行“官宅制”，即提供住房补贴，卸任后取消；再者，是所有的官邸和官宅都由国家所有，或者由国家租用，按照规定配置内部设施，费用由国家承担；更重要的是，很多国家规定官员住房、薪酬等待遇必须公开透明，接受社会监督，并建立严格的纠错机制，防止政府高级官员谋取住房特权。
新中国建立后，由于历史的原因，我国没有实行官邸制。改革开放前由于受计划经济体制的影响，我国实行的是一种典型的福利分配制度，国家按照公职人员的级别高低，配置一定的住房。改革开放后，随着住房制度改革的深入，除党和国家领导人之外，包括省部级领导干部在内的绝大多数公务员都参加了住房制度改革，住房社会化、货币化的大格局基本形成，我国住房制度改革取得了重大突破，但在这个过程中，一些比较突出的问题也随之暴露出来，引起了党中央和社会各界的关注。
现在提出“探索实行官邸制”，确有多方面的原因。在计划经济时代，实行的是国

家免费提供住房政策，其实不仅对领导干部如此，就是当年对国有企业员工也是如此。
自20世纪80年代末期至90年代中期始，为推动住房市场化以及福利化改革，我国开始探索和大规模实行房改政策，其中以《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）为标志，其基本目标为“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”
但即使是全面推行了房改，高级领导干部住房待遇却仍沿袭传统的办法，即国家主要是根据领导干部的职级来制定参考住房标准，由各地因地制宜执行。比如，正部级干部220平方米、副部级190平方米、正厅局级干部120平方米、副厅局级105平方米、正处级干部90平方米、科级干部60平方米左右，当然，具体的标准各地并不统一。
在此过程中，出现了有的升迁任职、异地任职或者经过职务提升后继续在原单位任职的领导干部，利用政策空子或者福利分房信息没有有效联网、缺乏监督等情况，多占多得福利房以及超标准享受货币化补贴等不正当行为乃至腐败行为，从而导致民怨增多，且严重损害党和政府公信力的实例层出不穷。
“官邸制”可遏制以权谋房
本月初，四川省纪委决定对原雅安市委书记徐孟加涉嫌严重违纪问题立案调查。早在今年4月，网上就流传徐孟加“钱多、房多、女人多”。在中央和各地纪委近年来查处的领导干部贪腐案中，这类“钱多、房多、女人多”的“三多”现象并不鲜见。原杭州市副市长许迈永在杭州就有“许三多”之称。为什么“以权谋房”的情况会如此突出呢？
“以权谋房”已经成为腐败的新形式。有些地方的领导干部违规建房的情况较为普遍。其突出表现是，房改后不少地方不同程度地出现了一些领导干部利用职权违规建房的现象，多占、低价套购或者超标准侵占国家公共资源的问题也很突出，有的地方甚至还出现了官员建造别墅的热潮，在社会上产生了恶劣的影响。有人把目前领导干部利用权力侵占住房的手段特点概括为六个方面：一是超标建房，屡禁不止；二是乱拉资金，负债建房；三是压价购房，索要住房；四是集体决策，化公为私；五是手段翻新，由明转暗；六是将优惠住房倒卖出租。
更为突出的是，近年来一些贫困地区的官员也纷纷建造官员别墅，成为社会关注的新热点。比如被《人民日报》曝光的广西柳州市的柳江东岸，有一片专为市四大班子领导建的高档住宅小区，名为“河东苑”，每套320-

340平方米，每平方米售价仅相当于周边商品房价的一半。河南省也有一位领导曾痛斥干部住房腐败问题：“一个县的科级干部，住房超过300平方米，最大的达到600平方米，这是什么风气?这是奢靡之风!”
近年来，一些腐败官员涉及到房产腐败问题也令社会震惊。原山东省副省长黄胜有房产46套，原广东茂名市委书记罗荫国名下拥有房产67套，原浙江省药监局局长黄萌有房产84套，原安徽黄山园林管理局局长耿晓军拥有房产38套，原云南楚雄彝族自治州州长杨红卫有房产23套。
异地交流易发多占住房
自上世纪90年代后，为破解地方官员长期盘根错节的复杂人情关系，防止腐败，完善地方的政治生态，中央和各地加大了干部异地任职的力度。这本来是一件好事，但由于住房管理制度上的疏漏，却引出了少数干部异地交流后多占住房的新问题。
由于住房管理制度上的疏漏，干部交流、异地任职等，客观上为官员滥用权力“以权谋房”提供了便利。目前，县级以上的党政主要领导人以及纪检、组织、公安等重要岗位的领导干部一般都不能在本地任职，再加上进京领导干部人数的增加等原因，都可能为少数领导干部以权谋房、侵占国家财产提供机会，有的甚至处于失控状态。比如，一个领导干部到某地任职，地方大都为其准备好了“住所”，这个“住所”往往就成了其个人的资产。调离后多数不退，实际上为永久占用。一些省部级干部多处调动多处占房。退休以后，“住所”也成为其个人私有财产，不仅可永久使用，还可留给后代。比如，某省一个有29套省级干部住房的大院，现职省级干部住8套，占28%，调离干部家属住2套，占7%，离退休干部家属住17套，占59%，空2套(太大或太旧)，占7%。
现在的问题是，一些地方甚至连乡镇领导干部每调动一次工作，也要给自己建一套房子，可见其事态发展的严重性。如果党中央再不采取严厉举措，还有进一步泛滥的可能。
这种现象在有的地方确实还比较严重。干部异地任职始于公安局局长、法院院长、检察长、县委书记、县长、纪委书记等职位的异地交流制度（民族区域自治县的地方县长例外），后来又将此范围扩大至组织部长、宣传部长、常务副县长等职位，其中还包括实行垂直管理制度的各类部门，如工商、税务、质检等单位的一把手。从20世纪80年代后，开始探索中央省市到各地挂职制度；从21世纪10年代中期开始，又开始探索中央和国家机关干部到地市直接任职制度，这些干部如果是直接到某地任职的，且房改政策在当地尚未实施，有的就会钻政策空子，多占多享住房

福利政策，甚至有的地区还专门为这些领导干部乃至在职和退休的干部大规模建房，让其享受不应享受的低价福利房。
而异地任职官员一旦调离后，住房则变相成为私人产权房，任其自由买卖，直接导致腐败问题丛生。其原因，是国家对此没有明确的制度约束。在没有制度刚性制约的前提下，异地任职的官员一旦被提拔到新的、更高职位的领导岗位上之后，原任职单位为维护与其的“关系”，以期今后得到该领导在工作上、仕途上更多的“关照”，怎么会去“收房”呢？
还有的领导干部或挂职干部，长期居住在当地公务宾馆，甚至是高档宾馆，如不久前被中纪委“双规”的南京市前市长季建业，长期在五星级宾馆免费吃住，由公款买单，造成政府成本居高不下。一些高级领导干部即使退休后仍然享受在职期间的待遇，也给国家财政造成沉重负担。共产党立党、执政的一个重要宗旨，就是自身不追求特殊利益，而是要最大限度地为人民群众谋取利益，建立廉价政府。而目前我国在高级干部待遇方面所形成的一些不合理特权，不符合共产党的宗旨，助长了官僚主义、享乐主义和奢靡之风，产生了一系列负面影响。因此，重新研究制定领导干部的待遇标准，改革高级干部待遇终身制的问题，建立包括官邸制在内的领导干部待遇制度体系，显得十分紧迫。
中国“官邸制”有哪些特点
我国将试行的“官邸制”，大体上将是个怎样的模式？哪些领导干部可以实行官邸制？哪些领导干部应实行“公宅制”？对异地任职干部的住房问题，如何严格制度，合情合理地妥善解决？
我国的官邸制首先要明确其适用范围和主体资格条件。严格意义上说，官邸制并不是从西方国家开始的，中国历史上最早的“官舍”，就是现代官邸制的雏形。居住官舍不仅是一项福利，也是一种政治待遇。自秦汉以来，凡州郡府县各级地方政府之主要首长，都居住在官舍内，并用屋宇式的宅门同以大堂为中心的办公区域划出界线。退休离任，官舍大多被收回。官员离任不得带走任何公家财物。
从国外经验和我国的实际状况看，我认为在我国建立官邸制，首先必须明确实行官邸制的范围。而确立官邸制范围也不一定只与官员的行政级别挂钩，主要是从国家的尊严、工作性质、工作需要、有利于廉洁四个原则出发。鉴于此，我认为合理的中国特色的官邸制范围宜限定在：一是党和国家领导人中的总书记、国家主席、国务院总理、全国人大委员长、全国政协主席及其他政治局常委，最高人民法院院长、最高人民检察院检察长；二是省、自治区、直

辖市的书记、省长（自治区主席、市长）、人大主任、政协主席以及法院院长和检察院检察长；三是市、县（含县级市）两级的书记、市长县长、人大主任、政协主席、法院院长和检察院检察长；四是异地交流的领导岗位如组织部长、纪委书记、公安厅局长等。如果不属于异地交流任职的官员，可以执行正常的房改政策，不属于适用官邸制的范围。
对其他党和国家领导人可以实行公宅制。实行公宅制度的官员群体，主要指那些不参加房改的正部级以上的、但又不属于实行官邸制的那些党和国家领导人。国家为他们在任职期间提供公宅，卸任后搬出。具体来说主要包括除政治局常委以外的政治局委员、国家副主席、人大副委员长、国务院副总理、国务委员、全国政协副主席等。
在确定官邸制和公宅制的实行范围时，有两个问题至关重要：首先，要坚持老人老办法，新人新办法。也就是从新担任领导职务的领导干部中实施，原领导人以及离退休的党和国家领导人可采取自然过渡的办法，还应研究建立原领导职务和新任职务之间的对接机制。比如原来一位参加过部长级房改的领导人如果提升为国家领导人了，那么，可在保留原来房改房的同时，享受国家提供的官邸或者公宅，任期结束后应该搬出。可在保留现行正部级领导干部享受220平方米住房的基础上，再给予一定的补偿。
其次，要积极探索异地任职干部“官邸制”的改革路径。在异地交流任职的领导干部中，最高的只涉及到正部级。鉴于我国正部级以下的领导干部都参加了房改，所以原则上在异地任职入住官邸时，不管其是否带家属前往，领导人的原房屋都应该保留。但任职期满后必须从所住官邸搬出。考虑到房屋在不同地区间的价格差异很大，对那些从低房价地区交流到高房价地区的领导人，比如进京，就要考虑相应的补偿政策，如确保在原地的房屋出售之后，可以容许其在京购买相应面积的经济适用房。
当然，在实行官邸制的过程中，还可以在地方上有一定的灵活性。比如，考虑到未来绝大多数异地任职的年轻领导干部都没有参加过房改，因此，这些人到新的任职地后，就可以有多种解决住房的方式：一是可以选择由国家提供的官邸；二是也可以自己到市场上按市场价租房或买房，国家提供租房补贴，如果不担任领导职务后就不能继续享受租房补贴；三是对一些退休后愿意回原籍颐养天年的官员，国家应该制定相应的鼓励政策。
从我国“官邸制”的具体实施路径来看，由于现在我国各地已基本取消福利分房制度，基本上实行住房货币化补贴方式，故

自下而上实行领导干部公宅制和官邸制的条件已经完全成熟。但一个不争的事实是，我国有2000多个县（县级市、市辖区），每个县均有异地任职的干部，且数量至少在7-15人之间（还不包括人数众多的各类挂职干部），县上面还有地市和省市自治区，以及各类垂直管理部门的领导干部，如何分步进行并周密安排，尚待中央统一作出部署。
还有，人们往往忽略一个事实，即领导干部一个人前往异地任职，家属不随行，从人性角度上说，这是不周全的设计。领导干部吃饭洗衣等基本生活，如果全部要自己解决有时确实也是一个难题。目前有关部门对此尚缺乏通盘考虑，从制度完善的角度说，确实还有较大的改进空间。
“官邸制”还需制度配套
我国实行“官邸制”可能会遇到哪些阻力？应该由谁来建设、谁来监管？眼下“小官巨贪”并非鲜见，一个街道办事处主任、一个村长，离正厅、正部级的职位非常遥远，却可能贪污几十套房子甚至上百套房子，对这种贪腐行为怎么防范和制约？
官邸和公宅，应一律由国家统一建造、购买或租赁，并按照严格的制度，配置设施和修缮。按照国际惯例，绝大多数官邸和公宅都是免费入住的，即使交费也是象征性的。按照我国的国情，我们认为，对于所有国家拥有的官邸和公宅，实行免费入住较为合适。这些官邸和公宅的内部设施配置和维修，国家要建立统一制度，予以规范。
应该指出，我国过去虽然没有建立起官邸制度，但国家所拥有的公房的数量并不少。因此，在建立官邸制和公宅制的过程中，首先要按照实行官邸制和公宅制的范围、对象等，明确现有房源；还要对历史上形成的包括已经离退休的党和国家领导干部的住房现状等，进行详细的统计和调查。只有做好了这些基础性工作，处理好多方面的关系，才能减少建立官邸制的阻力。
建立严格的住房监察制度，十分重要。为了遏制住房腐败，在建立官邸制的过程中，要同时建立住房检查制度。首先要全面清理领导干部的现有住房。特别对那些曾经在多地任职、交流、进京的领导干部的住房情况，进行认真的清理，对多占住房的要限期清退，逾期不退的，除按市场租金标准加倍收取租金外，同时按照干部管理权限及程序交由纪检监察部门严肃处理；其次要建立领导干部住房申报制度及住房档案，加强动态管理。同时要建立和健全领导干部住房腐败的问责制度，明确住房腐败的问责对象、程序、内容、方法和责任追究范围；其三要推进干部住房公开制度，自觉接受社会监督。一方面公开实行官邸制和公宅制的范围、

对象、国家对官邸和公宅的配置标准、补贴标准，以及其他级别官员的住房标准、干部购买或建造住房的申报和审批程序以及违规超标占有或建造住房处罚的具体规定等，另一方面要畅通群众对干部住房腐败的投诉举报的反映机制，加大社会监督的力度。
官邸制的推行还要考虑到不同地区经济发展的差距，以及社会的承受能力。尤其要考虑与当地经济发展与民众收入水平的结合、考虑到各级各类干部的日常生活照顾，确实还要考虑由各地统一建设与监督等实施细节问题。
毫无疑问，要推行官邸制的阻力是肯定有的。但如今党中央统一号令，只要多听取社会各方的意见、制定统一方案，防止实施中“走样”，相信可以化解来自利益群体的阻力。关键是一定要充分体现党中央的意志，下定决心，完善制度，严格执行。
不能不提的是，有的贪腐官员“房多”的另一个原因是，有的地方、有的机关部门仍在变相地实施福利分房。因此，根据不同类型的领导干部实施不同的官邸制度（官邸制、公宅制、租赁制），全面停止福利分房政策，全面实施住房货币化，坚持信息公开制度，强化上级纪委对下级纪委的领导，加大党内监督、社会监督和舆论监督，采取多管齐下的监管模式甚为重要。