[公车改革]车改之感

[公车改革]车改之感
“公车改革势在必行，否则对国家财产是极大的损失和浪费。由于公车改革难以推行，有些地方公车购置甚至出现了反弹迹象，这是一个很可怕的现象。”
早在2005年就提出公车改革方案的云南省政协委员、昆明市政协副主席徐声瑛，在今年云南“两会”期间，再次提交了公车改革的两个提案：一是领导干部带头坐公交车；另外一个就是遏制公车腐败。
徐声瑛表示，公车腐败严重，私用现象很突出，造成对国家大量的财力、物力的浪费。另外，公车攀比之风越来越严重，从而引发老百姓对公车意见越来越大，所以现在的公车使用制度一定要改革。

公车黑洞完全调查
普遍的一种说法是，截至20世纪90年代后期，我国约有350万辆公务用车，每年耗费约3000亿元人民币。而一年的公车消耗，远远超过同期国家财政对国防、科研、农业、公共卫生、教育等方面的投入。
调查显示，我国1993年末党政机关团体和事业单位拥有的轿车约220万辆。国家财政每年为此支出购、养车费约1890亿元，占当年财政支出4982.47亿元的37.93％。同年，我国国产轿车22.5万辆，进口小轿车18.1万辆。这40多万辆轿车中，98％都被公款买走，光新增轿车一项，国家全年就要支出买车和养车费用约700亿元，相当于1993年国家财政赤字561.49亿元的 1.25倍。
另根据南京市纪委赵再飞等人在《政府机关公务用车管理制度改革初探》一文提供的数据显示，
2000年我国公用轿车保有量已经达到约400万辆。有统计数据显示，早在“八五”期间，公车年递增27%，大大超过了GDP的增长速度。然而根据记者的调查采访，并查询相关数据发现，公车每年消耗3000亿元这一说法已经是过去时了。目前虽然没有官方准确的公车统计数据，但粗略估算发现，公车消耗费用被严重低估。
估算方法如下：有统计数据显示，目前各地政府采购汽车的数量每年都以超过20%的速度递增。如果按这一比例推算，以1993年220万辆为基数的话，每年的增速是20%，意味着每年将增加44万辆公车。即使不考虑保有量，12年后的今天，公车数量也将达到528万辆。
不过，目前公车的增长速度有两种说法，一是年增长速度为20%，另一种是27%。如果设定2005年末公车达到500万辆，意味着在2000年之后公车每年的增长速度仅仅是5%。业内人士认为，这一数据仍是趋于保守的。
事实上，公车的费用增长速度肯定超过汽车增长的速度。以汽油价格为例，1993年90号汽油价格为1.95元/升，而到2006年2月，90号汽油价格为4.04元/升，超出1993年的2.07倍。再加上司机工资、修理费、过桥费等各

种成本的不断提高，使公车费用进一步加大。据粗略估算，这500万辆公务用车每年要消耗财政资金至少5000亿元。
公务用车每年花掉几千亿的费用和大量的能源，其工作效率如何？有调查显示，我国公路运输企业轿车每万公里运输成本平均为8215.40元；而党政机关等公务轿车的运输成本是每万公里50361元，是运输企业的6.13倍。这意味着，每年消耗的大量资金并没有带动工作效率的提高。在职务消费中，车辆消费占单位行政经费的90%左右，占到全部国家财政支出的38%。
每年5000亿元的公车消费，如果按2004年城市GDP来看，几乎相当于同期厦门（760亿元）、西安（950亿元）、绍兴（1089亿元）、温州（1300亿元）、郑州（1100亿元）GDP的总和。同期上海的GDP居全国之首，达6250亿元。据业内人士分析，根据公车增长的速度，估计2005年公车的消费和2004年上海GDP很可能相当。这是相当令人震惊的。
资料显示，2002——2005年，中国年度国防费分别为1707.78、1907.87、2117.01、2446.56亿元人民币。3月6日，据提交十届全国人大四次会议审议的《关于2005年中央和地方预算执行情况与2006年中央和地方预算草案的报告》，2006年中国国防支出安排2807.9亿元人民币，比上年增长14.%。然而早在1998年，公车购置费用就已超过2003年并接近2004年的国防费用开支。数据显示，1998年全国新增公务用车82万辆，用于购置公务用车的支出近2000亿元（这只是购置公车的费用，而不包括同期其它公车的各种消费），相当于同期国防开支的2倍。即使2006年的国防费用也远远落后于1998年公车消费的支出。
而1998年的中国教育支出是1726亿元，低于同期公车购置费用。据国家统计局2005年12月28日发布的公报显示，2004年中国科学研究与试验发展经费总支出为1966.3亿元，比上年增加427亿元，增长27.7%，达到新的历史最高水平。具有讽刺意味的是，科研费用的支出和11年前的公车消费几乎持平。
再来和国家财政对农业的支出做一个比较。1978—2003年的25年间，我国财政对农业投资与国家财政总支出中用于农业的比例由1978年的13.43%下降到2003年的7.12%，下降了6.3个百分点。2003财政用于农业的支出总额增加到1754亿元，这一数据远远低于10年前公车消费的额度。
记者翻阅大量资料发现，以1993年对公车的统计为例，一个数据是220万辆，另一个数据是230万辆，两者相差10万辆。由此可以看出，在对公车的统计方法上，220万辆这一统计数据还是趋于保守的。显然，各地的超标公车，为公车产生黑洞埋下了伏笔。先让我们来了解公车超标的情况：广东省惠州市的一份调查表明，2003年财政给

全市市直党政机关包干车辆经费为1178万元，但当年开支却高达6339.2万元，超标近6倍，占当年市直财政预算总收入的7.5%。
公车黑洞不仅给国家造成了巨大的损失，甚至一些党政官员为此还受到严重处分甚至被判刑。以山西为例，从2003年7月21日起，山西省开展了清理纠正超标准、超编制配备和使用小汽车工作。全省共清理纠正各类违规小汽车7453辆，成功拍卖超标准小汽车143辆，全省共立案查处涉车案件137起，给予党纪政纪处分26人。
面对如此巨大的“黑洞”，难怪20年来人们在不断呼唤公车改革。国家行政学院教授汪玉凯对记者表示，每年国家财政在公车方面的支出就达几千个亿，造成极大的浪费。公车改革势在必行，必须向前推进。

车改为何走走停停
事实上，如果不谈如何改的利益问题，公车改革应该说是共识。北京大学中国保险与社会保障研究中心研究员高书生，曾在1998年时参与中央党政机关公车改革课题研究和方案制订的全过程。高书生回忆说，当时的车改方案征求过中央党政机关56个部门的意见，没有一个部门表示反对。同期有调查机构在七城市进行过专项抽样调查，八成以上公众知道公车将要“下岗”，几乎百分之百的被访对象赞成公车“下岗”。
然而，真正改革的时候，却是步履艰难。从1998年开始推行公车改革至目前为止，没有哪一个省、市能够公开表态车改完毕，更不要说成功。甚至很多地方已开始的货币化车改方案也被迫中断。
以北京试点单位平谷区夏各庄镇为例。该镇按照职务和工作需要发放相应的交通补贴分为5个档次：实职副处每人每月1500元；助理调研员每人每月1000元；科长800元；副科长500元；科员300元。有意思的是，书记、镇长所用车辆没有列入这次车改范围，而只是取消了副处级的公务用车。
但这样的货币化车改很快遭到了几方面的阻力。首先是来自内部的阻力，部分领导及公务员表示反对，原因是距离的远近和补偿差别较大，如果按同一标准补偿，距离单位最近的人显然占有优势。而来自民间反对的说法是，车改是对公务员变相地加薪，其理由是车改之后每个公务员都要有补偿，而在此之前，并不是每个人都能享受公车待遇。
今年1月下旬，北京市监察局自律办公室主任庞建国透露，由于“货币化”公车改革的综合效果尚无法衡量，北京市最近几年都不会实行车改。暂停理由是，国有企业可以采用甚至推广“货币化”车改方式，但党政机关不一样，部分领导工作构成很复杂，无法统计去向。此外，仅处级正职以下的干部科员就有10多万人，如果按每名处

级干部补贴1500元、其他科员补贴几百元不等的数额来计算，这将给北京市财政预算带来沉重压力。因此，北京的党政机关普遍实行“货币化”车改的方式是不可行的，至少目前时机尚不成熟。
始于2001年的浙江杭州市西湖区三墩镇的车改试点，在经历4年磨难之后，最终于2005年3月宣布暂缓实行。而改革标准不统一、有些地区超过社会承受能力，老百姓反映强烈、改革后到底提高了多少效率等，是暂缓车改的3个主要原因。据悉，西湖区的补偿标准是300到1800元。而同属浙江的湖州市南浔经济开发区，开发区区委领导车贴每人每月3200元，一般办事员每人每月仅200元，相差3000元。
杭州市西湖区参与车改的一位主任对媒体表示，车改大范围推广的阻力会很大，乡镇车改前在听取下面意见时，就听到不少反对意见，而且主要是各单位的一把手，毕竟改革触犯了一部分人的利益。据悉，由于同一省份内补偿标准落差较大，因此在公务员当中存在着很多分歧。导致他们抱怨的另一个理由是，在工作性质相同、经济环境不同的情况下，补偿标准缺乏一定的科学性与合理性。
除货币化改革方案外，还有一种是取消各部门公务用车，实行集中统一管理。由政府组建公车出租公司，按企业模式运营管理，向公务人员按职务、级别和工作需要发放公车券，超额自负。但这种方法也只是理论上可以通过，在实际操作当中却很难实行。有案例证明，即使企业出面参与组建出租公司，最终也以失败告终。
据了解，1998年制定公车改革方案时，首汽公司曾主动要求参与中央有关部委的公车改革，首汽公司愿意将有关部委已有公车和司机全部接受下来，同时保障机关公务用车，可长期租赁，也可临时租用，费用由单位或个人支付，但各单位因此不再保留车队。然而，由于种种原因，最终首汽公司未能如愿。
公车改革先行者的境遇，是一个很好的例证。1998年9月，当时的国家体改委制定了《中央党政机关公务用车制度改革方案》，部分中央机关进行车改试点。同时，浙江、江苏、湖南、重庆等省市的部分地区，也启动车改试点。这之后不久，黑龙江大庆成了公车改革的急先锋，一时间成为公众关注的焦点，但几年之后却又淡出了人们的视野。
据了解，当年大庆力推公车改革的领导已经调职，再加上各方面的阻碍，自然公车改革也就此搁浅。大庆车改现象其实具有普遍意义，如果某地方政府主要领导人热衷于公车改革，那么这个地区的公车改革就会形成一股潮流。但为什么很多地方缺乏车改的可持续性？原因是继任的领导在公车改革认识上

未必和前任是统一的，由于认识上的差距，导致公车改革半途而废的现象屡有发生。
还需要注意的是，对于公车改革中央并没有下发统一文件，各地方的公车改革完全是自行制订的政策。这也由此导致一种说法是，公车改革是既得利益者自己为自己改革，最终只是将利益以另一种形式再分配。
一直关注公车改革的中国政法大学教授蔡定剑对记者表示，取消公车将现有待遇变现，是在一个违规基础上的“改革”，即把原来不合理的公车通过车改以合法的手段变现，这种改革本身就缺少正当性。公车改革应以国家法规规定为基础，不能以承认违规的待遇为基础。如果改革从现状出发，承认他们对公车的不当占有，在这个基础上估价发给交通补助，这样做一是没有合法性，二是改革成本太高。所以，不能把公用车当成公务员的待遇变现，每人都分发一份。
执行不到位，也是车改的障碍之一。一位局长对记者说，公车改革理论是可行的，政策也出台了，但如果没有人执行或执行不到位，即使有监督机构又能起到什么作用呢。往往是领导带头不执行，这是最大的难点。换句话说，有制度、有环境、有时机，但就是不执行。如果严格执行，公车改革并不是很难的事情。

公车背后的利益链条
当然，真正的阻力还在于利益问题。记者采访了大量公务员、专家及学者，针对公车改革这一怪现状，他们勾勒出了公车背后利益链条的轮廓。
链条之一：显性利益渠道。通常情况下，这一环节所指对象为单位一把手，因为他们拥有采购权和控制权，如果公车改革，意味着取消了这两种权利。最主要的是权利背后，也斩断了他们非法获利的渠道。
链条之二：隐性利益渠道，这一环节和公车司机紧密相关。一位曾经给县委书记开车的司机说，当年给领导开车的时候很多人都会围着自己转，当然目的是希望通过他接近或者了解县委书记的喜好。很多人想给县委书记送礼的时候，自己或多或少都会收到一份儿。甚至有的时候，在领导不好出面，自己要出面替领导收取礼物。这位司机回忆说，有一位企业老板找领导借公车用半天，在送回的时候先是直接把车开到了领导家里，然后给领导送了一些“东西”，这种情况会经常发生。
链条之三：公车维修黑洞。河北省一家汽车修理厂的老板告诉记者，如果不和领导处好关系，公车是不可能到这里来维修的。否则，修理厂这么多，他为什么要到我这里维修公车呢？如果每年的公车维修费用是50万的话，那至少有将近五分之一是要给回扣的。
湖南郴州一位汽修行业的资深管理人

员说，私家车都愿意到正规的大维修企业修理，看重的就是质量。而一些汽车维修企业虽然不讲市场信誉，却仍有大量公车到那里去维修，主要就是回扣在作祟。有的公车司机凭借着与维修点多年的交情，相互串通，以多开维修费或者未修说成修了等手段，从中捞取好处。维修商则在材料和工时上多加点价，司机知道了也不好意思讲，这就是公车维修费居高不下的原因。而越是豪华公车，背后的利益就越多。
链条之四：不愿失去公车作为特权和身份的象征。一位早期的汽车经销商对记者说，很多领导买车远远超出使用的功能，他们把公车当成特权，甚至相互攀比。根据黑龙江省纪委统计，2004年全省共清理丰田系列的豪华越野车548台，其他牌号763台，其中大排量的豪华越野车占到了将近二分之一。云南省纪委也做过这种统计，截止到2004年5月30日，云南省党政机关、事业单位共购买超标公务车255辆，其中167辆是大排量豪华越野车，最贵的88万元一辆。
记者在调查采访中发现，公车从开始的采购、维修到公车的利用等，每一个环节都有潜规则，即形成一个利益怪圈。现在的公车，已经超出了本身的意义。更多的是一种权利和身份的象征，是一种特权。在特权的周围，必然会形成一个强大的利益群体。
人民网上千重山的文章分析说，公车改革为什么这么缓慢？根本原因就是触动了某些人的利益。

车改前路障碍重重
我们还必须看另外一个背景，即公车数量的不断增加，和“吃财政饭”人数的增加密切相关。
来自权威部门的消息是一个很好的佐证。人事部副部长王晓初2005年上半年接受《人民日报》记者采访时透露说，与1998年政府机构改革以前相比较，尽管中国的公务员从800万减少到了500万～600万，但事业单位职工则从2500万上升为3000万，因此吃财政饭的“国家干部”总数从3300万上升为3600万。这表明，虽然公务员的人数减少了，但国家财政的总支出却在加大，原因是事业单位的人数不断上升，“国家干部”的总量也是在上升的。
机构改革呼声日盛，实际情况是机构数量虽然减少了，但“吃财政饭”的人却是越来越多，这意味着国有部门权利实际是在不断膨胀的。一边是公车改革，一边是享受公权利的群体实质上的不断膨胀。很显然，在两种力量的博弈当中，前者的声音和力量要微弱得多。而后者的队伍不断扩大的同时已经淹没了公车改革的声音。这个问题如果不能解决，那么公车还将长期、大量的存在，这也是公车改革为什么越改越多的原因之一。
对不断膨胀的公权利制约不足，显然是问题的关

键。比如，有数据显示，公车使用中有三分之二在私用，而另外三分之一除了用于到基层的实地工作以外，很大程度上主要用于在各机关单位之间进行奔波。这当然是工作，但工作的成本却往往不在政府收益的考核之中。由于土地公有以及无偿划拨，政府办公机构使用土地不列入成本，结果导致政府不仅占用了大量黄金地段土地建设办公场所，而且办公地点普遍分散地随意设置。比如市委、市政府之间的办公分属两地，从而不能合理地利用资源。在这样的大环境下，公车资源的浪费也就成为必然。
长期关注公车改革的一位公务员说，公车越改越多，根本的是在财政预算上缺乏约束机制。比如某单位的财政预算是200万元，各项预算显示没有购车费用，然而在基础设施建设甚至外事活动的财政预算中，就已经包含了购置费，因此公车照买不误。所有这一切都说明，如果不能有效解决公权利的制约问题，不仅公车使用中的种种弊端难以遏制，就是公车制度改革，也可能演变成权力者自我谋利的游戏。