广州市控制行政自由裁量权的实践与理论探索_苏晋中

[对策探索]

广州市控制行政自由裁量权

的实践与理论探索

广州市依法治市领导小组办公室*

=内容提要>行政主体被授予行政权力所依据的/法0包括法律、行政法规、地方性法规和规章等各种位阶的法律。如此庞杂的依据仍无法周延在现实执法中出现的问题,由此产生了行政自由裁量权。如何控制行政自由裁量权成为推进法治进程中的一项重大课题。本文在对广州市控制行政自由裁量权的现状进行广泛调研的基础上,认为控制行政自由裁量权的滥用应当从行政自由裁量权的法理厘清、提升行政自由裁量权的体系自控和完善行政自由裁量权的异体监控三个层面进行。

=关键词>依法行政自由裁量权控制

为适应经济、政治、社会和思想文化等环境要素发展所提出的客观要求,并与社会结构变化、法治模式转换、思维方式从理性到实证过程保持同步,行政法文化已经发生深刻变革)))从理念、原则到制度规范,包括行政立法、执法、守法、司法、法制监督观念变革与制度创新。当前各国行政法发展的总趋势是:通过科学合理的方法,特别是多渠道监督和程序约束,增强对行政权力的监督效果和追究责任效果以及对行政相对人的救济效果,逐步建立起以依法行政为核心并体现出民主精神、科学精神和法治精神的现代行政法制系统,从而实现行政法治。

*5依法行政与行政自由裁量权6课题组顾问:苏晋中)))原广州市人大常委会副主任、市依法治市领导小组办公室主任;组长:李力)))广州市人大常委会副主任、市依法治市领导小组办公室主任;副组长:舒扬)))广州市社会科学院党组书记;任辽粤)))广州市依法治市领导小组办公室副主任;成员:莫吉武)))广州市社会科学院政法所所长;祝友军)))广州市依法治市领导小组办公室副调研员;梁海波)))广州市依法治市领导小组办公室副主任科员;董克难)))广州市社会科学院政法所助理研究员。

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一、关于依法行政的理论思考

(一)概念及要点

依法行政是指行政执法机关行使行政权力、管理公共事务必须有法律授权并依据法律、法规的规定。这是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则。

学理上依法行政可以被剖析为三个要素:11主体是行政执法机关,实质是规范行政行为,是依法治权,不是依法治事。21依法行政所依之/法0,是指全国人大及常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、省和省会市、较大市人大常委会制定的地方性法规、国务院部委制定的部委规章、省和省会市及较大市人民政府制定的政府规章,以及少数民族自治州、自治县人民代表大会制定的自治条例和单行条例。31依法行政中的/行政0,指的是外部行政行为。外部行政行为是对社会实施的公共管理,体现的是国家意志,此种管理行为与行政相对人的关系紧密,通常会引起行政相对人某种权利或义务的得失与变更。依法行政,是指外部行政行为要纳入法治化、规范化的轨道,以最大限度保护行政相对人的合法权益。

行政自由裁量权是法律、法规赋予行政执法机关在行政管理过程中依据立法目的和公正合理原则自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由做出行政决定的权力。即依照法律所确定的原则、目的、精神、范围和幅度,在实施行政行为的过程中,行政执法主体基于客观实际情况,通过主观的合理判断做出灵活选择的权力。依照我国现行行政诉讼法中审查理由以及行政行为成立的要件可以将行政自由裁量权分为:(1)是否做出一定行政行为的自由裁量权;(2)选择行为方式、种类和幅度等的自由裁量权;(3)选择行政程序方面的自由裁量权。

(二)行政自由裁量权的二重性

行政行为作为一项经常性的公共事务管理活动,是维护社会秩序和自然人、法人以及其他组织权益的主要形式。在我国,80%以上的法律,90%以上的法规和规章由行政部门负责执行。法律的稳定性、现实的复杂性、立法者的局限性以及法律条文表述的概括性决定了行政权力中自由裁量权存在的必然性。

行政自由裁量权的必然性体现在以下三个方面:一是保证行政管理快速高效的需要。行政管理范围广,涉及问题复杂,法律不可能预测未来发生的一切,越来越多的领域需要行政执法主体制定有关规范性文件进行调整,越来越多的行政

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事务需要行政执法主体灵活地处理。只有法律为行政权力的运行设置自由裁量的空间,才能实现有效的行政管理;二是弥补立法不足的需要。立法机关永远不可能制定出无所不包、详尽周密的法律来满足行政管理各方面的需要,同时法律、法规也不能对行政活动中每一个环节或突发情况做出全面的规定。因此,为弥补立法的不足,就必须赋予行政执法主体自由裁量权;三是充分发挥行政执法主体主观能动性,实现社会公正的需要。行政活动中的专业性、技术性因素决定了必须给行政执法主体一定的自由裁量权,使他们在法律规定的原则和范围内发挥主观能动性,最大限度地保证立法目的实现,从而最终实现社会公正。

现代法治国家,权力的授予与控制总是相伴而行的,控制行政自由裁量权是依法行政、依法治国和建设社会主义法治国家的必然要求。权力本质上具有自我腐蚀和自我扩张的特性,因此对权力的规范和约束就成为权力健康运行的一条规律。行政自由裁量权作为行政权力的一种,同样必须加以控制。

人类几千年的历史经验表明,/每个被授予权力的人都易于滥用权力,并且易于将他的权力用到极限0(孟德斯鸠)。行政自由裁量权作为行政执法中大量存在的一项权力,也是如此。滥用行政自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿,干扰和破坏了法制秩序,具有很大的危害性。

综上所述,/必然性0决定了现代行政中自由裁量权的大量存在,/负面作用0以及/被滥用的严重后果0决定了要做到依法行政就必须对行政自由裁量权进行有效地规范和控制。根据国务院2004年发布的5全面推进依法行政实施纲要6,合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一是依法行政的六项基本要求。这六项基本要求归纳起来就是公正、规范、科学、高效行政。

(三)行政自由裁量权行使的主要原则

要想对自由裁量权进行控制,使之既符合立法本意,又不违背自由裁量权设立的初衷,就必须在行使中遵循以下基本原则:

合法性原则行政自由裁量权行使的合法性原则是指行政执法主体自由裁量的行政行为只能在有关法律、法规的范围内进行,要求行政执法机关行使自由裁量权不仅要遵循实体法,还要遵循程序法。包含三个方面的要求:(1)行政自由裁量权必须依据法律规定而存在;(2)行政自由裁量权的行使要依据法律并遵守法律;(3)行政自由裁量权的内容和程序必须符合法律规定。满足上述三个条件的行政自由裁量权行使即为合法。

合理性原则该原则也被称为适当性原则,是自20世纪伴随行政权力扩张而

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产生的。指在依法行使自由裁量权的前提下,行政执法主体的自由裁量行为还要遵循一套判断规则。也就是说,行政执法机关在行使自由裁量权时,不仅应当在法律、法规规定的条件、种类和幅度内做出行政决定,而且要求这种行政决定应当符合立法目的。该原则是从对行政自由裁量权行使的约束角度出发的,要求行政执法主体在法定的职权范围内行使自由裁量权应当合理适当,符合法的原意和目的,符合公平正义的要求。

合法性与合理性并不是截然分离,而是逐步递进地。合理性原则是更深层次的合法与否的问题,合理性要求合乎法的原则、法的目的、法的精神,是对合法性的延伸和补充。

由于合法性是依法行政的显性标准,相对合理性这一隐性标准更易得到遵守和监督,故能否合理行使自由裁量权是依法行政的关键。

二、广州市控制自由裁量权现状与分析

根据2005年广州市汇总的执法依据/三梳理0资料以及近期调研结果显示,目前广州市行政执法主体共206个,市级行政执法主体现行有效的法律、法规和规章共2603件,执法行为9782项。

(一)自由裁量权的控制措施

广州市委、市政府经过长期的努力,通过发布地方性法规和规范性文件,建立了一些控制行政自由裁量权的相关制度。

111991年,广州市政府发出了5关于市政府部门建立和实行执法责任制的通知6(穗府[1991]36号);

211992年,市政府发出了5关于清理法规、规章和规范性文件的通知6 (穗府[1992]10号),当年对487件法规进行清理,废止32件。其后逐年开展,形成制度;

311992年,建立行政复议资格证制度;

411993年,广州市率先在广东省实行行政执法人员统一持证上岗制度,制定并发布了5广州市行政执法证件管理办法6和5广州市行政执法监督检查暂行办法6。从执法人员素质方面给予行政自由裁量权的行使以很好的控制;

511997年,广州市政府发布5广州市行政处罚听证程序规定6;

611998年,市政府发出5关于进一步建立和推行行政执法责任制的通知6,

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决定把推行行政执法责任制作为行政执法检查的重点内容;

711999年,市政府发出5关于建立与推行行政执法过错责任追究制度的通知6。明确了行政执法过错责任追究制度的涵义、追究范围、免予追究的范围、追究的种类与方式等问题;

812000年,大力开展/依法行政年0活动,进一步推进行政执法过错责任追究制度,并开展依法行政评议考核制的试点工作;

912005年11月,市政府制定并印发了5广州市贯彻3国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见4的实施方案6;

1012006年,为加强政府对行政执法的监督,广州市政府法制办公室出台5广州市人民政府法制办公室执法监督处行政执法投诉案件办理程序暂行办法6;

1112007年,广州市委、市政府在5中共广州市委、广州市人民政府关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定6中,强调在广州市要大力推进依法行政,落实行政执法责任制和责任追究制,切实防止行政不作为和乱作为,提高政府的公信力和执行力;

1212007年6月1日生效实施5广州市行政执法评议考核办法6(由广州市政府发布)。2007年12月14日,广州市人民政府召开新闻发布会,通报了5广州市行政执法评议考核办法6半年来的实施情况。

在广州市委、市政府的高度重视下,广州市各行政执法部门对行政自由裁量权的正确行使有了相当的认识,在具体的执法过程中,不断发现问题、解决问题,形成了许多依法行政和行政自由裁量权控制的经验和机制。

各行政执法部门积极配合市政府开展执法依据的审查清理,经过清理后,不适用的执法依据及时上报废止。各行政执法部门还将本部门有效行政执法依据汇编成册,下发或在网上公布,供相对人查询使用,使行政自由裁量权的行使有明确法律依据。

为了使行政自由裁量权的行使符合法律的要求,各个行政执法部门根据部门管理特点、行政执法范围、对象以及数量的不同,建立了立案、决定呈批制度,合议制度、职能分离制度、责任追究等多项制度,完善了行政自由裁量权行使的程序标准,从制度上和程序上对行政自由裁量权的行使进行严格地控制。在总结经验基础上,市政府已在制定5广州市行政自由裁量权规定6。

(二)广州控制自由裁量权的特点与经验

长期以来,广州市在依法行政和行政自由裁量权控制方面一直着力于规范和制度建设,收到了较好效果。

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11注重提高行政执法主体素质。1993年以来,广州加大了对执法人员培训的力度,除了对行政人员的培训外,还对有关专业技术人员进行有针对性的培训,呈现出范围广、专业性强、多层次的特点。通过培训,提高了执法者的素质,统一了执法者的认识。

21加强制度建设。

首先,建立了执法人员持证上岗制度。1993年,广州率先在广东省实行行政执法人员统一持证上岗制度,制定颁发了5广州市行政执法证件管理办法6和5广州市行政执法监督检查暂行办法6,从主体资格上保障执法主体行政自由裁量权的正当行使。

其次,建立职能分离制度。行政执法部门在内部机构之间进行合理分工,由不同的机构来行使处罚案件的调查权、审查权和裁决权,使这三项权力在行使上有所区别,以避免调查主体、审查主体和裁决主体的混同而造成自由裁量权行使不当。

第三,建立合议制度。即由三名以上的行政执法人员组成合议或者集体审理机构,对行政违法案件进行审查并做出裁判的制度。合议制度作为一种集体裁决的制度,有利于提高行政自由裁量权行使的质量,保证案件的正确处理。

第四,建立案卷制度。建立全市各个行政执法部门统一的完善案卷制度,不仅可以防止执法人员随意裁判,还为行政监督提供了有效依据。广州市各行政执法部门均制作了行政执法标准文书,标准文书作为案卷制度基础连同案卷制度一起成为控制行政自由裁量权的重要保证。

第五,建立行政复议资格证制度。广州市早在1992年就建立了行政复议资格证制度,此后每年受理大量行政复议案件,并及时有效地处理案件,取得了许多成功的经验。通过行政执法案件的事后审查和纠正,树立了行政执法机关的形象和权威。

31创新自由裁量权控制机制。广州市委、市政府以及各个行政执法机关积极进行探索和制度创新。在推进依法行政的进程之中,抓住主要矛盾和有利机会,形成了具有创新性的自由裁量权控制机制。

首先,建立执法依据动态梳理机制和执法依据协调机制。广州市定期对执法依据进行梳理,保证了执法依据的有效性、权威性。对于相互冲突的规章展开清理工作,或及时废止不适用的执法依据,或由行政执法部门之间进行协商,协商不成的提请上级统一协调解决。

其次,明确自由裁量的标准,率先在行政自由裁量权控制机制中引入遵循先例制度。相关行政执法部门将自由裁量要素分解为四个要点:(1)同类主体、相

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同性质、情节相似的案件,适用的法律依据、罚种及幅度应基本相同;(2)区别对待初犯、多次犯和屡教不改者;(3)区分非故意、故意和过失;(4)区分社会危害程度,并要求据此说明裁量的事实、理由和依据,力求同案同罚。此外,编写典型案例,在行政裁决中引入遵循先例制度,而案例的选取则根据法律、法规以及社会经济生活的发展变化而适时地作出调整。

三、进一步完善控制自由裁量权措施

广州作为华南地区的经济、文化中心,在改革开放的进程中,取得了令人瞩目的成就,综合经济实力在全国位居前列。在经济飞速发展的同时,也暴露出一些新的矛盾和问题。在推进依法行政和自由裁量权控制,建设法治城市的进程之中,必须认真对待这些问题和矛盾,并分析其原因,解决这些问题,从而更好地推进依法行政和城市法治建设。

广州市目前行政执法所依据的法律、法规和规章共计2000多件。如此繁多的执法依据难免会有冲突,如果协调不好,势必会损伤法律的权威性。同时,由于法律、法规规定的空白和不确定性,也给行政执法工作带来了一定的困难。

多年来,广州市始终重视加强对行政执法主体的规范,坚持对执法人员进行培训,但执法主体作为自由裁量权行使中的主导方面,仍然是最有可能导致自由裁量权滥用的因素。这主要有两种情况:一种情况是执法主体本身的素质不高会造成对法律、法规的理解或者对事实认定的不准确,进而造成错误的事实认定、错误的程序选择和错误的标准适用。另一种情况是执法主体故意滥用职权,行为虽然也表现为错误的事实认定,错误的程序选择,错误的标准适用等。但在主观上却存在滥用的故意,在这种情况下,执法失当是不可避免的。虽然两种情况在执法主体的主观过错上有很大的不同,但所造成的后果却都是非常严重的,都会直接影响到行政自由裁量权的合理行使。

行政相对人作为自由裁量权行使的对象,也会给行政自由裁量权的公正行使造成不利影响。主要表现在,一些行政相对人为了达到一定的目的,采取不正当手段或者不合理行为来影响和干预行政执法主体自由裁量权的行使,托人说情、行贿是长期存在的影响行政执法主体行使自由裁量权的违法行为。

地区经济发展的不平衡,媒体、网络对行政违法事件的关注程度,国家法律和政策的变化和调整、财政政策以及行政公正与效率之间的矛盾等,往往也会干预到行政自由裁量权的正当行使。

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针对我国行政法治现状以及广州社会经济发展和法治建设的情况,现阶段必须从行政自由裁量权的法理厘清、提升行政自由裁量权的体系自控和完善行政自由裁量权的异体监控三个层面来控制行政自由裁量权的滥用。

11行政自由裁量权的法理厘清

我国行政法治中存在的滥用自由裁量权等问题,一个重要原因就在于法律对自由裁量权范围的界定比较模糊。而要厘清这个模糊界定,就要界定一个行政自由裁量权的法定标准)))/合理性0。合理性是行政法规范本身的一个价值性要素,只有当行政法规范本身具有合理性时,才会被人们所信守和遵从。因此,以合理性原则为指导,通过对自由裁量权的范围进行限制,清除那些过于抽象或不受任何原则和规则指引的自由裁量权,给行政自由裁量权一个合理的空间,应是从立法角度控制自由裁量权的重点。

其次要确定行政自由裁量权合理行使的规则。主要包括:(1)同案同罚。将违法案件进行分解,划分为违法主体、违法事实、违法性质、损害后果四个要素。在自由裁量权的行使中,对同类主体、相同性质、事实相似、损害后果相当的案件,一段时期内在适用法律依据、处罚种类以及处罚幅度上应当基本相同。

(2)对涉及本行政执法部门执法权限的违法案件根据违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度和主观过错做出分类,分为轻微违法、一般违法和严重违法三个层级,在法律规定的范围内对每一层级制定相应的自由裁量标准。(3)借用刑法学概念,区分初次犯、累犯、竞合犯,根据不同情况,分别给与处罚。(4)明确从重、从轻、减轻和免于处罚的标准。(5)制定行政罚款等级制度。可在法定的幅度内,按照过罚相当的原则,将行政罚款细化为若干裁量等级,确保罚款数额与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当。

鉴于行政自由裁量权的广泛性和多样性,具体的规范行为可分为两个层次展开,一是制定全市范围的、具有总体指导意义的标准。主要针对行政自由裁量权行使过程中带有普遍性的原则作出规定。二是各个行政执法部门在全市规范的基础上根据部门实际建立行政自由裁量权基准制度。只有从法理上明确行政自由裁量权的行使原则,从具体行使上给予明确的指引,才能提升行政自由裁量权行使的合法性和合理性,有效地防止行政自由裁量权的滥用。

21提升行政自由裁量权的体系自控

控制行政自由裁量权的滥用,应当从内外两个角度进行制度设计。从内部视角来看,要进一步提升行政自由裁量权的体系自控能力。

首先,强化行政程序,从运行过程实现对行政自由裁量权滥用的控制。因此,加快制定统一、科学的行政程序法是防止行政自由裁量权滥用、保障依法行

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政的重要举措。在该法没有出台之前,结合我国已出台的一些单行法律有关程序的规定,应从以下程序制度入手:(1)情报公开制度。凡是涉及行政相对人权利义务的,都应一律向社会公开,依法允许公众查阅、复制。(2)表明身份制度。行政执法主体及其工作人员在进行行政行为之前,要先向相对一方当事人出示身份证明或者授权令,以表明自己享有为某种行政行为的权力。(3)回避制度。即与行政行为有利害关系的行政人员不得参与该行政行为过程的制度。(4)裁决书说明理由制度。行政执法主体在做出行政裁决时,要说明做出该项裁决的具体理由。(5)听证制度。行政执法主体在做出对相对人不利的决定之前,应听取有关相对人意见。广州早在20世纪80年代初就开始在立法中推行听证制度,后来发展到执法听证、预算听证和行政处罚听证。实践证明,这种制度对于规范自由裁量权具有重要意义。(6)行政教示制度。行政执法主体在进行某项行政行为之前、之中或者之后,对行政相对人享有哪些权利、承担哪些义务,如何行使权利、履行义务以及其他有关事项,负有的以书面或口头形式告知行政相对人并加以指导的义务,如果行政执法主体没有履行该义务而导致相对人因此丧失权利或为履行有关义务而遭受损失,则应承担相应法律责任。(7)重大行政处罚备案制度。对重大或者复杂的自由裁量行使案件,应当报送上级行政执法部门备案,接受上级部门的审查。(8)行政执法时效制度。行政执法部门对行政案件的立案、调查、审核、裁决、送达等均应当符合法律、法规规定的时限要求。

其次,提高行政人员的道德素养,建立完善的执法责任追究制度,从执法主体角度实现对行政自由裁量权滥用的控制。要通过各种形式的学习、培训,对行政人员进行经常性的道德教育,提高其思想素质,使其牢固树立正确的权力观和执法责任意识,养成合法、合理行政的习惯和自觉性,营造高尚的行政道德氛围,从而保证自由裁量权运行方向上和目的上的自制性和正义性。

建立责任追究制度,保证执法质量。具体分为三个层次:行政执法部门内部对有过错行为的追究;上级行政执法部门的监督检查以及责任追究;监察机关的监督追究。责任追究制度的核心是责任到人,通过责任追究对执法主体进行约束。违法不究必然导致有法不依,只有实行严格的责任追究制度,做到有错必究,违法必究,才能使行政执法责任制落到实处、落实到个人。

最后,强化行政自控,从系统内部实现对行政自由裁量权滥用的控制。在我国,行政执法机关内部对滥用自由裁量行为的监督与控制主要通过以下途径进行:一是行政执法检查,通过行政执法机关内部对自身执法工作质量的检查,或者是行政执法机关对下级行政执法机关执法工作质量的检查。二是行政复议,即行政执法机关依法对具体行政行为的合法性和合理性进行审查,以实现对/合

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法0范围内的自由裁量行为的有效控制。三是参照先例制度,在这些方面,广州虽然做出了一些探索,但仍需进一步的强化和完善。四是建立科学、系统的行政执法考核指标体系。这是加强行政自控的关键。

31完善行政自由裁量权的异体监控

从外部因素来看,要控制行政自由裁量权的滥用,必须进一步完善行政自由裁量权的异体监控能力。

第一,加强和完善权力机关监督,强化对行政自由裁量权滥用的控制。各级人大作为国家权力机关,与行政执法机关和人民法院的对行政自由裁量权的监督相比较,有它显著的特点:一是权威性。二是间接性。三是事后性。有鉴于此,在我国,权力机关对行政自由裁量权的监督应在以下几个方面得到加强:首先,要认真做好规范性文件的审查工作。对于政府上报的规范性文件或草案,人大要以有关法律、法规为依据,及时组织力量审查。一旦发现有与法律法规相违背的,要迅速向政府提出监督意见直至撤销该规范性文件,以便从源头上堵塞违法行为。其次,要采取各种有效形式监督行政执法。一要抓好执法检查。人大要有计划、有目的地开展执法检查,确保有关行政法律法规在本行政区域的正确实施。二要抓好案件监督。对在执法检查以及接待人大代表和人民群众的来信来访中发现的违法或严重处置不公的行政执法案件,要认真研究,找出普遍性及其存在根源,然后反馈给行政执法机关,以维护法律的尊严和人民群众的利益。三要抓好对/两制0实施的监督。司法机关、行政执法机关建立和实施执法责任制和错案(执法过错)责任追究制,是推进依法治理的重要措施之一。人大要充分发挥自身的职能作用,加强对行政执法机关实施/两制0的监督,特别是要加强对错案、执法过错的监督,追究有关人员的责任,确保依法行政。四要监督和支持司法机关对重大违法行政案件的查处,防止行政权力的滥用。

第二,完善司法机关的有效审查。根据广州市法治建设的实践,要使司法对行政自由裁量权的审查有效,应当采取以下措施:

(1)建立健全司法保障的法律制度。

司法保障制度是司法审查的核心内容。当前应抓好以下几个环节:一是在立法上丰富司法审查的制度基础,扩大司法对行政自由裁量权的审查范围。二是由立法机关对行政自由裁量权的行使范围进行界定,明确行使自由裁量权须遵守的原则和规则,为法院在司法审查中提供法律依据。三是细化行政诉讼法中/滥用职权0和/显失公正0的含义,以便于在司法实践中进行操作。为了使这两条原则真正落到实处,可以以立法或司法解释的方式对这两个概念作一些列举。

(2)在合法性审查原则之外,适当地引进比例原则。目前我国的司法审查主

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要依照的是合法性原则。实践证明,自由裁量权的性质和特点决定了单纯依靠合法性原则来进行判断已经不足以对其进行控制,因此根据我国的司法现状,可以考虑引进大陆法系的比例原则。

(3)明确界定行政权与司法权的关系。我国已经加入世界贸易组织,WTO 规则要求/任何行政行为都要纳入司法审查的范围0。目前我国司法机关与行政执法机关仍然有着千丝万缕的联系,司法机关对于地方财政的依附性仍然很强,在这种现状下,应当对司法权作出明确界定。

(4)尝试建立行政判例制度。由于社会生活瞬息万变,对同一事物的评价会随着社会的发展而不断变化,因此对行政自由裁量权的评价在不同时期也会有不同的标准。适当地引入判例制度对于行政自由裁量权的控制是非常必要的。

第三,加强社会舆论监督,有效防范自由裁量权的失控。社会舆论监督是广大人民群众当家作主,管理国家事务的重要形式,是社会主义民主在国家行政管理上的具体表现。由于舆论监督的公开性,往往会产生其他监督形式所无法替代的特殊效应。现实情况表明,某些违纪违法的行政执法事件,采取诸如纪律处分、通报批评等内部处理形式,往往触动不大;而事件一旦经媒体公开披露后,就会产生一连串的震动效应:相关行政执法人员会受到社会舆论的谴责、组织的处理甚至被追究法律责任;行政执法部门会迅速采取补救措施整改工作,以尽快消除负面影响等等。因此,要搞好对行政自由裁量权行使的监督,应发挥舆论监督的特殊作用。

第四,增加行政相对人权利保障的途径,促使行政自由裁量权的合理运行。为督促行政执法主体合理运行自由裁量权,我国行政法规定了相对人享有了解权、陈述权、申辩权、申请回避权和听证权、抵抗权、提起行政复议权、提出行政诉讼权、请求国家赔偿权和申述检举权等。如此众多的抗衡自由裁量权不合理行使的公民权利,在行政执法主体的行政活动过程中予以行使,能使权利要求汇成巨大的社会力量,实现对合法权利侵害的救济,增强行政执法主体的自律意识,使自由裁量权不合理运用以及异化腐败的状况得到切实、有效的遏制。从广州的情况来看,近几年先后推出了一些配套制度,诸如政府性民意表达机制、协商性民意表达机制、咨询性民意表达渠道、舆论性民意表达体制等,对自由裁量权的制约起到了很好的作用。在新的历史条件下,广州可以先行一步,在一些未知领域进行探索,使行政相对人的权益真正落到实处,为依法行政提供法理上的保障。

在实施依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的背景下,对行政权力特别是行政自由裁量权的控制必将会越来越受到关注。行政自由裁量权作为依法行

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政的关键,在行使过程中必须强调的是合理性原则,该原则不仅是行政执法主体行使自由裁量权的行为准则以及行政司法和监督的准则,最重要的是它为行政相对人维护自身合法权益并请求行政救济提供了依据和标准,是行政相对人申请行政救济的判断依据。行政自由裁量权的控制不是单纯依靠某个制度,而是全方位、内外部相结合以及事前、事中和事后相衔接的,只有这样才能达到好的控制效果,才能完善依法行政。

论行政自由裁量权产生的原因与必要性

论行政自由裁量权产生的原因与必要性 [内容提要]行政自由裁量权是现代行政法的一个重要内容。其产生有着深刻的社会原因和法律方面的原因，同时也有理论上的基础。随着社 会的飞速发展，行政自由裁量权在社会实践中的作用欲加重要。 因此完善的行政自由裁量权制度的存在，对促进社会长足发展是 非常必要的。 [关键词]行政权行政自由裁量权原因 [目录] 一、行政自由裁量权的涵义 1 行政自由裁量权含义的理解 2 对行政自由裁量权定义的认识 二、行政自由裁量权产生的原因及基础 （一）、社会根源 1、服务行政的必要性 2、社会关系的复杂性 3、提高行政效率之必然 （二）、法律的根源 1、法律的滞后性和稳定性 2、法的高度概括性与抽象性 3、引起行政自由裁量权产生的另外一个重要原因是法律法规的模糊性与高度概括性，抽象性。 4、法律对社会关系调整的不周全性 （三）、法律对社会生活和存在的理论根源 三、后记 [正文]

行政自由裁量权是现代行政法的一个重要内容，其重要性不仅体例在法学理论的繁荣外表上，更重要的是对于行政实际的重要意义。行政自由裁量权的存在是适应社会的发展需要，对提高行政效率可谓鞠躬尽瘁。行政自由裁量权之所以能产生并对社会发展起到积极的作用，是有着各方面原因的，也是社会的需要。但诸多学者对其认识不尽一致，学界对此的讨论颇多。出现了当前对这一问题热烈探讨。文章与书籍也颇多。 一、行政自由裁量权涵义的认识与理解 1、对于行政自由裁量权涵义的认识可谓莫衷一是，诸多学者的解释也不尽一致。其中，对于概念的理解与定位也有很大的差异，多学者使用?行政自由裁量权?这一概念来表达。但有一部分学者并不同意用?自由裁量?这样的表达，1[①]这主要是受德，日行政法的影响。他们还有人认为使用?行政裁量?这一概念可能会形成权力的失范，2[②]因而反对使用?自由?二字。笔者认为，对于某项内容的认识主要在于理解其内在涵义，并领会其精神主旨，从而指导实践而并非根据其字面意思理解，运用于实践。因此这样担忧是不必要的。况且，自由是相对的，世界上不存在绝对的自由，任何自由都要受到一定的制约，只能在遵循约束的前提下才能享受充分的自由。行政自由裁量权也是如此，只有在遵循一定的原则和标准的前提下，这一权力才能得充分的?自由?，从容应对日常生活中的行政事务。 2、正如其概念一样，行政自由裁量权的定义也是五花八门，每个学者都有其自己的看法与认识，但粗略的可以归结为广义和狭义两种。广义的行政自由裁量权是指行政机关作出行政行为时具有选择余地的各种情况，狭义的定义认为，只有在行政处罚的部分才具有自由裁量的余地。目前广义的概念占主导地位。 行政机关在处理具体行政事务时首先面临的是对事件性质，程度的判定。而在这些问题的判定上，3[③]法律有规定了好几种幅度，那么事件到底属于哪一种就要行政主体根据具体情况，甚至根据自己的斟酌选择一种合理的幅度，这一‘选择’4[④]的过程就有在自由的成分。例如，《医疗事故处理条例》第55条，?医疗机构发生医疗事故的由卫生行政部门根据医疗事故等级和情节，给予警告；情节严重的，责令限制停业整顿直至原发证部门吊销执业证书，对负有责任的医务人员依照刑法关于医疗事故的规定，依法追究刑事责任，尚不够刑事责任的，依法给予行政处分或纪律处分。?在这一法务中，医疗事故的?等级??情节?的判定。?情节严重??尚不够刑事处罚?等都需要一定的选择来判定。在 1[①]《行政法原论》周佑勇著；中国方正出版社2000年6月版；第183页。 2[②]同上。 3[③]这个判定直接影响行政机关作出具体行政行为。 4[④]当然这种选择并非无约束的自由选择，而是要求行政主体在充分考虑相关因素之后作出的合理选择。

行政处罚自由裁量权基准

长沙市城市管理和行政执法局 行政处罚自由裁量权基准 为进一步规范行政处罚自由裁量权，促进城市管理综合行政执法机关依法行政、合理行政，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《湖南省行政程序规定》、《湖南省规范行政裁量权办法》等相关规定，制定本基准。 一、基本原则 在城市管理综合行政执法过程中，对具体违法行为决定是否给予行政处罚、确定处罚种类、裁定处罚幅度时，应当严格遵守以下原则： 1、以人为本原则 2、依法行政原则 3、过罚相当原则 4、严守程序原则 5、全面考量原则 6、案例指导原则 7、处罚与教育结合原则 二、基准种类及处罚标准 1、按照违法行为的情节和违法影响程度设定5个基准，即特别轻微、轻微、一般、较严重和严重违法行为 2、对于特别轻微违法行为，进行批评教育，给予警告，免于罚款处罚；对其它4种情形违法行为，根据其违法类型、违法行为发生地不同、造成的违法影响程序大小、违法次数的多少、行政相对人的整改情况等情形，在法条规定的处罚幅度内依据具体情形分别给予不同的行政处罚。 三、特别规定 1、不予处罚 （1）不满十四周岁的人有违法行为的，不予处政处罚，责令监护人加以管教； (2)精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗； (3)违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。 (4)违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。 2、从轻或者减轻处罚 (1)主动消除或者减轻违法行为危害后果的； (2)主动改正或者及时终止违法行为的，危害后果轻微的； (3)违法行为虽已实施但尚未造成危害后果的； (4)受他人胁迫实施违法行为的； (5)配合城市管理综合行政执法机关查处违法行为有立功表现的； (6)已满十四周岁未满十八周岁的人实施违法行为的； (7)依照法律、法规、规章规定从轻或者减轻行政处罚的其他行为。 有上述情形之一的，按照违法情节对应的处罚基准降低一个基准处罚。 3、从重处罚

开展规范行政裁量权工作方案

开展规范行政裁量权工作方案 为了全面贯彻中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（X 年）》认真落实《X省人民政府关于全面规范行政裁量权的意见》 （X政发〔X〕2X号）、《X市人民政府关于全面规范行政裁量权的实施意见》（X政发〔X〕3X号），为确保规范行政自由裁量权工作顺利开展，结合我县实际，制定本实施方案。 一、指导思想 开展规范行政裁量权工作要深入贯彻党的十九大精神，全面 落实省市法治政府建设的决策部署，按照“合法合理、公平公正、公开透明、程序正当、便于操作、高效裁量”的要求，规范行政裁量的标准、程序，完善配套制度，落实行政执法责任制，从源头上防止滥用行政裁量权，促进行政权力规范行使，提升政府公信力，优化经济发展环境，切实推进依法行政。 二、基本原则 （一）合法性原则。行使行政裁量权必须依据法律，符合法律规定，不得与法律相抵触。必须按照法定程序依法保障行政相对人的知情权、参与权和救济权。 （二）公平、公正、公开原则。除法律依据和客观情况发生变化以外，处理相同行政事务的决定应与以往依法作出的决定基本相同，做

到公平、公正，一视同仁。行政裁量的依据、程序和基准要向社会公布。 （三）比例原则。行使行政裁量权应当兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的权益，如果为实现行政目标可能对行政相对人的权益造成某种不利影响的，应将不利影响限制在最小范围和限度内。 （四）高效裁量原则。行政机关应当及时行使行政裁量权，积极、科学制定行政裁量基准，提高行政裁量的效率和质量。 三、目标任务 （一）工作目标。X年年底前，要完成行政处罚裁量基准的制 定、公布和修订等工作；X年年底前，要完成各类行政裁量基准的制定工作；到X年，全县基本实现行政裁量依据制度化、行政裁量行为规范化。 （二）工作任务。 1.规范行政处罚裁量权。各镇办、各部门要深入落实省、市 规范行政处罚裁量权的有关规定，在原有工作基础上，对已制定的行政处罚裁量基准进行修订完善，对需要制定的行政裁量基准按照时间节点按时完成。 2.规范行政许可裁量权。法律、法规、规章规定的行政许可 存在裁量的，应当制定行政许可裁量基准：对许可条件有选择性规定的，应当列出对应的具体情形；对许可决定方式未有明确规定或者可以

2019年行政自由裁量权问题调研报告

行政自由裁量权问题调研报告 不正确地行使行政自由裁量权的表现形式主要有：滥用职权 ，它是不正确地行使行政自由裁量权的最典型表现；行政处罚显失公正；拖延履行法定 职责。鉴于以上问题和自由裁量权在执法活动中的广泛运用，以及它对经营者权利义务 的重大影响，本文就行政自由裁量权及其问题、行政自由裁量权的控制谈谈看法。 一、行政自由裁量权及其问题 所谓行政自由裁量权是指法律、法规赋予工商行政管理机关 的一种“机动”权利。工商行政管理机关依据立法目的和公正合理原则，自行判断行政 行为的条件，自行选择行政行为的方式和自由做出行政决定的权力就是行政自由裁量权 。自由裁量权具体表现为：1、行政处罚幅度和种类方面，即工商行政管理机关做出行 政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择，包括在处罚种类幅度的自由选择和处罚种 类的自由选择。2、行为方式方面：即工商行政管理机关选择具体行政行为的方式时， 自由裁量作为与不作为。3、做出具体行政行为时限方面，如《行政

处罚法》第42条第2 项“行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点”，只要符合“ 听证的7日前”，具体哪一天通知，工商行政管理机关可自行决定。这说明工商行政管 理机关在何时作出具体行政行为上有自由选择的余地。4、对事实性质认定方面，即工 商行政管理机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量 的权力。5、对情节轻重认定方面，如我国的行政法律、法规不少都有“情节较轻的” 、“情节较重的”“情节严重的”这样的词语，在没有规定认定情节轻重的法定条件时 ，工商行政管理机关对情节轻重的认定就有自由裁量权。6、决定是否执行方面，即对 具体执行的行政决定，法律、法规大都规定由工商行政管理机关决定是否执行。 由此可见，工商行政管理机关的自由裁量权较之司法实践中 的自由裁量权“自由度”更大，使工商行政管理机关在管理过程中有更大的主观能动性 。法律之所以赋予工商行政管理机关如此大的自由裁量权，是由行政活动的性质所决定

规范行政处罚自由裁量权工作实施方案_1

规范行政处罚自由裁量权工作实施方案 为深入贯彻降实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《对于加强市县政府依法行政的决定》，进一步规范行政执法行为，优化我县经济社会进展环境，依照《××山市人民政府对于印发××山市规范行政处罚自由裁量权工作意见的通知》（××政201128号）的部署，结合我县实际，制定本方案。 一、指导思想 以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学进展观为指导，以《中华人民共和国行政处罚法》为依据，坚持合法与合理相结合、教育与处罚相结合、公正公开、过罚相当、程序正当、权责统一的原则，分类分部门制定行政处罚自由裁量权实施标准。 二、实施范围 县级行政执法机关，法律、法规授权组织和依法受托付的单位（以下统称为行政处罚实施机关）。含省直属行政执法部门。 三、工作任务 经过规范行政处罚自由裁量权，确保行政执法活动公正透明，主动同意同级政府、上级主管部门和群众的监督，行使行政处罚自由裁量权符合法律目的，行政处罚行为符合过罚相当和处罚与教育相结合等原则，行政处罚程序公开、透明，保证法律、法规、规章全面正真的施；进一步提高广阔行政执法人员的依法行政水平，实现行政执法工作的法制化和规范化。 （一）清理行政处罚自由裁量权依据。各行政处罚实施机关要在前两年组织开展的行政执法依据梳理工作的基础上，进一步根据有关法律、法规、规章，梳理本系统、本机关行政处罚事项，明确现行有效的行政处罚依据（包括颁布机关以及处罚的违法行为、执法权限、执法程序、处罚种类、处罚标准及幅度等），并编制名目。 （二）明确行政处罚自由裁量基准。各行政处罚实施机关要按照有关法律、法规和规章，以及《祁门县人民政府对于规范行政执法自由裁量权的指导意见》（祁政201141号），并结合实际，对行政处罚自由裁量权的事实认定、法定情节、处罚种类、罚款幅度等予以合理的细化和分解，最大限度地操纵或减少自由裁量空间，使行政执法行为准确明了。 （三）公开行政处罚自由裁量要素。各行政处罚实施机关要将细化后的裁量要素，经过上墙、上、印制执法服务指南等方式向社会公开；在作出处罚决定时，必须向当事人说明裁量的事实依据、法律依据和具体理由，仔细听取当事人的陈述和申辩，采用合理要求，作出的行政处罚决定书中必须载明赋予减轻、从轻、从重处罚的理由和依据；裁量的结果除涉及国家隐秘、商业隐秘或者个人隐私以外，应当允许社会公众查阅。 （四）配套行政处罚自由裁量制度。各行政处罚实施机关要在健全行政处罚自由裁量职能分离、理由说明、重大或复杂裁量事项集体讨论决定、过错责任追究等监督制度上仔细研究，结合本单位实际，制定《××单位规范行政处罚自由裁量案件职能分离制度》、《××单位规范行政处罚自由裁量案件集体讨论决定制度》、《××单位规范行政处罚自由裁量案件过错责任追究制度》等。要完善行政处罚回避、听证、投诉等制度，有效保障行政处罚自由裁量权的合法、公正行使。 （五）行政处罚自由裁量汇编发布。各行政处罚实施机关要将行政处罚自由裁量权的范围、条件、程序、岗位职责、社会答应、监督措施等要素形成规范文书，做到一单位一册，报县政府法制办审核后，在本单位政府信息公开载体发布。 四、工作步骤 （一）梳理依据，建立制度（2011年10月9日至10月20日） 各行政执法部门完成行政处罚依据的梳理（包括颁布机关、处罚的违法行为、执法权限、执法程序、处罚种类、标准和幅度等）和名目编制（参见附件一），连同相应的电子文本报县政府法制办审查备案。

论行政自由裁量权存在的必要性及其合理控制

四川电大毕业论文 论行政自由裁量权存在的必要性及其 合理控制 作者严志逵 市级电大南充广播电视大学 专业法律 年级二〇〇九级 学号 0951001264553 指导老师石峰 2011年10月

毕业论文提纲 一、对行政执法中自由裁量权的基本认识 （一）行政执法中自由裁量权的概念 （二）行政执法中自由裁量权的种类 1、执行条件标准上的自由裁量 2、法定种类和法定幅度内的自由裁量 3、行为程序上的自由裁量 4、行为期限上的自由裁量 二、行政执法中自由裁量权存在的必要性 （一）社会关系的复杂性决定了行政执法自由裁量的必要性（二）行政执法本身所具有的灵活性决定了自由裁量的必要性（三）对行政效率的要求决定了自由裁量存在的必要性 三、滥用自由裁量权在行政执法中德表现及危害 （一）滥用自由裁量权在行政执法中的表现 1、滥用职权 2、执法不一 3、拖延履行职责 （二）；滥用自由裁量权在行政执法中德危害 1、影响社会秩序的稳定性 2、助长特权思想 3、滋生腐败，影响党和政府的威信 四、对行政执法中自由裁量权的合理性控制 （一）立法控制 1、明确行政执法中自由裁量权的范围和幅度 2、强化行政执法办案程序 3、加强行政责任立法 （二）行政自我控制 1、加强行政执法队伍建设 2、加强和完善行政执法监督体制 3、行政自我约束 4、积极推行行政复议制度 （三）司法控制

目录 摘要 (1) 引言 (1) 一、对行政执法中自由裁量权的基本认识 (2) （一）行政执法中自由裁量权的概念 (2) （二）行政执法中自由裁量权的种类 (2) 1、执行条件标准上的自由裁量 (3) 2、法定种类和法定幅度内的自由裁量 (3) 3、行为程序上的自由裁量 (3) 4、行为期限上的自由裁量 (3) 二、行政执法中自由裁量权存在的必要性 (3) （一）社会关系的复杂性决定了行政执法自由裁量的必要性 (3) （二）行政执法本身所具有的灵活性和能动性决定了自由裁量在行政执法活动中性. (3) （三）对行政效率的要求决定了行政执法中自由裁量权存在的必要性 (3) 三、滥用自由裁量权在行政执法中的表现及危害 (4) （一）滥用自由裁量权在行政执法中的表现.................................................... . (4) 1、滥用职权…………………………………………………………………………………. ..4 2、执法不一 (4) 3、拖延履行职责 (4) （二）滥用自由裁量权在行政执法中的危害……………………………………………… ..4 1、影响社会秩序的稳定性 (4) 2、助长特权思想 (4) 3、滋生腐败，影响党和政府的威信 (4) 四、对行政执法中自由裁量权的合理性控制 (5) （一）立法控制 (5) 1、明确行政执法中自由裁量权的范围和幅度，改变其过于宽泛的局面 (5) 2、强化行政执法办案程序 (5) 3、加强行政责任方面的立法 (6) （二）行政自我控制.................................................................................. . (6) 1、加强行政执法队伍建设 (6) 2、加强和完善行政执法监督体制 (6) 3、行政自我约束 (6) 4、积极推行行政复议制度 (6) （三）司法控制 (6) 注释 (7) 参考文献 (8)

行政执法中的自由裁量权及其限制

行政执法中的裁量权及其规制 [摘要]行政执法是行政权实现的重要途径，在现实执法过程中，自由裁量的行政执法情形远比羁束裁量的行政执法要多。大量行政执法裁量权的存在，使公权力的运行，有了寻租的空间，目前，行政执法中滥用裁量权的现象仍比较多，在建设法治社会的道路上，寻求有效制约行政执法材料权的方法，依旧任重而道远。 [关键词]行政执法，行政执法裁量权，规制监督，听证制度，行政裁量基准制度 一、行政执法与行政执法裁量权概述 （一）行政执法 行政执法的概念，在理论界和法律实物界存在着争议。主流观点认为，行政执法，从广义的角度理解，是相对于立法、司法而言的，是指国家行政机关对法律的执行和实施，包括整个行政行为；1而狭义的行政执法，仅指行政机关实施的行政处理行为，是相对于行政立法(如行政机关制定行政机关法规和规章的行为)、行政司法(如行政机关裁决争议和纠纷的行为)而言的，不包括行政立法和行政司法;2在特定的场合，最狭义的行政执法，甚至仅指行政监察检查和行政处罚行为，不包括行政审批、许可、行政征收、行政给付等其他行政处理行为。3本文所说“行政执法”，采用的是狭义的概念。 行政执法内容繁杂、形式多样，可以按照不同的标准进行各种分类。按照行政执法受到法律规X拘束程度的不同，分为羁束裁量的行政执法与自由裁量的行政执法。严格按照法律、法规明确而具体的规定执行的，称为羁束裁量的行政执法；法律、法规虽有规定，但在其X围、方式、种类、数量等方面又允许有一定的选择余地或一定的选择幅度的，称为自由裁量的行政执法。目前我国的行政法1X志诚主编:《行政执法与行政诉讼》，新华1990年版，第50页。 2许崇德等主编:《新中国行政法学研究综述》，法律1991年版，第293页 3姜明安主编:t《行政执法研究》，大学2004年版，第7页。

关于规范行政处罚自由裁量权若干规定

关于规范行政处罚自由裁量权的若干规定 第一条为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）和《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37号），做好规范行政处罚自由裁量权工作，依据《中华人民共和国行政处罚法》，按照《北京市关于规范行政处罚自由裁量权的若干规定》的有关规定，结合本市民族宗教工作情况，制定本规定。 第二条本规定所称行政处罚自由裁量权，是指本市各级民族宗教事务部门在法定行政处罚权限范围内，对违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚的自主决定权。 其中，对于需要给予罚款处罚的违法行为，依据本办法确定罚款数额。对于需要给予罚款以外行政处罚种类处罚的违法行为，或者需要采取先行登记保存措施以及相关行政强制措施的违法行为，依据有关法律、法规和规章的规定执行。 第三条市民族事务委员会（市宗教事务局）（以下简称“市民委（市宗教局）”）应当结合工作实际，按照本规定制定本系统行政处罚自由裁量权的统一规范，明确行使各类行政处罚自由裁量权的标准。 第四条适用行政处罚自由裁量权应当遵循处罚法定的原则。

本市各级民族宗教事务部门决定是否作出行政处罚行为应当严格依照事实和法律裁量。事实要件与法律要件相一致的，应当严格依照法律规定办理，事实要件与法律要件不一致的，不得违法裁量。 对于违法行为的处罚，应当优先适用法律效力层级高的法律规范；对于相同性质的违法行为，应当适用相同的法律规范予以处罚。 第五条适用行政处罚自由裁量权，应当遵循程序正当原则，严格遵守行政处罚的法定程序。 减轻、从轻、从重处罚的，应当在送达《行政处罚告知书》或者《听证告知书》时，一并告知拟作出减轻、从轻、从重处罚的事实、理由和依据。 第六条适用行政处罚自由裁量权应当遵循教育和处罚相结合的原则。 违法行为轻微并及时纠正、没有造成危害后果的，不予处罚；对情节轻微的违法行为以教育为主、处罚为辅。适用行政处罚自由裁量权，应当遵循程序正当原则，严格遵守行政处罚的法定程序。 第七条规范行政处罚自由裁量权应当根据法律目的，全面考虑、衡量违法事实、性质、情节及社会危害程度等相关因素，排除不相关因素的干扰，并应用逻辑、公理、常理和经验，对违法行为处罚与否以及处罚的种类和幅度进行判断，并作出相应的

行政自由裁量权行使过程中存在的问题及其法律控制

行政自由裁量权行使过程中存在的问题及其法律控制[摘要]行政自由裁量权作为现代行政管理的核心内容，是法律赋予行政机关 的一项极为重要的权力。行政自由裁量权的存在，一方面适应了现代社会飞速发展以及高效行政的需要；另一方面，实践中行政自由裁量权的滥用，又带来严重的负面效应和弊端。因此，行政自由裁量权的行使和控制问题，长期困扰着世界各国，成为行政管理领域争论的热点问题之一。本文在分析行政自由裁量权在行使过程中存在的问题的基础上，从立法、司法、行政等方面探讨了控制行政自由裁量权的方法和途径。 [关键词]行政权；自由裁量；存在问题；法律控制 行政自由裁量权无论是对于行政主体还是对于行政相对人而言，都如同一把双刃剑。一方面，它不仅为充分发挥行政权的能动性提供了现实可能性和施展的空间，也为行政权能动地发挥作用提供了合理的标准和合法性的保障；但是另一方面，这种权力如果不正确行使或者滥用，又完全可能构成对个案正义的一种潜在威胁或直接的危害。因此，“在很大程度上我们可以说，现代公共行政的生命就在于裁量，行政法的中心任务就在于通过法治解决行政裁量的问题”。①近几年接连发生的大量矿难事故、2003年发生的孙志刚收容审查案，2004年发生的安徽阜阳劣质奶粉案，2005年发生的“齐二药”假药案，2006年发生的上海社保基金案，2007年发生的广东佛山九江大桥被撞断案、周正龙假虎照案，2008年发生的三鹿奶粉事件等等，无不说明行政机关不正确履行职责、违法履行职责或者滥用行政职权给国家、社会和人民群众所造成的严重的危害后果。笔者认为，为实现依法行政，防止行政自由裁量权的不正当行使，必须对行政自由裁量权进行合理的控制。 一、行政自由裁量权行使中存在的主要问题 （一）超越自由裁量权 即行政主体行使自由裁量权时超越了法定的幅度、条件或范围，对不属于其职权范围内的人和事进行了处理，或逾越了法律法规所设定的必要的权力限度。它有两种情况：一是甲类行政主体行使了乙类行政职权，严格意义上这叫“无权”。如2002年，河北省张家口市公安局经侦支队制定绩效考评百分制文件，大力鼓励干警创收。在不到两年时间内，通过非法罚款、非法没收、收取保证金等手段，罚款近2000万元。②另一类是甲类行政主体行使了甲类行政职权，但超过了法定的范围。如根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，公安派出所只有

论对行政自由裁量权的控制

论对行政处罚自由裁量权的控制 目录 1.行政自由裁量权概述 1.1行政自由裁量权的概念 1.2行政自由裁量权的特征 1.3行政自由裁量权存在的原因 2.行政自由裁量权滥用的表现及其危害 2.1行政自由裁量权滥用的表现 2.2行政自由裁量权滥用的危害 3.控制行政自由裁量权的基本原则---行政合理性原则 4.控制行政自由裁量权的具体措施 4.1加强对行政自由裁量行为的立法控制 4.2加强行政机关自身对自由裁量权的控制 4.3加强对行政自由裁量权的司法控制 4.4加强对行政自由裁量权的社会监督

中文摘要 行政自由裁量权作为现代行政法的核心内容，是法律赋予行政机关的一项重要的行政权力。现代社会的发展，使行政机关享有的自由裁量权呈现不断扩大的趋势。行政自由裁量权的存在，一方面适应了现代社会飞速发展以及高效行政的需要，另一方面，实践中行政自由裁量权的滥用，又带来严重的负面效应和弊端。行政自由裁量权的适度、合理行使对法治有重要的促进和保障作用，但其膨胀和错位对依法行政构成了极大的威胁。如何对行政自由裁量权进行有效控制使其最大限度的服务于社会，成为现代行政法领域中一个非常重要的问题。本文通过对行政自由裁量权的概念、存在必要性的再认识，剖析了当前滥用行政自由裁量权的种种表现及其危害，分析了控制行政自由裁量权滥用应遵循的基本原则，初步探讨了控制行政自由裁量权的方法和途径。 关键词: 行政自由裁量权依法行政合理性原则有效控制

Abstract As the core content of modern administrative law, administrative discretion is an important power that authorized by law to the administrative organ.With the development of modern society, the administrative discretion presents a trend of expansion. The existence of the administrative discretion,on the one hand, meets the need of the development of modern society and the promotion of administrative efficiency; on the other hand ,the abuse of the administrative discretion in prance will bring serious negative effect. If it was exercised properly and rationally, it would promote and gurantee the rule of law, but its expansion and abuse will threaten the rule of law seriously.How to control the administrative discretion effectively to make it serve the society best has become a very important question in modern administrative law area. The paper analyzes the presentation and damages of the abuse of administrative discretion and probe into the way of control administrative discretion by reconsideration of the conception and necessity of administrative discretion.

行政执法自由裁量权指导标准

行政执法自由裁量权指导标准 《娱乐场所管理条例》第四十条，违反本条例规定擅自从事娱乐场所经营活动的，由工商行政管理部门、文化主管部门予以取缔；公安部门在查处治安、刑事案时，发现擅自从事娱乐场所经营活动的，应当依法予以取缔。 凡被查实的 予以取缔 由支队提出处罚意见，报局领导班子集体讨论决定。 2 以欺骗等不正当手段取得娱乐经营许可证的 《娱乐场所管理条例》第四十一条，违反本条例规定，以欺骗等不正当手段取得娱乐经营许可证的，由原发证机关撤销娱乐经营许可证。 凡被查实的 撤销娱乐经营许可证 由市场科提出处罚意见，报分管局长批准。 3 （一）歌舞娱乐场所的歌曲点播系统与境外的曲库连接的； （二）歌舞娱乐场所播放的曲目、屏幕画面或者游艺娱乐场所电子游戏机内的有戏项目含有本条例第十三条禁止内容的； （三）歌舞娱乐场所接纳未成年人的； （四）游艺娱乐场所设置的电子游戏机在国家假日外向未成年人提供的； （五）娱乐场所容纳的消费者超过核定人数的。 《娱乐场所管理条例》第四十七条，违反本条例规定，有下列情形之一的，由县级人民政府文化主管部门没收违法所得和非法财物，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足1万元的，并处1万元以上3万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿1个月至6个月：

（一）歌舞娱乐场所的歌曲点播系统与境外的曲库连接的； （二）歌舞娱乐场所播放的曲目、屏幕画面或者游艺娱乐场所电子游戏机内的有戏项目含有本条例第十三条禁止内容的； （三）歌舞娱乐场所接纳未成年人的； （四）游艺娱乐场所设置的电子游戏机在国家假日外向未成年人提供的； （五）娱乐场所容纳的消费者超过核定人数的。 首次被查实，有违法所得的 没收违法所得和非法财物，并处违法所得1倍的罚款 由支队提出处罚意见，罚款1万元以下的报分管局长批准；罚款1万元以上的报局领导班子集体讨论决定。 首次被查实，没有违法所得或者违法所得不足1万元的 没收违法所得和非法财物，并处1至1.5万元的罚款 第2次被查实，有违法所得的 没收违法所得和非法财物，并处违法所得2至3倍的罚款 由支队提出处罚意见，报局领导班子集体讨论决定。 第2次被查实，没有违法所得或者违法所得不足1万元的 没收违法所得和非法财物，并处1.5至3万元的罚款 第3次被查实或情节严重的 责令停业整顿1至6个月 序号 违法事实 法律依据及处罚标准 自由裁量标准

规范行政处罚自由裁量权研究

规范行政处罚自由裁量权研究 孔涛11行政管理Q Q：474927251 摘要：一、可以减少行政处罚不合理现象的发生；是推行行政执法责任制的重要组成部分； 对于加强廉政建设、改善行政执法机关形象具有积极意义；对于推进依法行政、建设法治政府具有重要的促进作用。二、规范行政处罚自由裁量权的法律依据。一是《中华人民共和国行政处罚法》的有关条款；二是《国务院全面推进依法行政实施纲要》的有关规定；三是《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》有关要求；四是《国务院关于加强法制政府建设的意见》的有关要求。三、规范行政处罚自由裁量权应遵循的原则。一是过罚相当原则；二是相似违法行为的处罚决定一致的原则；三是依法选择适用单处、并处原则；四是上位法优于下位法原则；五是特别法优于普通法原则；六是新法优于旧法的原则。四、规范行政处罚自由裁量权的主要内容。一是认真梳理带有行政处罚自由裁量权内容的执法依据；二是针对具有行政处罚自由裁量幅度的条款制定具体的处罚标准；三是依法就“免于”、“不予”、“应当”、“可以”、“从轻”、“从重”等行政处罚情形作出明确界定；四是设置规范行政处罚自由裁量权的适用执法程序。五、如何做好规范行政处罚自由裁量权工作。一、加强组织领导，制定实施方案；二、认真梳理细化，确保规范合理；三、挑选典型单位，搞好试点示范；；四、加大宣传力度，全面推行应用。 Abstract：1、Can reduce the administrative punishment unreasonable phenomenon; is to carry out the responsibility system for administrative law enforcement is an important part for strengthening construction of honest and clean government; administrative law enforcement organs, improve the image has a positive significance; to promote administration according to law, the construction of nomocracy government has an important role in promoting.2、Standardize administrative penalty discretion legal basis. One is the" PRC Administrative Punishment Law" provisions of the State Council; two is" comprehensively promote administration according to law" the implementation outline of the relevant provisions of the State Council on strengthening; three is the" county government lawfully administrative decision" the relevant requirements; four is" State Council on strengthening legal government the opinion of construction" the relevant requirements.3、Standardize administrative penalty discretion principle. One is the penalty equivalent principle; two is similar

对行政自由裁量权的几点认识

对行政自由裁量权的几点认识 【摘要】行政自由裁量权具有正反两方面作用，要发挥其积极的一面，抑制其消极的一面，就必须实施法律控制。对行政自由裁量权采取单一的控制监督模式是行不通的，必须采取多种方式相结合才能对其进行合理有效的控制监督。对行政自由裁量权进行控制和监督的根本目的是保护公民等相对一方的合法权益。探讨行政自由裁量权，如何正确运用行政自由裁量权，对加强行政执法，提高行政效率都具有十分重要的意义。 【关键词】行政自由裁量权，合理性原则，合法性原则 行政自由裁量权是国家行政权的表现形式之一，是指行政执法人员在法律法规规定的原则、幅度、范围内根据行政管理的实际需要和具体情况，通过主观判断而实施的公务管理的权力。它是行政法学、行政诉讼法学中所涉及到的一个复杂、艰深的理论问题，也是行政机关及其工作人员在运用行政权管理国家公共事务过程中需要解决的一个实际问题。某些学者甚至认为，行政法的发展就是看对行政自由裁量行为的控制程度如何，如何控制行政自由裁量权,已成为现代行政法的重要课题。探讨行政自由裁量权，如何正确运用行政自由裁量权，对加强行政执法，提高行政效率都具有十分重要的意义。 一、行政自由裁量权存在的必要性 从法的价值层面来看，自由裁量权是实现法的正义和公平价值的必要的补充；从实践意义上来说，行政自由裁量权是弥补法律在调整行政领域所产生的缺陷的必要手段。因此，行政自由裁量权无论在理论还是实践上都有其存在的必要性。 法律最基本和最重要的价值就是正义和公平。法治的社会必须要有律，其法律要实施，并且法律应该是良法，是体现“正义”的法律。而正义的基础在于严格的规则，赋予这种严格的规则以稳定的至上的权威，使之成为规范人们行为的准则，才能避免当权者和执法者不受任何限制，随心所欲才能保证正义和公平得以实现。这成为推动人类社会从人治向法治过渡的最为重要的观念之一。但是，法律或者“严格的规则”有许多其自身难以逾越和克服的缺陷，这些缺陷又恰是自由裁量权的优势所在。在行政领域中更是这样。行政事务是多种多样、纷繁复杂的，各种不同的行政事务有都具有极强的专业性和技术性，这就要求法律必须授予部分行政机关一定的自由裁量权，以适应效率上的要求。同时，立法滞后的缺陷在客观上也需要行政执法机关和执法人员依法对法律的适用在法定范围内进行解释，以此来弥补立法上的缺陷。正像有的学者所指出的：“灵活性是自由裁量权最为显著的特征。”[3]这些都决定了行政自由裁量权存在的必要。 二、行政自由裁量权在实际运用过程中存在的问题 孟德斯鸠说“一切有权利的人都容易滥用权力。”任何的权力都可能导致滥用，事实上无论在中国还是在世界上其他国家，自由裁量权被滥用的情况大量存在，在行政执法中，行政执法裁量权引起的争议也比比皆是。 行政自由裁量权的滥用是行政主体不遵守有关法律对行政自由裁量权的限制而事实的行政违法行

规范行政处罚自由裁量权实施方案

规范行政处罚自由裁量权实施方案

城教体发〔〕183号 城固县教育体育局 规范行政处罚自由裁量权工作实施方案 各县直教育单位，局机关各科室： 为规范行政执法行为，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，严格执法程序，正确行使行政执法自由裁量权，根据国家有关法律法规和《城固县人民政府法制办公室关于全面开展规范行政处罚自由裁量权工作的通知》（城府法发〔〕2号）要求，结合我局实际，制定本实施方案。 一、指导思想 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持推进依法行政、建设法治政府理念，按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的要求，经过制定标准，建章立制，推动行政处罚自由裁量权依法、规范、合理行使，全面提高行政执法人员法制意识和执法水平，推进公开、公

平、公正执法，为教育体育事业发展创造良好的法治环境。 二、行政处罚自由裁量权的界定 行政处罚自由裁量权指行政执法实施主体在法律、法规、规章所规定的行政执法行为的标准、条件、种类、幅度和方式内容，对违法行为作出行政处罚时灵活选择、自由处理的权限。本次规范行政处罚自由裁量权工作的核心是对带有自由裁量内容的处罚条款进行细化，明确具体的处罚标准、范围、幅度，建立科学、公正的行政处罚程序和制度，使行政执法单位和执法人员行使行政处罚自由裁量权时能够遵循符合法律目的，符合过罚相当、教育与处罚相结合的原则，做到行政处罚程序公开、透明，促进行政处罚行为规范化，确保法律、法规、规章的全面贯彻实施。 三、基本做法 （一）确定行政处罚自由裁量权的范围。结合各自的行政职能，对照有关法律、法规、规章认真梳理具体的行政执法依据，逐一确定行政处罚自由裁量事项名称、适用范围和种类，明确每一个行政处罚自由裁量项目规范执行的具体程序、措施和责任人，以本机构（县直教育单位和局机关各科室）为单位进行整理、汇总。对涉及面广、裁量幅度大、关系群众切身利益和公共利益的行政处罚项目，要作为重点纳入其中。 各县直教育单位、局机关各科室涉及行政处罚自由裁量权的摸底、梳理具体任务如下：

【法制意见】关于进一步规范行政自由裁量权的指导意见

【法制意见】关于进一步规范行政自由裁量权的指导 意见 关于进一步规范行政自由 裁量权的指导意见 各市（县）、区人民政府，市政府各部门、各派出机构、各直属单位： 为贯彻落实《全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，严格规范公正文明执法，深入推进我市依法行政、加快建设法治政府，经市政府同意，现就进一步规范行政自由裁量权，建立健全行政自由裁量权基准制度工作提出如下指导意见。 一、建立行政裁量权基准制度的重要意义 《全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，避免执法的随意性。行政裁量权基准制度是行政机关依据法定职责对行政裁量权予以细化和量化的控制制度，是行政机关履行行政职能的具体标准。 近年来，我市各级政府及部门积极探索规范行政行为，取得了一定成效。但在开展行政执法活动中，裁量不当、处理畸轻畸重、同案异罚、宽严失度、执法不公等现象依然存在。为此，各级政府及部门要充分认识建立行政裁量权基准制度的重要意义，通过建立行政裁量权基准制度，细化、量化执法基准，健全配套制度，规范行政行为，切实保障法律、法规、规章的正确实施，全面推进依法行政，加快建设法治政府，保障和促进经济又好又快发展和社会和谐稳定。

二、遵循行政裁量权基准制度的基本原则 行政机关是建立行政裁量权基准制度的主体，行政裁量权基准制度要以法律、法规和规章为依据，综合考虑各地经济、社会、文化等客观情况，管理事项的事实、性质、情节和社会影响，以及其他可能影响行政裁量权基准制度的合理性因素。 （一）合法性原则。行政裁量权基准制度应当在法律、法规、规章的范围内建立和行使。 （二）合理性原则。制定裁量标准应当符合法律目的，充分考虑、衡量地区经济社会发展状况、部门执法特点等因素，执行裁量标准所采取的措施和手段应当必要和适当, 符合依法行政的最终目的。实现行政目的有多种方式时，应当选择对当事人权益损害最小的方式。 （三）公正性原则。执行裁量标准应对作出具体行政行为所依据的事实、性质、情节、后果等因素充分考虑，对基本相同的一类违法行为在适用法律依据、种类、范围、幅度时应基本相同。 （四）公开性原则。建立和行使行政裁量权基准制度的依据、理由、标准和结果，应当以适当的方式向社会公开，行政裁量权基准事项允许社会公众查阅，接受社会监督。 三、完善行政裁量权基准制度的主要方式 市直各行政执法部门应建立本系统的行政裁量权基准制度，在本系统范围内施行。上一级行政执法部门建立行政裁量权基准制度的，下一级行政执法部门可以直接适用，也可以结合本地区经济发展情况进行细化、量化，报上一级行政执法部门备案，同时报本级政府法制机构备案后施行。上一级尚未建立的，下一级可以先行建立，报上一级部门和同级政府法制机构备案后施行。

行政自由裁量权的法律规制

行政自由裁量权的法律规制 姓名：朱福安 学号：L01214046 专业：13级行政管理行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力，它是行政权力的重要组成部分，是行政主体提高行政效率所必需的权限，也是现代行政的必然要求。 而行政处罚自由裁量权就像一把双刃剑，如果行使得当，则能实现个案正义；如被滥用，则极易侵犯相对人的合法权益。通过调研发现，行政执法机关及其执法人员行使行政处罚自由裁量权主要存在以下问题： 1、处罚不公。由于行政处罚的具体作出者是执法人员，执法人员对法律理解的局限性及受不良外部因素的影响，在行使自由裁量权时，往往发生自由裁量超过一定的标准，或自由裁量超出一定的范围、种类，出现畸轻畸重、显失公平的现象，造成行政处罚自由裁量权的滥用。 2、处罚创收。基层一些执法部门因经费不足等原因，存在给执法人员下达罚款指标、任务的现象，促使执法人员以罚代管、滥用处罚裁量权，严重损害群众利益，损坏政府形象。 3、裁量权运用不当。在执法办案中，法律规定对同一类案件可以根据自由裁量权作出不同处理，执法人员往往考虑相对人的社会地位、政治背景、经济状况等因素，对类似的事实、情节、

后果作出不一致的处罚，导致自由裁量权运用不当。 造成行政处罚处罚自由裁量权不当行使的主要原因： 1、法律规定不一致。国家法（法律、行政法规、部门规章）和地方法（地方性法规、政府规章）都是行政执法的依据。国家通过制定法律、法规，确定了执法机关及其执法人员的职责，规定了对违法行为的处罚种类及幅度。地方法则是根据国家法的精神原则结合本地区的实际作出的具体规定。国家法与地方法在一些具体条文规定上难免会出现一些差异。因而，在实际执法工作中，面对“执法多据”现象，由执法人员自由选择适用的法律，可以导致同类违法行为适用不同法律处罚的处理结果。 2、法律规定幅度过宽。不确定法律概念导致了过于宽泛的裁量权，一是许多法律规范对行政处罚权的授权仅规定了处罚的一般原则或权限，而对于具体如何处罚的问题缺乏解释或规定。二是行政法律规范，包括地方性法规、部门规章、政府规章，普遍存在较大处罚幅度的问题，给行政执法人员较大的行政处罚自由裁量权，造成实际执法中处罚的随意性。 3、执法人员素质参差不齐。行政处罚自由裁量权运用得如何，和执法人员的素质有着直接的关系。在现有的行政执法人员中，相当一部分执法人员没有经过系统的法律专业知识和行政管理知识培训，理解法律条文比较肤浅，对案件性质和情节的认定，常因个人能力、水平的限制而出现偏差。 4、价值取向和感情因素的影响。国家赋予行政机关的自由裁