我国推行代建制面临怎样具体的问题？如何大力推动？

四、我国推行代建制面临怎样具体的问题？如何大力推

动？

三、我国的代建制目前是什么情况？

“代建制”作为我国投资管理体制改革的重要举措，自国务院2004年7月颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》以来，经过几年的探索，全国31个行政区域（除港澳台外）均已开展了“代建制”的试点工作。

从管理模式上划分，目前的代建模式有三种：

1、由政府有关部门通过招标方式择优选择代建单位，如北京、广东、浙江、青岛等；

2、政府成立专门的代建管理机构，直接负责具体项目的代建工作，如合肥、深圳等；

3、由政府有关部门直接委托项目管理公司实行项目代建，如武汉、上海等。各地代建制的组织实施方式以招标选择代建单位为主，已开展代建工作的32个地方中，有22家选择该种方式，约占2/3。

其他管理方式：由市交通局负责市政路、快速路代建项目，通过公开招标选择代建单位，由市交通局与之签订代建合同。

各地代建模式的特点：

代建制作为政府投资项目建设管理体制改革的一项制度创新，各地在代建制的实施过程中普遍取得了较好成效，积累了一定经验，管理方式各具特点：北京市2004年3月实施《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》以来，市发展改革委共批复代建项目70项，涉及总投资约71亿元。市发展改革委、业主单位和通过公开招标等方式选择的代建单位三方签订代建合同，合同签订前，代建单位须提供项目总投资10—30%的银行履约保函，代建费用取费标准参照建设单位管理费，按国家有关规定执行。

广东省2006年2月出台《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）》，规定由省政府批准成立的广东省代建项目管理局负责省属非经营性代建项目的组织和协调管理工作。该局通过组织公开招标等方式选择代建单位，并与之签订代建合同，合同签订前，代建单位须缴交项目总投资10%的履约保证金。代建费用由两部分构成，其一是建设单位管理费，按国家有关规定执行；其二是代建服务费，约为项目总投资的2%.

合肥市成立市公益性项目建设管理中心，是市政府下属财政全额拨款的事业单位。作为项目建设期法人，对项目建设资金、建设工期、工程质量等进行全过程管理，建成后移交使用单位。项目实行代建制，按照《合肥市公益性项目建设管理办法》执行。

深圳市成立市公务署，为市财政全额拨款事业单位，主要负责水运、公路代建项目，通过直接委托方式选择代建单位，双方签订代建合同。

武汉市1999年开始对财政性投资项目实行交钥匙工程建设管理，由市发展改革委代表市政府选择代建单位，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理。2006年11月，印发实施《武汉市财政基本建设资金项目代建制实施细则（试行）》，目前主要通过直接委托等方式选择代建单位，由发展改革委与之签订代建合同，同时代建单位须缴交总投资5—10%的履约保证金，代建费用取费标准参照建设单位管理费，按国家有关规定执行。

“代建制”管理虽然取得了一定的效果，但作为一项新生事物，由于制度建设还不完善，实践经验不足，“代建制”总体上还处于探索和完善阶段，理论上和实践中尚有许多问题亟待研究解决。

这些问题主要体现在以下几个方面：

1．代建单位的法律地位不清晰

实践过程中，代建单位履行职责的法律环境尚不健全，在国家基本建设程序中没有法律授予的地位，目前各地出台的“代建制”管理办法一般层级较低，指导力差。同时，“代建制”管理办法和现行基建法规中没有明确授予代建单位履行职责的法律地位，使其在办理各种项目建设手续时，身份难以被有关行政管理部门认可，独立开展和承担相应法律责任的能力受限制。

从法理上讲，任何一个法人承担了合同约定的责任和义务，必须给予与履行责任相对应的权力，否则合同只是一种形式，或者说是无实际意义的，当前的问题是代建合同上约定的权力超越了国家法律法规所能给予的。

因此，政府应尽快出台明确代建人在国家基本建设程序中作为建设方地位的法律性文件。这个文件至少包括以下条款和内容：

（1）、以法律的名义定义什么是代建人，使之成为独立承担责任的法人。

（2）、代建人在基本建设过程中是代表投资人的利益的，因此在项目建设过程中，是实际意义上的业主，需给予办理立项、规划许可和开工许可等的权利。不要界定为“项目组织和协调者”的角色。

（3）、给予申报竣工验收的资格，而不是“组织项目的竣工验收”等提法。

（4）、必须明确代建人在建设工程通过政府验收前，一切风险自担。

2.“代建制”项目的投资规模不确定

多少万元总投资以上的项目实行搞“代建制”？各地对这没有明确的规模限定，一方面是因为规模较小的项目代建管理费较少，对代建单位的吸引力不大。另一方面是因为规模小的项目搞代建制，规模效益不是很显著，管理成本却很高。部分后发布“代建制”管理办法的地方对此进行了约定，广东省出台的代建管理办法规定3000万的项目通过招标确定代建单位，低于3000万的，实行的是多个项目捆绑后再公开招标选择一家代建单位方式。

3.“代建制”的适用范围不确定

各地规定中大部分未明确对政府投资占项目总投资比例达到多少以上的公益性政府投资项目才实行代建制管理。国务院投资体制改革决定的核心内容，就是谁投资，谁决策。为什么企业投资项目要改审批制为核准制、备案制，就是因为，那是企业自己投资，企业有投资自主权，不需要政府再审批了。但对政府投资项目来说，政府就是投资者，政府应该具有决策权。所以，我们建议政府投资占总投资70%以上的政府投资项目才实行代建制，以避免项目使用单位的抵触情绪。

4.代建单位的资质条件不统一

代建单位资质条件没有统一认定，代建市场还需要培育。目前，代建单位的资格条件和市场准入条件，国家没有统一规定，对其资质认定、等级划分没有明确的标准和依据。另外，代建市场尚处于发展阶段，水平高、专业性强、经验丰富的代建主体比较缺乏，还未形成良性的市场竞争环境。

由于代建管理涉及到工程技术、经济、法律、管理等各方面的综合性的工作，而代建单位应是一个具有独立承担经济责任能力的实体。现在来看，代建单位应具有三项条件。

一是具有独立的法人实体地位；

二是具有相应专业的工程咨询、工程设计、工程监理、一级房地产开发或一级工程总承包等一项或一项以上的资质。这基本上分为两大类：一是管理咨询类公司，包括工程咨询、造价管理、招标公司、具有咨询资质的设计院等；二是工程施工总包类公司，包括施工总包单位、房地产开发公司、投融资公司、国有资产经营公司等。

三是代建单位应具有同类或相近项目的管理业绩，能够满足项目管理的需要和技术、财务、管理人员。这个人员必须是属于你自身的，不能是借调或挂靠。

如何选择代建单位要结合政府投资项目的特点考虑，这个特点是：以满足使用人的合理需求为目的；财政拨付或财政还款，无收益项目还是少收益项目，投资和建设的风险相对小。

关于选择上述哪一类机构更适合代建工程，看法不同，争议也较大。对选择专业化管理咨询类机构还是选择工程施工总包类机构作为代建单位，我们有如下看法：

“代建制”是近几年政府投资体制改革的产物，从推行“代建制”的根本目的来说，一是提高政府投资项目的专业化管理水平；二是为了防止项目的超概算。所以责任赔偿问题至关重要。这也是一个履约担保的问题，各地在代建制管理办法中均明确规定，代建单位应提供10-30%的履约保函不等，这实际上使管理咨询类公司基本上不具备承担代建工作的条件。管理咨询类公司在国家工商管理制度中界定的行业责任权重一般不要求有较高的注册资本金，超过100万元注册资本的此类公司已属较大规模和业务量的机构，这也是其行业责任和风险的客观要求所决定的。从国内外责任风险的理论基础上讲：我们都知道,风险的产生是因为事件结果的不确定性。不确定因素越多，风险越高，但同时事件的高收益机率也。

风险的减化和规避有以下手段：对于高风险项目，一般的方法是合同加履约担保，而且现在呢，还倾向双向保函，也需要投资方的支付保函，数额较高，一般在30%以上；常规项目或者说低风险项目，倾向用约定的、权责对等的合同条款来约定。当前我们国家的保险业也存在建设责任的险种，如国家已要求设计行业等为建设工程质量交纳责任险；目前关于咨询管理行业的责任险尚未进行，主要考虑咨询管理行业进入保险业的市场的条件不具备，所以这方面是目前管理咨询类企业从事代建工作的最大问题。

这里我要重点讲一下总承包和房地产开发企业的优势。

（1）人力资源优势

从工程管理的角度上讲，请一家大型的总包单位或者房地产单位来进行代建管理是最完美的了。施工总包单位具有大量拥有大型施工项目的实际管理经验及现场协调能力的工程人员，更容易获得项目委托单位的认可。

（2）资金资源优势

根据各地代建管理办法的规定，代建单位需向项目委托单位提供项目总投资

10%~30%的履约担保金额，少则几百万，多则几千万的保函。咨询单位的注册资金才多少？300、500万就算很大了。这一条件目前让众多管理咨询公司望而却步。

（3）品牌资源优势

大型房地产或总承包施工单位的品牌在地方，做的都不错。代建项目一般均为各地政府重点工程，标志性工程。还是很重视品牌的知名度的。

（4）资源整合优势

大型房地产或总承包施工单位，他体系内有许多专业的子公司。从事工程建设各个领域的工作。整合资源，集成优势模式。

5.关于代建实施的具体方式

目前主要有两种方式，全过程和两阶段。我们通过这两个项目的实践发现，这两种方式各有其利。

（1）.实行全过程代建方式，——适用于投资规模较小或专业性强的政府项目：

能够比较简化投资者、使用单位和代建三方的协调关系，有利于其前后期的衔接。但在签代建合同时，不太利于确定投资控制目标，因为全过程项目是批完项目建议书就招代建单位的，项目建议书只有一个投资估算。容易造成代建单位人为的在项目前期阶段扩大项目总投资。同时，如果项目本身还有征地、拆迁这些因素，也容易把这些因素造成的项目进展缓慢的风险集中到政府上。我们这是替政府考虑，因为现在一个项目的征地、拆迁的不确定因素特别大，可能两个月拆完，也可能一年也拆不完。这种模式的的优点就是突出了代建单位的地位和作用，简化了三方之间的协调关系，如果代建单位组织管理有效，有利于加快建设进度和提高工程总体质量。

这个模式需注意2个问题：

1）、要求代建单位的专业水平和技术管理水平较高。因为目前代建制开展的时间不是很长，国内还没有这类比较专业的建设项目全过程管理的单位，可选择的一般就是专业咨询管理公司、具有管理资质的房地产开发公司，对专业性较强的工程，可选择具有施工、设计总承包资质的公司，以更好地发挥专业化管理的水平。

2）、须由投资人（发改委）组织初步设计阶段的审查，调整和审定设计内容和设计概算。

（2）两阶段模式——适用于投资规模较大的政府项目：

优点是比较便于调动项目使用单位积极性，加快项目的前期工作。由于建设项目第一阶段的工作，使代建的内容明确，能更好的提高政府投资项目的管理水平和投资效益，强化了投资人的地位和作用，监管能力强，如果组织管理有力，有利于加快建设进度，工程质量有保障。从实施代建制度的背景和法律环境上讲，可操作性强，专业化管理的程度较全过程代建模式相对较高。缺点就是：投资人需要协调的内容较多，相互之间的衔接水平较重要。

本模式需注意的问题：

工程代建单位的资质认定有两种选择，即本身是否带有施工资质。如有要求不参加施工，则影响代建单位的积极性，这也是我们公司不是十分支持我们投代建标的重要原因。责任太大，收益太小。北京市的规定是这样的，凡是和我公司有产权关系的其他公司一律不得参与项目建设的其他工作。这样我们的集团优势就体现不出来了，本来我们的子公司有监理公司，有设计院，同时我们又是中建总公司的全资子公司。这样呢，这些公司全都不能参与这个项目的投标了，所以损失还是很大的。

6.关于履约担保的金额。

各地代建管理办法中大部分规定履约担保金额要求是项目总投资10%~30%，目前只有武汉市规定5％～10％，这个额度太高，不利于竞争。

担保内容与合同标的物不相符

代建合同的标的物是工程项目的代建服务和相应的代建费，而不是工程建设及投资。需要担保的是代建单位的履约能力，即代建服务能力，而不是工程建设能力和对建设资金安全的保障能力。多数地方政府制定的暂行规定明确建设资金不直接进入代建单位的帐户（郑州市的规定除外），要求那么高的履约担保金是没有必要的、不公平的、也是不可行的。

传统管理体制下，指挥部、筹建处可以扩大规模、追加投资、延长工期，工程质量也没有保障。造成这种局面的原因是多方面的，不仅是建设管理体制、建设管理者责任心、技术水平、管理水平的问题，可能还有配套政策、技术标准等其它原因。推行代建制后，政府把所有的风险完全转嫁给代建单位，把代建制、代建企业看作灵丹妙药，指望彻底解决建设过程中的所有问题，恐怕是不现实的。

所以我们建议把它也进行了调整，别再严格按照总投资百分比来管理了。可以参照个人所得税法的方式，把它变成阶梯式的项目管理了。可以规定总投资2000万以上5000万以下的项目，银行履约保函金额不低于10%；总投资5000万以上的，1亿以下的项目，银行履约保函金额不低于7%；总投资1亿以上的项目，银行履约保函金额不低于5%。

7.关于代建管理费问题，代建管理费偏低。

这个问题决定着代建参与单位的业务的发展方向，企业要的是利润。根据大部分地方代建管理办法规定，代建管理费的取费依据为财政部《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》（财建〔2004〕300号）及《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）中的建设单位管理费。如某建设工程项目总投资为1亿元，代建管理费为113万元，假设其建安总投资为8000万元，根据国家发展改革委、建设部发布的《关于印发建设工程监理与相关服务收费管理规定的通知》（发改价格[2007]670号）要求，其施工阶段监理费即为239.1万元。为代建管理费的2倍有余。代建单位还要承担相对高额的保函财务成本。粗略估算保函成本要占到代建管理费的四分之一。这样一对比大家就不难看出，代建单位的管理范围、管理责任、管理深度与其收益对比十分不协调。而所谓的奖励条款通常很难实现。而且目前绝大多数地方在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费取费下限和严格的标准，导致各代建单位在投标中出现无序竞争的现象，使代建费一降再降。由于没有担保、保险等相应的配套措施，这种做法很可能会将代建单位的风险转嫁到对项目的管理水平上。代建单位对工程投资控制职责与权利存在严重不对等现象将阻碍代建制的发展。

我们建议把建设实施，也就是两阶段后期的代建管理费视同于整个的建设单位管理费，等于是100%管理费。对于前期工作管理费，我们按照建设管理费的40%来计取。如果实行全过程代建方式，那整个的代建管理费应该是等于建设管理费的1.4倍。或者参照广东省管理办法的规定，将代建管理费取费标准定死，按照项目投资额度确定取费标准（项目总投资2亿元以下项目，代建服务费为批准工程概算总投资的2%；总投资超过2亿元

项目的代建服务费分段累进计算，2亿元部分按2%计算，超出2亿元部分按1.5%计算。），选择代建单位时只评审《代建管理方案》，完全从技术角度认定代建单位。这就是我们的想法。