公共服务范围理论与政府层级间关系

内容提要：公共服务存在一定的范围。要有效提供公共服务，要使得政府层级之间的关系适应公共服务的范围。政府一般不是因为要提供公共服务而建立起来的，往往是为了统治和管理的需要才建立起来的，所以其往往具有等级和集权的性质。为了更好地提供公共服务，建设服务型政府，需要对适合于统治和管理的政府层级体制进行改革。本文探讨了公共服务的基本理论，探索了理想的政府层级关系，并在此基础上探讨了我国政府层级所面临的实际问题以及对策。关键词：公共服务的范围，政府层级，条块关系，实体性政府随着中国经济的持续发展，对于公共服务的需求水平也随之提高，目前中国可以说进入了一个公共服务高速发展的阶段。在这一进程中，由于全球化的影响，中国目前公共服务的标准往往是国际化的，高水平的，根据国际标准来评价，我们所面临的问题是严重的，而解决问题所需要的经济力量、社会力量依然是弱的，与发达国家相比资源依然不足。与世界各国的政府相比，中国政府行政组织力量很强，各级政府之间的关系，以及条块关系，带有很强的集权色彩。这一体制是为完成革命任务而建立的，往往适合于集中力量做大事，适合于不同渠道筹措资源，适合于做过去习惯作的事情，还不习惯从财政支出筹集资源，然后去提供普遍性的基本水平的公共服务。在这种背景条件下，中国的公共服务供给，往往具有很强的行政性配置的色彩，消费也具有行政性分割的特点，往往是行政权力中心点拥有较好较多的公共服务，往往具有行政特权的色彩。而普遍的公共服务，即使是基本的公共服务，供给往往是不足的，存在着区域化，单位化的特色。不同区域，不同单位的供给水平存在很大的差距。有些地方供给过度，有些地方供给不足。在这种格局下，我们的公共服务，是私人服务，还是公共服务，即使在概念上也存在相当的模糊性。过去计划经济时代，政府和单位大包大揽，所有的服务，即使性质上是私人服务，都是公共服务。而即使是公共服务，由于单位往往是福利化的，有单位，政府就不管，而政府机关也往往自己管自己，所以公共服务是准公共的，即使性质上是公共服务，也具有很强的私人性质。随着市场化进程的深入，现在很多服务是私人的，是市场的，政府开始提供一些公共服务，但现在很多服务的准公共服务色彩依然很浓。要更好地提供公共服务，优化公共服务资源的配置，需要让公共服务回归公共服务的位置。要做到这一点，我们需要重新思考我国政府各层级之间的关系。本文将从公共服务和组织管理的角度，思考如何科学合理划分各级政府公共服务职能的问题。本文首先将从公共服务的范围理论出发，透视我国政府层级关系存在的问题，然后在从组织管理的角度提出政府间层级关系的理想模式。然后再分析我国目前政府层级间关系的现状，以及改革的空间。一、公共服务的范围理论与政府层级关系：服务的角度公共服务有其范围，但其范围到底如何界定，却还没有人对此有何论述。本文将从理论上具体说明公共服务的不同范围，不同范围之间的理论关系，以及对理解政府层级间关系的意义，并以此来分析我们公共服务政府间层级关系存在的问题。1．基本理论逻辑从实际情况来看，公共服务是有范围的，有地理范围，受益范围和成本范围，也有管理范围。从理论上来说，公共服务的不同范围如果相互匹配，其服务配置将是优化的，政府层级间公共服务的职能关系容易理顺，也将是有利于有效提供公共服务的。如果管理的范围超出特定的地理范围，就会导致管理范围过大的问题。如一个省去管一个村范围的事务，一个省去管一个县范围的事务，就会导致省级管理负担过重、而村和县管理负担过轻，管理能力无法从管理实践中积累的问题。如果范围过小，则会导致行政性人为分割的问题。如黄河流域的事务往往超出省级管理规范，如果让省来管理，往往缺乏区域协调，上游、中、下游相互之间就会存在管理的外部性问题。如果管理的范围超出特定的受益范围，就会导致公共服务需求与供给不对称的问题。需求是局部的，但供给往往可能是大范围的。结果，需求的地方供给不足，而不需求的地方则产生了供给。如受灾范围是局部的，但救灾政策的受益是全部的，那么真正需要救灾的人可能得不到足够的救济，而不需要救灾的人则得到了救灾。如果受益的范围较小，远远小于管理范围，则其公共服务的需求的呼声往往会不被管理者听到，其公共服务很

容易被忽略。如果管理范围小于受益范围，管理上就会产生受益区域过小的问题，或者不同区域公共服务不均等的问题。如义务教育是国家范围的，但具体的管理是地方的，那么不同地区的义务教育质量往往会因各地的努力不同而不同。如果管理的范围超出特定的成本范围，就会导致供给上的过度。如省政府开支，村受益，往往会出现需求过旺。国家开支，某个区域受益，也会导致“跑部钱进”的问题。环境污染是公共资源的消费，治理环境污染是公共资源的投入。环境污染是流域性的，成本是整个流域支付的，管理机构不覆盖整个流域，就会出现管理范围过小的问题。结果是很多大江大河因为缺乏大范围的管理而受到严重的污染，而一旦污染形成，又很难得到治理。成本受益的范围，也最好是对称的。如果成本超过受益范围，也就是说受益者范围小于成本范围，则会出现别人付费，自己消费的问题。这时候消费就会缺乏足够的财务约束。在有些情况下，还可能成为夸大问题，以获得更多的资源的问题。比如污染治理的费用，如果来自非受益范围，很可能的情况下，污染越严重，获得的外来资源越多，其结果是本地治理污染的努力不足。如果受益范围大于成本范围，也会出现一部分人付费，另外一些人的问题。成本受益对称的单位，最好使其有最终的管理权。否则，付费支付者和受益者不作决策和管理，而不受益和不付费的人来作决策和管理，其决策和管理往往会不受成本受益的制约。导致公共服务资源的过渡消费和供给的浪费，或者不足。2．公共服务的地理范围与政府层级间关系从地理覆盖来说，公共服务的范围是有差别的，有些是小范围的，有些是大范围的，有些则是全球性的。村和城市小区是小范围的。这个区域的公共服务，在地理范围、成本和受益范围方面，都可以是对称的，一般来说可以让村和小区自主治理。全球性的公共服务，往往是全球性的组织来管理。目前没有全球性的国家，但有联合国等国际组织来协调。也往往通过国家之间的合作来完成。国家有国家范围内的公共服务。如全国性的治安，全国性的交通，全国性的气象服务等。由国家来进行管理，并且由国家来融资，其受益范围也是全国的。依此类推，每一级政府，都有其自己范围内的公共服务，都可以通过自己来融资，其消费范围也是覆盖整个区域的。根据管理范围与地理范围一致的原理，管理单位的设置应该是根据公共服务的地理范围来设置。公共服务的管理单位应该是多范围的，而且是相互嵌套的。与公共服务的地理范围一致的政府层级间关系是这样的：每一级政府都负责地理范围内的事情，而且有最终的决策权。如果有上级政府的干预，就意味着超范围管理；如果本地理范围内的政府不管理，则可能是下级政府来管理，就意味着存在该级政府管理不足的问题。目前，我们的现状是公共服务的管理基本上是以行政区划为范围，而不是以公共服务的地理范围为管理范围的。机关事业单位，包括一些人性化管理的企业，也在提供单位性的公共服务。公共服务的管理范围，有一些是地理性的，但更多的是行政性的，具有很强的单位性色彩。管理单位与公共服务地理范围错位现象很严重。[!--empirenews.page--][1][2][3][4][5]下一页不过，各级政府是具有公共性的组织，通过机关事业单位公共服务的改革，通过理顺其层级关系，通过理顺其与公共服务各个范围之间的关系，可以让公共服务具有区域性的地理意义，而少具有单位管理性意义。3．公共服务的受益范围与政府层级间关系不同的公共服务受益范围是不一样的。从理论上来说，所有的公共服务都是开放性的，向所有的公民，乃至国外的人开放。如公园，往往是任何人都可以去的。大学，也往往谁都可以申请。美国的大学，中国人可以去上学，香港的大学大陆的人也可以去上。中国的大学，外国留学生也可以申请。而且也可以享受当地政府的补助。但受益范围在一定意义上还是当地的，或者说主要是当地的：小学，基本上是局限于较小的地理范围的，一部分流动人口只是边际意义上的；大学，往往对本地学生有更多的好处，北大清华，收所在地的学生也多于外地学生。医院，也往往局限于本地公民。交通也是如此，一个地方自行车道基本上是本地人用的，汽车道路上行驶的车基本上也是本地牌照的。公共服务的管理最好与公共服务的受益范围相一致。根据这一原理，由于公共服务是多种多样的，其受益范围也是多种多样的。所以，公共服务

的管理单位要与公共服务的受益范围相一致，其特点也是多管理单位的，而且相互之间是嵌套的，没有相互隶属关系。从政府层级管理关系来看，每一级政府都有自己受益范围的公共服务，对于这类公共服务，每一级政府都可以自己处理。如果是由上级政府来处理，就会出现管理范围过大的问题；如果本级政府不处理，而由下级政府来处理，就会出现管理范围过小的问题。从公共性角度来说，我们很多公共服务具有封闭性，主要是户籍性封闭，和单位性封闭。户籍封闭，往往使得很多非本地户籍的外地人不能享受本地的公共服务。因为户籍封闭性，为了追求更好的公共服务，就出现了很多移民，包括出国移民。因为单位封闭性，而使得人力资源的配置，也往往有公共服务的刚性。很多人为了子女接受更好的教育而留在北京上海等，或者留在某个工作单位，即使在这些地方实际上没有什么发展前途，或者不适合自己。公共服务的受益封闭性，使得公共服务的消费存在行政性的约束。公共服务受益的开放性，可能导致公共服务消费缺乏约束。就义务教育来说，我国公共服务消费的行政性封闭是很严重的，农村的不能享受城市的服务，而城市的公共服务水平明显高于农村；小城市不能享受大城市的服务，而大城市的公共服务水平明显高于小城市。高考的录取指标是分到省一级的，省一级高考录取分数存在明显的差别。结果出现了很多因为教育服务不同地区存在的行政性分割而出现各种各样的移民。户籍制度是行政性分割的手段。其结果是，人力资源和相关的资本，无法在全国范围内得到合理的配置，户籍制度改革也进展缓慢。要解决这个问题，就要根据公共服务的范围来重新确定不同政府的管理职能。让具有全国性效应的公共服务让国家来管理，而让地域性的公共服务让地方来管理。从而在全国范围内实现全国性公共服务的均等化，减少因公共服务行政性分割导致的非正常的人口流动。也就是说，人力资源和相关资本的流动，应该是根据经济发展的需要和人尽其才的方向来流动的。而公共服务不同地方可以进行竞争，那应该是地方性公共服务的竞争。而全国性的公共服务，各地应该是均等化的，而这应该是国家的事情。如果国家真正负责全国性的公共服务，而地方负责地方性的事务，就可以在体制上解决这一问题。4．公共服务的成本范围与政府层级间关系公共服务的成本，也有一定的范围。公共服务的融资范围如何，直接关系到公共服务资源配置是否适当。当然，可能存在转移支付，或者捐助性的融资，但是辅助性的，基础性的融资范围是一定的。全国性的服务，往往是全国性的融资范围比较合适。地方性的服务，地方性的融资范围比较合适。一般来说，城市的融资范围，非常确定。覆盖在特定的地理区域内。尤其是辖区内的不动产的范围。公共服务管理单位最好与公共服务的成本范围相一致。如果管理范围大于成本范围，则出现局部融资大范围受益的问题，如果管理范围小于成本范围，则出现局部受益大范围融资的问题。这都不利于长期融资激励。就转移性支付来说，中央给地方的转移支付资金，最好直接转移到受益单位，让受益单位直接接受中央的转移支付资金，而不要通过中间环节，否则容易出现管理范围和受益范围不一致的问题。比如县受益，但中央政府把转移支付交给省，就多了管理层级，增加了管理费用，而且省很可能考虑当地的情况，把资金挪作他用。有些转移支付是农户受益，但政府却把转移支付交给村。有些村转交给直接受益的农户，而有些村则平均发给所有村民。这不仅增加管理成本，而且还出现了转移支付配置资源的扭曲。从政府层级间关系来看，每一级政府都应该负责本级政府公共服务的融资，而且其覆盖范围是本级政府的管辖范围。每一级政府都不能让一部分人融资，而其他部分不融资，要有融资的效率。而且融资途径，最好是与公共服务的受益是相关的。所以，每一级政府都是一级财政，如果上级政府来管下级政府的财政，村财乡管，县财省管，都不是合理的政府层级间管理。这样做，有利于集中管理，却不利于办事，不利于更好地提供公共服务。我们的实际情况是，公共服务的融资范围很不明确，很不适当。全国性的服务，很多是依靠地方性融资来实现的。全国有政策，地方有融资，有些依靠单位自筹经费解决。如义务教育，就是依靠区域性融资来解决的。这必然导致全国性的服务不均等化。而很多地方性服务，则是由上级政府来融资的，这出现了“跑部钱进”的问题。

在城市，由于没有征收不动产税或者说物业税，城市公共服务的融资往往与当地公共服务的受益没有关系。一条轻轨修将过去，沿线的交通服务大大改善，房地产增值，房地产主受益，但没有为此付出成本。当前城市建设很大一块资金来源是政府征用市民和郊区农民的土地。通过卖地来制成城市发展。实际上是新购房者付费，城内人受益。尤其是城里的公共服务水平高于郊区，内城的房价就猛涨，受益者就是拥有老房子的人。这是成本范围与管理不一致的表现。要解决这些问题，有很多办法。这里讨论的，让不同政府层级间成本关系与公共服务成本范围相一致，有助于在根本上解决这一问题。5．公共服务的管理范围与政府层级间关系公共服务往往是通过组织来进行管理的。根据前文的一般理论，公共服务的管理范围、成本收益范围以及地理范围，比较匹配的时候，比较能够量入为出，根据本地的社会需求，本地的经济情况，以及未来发展的可能性，来有效地提供公共服务。而且有节约的动力。如果不匹配，公共服务的需求就会扭曲，公共服务的支出需求就会过旺，公共服务的融资存在困难，公共服务的配置效率差，经济效率也差。根据这一原理，我们政府层级间关系也应该是符合公共服务的管理范围、成本受益范围和地理范围相匹配的原则。目前的情况是，我们的公共服务，政府的层级关系往往与公共服务的管理范围是不一致的，不是过大，就是过小，受益者往往不是付费者，付费者往往不是受益者，往往带有很强的行政性组织的色彩，以及单位性组织的色彩。这都导致了一系列的问题，如公共服务融资不足，公共服务需求难以控制，有些地方公共服务供给过度，出现很多形象工程，政绩工程，有些地方公共服务严重匮乏，质量低劣，不能满足当地需要等等。[!--empirenews.page--]上一页[1][2][3][4][5]下一页目前，比较一致的是城市中新兴商业小区的公共服务，其成本受益范围、地理范围和管理范围都比较匹配。不过，由于小区内缺乏良好管理的制度性关系，开发商，物业管理公司，小区自治机构，业主关系混乱，而且有很多具体的利益冲突。而政府的相关管理又没有到位，民政系统不管，建设系统没有管理好，存在管理失败的问题。这是管理范围不一致导致的。因为小区业委会成立很难，运作也很难，成立的动机往往是维权，与开发商、物业管理公司冲突；而物业管理公司虽然是商业性的机构，却承担小区物业公共服务的融资，组织，生产，和提供；政府部门属于自己管理的职责往往不到位，或者是干预过分。如果能够理顺政府层级关系，让城市政府而不是条条来实体性地承担起管理物业小区相关事务的工作，小区管理就不会是目前这个格局。二、公共服务范围与理想的政府层级关系：管理的角度上节从公共服务范围的角度来思考政府间层级关系。本节将在公共服务范围理论的基础上，从管理的角度来思考理想的政府层级间关系。现实中的公共服务是多种多样的，不同的服务，具有不同的范围。其管理意义是，管理单位往往也是多种多样的，是多中心的，在地理上覆盖范围上往往是交叠的。比如，学校最佳覆盖区，往往与行政管理区域是不一致的，所以可以形成比较适当的学校管理区。美国的学区就是例子。水的公共服务区往往与行政管理区域不一致，所以为了有效管理特定的水区域的公共服务，就成立了水域管理。长江水利管理委员会，黄河水利管理委员会，就是例子。不过，这两个机构是事业单位，缺乏公共管理权力，不算是一个正式的管理机构。从管理的角度来看，公共服务的不同范围相匹配的理论，实际上是要求公共服务管理单位向辖区内的居民直接提供公共服务。也就是说，全国有全国性的管理，区域有自己的管理，地方有地方性的管理，城市有城市的管理。每一个管理机构，直接向自己范围内的公民提供公共服务。从管理的角度来看，公共服务的公共性理论，要求不同管理范围的机构，在提供相同的公共服务方面具有开放性，如教育，如外地人管理，公民可以进行选择。公民可以通过以脚投票来鼓励不同的管理机构来提升服务质量。管理机构可以相互竞争。这是不同政府单位之间的竞争。公共服务的开放性管理，可以通过不同管理单位在公共服务领域的竞争来确定其适当的管理范围。公共性水平越高的，往往需要较大范围的管理。而公共性水平越低的，往往需要较小的管理范围。义务教育公共性水平高，需要

全国性政府来管理。如果全国管理不到位，往往导致公共服务供给不均衡的问题。而高等教

育公共性水平低，直接让学校自己来管理最好。如果由政府来管，往往会导致招生名额行政

性配置等不公平的问题。从管理的角度来看，公共服务由不同的管理单位来管理，并不

意味着行政性分割，而是要求不同管理范围的机构，在确保范围一致的情况下相互合作，可

以有多种多样的合作机制。如气象服务，可以分为公益性和市场性，前者由公共管理机构融

资，组织和提供，后者可以通过市场机制提供。公益性气象服务，实现基础数据共享；基础

性的服务也共享，由中央融资，部分数据取得可以不同政府单位融资并建立数据交换协议。

中央做中央和全国范围需要的地方气象服务。地方做本地的，和本地范围需要的局部地方气

象服务。中央由中央融资，地方由地方融资。中央对地方构成支持。各地相互合作。在

这种情况下，政府层级之间的关系就实现了理想。理想的层级关系，不是一个上下级等级关

系的公共服务体系，而是相互平等的公共服务管理单位。这一组织系统有些像市场中的企业，

管辖范围很多样化，组织也多样化。但公共服务管理组织与市场的企业组织不一样，它往往

有一定的刚性，有一定的地理性，还有公共性，也就是开放性。这样的政府是多中心的政府

组织，而且是相互交叠的，相互嵌套的。看起来很乱，但很适合提供多样化的，不同范围，

不同成本和收益范围的公共服务。这一理想模式显然是不现实的，因为实际上没有一个国家

的公共服务管理系统是这样的。但作为一个理想的模式，可以帮助我们理解公共服务管理组

织之间应该是一个什么样的关系，并以此来判断当前公共服务可能存在的职责配置不顺存在

的问题。其最不现实的一点是，政府单位的初次确立，往往与公共服务关系不大。也就

是说如果政府是起源于公共服务，政府就会是多中心的。但是国家往往起源于暴力，往往起

源于政治统治和全国性行政管理的需要。所以，现代国家往往具有一统天下的特征，行政管

理也往往具有上下级等级关系的特征。政府间的关系，一般来说并不是一个多层次嵌套的、

多中心治理的关系。不过，即使是现代化的国家，公共服务的国家，其公共服务融资、

生产和提供以及管理的范围，都与现有的行政管理联系在一起的。政府层级间关系的一体化

和公共服务需要的管理单位的多中心，是一个很现实的矛盾。面对这一矛盾，比较现实

的理想公共服务管理模式是，在现有的行政管理层级关系的基础上，增加一些公共管理的多

样性。在这种情况下，我们不仅需要从公共服务的角度来思考政府层级间关系，而且需

要在现有的政府管理体制的基础上来进一步深入思考这一问题。其思考的目标是，要在现有

的条件下增加公共服务的需求变量，需要在现有的基础上改善政府管理体制，调整政府之间

的关系。那么，如何实现这一目标呢？这需要我们进一步开发新的分析框架。在笔者看

来，为了更好地提供公共服务来调整政府层级间公共服务的职能关系，应该在管理上做好两

种区分：一是区分两种政府职能：实体性的政府职能和区域协调性的政府职能。实

体性的政府职能，是该级政府直接向老百姓提供公共服务的政府职能，适合于直接融资、生

产或组织生产，直接提供的公共服务。每一级政府，都有其实体性的政府职能。如中央政府

直接提供的国防，治安。国家征收国税。国[!--empirenews.page--] 家直接提供的普遍的义务教育，基础性的医疗服务。中央的事情，凡是中央自己直接做的，

不委托地方政府的，不要求地方政府做的，就是中央政府实体性的政府职能。但中央政府也

有需要地方做的事情，或者说在地方基础上做的，如统一市场管理，公民权利保障。但主要

以中央为主来做。区域性协调的政府职能，是该级协调下级政府向老百姓提供公共服务

的政府职能。每一级政府，只要不是基层政府，都有协调性的职能。如下级政府相互关系的

协调，不同辖区利益矛盾的处理等等。实体性的政府职能往往需要本级政府为主来处理。

而需要协调的事务则由适合协调的级别的政府为主来处理。二是区分两种政府：实体性

政府和区域性政府。基层政府往往是实体性的政府，一般以实体性的职能为主。中央政

府，省政府，地区政府，往往以区域协调和管理为主。实体性的政府，其职能最好直接面向

老百姓，不要通过下级政府，否则容易造成中梗阻等问题，下级政府也容易处于本位的考虑，

采取相应的对策。如宏观调控职能，是中央政府的实体性职能，如果通过下级政府来执行，往往会导致执行不力的问题，也容易出现上有政策下有对策的问题。中央需要的统计数据，最好不要通过地方来收集，最好通过中央自己来收集。因为地方的数据往往是根据地方的需要收集的，而中央的数据则需要根据中央的需求来收集。这样做，还可以避免因地方的策略行为而导致的数据失真的问题。一般来说，城市政府，包括镇政府，其实体性水平最高，其公共服务的地理范围也很明显，受益范围和成本范围也明确，并且大致相等。其公共服务水平也容易与其经济发展水平相适应。而其区政府，其实体性比较弱，以服从城市政府的领导为好。所以，城市政府在其自身的公共服务方面自主权可以实体化，上级政府可以少为其承担职责。上一页[1][2][3][4][5]下一页区域性政府，在公共服务方面的职能往往是辅助性的，协调性的。辅助性，意味着去帮助公共服务融资、供给和提供能力不足的下级政府，具有区域协调和转移支付的功能。在这些思考的基础上，再结合组织管理层次理论，我们可以思考如何进一步优化政府层级的问题。一般来说，一个组织，往往有一个政治决策层（董事会），业务决策层（CEO），管理层以及一线公共服务直接提供层。这样的四个层次的效率是比较合适的。对于一个国家来说，国家层次，省层次，县层次，乡层次，四个层次是比较合适的。多了，层次太多，成本太高，尤其是协调成本很高，也不利于更好地配置公共服务资源。目前中国政府的管理层次太多，正式的层次是五个层次，多了一层。现在能够去掉的是地区一层。过去的经验是，地级设了就感觉多了，去掉了，就感觉省管不过来。但是，如果我们根据实体性政府理论，把地级市做实了，根据协调辅助性政府职能理论，把省政府承担的城市实体性职能做虚了，把县政府的实体性职能做虚了，而且中央也把自己的实体性职能做实了，那么就省政府的负担就轻了，就可以多管一些区域性协调性和辅助性的职能，省直接关县，是可以实现的。目前地级市管县，地级市是典型的实体性政府和区域性政府机械混合的政府。两者职能联系在一起，前者往往直接面向市民，而后者往往间接通过县和乡这样的区域性协调政府去提供公共服务。其结果很容易导致城市政府剥削区域政府的公共服务资源。如果让省直接管地级市政府，而让其充分发挥实体性公共服务职能，省政府就可以省去很多负担。并把有限的协调资源用来协调县。这样就等于去掉了地区这一协调层次，从而实现了从中央到地方四个层次的目标。

三、目前的格局以及进一步可能改善的方向上文从范围理论和管理理论两个角度透视了理想的政府层级关系，以及我国政府层级关系改革的基本方向。本节将从我国政府层级关系实践的角度，来进一步思考这个问题。与理想的政府层级关系相比较，我国的政府体制是比较复杂的。从公共服务角度来看，有中央直接提供的公共服务，也有省直接提供的公共服务，每一级政府都有自己直接提供的公共服务。中央政府的公共服务职能一般都比较虚，其实体性的公共服务除了国防外交比较实外，其他都是务虚为主。当然，也有一些复杂性。如有些政府部门做了很多本应虚化的事务，如教育部组织全国性的考试，目前甚至已经要组织全国性的研究生考试。这些事务是学校的事务，应该让学校做实，而不是让教育部做实。而中央应该务实的公共服务如义务教育，却没有做实，往往是基层政府来做的。省级政府也有类似的特点。与中央和省政府相比，基层政府比较实，城市政府最实。但很多基层政府的实体性的职能往往也有虚化的倾向，其重要的决策权和管理权，都在本应比较虚化的上级政府乃至中央政府部门那里。城市政府，尤其是管了很多县的地级市政府，承担了很多区域性政府适合管理的区域性协调职能。造成这个格局的原因是，我国政府层级上下级等级关系比较强，上级主要是通过人事控制来实现上下等级关系。而公共服务的职能配置在各级政府的配置有很大的随意性。行政运作上是上面千条线，下面一根针。从法律上来看，中央政府统一领导全国各级政府，省领导本省范围内的各级政府，上级统一领导，下级要充分发挥积极性。其对公共服务的政策效应是，上级政府往往是领导，下级政府和单位才是公共服务机构。上级政府如果是限于协调性的，辅助性的，则会使得实体性的公共服务层级的政府其

地理范围，成本和受益范围等与管理范围比较一致。如果上级政府本应虚化的职能转变为是实体性的，如地级市，把对郊区县的管理做成是实体性的，则很容易出现实体性的市政府的职能挤占区域性的县的公共服务资源。目前很多城市用征用和买县的土地所得到的资源来为市内公共服务融资，就是一个典型的例子。据一些专家估计，通过这一方式，农村转移给城市的资金数量已经达到2万亿以上。这导致城市公共服务越来越好，但郊区县的公共服务越来越差。从条块关系来看，上级政府，往往通过职能部门来推动下级政府同类的职能部门来提供公共服务。通过行政组织来提供公共服务，往往带有行政绩效性质，提供的往往是特殊服务。如教育要赶超世界，重点支持大学，重点支持中学，重点支持小学，拿重点小学与国外的普通小学比较。集中力量办大事。而要推进普遍的基本公共服务，由于资源有限，面却很大，很难见效，有意无意地经常被忽略。这一点，再加上注重工作实绩，注重闪光点的考核机制，往往使得基本的公共服务更容易被忽略。从具体的公共服务来看，目前的很多公共服务，实际上具有特殊服务的性质，是准公共服务。比如很多中小学教育服务，很多是机关单位或者事业单位，自己供给的，政府补助。如很多附中，都具有机关单位子弟学校的性质。而幼儿园教育服务，虽然基本上不是公共服务，属于市场性质的，但很多单位还是有自己福利化的幼儿园。机关服务，是一种准公共服务。从不同的角度来看，可以说是公益性质的，也可以说是私益性质的。说是公益服务，它往往与政府财政有关；说是私益服务，则可以看成是单位职工少拿了工资集资建成的。所以，可以看成是准公共服务。这也与公共服务机关化和单位化有关系。政府体制内的条条块块关系，在公共服务领域相互交叉，公共服务在行政条块关系中提供。条条有集中的倾向，让中央或上级政府来做更多的事情，如教育部做了很多不该做的事情。块块有分离的倾向，让地方做更多的事情，如地方做了很多义务教育等不该做的事情。条条集中，行政导向更加明显，机关化和事业单位化也更加明显。块块分散，公共服务区域化色彩很明显。在行政性推动的公共服务提供格局中，公共服务的样板点会做得很好，有很多闪光点，甚至是国际先进水平。但公共服务的非样板区，往往做得不好，往往惨不忍睹。块块集中，有好处，但在有些公共服务领域也容易出现块块点状分布，区域内和区域间公共服务不均等等问题。条条集中，死而有样板；块块分散，活而不均等。这是“一收就死，一放就乱”的另一种表现。目前的趋势是越来越倾向于向条条集中，包括财政资源，也包括国土资源等，这一倾向使得上级政府负担过重，块块倾向于缺乏积极性。而在政绩推动下，资源稀缺的块块政府往往会倾向于违规来使用一些资源。有些情况下是违规用地，有些情况下则是滥收费，滥罚款，严重的是挪用社保基金等。从公共服务的角度来说，这一局面存在很大的问题，它使得公共服务职能配置在各级政府之间都存在很大的问题。根据上文的分析，要解决这一问题，关键是要区分每一级政府的实体性职能和区域性协调职能。把实体性职能在适当的层次做实，而把区域性协调职能在式和协调的层次做实。具体措施是把城市政府当成城市政府，每一级政府直接履行自己的实体性职能，而把应该虚化的公共服务职能虚化，交给应该实化的适当的层级政府。而地级市则应该只管自己城市范围内的事情，县级政府直接由省级政府协调。在此基础上，要正确处理条块关系问题。从公共服务的角度来看，公共服务的管理应该根据本地为主，弱化条条，强化块块的原则进行。也就是说，实体性职能强化本地，区域协调性职能，则强化条条，以便形成上下级政府之间通过条条形成的辅助性关系。当然，上级政府的辅助性职能如转移支付职能，从公共服务角度来看，也未必一定要逐级履行，高一级的政府也可以适当地超过下级政府直接面向需要辅助的政府。如中央政府的财政转移支付，不必一定要转移给大区，如西部，也不一定要给省，也可以转移给符合条件的县，甚至是乡镇。如GDP低于平均水平的区域可以申请，而相关的质量管理可以直接监管，也可以委托下级政府监管，也可以交给NGO，或者专业性的认证机构，甚至邀请专家来进行监管。而下级政府，如县，或者乡镇，符合条件，也可以向中央，向省等申请补助。[!--empirenews.page--]上一页[1][2][3][4][5]下一页

若干结论总之，公共服务有一定的范围，有地理范围，也有成本和受益范围。这些范围如果比较对称，公共服务的职能配置就比较合理。据此原理设置公共服务管理单位，具有多中心的特色，而且相互嵌套。根据这一原理，再加上相关的管理学原理，可以重新思考各层级政府公共服务职能配置关系。政府的职能可以分为实体性职能和协调辅助性职能，实体性职能直接面向老百姓，不必通过下级政府，协调辅助性职能则可以面向下级政府，但不一定要直接面向直接的下级政府，也可以越级。政府的协调辅助性职能可以通过条条来实现，但实体性职能需要强化块块的职能。以此可以精简政府层次，并有助于更好地配置公共服务资源。政府也可以分为实体性政府和协调辅助性政府。实体性政府比较实在，区域协调性政府则比较虚。实体性政府应该把实体性的职能做实，把不应该有的区域协调性职能做虚，乃至取消。而区域协调性职能则应该把不该有的实体性职能做虚，而把区域协调性职能做实。在此基础上，我们可以比较顺利地理顺公共服务领域政府层级间关系，不仅能够解决公共服务领域存在的具体问题，还可以推进相关的改革准备组织体制的条件。

论公共服务与政府职能转变

论公共服务与政府职能转变

论公共服务与政府职能转变 党的十七届五中全会指出，要“把保障和改善民生作为加快转变发展方式的根本出发点和落脚点”，“逐步建立和完善符合国情、比较完善、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。为此，在推动经济转型和社会转型的过程中，应注重从提高党的执政能力、建设和谐社会的高度，加快推进政府职能转变，通过制度创新，实现公共服务资源优化配置，切实提高公共服务的有效性，把保障和改善民生的要求落到实处。 一、充分认识公共服务的极端重要性 1.完善的公共服务既是现代社会的重要标志之一，也是政府的核心职能之一；经济社会越发展，公共服务职能的重要性就越突出。一个国家或地区能否国泰民安、社会和谐，很大程度上取决于政府公共服务的有效性。 2.公共服务与人民群众当前和未来利益密切相关。对公共服务的必要性和重要性，马克思在《哥达纲领批判》中阐述社会产品的分配时指出，“用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等。同现代社会比起来，这一部分一开始就会显著地增加，并随着新社会的发展而日益增

长。”《共产党宣言》也提出，“共产党人为工人阶级的最近的目的和利益而斗争，但是他们在当前的运动中同时代表运动的未来。”这意味着，兼顾人民群众的现实需求和未来发展需要，是共产党在革命斗争和经济社会建设中肩负的天然职责。在取得执政地位后的经济社会建设时期，不断加强与改善公共服务是执政党及其领导的政府的重要职责，是把人民群众当前利益和长远利益相结合的持续过程，是实现科学发展、构建和谐社会的重要着力点。 改革开放以来，党中央提出以经济建设为中心，但是并没有忽视社会保障、医疗卫生、教育科技等公共服务建设，特别是十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“加强政府的社会管理职能，保证国民经济正常运行和良好的社会秩序”，“建立多层次的社会保障体系，对于深化企业和事业单位改革，保持社会稳定，顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义”，首次在党的重要文件中明确提出加强政府社会管理职能及其重要作用。 进入新世纪后，经济社会的快速发展对政

区域视角下地方政府间横向关系调适

区域视角下地方政府间横向关系调适 【摘要】我国自20世纪80年代开始涉足地方政府间的关系研究，但体制、国情的特殊性也决定了我国地方政府间横向关系研究不可能照搬西方的理论与实践措施，因此必须结合具体国情认清地方政府横向关系调适对我国社会发 展的重要意义。文章通过分析目前地方政府横向关系调适存在的问题，提出了相关的解决策略。 【关键词】区域地方政府横向关系调适 【中图分类号】F127 【文献标识码】A 地方政府横向关系即并不存在隶属关系的各级政府之 间进行权力互动和利益博弈的关系，具体涉及到政治、经济以及文化各个方面。构建这种横向关系的政府主体既可以是平行的同级地方政府，也可以是不平行但互不隶属的地方政府。总而言之，地方政府横向关系的主要特点之一便是关系主体间不存在管辖与被管辖或者领导与被领导的关系。 我国地方政府横向关系研究始于20世纪80年代，一方面是受全球化趋势和区域一体化理论影响；另一方面，我国实施改革开放，随着市场经济体制的确立，地方政府也获得了相对独立的地位，可以自由调节和支配一定的资源，为本地区谋求最大利益，这为地方政府的区域合作提供了可能。

在此基础上，我国也形成了具有中国特色的区域一体化理论，并进行了诸多实践。要加快区域合作，需要各个城市间资源共享、市场共通，以实现优势互补和利益共有，而地方政府在这其中起到重要的主导作用。为此，要想实现区域一体化，实现规模效益，必须重视地方政府横向关系的调适。 地方政府间横向关系调适的意义 地方政府为了提升整体竞争力而在区域间开展合作，但同时由于地方保护主义、资源争夺等因素，地方政府间在横向关系上也出现了大量的矛盾和摩擦，并且危及区域的政治、经济、社会发展。而且由于我国的区域一体化理论实践并不长，在这一过程中大多是关注地方政府的合作问题，而较少研究地方政府间横向关系，这也导致地方政府间关系调适缺乏理论指导。实际上当前地方政府间在合作过程中出现了发展差距拉大、跨地区性公共事务管理失灵、统一市场割裂等问题，这严重影响了区域一体化发展。在此背景下，进行地方政府间横向关系调适更具现实意义。 首先，调适地方政府间横向关系能够缓解地方政府间的冲突，从而提升区域整体竞争力。地方政府间由于缺乏调适机制，彼此很难在公共产品和服务上进行协调，容易出现“公用地悲剧”，如地方政府间在边界接壤地区的一些资源划分 不清，造成双方甚至是多方的过度开发，最终将导致资源枯竭；而在污染治理、疾病防控等方面却又出现互相推脱的现

案例分析：政府购买公共服务

案例分析： 政府购买公共服务， 广州市政府目前在20个街道办进行购买社会服务试点，政府购买服务的领域非常广泛，包括社会福利与救助、矛盾调处、权益维护、心理辅导、行为矫治、社区矫正、劳动就业、医疗卫生、青少年教育、残障康复、婚姻家庭等领域。 第一家进社区的社工机构是广州阳光社会事务中心，设在越秀区建设街。它是广东工业大学社会工作系的5个教师发起成立的，理事成员全都是老师，理事长朱静君是系主任、副教授。 2009年年初，建设街在区委、区政府的支持下，在市、区民政部门的指导下，大胆创新，以居民自治为切入点，向广州市阳光社会工作事务中心购买服务，建立了“建设街阳光社会工作站”，率先引入专业社会工作人才，开展专业的社会服务。建设街阳光社会工作站成立后，在街党工委、办事处的指导下，接收、发展了多名社工党员，并于2010年6月正式成立了“建设街阳光社会工作站党支部”，深入开展了“自律诚信比贡献，服务社会当先锋”行动。阳光社工站党组织和党员以低保低收入家庭、边缘困难家庭、失业人员、残疾人员和独居老人为重点服务对象，以促进社区和谐与发展为服务目标，通过采取“四种方式”，推进“四个培育”，实现“三个转变”，并取得了可喜成效：社情民意表达渠道

畅通了，社区的服务品质提升了，居民的社区归属感增强了，自治意识和能力也提高了。 2009年阳光社会事务中心刚成立时，越秀区政府尝试性付给它28万元，用于购买建设街的社区自治服务。随后两年，中心获得了市、区两级财政超过500万元购买项目，专业社工由5人发展到40多人。2009年在30多个社工机构评估中获得第一名。 广州市民政局一位处长说，在购买服务之前，政府社会服务的具体事务，基本上都是交给社区居委会做，如果不将这些社会服务"外包"出去，居委会实际上是做不好的。一是居委会承担着社会治安、社会救助、就业再就业、计生等130多项管理和服务工作，居委会工作人员根本无暇开展有效服务；二是社区的专职社工缺乏专业的处理问题的手段和能力，有"专职"，而无"专业"；三是居委会被群众认为是"衙门"，专职社工被认为是政府工作人员，他们的工作无论好坏都经常受指责。而社工都是社会问题处理专家，同样的问题，他们的处理手法截然不同。 日前，湖南省邵东县综治办与邵东县保安服务有限责任公司签订了《夜间治安巡逻协议书》，将县城城区夜间治安防控承包给了保安公司。这在当地引起争议，并引发了关于把治安外包是否妥当的讨论。 如今，公共服务购买模式已是大势所趋，政府也由公共

园区公共服务平台建设方案三篇

园区公共服务平台建设方案三篇 篇一：开发区（园区）公共服务平台建设方案 主管单位： 实施单位： 一、规划综述 开发区（园区）现代远程与继续教育公共服务平台分支机构建设涉及的主体主要包括投资主体、建设和运营主体等。投资主体决策选取平台建设方案、进行可行性论证、委托进行工程设计、筹集建设资金，并成立运营管理机构或委托进行管理。建设主体按照相关规划和工程设计进行平台软硬件条件的建设和设备安装调试。 (一)平台的投资主体 开发区（园区）现代远程与继续教育公共服务平台可能的投资者主要有两类，一是政府（财政）性投资，这是公共服务平台建设的主要资金来源；二是盈利性机构投资，一般来说这是辅助性资金来源。 1、政府（财政）投资。 开发区（园区）现代远程与继续教育公共服务平台作为一种公共服务产品的提供者，总体来说是非营利性的，或者是微利的，因此，其建设资金应该主要来源于政府的财政性支出。政府的财政性支出的主要形式有： A、财政拨款。 各级政府部门的财政拨款是开发区（园区）现代远程与继续教育公共服务平台建

设资金的主要来源之一，政府为鼓励科技创新、促进开发区（园区）产业发展，会不断加大财政拨款的力度。 B、政府主导的各类基金。 政府主导的各类基金也可以称为政策性基金，它不同于一般的民间基金，也不同于一般的商业性风险基金，而是一种由政府设立的专项基金，它不以自身盈利为目的。这类基金是一种引导性基金，通过对开发区（园区）现代远程与继续教育公共服务平台提供资助，带动和引导企业、专业投资机构和金融机构对公共服务平台进行投资（贷款）。政府（管委会）在整个开发区（园区）公共服务平台建设的过程中扮演的不仅仅是单纯出资者的角色，还扮演着资金管理者、建设管理者的角色。在政府对平台的投资管理过程中，政府决策部门通过对平台建设项目的计划、预算等进行审批，初审合格后报批，然后由资金管理部门对其进行资金核拨与管理。另外资金监督部门和项目实施监督部门对公共服务平台建设进行监督。政府对开发区（园区）现代远程与继续教育公共服务平台的投资并不是以短期经济利益为目的，而是长期产业发展和开发区（园区）综合性效益为考量，因而资金具有长期性和稳定性，可以有效地的弥补市场机制在公共服务领域的不足。政府除了应该加大对开发区（园区）现代远程与继续教育公共服务平台建设的财政投入以外，还要需为开发区（园区）平台建设创造一个良好环境并给予一定的税收优惠。 2、非政府渠道投资。 在一定条件下，非政府投资也是开发区（园区）现代远程与继续教育公共服务平台建设资金的另一个重要来源。通过各种非政府渠道的市场化资金运作，同样可以获得大量的平台建设资金，主要方式为企业投资。

浅谈公共服务与政府职能转变

浅谈公共服务与政府职能转变 全面建设小康社会提供坚实的制度保障。从理论和实践经历看，完善高效的公共服务既是社会成功转型的重要标志，又是深化改革、转变政府职能，推进社会管理体制和公共服务体系创新的重要着力点。 当前一个不容回避的现实问题是：正是由于一些行政部门在职能转变和理念上存在认识差异，政府职能转变相对滞后，政府提供公共服务的有效性未与经济社会发展和人民群众的需求同步提升。因此，亟需从提高党的执政能力、建设和谐社会的高度，进一步解放思想、更新观念、凝聚共识，加快推进政府职能转变，增强公共服务有效性。 加快职能转变，增强政府自我变革的意识和责任，是提高党的执政能力的关键切入点和增强公共服务有效性的制度保障。在当前社会矛盾日益趋向复杂，要在维护社会稳定和长远利益大局下加快推进政府职能转变，能否树立自上而下的自我变革意识具有非常重要的现实意义，将在很大程度上决定行政管理体制改革和政府职能转变的进程、方向和成效。因此，必须顺应社会各方面的期盼和要求，加强政府自我变革的意识，加快推进行政管理体制改革，为提高公共服务供给能力创造制度保障。从根本上讲，推进行政管理体制改革，就是要建立政府权力运行的制约监督机制，实现政府对自身权力的主动约束，从而在制度上保证政府职能的转

变，为切实加强公共服务创造更好的制度基础。 加快职能转变，推动公共服务供给与经济社会发展良性互动，是改善民生、构建和谐社会的内在要求。十六大以来，党中央提出科学发展观和构建和谐社会等重大战略思想，对政府转变职能、增强公共服务均提出了明确要求。随着人民群众生活水平的不断提升，对公共服务的需求持续增强，迫切需要创新公共服务体制、增强公共服务的可及性。但受限于传统行政管理理念，长期以来我国公共服务由国家包办，提供主体和提供方式单一，公共服务供给不足、质量偏低、水平不均、效率低下，公共服务供给与经济社会发展出现了一定程度的脱节。 当前，在社会关系日趋复杂、人民内部矛盾日趋多样化的现实条件下，只有加快政府职能转变，形成公共服务供给与经济社会发展良性互动的格局，才能有效化解新的社会矛盾，破解城乡二元结构，统筹城乡发展，促进社会和谐；才能更好地解决民生问题，促进社会公平正义；才能逐步改善党群关系和政府形象，建设人民满意政府。 加快职能转变，推动政府部门整合自身资源和社会资源，是提高社会调控能力和公共服务有效性的一个重要手段。十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》提出，要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。更新管理理念，创新管理方式，拓宽服务领域，形成社

公共服务能力 试卷97分答案

1、公共服务就是满足社会公共需要。 正确 错误 2、公益性文化产品一般由政府或非营利组织提供。 正确 错误 3、公共服务产品的私人供给，意味着政府在这方面的责任的让渡。 正确 错误 4、自有国家以来，政府就承担着公共服务的职能。 正确 错误 5、秩序是政府着眼于国家外部稳定以保障国民安全和利益的公共服务产品。 正确 错误 6、高等教育具有准公共服务产品性质。 正确 错误 7、公共服务是公共产品的一种形式。 正确 错误 8、除了事业单位外，还有大量社团类，行业自律性中介组织的从业人员也应该属于公共服务主体范畴。 正确 错误 9、公共服务就是公共管理。 正确

错误 10、效率只有用来满足公众的需要和实现公共利益时才有现实意义。 正确 错误 11、公共服务是一项（）工程。 政府 民间 系统 专项 12、（）是公共服务组织的基本属性。 公共性 服务性 组织性 非营利性 13、以下不属于公共问题的是（） 非典 地震 某大学生毕业找不到工作 南方雪灾 14、社会公共服务的主要内容包括（）①教育公共服务②卫生公共服务③科技公共服务④社会保障公共服务⑤公共事业服务 ①②③④⑤ ①②③ ①③④⑤ ③④

15、以下不属于社会保障体系的是（） 失业保险 养老保险 社会福利 福利彩票 16、国家公务员制度最早起源于（） 中国 日本 美国 英国 17、以下对于改革开放前，政府公共服务提供方式的说法错误的是（） 公共服务由政府作出选择 政府提供资金支持 企业提供资金支持 政府生产或提供服务 18、改革开放以后，传统的政府公共服务提供方式发生了一些列的变化，对此说法错误的是（） 政府直接提供的公共服务的范围缩小 政府直接提供的公共服务的范围扩大 政府与国有企业合作引入了市场机制 事业单位内部管理发生了比较大的变化 19、以下不属于公共服务提供主体的是（） 政府 非政府公共部门 公务人员

关于浙江省地方政府公共基础教育服务满意度的思考

关于浙江省地方政府公共基础教育服务满意度的思考 [摘要]地方政府提供基本公共服务是执政为民的具体落脚点，也是地方政府能否赢得治下民众认可与拥护的最主要判别标准，而公共基础教育则是地方政府在民生生活方面着重要服务好的关键领域，正因如此，地方政府必须提供最优质的公共基础教育服务、着眼于最基本的民生问题，造福百姓。但是，地方政府在提供公共基础教育服务时存在不均、投入不足等问题。根据省电大统计出来的数据，特别是学前教育的满意度、义务教育的满意度、初中升入高中入学机会满意度、教师队伍建设的满意度等等，通过这些数据分析可知地方政府在提供基本公共服务中存在的问题，提出充分发挥地方政府的作用和对策，不断提高地方政府提供公共服务的能力。 [关键词]地方政府公共基础教育满意度 为了提高自身对社会现象的观察、认识水平以及提高对实际问题的分析和解决能力，同时也为了能使已学的理论知识能运用到实际中去，锻炼自己的社会实践综合运用能力，依据中央电大与省电大关于综合实践环节的相关要求，笔者参加了关于浙江省地方政府基本公共服务社会调查的综合实践活动，在金华市本级范围内进行了随机调查。笔者主要从目前的人们生存的环境问题、基本住房保障、劳动就业、公共基础教育等老百姓关心的问题展开调查，这些问题是目前社会普遍存在的问题，和老百姓的日常生活密切相关，同样关系炎黄之孙健康问题，也到社会的稳定大局。 一、地方政府公共基础教育服务满意度的综述 笔者认为地方政府基本公共基础教育服务较为集中地反映在学前教育满意度的问题、义务教育满意度的问题、初中升入高中入学机会满意度的问题、教师队伍建设满意度的问题等方面： （一）学前教育满意度的问题 参与本题调查的人数为2272人，其中很不满意的人数为64人，占参与调查总人数的2.82%；比较不满意的人数为172人，占参与调查总人数的7.57%；一般的人数为1392人，占参与调查总人数的61.27%；比较满意的人数为580人，占参与调查总人数的25.53%；很满意的人数仅为64人，占参与调查总人数的2.8%。从上述调查结果可以看到，公众对地方政府所提供提供的学前教育服务是不能令人满意的。出现上述调查结果的原因，笔者认为至少有下几种，其一，地方政府在学前教育场所的布局上不合理，一是指地段布局不合理；二是布局难以符合居民的方便度要求。其二，公

地方政府学简答题

1.简述地方政府职能的发展趋势。答：一、更重视居民的日常生活；二、服务对象越来越多元化；三、第三部门影响日趋扩大；四、公民参与日益广泛；五，信息化对地方政府职能实现有重要影响。 2．简述地方税制存在的问题和完善途径。答：一、税收权力过于统一；二，地方税主体税种缺位； 途径有：第一、给予地方政府在地方税上一定的立法权；第二，发展税基共享式地方税种；第三，逐步健全财产税；第四，完善地方税辅助税种。 3.简述我国地方政府职能的内容。答：其一，建设职能；其二，保障社会的职能；其三，促进社会发展的职能； 4、简述地方政府作用的具体表现。答：在政治作用方面，包括对国家政治统治的持续和稳定有重要的影响；有助于促进民主政治的加强和发展；有利于中央政府完成对社会事务的公共管理；在社会作用方面，为居民提供一个安定的生活环境和工作环境；有助于形成凝聚地方居民向心力的共同体，从而促进地方的社会进步； 5、简要自治体地方政府的基本特征。答：其一，它不是由中央政府任命或批准任命；其二，它所运用的公共权力来自当地居民授予，与上级和中央政府之间不存在命令指挥与服从的关系；其三，自治体地方政府行政机关和国家行政机关之间不存在行政隶属关系；其四，自治体地方政府在处理法定自治范围事务时，拥有法定的独立处置权力；其五，但在完成国家委托的行政事务时要受中央或相应国家行政机关的监督和指挥；其六，对于不属于自治事务，也未接受委托，则自治行政机关无权干预； 6.简述地方政府的作用。答：一、地方政府的政治作用：1.对国家政治统治的持续和稳定有重要的影响；2.有助于促进民主政治的加强和发展；3.有利于中央政府完成对社会事务的公共管理。 二、地方政府的社会作用：1.为居民提供一个安定的生活环境和工作环境；2.有助于形成凝聚地方居民向心力的共同体，从而促进地方的社会进步。 7.地方政府类型划分的依据。答：一、地方制度安排；二、地方政府的设置目的； 三、地方政府所居的层级位置。 8.简述中国地方政府在改革开放以来的变化。答：从地方体制看，当代中国地方政府仍为混合体地方政府，地方各级人民代表大会代表由当地居民选举产生；从地方政府的组织结构看，首先是地方各级人大都设置了常设机构，县以上称为常务委员会，乡镇称为人大主席；地方政府组织结构的另一重大的编号是实行行政首长负责制，将行政机关改称为人民政府。 9.简述中国地方政府关系。答：就纵向关系来说，包含中央政府与地方政府关系、上下级地方政府间的关系、上级主管部门与下级政府间的关系，以及上下级地

我国地方政府公共服务能力建设

浅析我国地方政府的公共服务能力建设 摘要：提高政府公共服务能力建设，特别是地方政府的公共服务能力建设时公民的普遍需要，时提高政府回应力和扩大群众基础的有效途径，是促进政府推进公共服务创新和经济快速发展和社会全面进步，进而得到公民信任和支持的有效途径。 关键字：地方政府公共服务能力政府职能 政府职能主要体现在政治统治与社会管理，随着现代社会的逐步转型，政府职能也逐渐向社会管理过渡，相应的在地方治理中扮演主要角色的地方政府的职能必然要发生转型。在市场经济条件下，公共管理成了地方政府的基本职能，它的最基本的特征就是提供核心的公共产品和公共服务，满足公共需求，以此调控地方的社会经济文化发展，达到和谐的地方治理。这就是地方政府的公共服务能力，它是地方政府能力的核心要素之一，是和谐社会建设的重要保障。 公共服务时用以解决公共问题，维护社会经济秩序的重要手段，也是一种资源配置，其基本目的是为了解决每一独立的市场主体所不能单独解决的公共问题。政府提供公共服务时政府行为的最终产出，是政府行为与公民需求最主要的结合点，也是公民评价政府及其领导者的主要尺度。它主要包括加强城乡公共设施建设，促进社会就业，发展社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。而在这一过程中，地方政府扮演着很重要的角色，这也迫切需要地方政府进一步提高提供公共服务能力和水平。 一、公共产品供给：地方政府公共服务能力的核心 一般来说，地方政府能力是指地方政府运用公共权力，调动社会资源，履行政府职能，以实现地域社会发展和稳定的潜在和现实的功能性能量和力量的总和。是地方政府实现有效治理的基础。从横向的角度来考查，地方政府能力主要包括以市场规制和公共服务等为核心的十大能力。所谓公共服务能力是指地方政府提供优质的公共产品和服务，满足社会和民众的需要，为市场经济的发展与社会的文明进步提供良好的外部环境的能力。这种能力集中表现为通过计划调节、市场调节等各种制度性安排为社会大众提供公共产品。 所谓公共产品，是指“每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品”，其实质是指具有共同消费性质的服务，而不是“产品”本身。公共产品是与私人产品相对应的，市场化的资源配置是以消费者的偏好为依据的，对于消费者偏好在市场上反映不出的商品和服务，市场则根本不能进行资源的分配。这种消费者偏好在市场上反映不出来的商品或服务即是公共产品。对公共产品的需要属于社会性需要，是社会的共同利益和共同需要，具有“非竞争性”和“非排他性”。公共产品是任何人不付代价均可使用，而其使用并不损害他人效用，这样很难禁止他人不付费而坐享其成，导致“搭便车”。这种特性使得私人部门很少有诱因去生产，导致公共产品和服务的供给不足。“囚徒困境”、“公用地悲剧”或者“集体行动的困境”，正是对公共产品供给的博奔论分析。也正是在此意义上，人们无不主张公共产品的供给必须有政府的介入并且直接由政府来提供。这些产品既包括国防、外交等公共服务，也包括公安、市政建设、文化科技、卫生教育等公共物品的供给。众所周知，国防、外交等通常是由中央政府提供的，但是，后者由于受诸多因素的制约，只能由地方政府来承担，并且这些公共产品的供给能力是地方政府公共服务能力的核心要素。 从公共产品供给效率的角度看；一方面，由于人们的偏好不同，公共产品宜实行分别供给；另一方面，对公共产品受益只能在有限的地域范围内分配来考察其供给效率。根据受益范围不同，公共产品可以分为全国性公共产品、地方性公共产品和准全国性公共产品。“地方性公共品”(10cal Publ5c goods)，也称为“区域性公共品”，是指在地方层次上被消费者共同且平等地消费的产品，如城市的消防队、治安警察、路灯等。地方性公共品一般而言只能

中小企业公共服务平台发展现状与思考

中小企业公共服务平台发展现状与思考 一、中国中小企业现状 在中国这样一个发展中的大国，中小企业相比于大企业，对经济发展更为重要。一个国家的经济要强大，不仅要有能走向世界的大企业，而且也要有成功的中小企业。经济中并不是每个行业都存在规模经济，在那些并不存在规模经济的商业、服务等行业中，中小企业往往是主体。中小企业还具有大企业所不具有的两个优势：一是中小企业是以劳动密集型技术为主，是就业的主渠道。二是中小企业“船小好调头”，能及时适应需求变动而调整。尤其对于发展中国家而言，中小企业对经济发展更为重要。 以上海市为例，有这样一组统计数据，突出了中小企业的重要性，即98765：9即在工商登记中，98%是中小企业，中小企业对缴纳税收和提供就业岗位做出了很大贡献；8即在所有类型的企业中，84%的就业岗位是中小企业提供的，任何社会力量和政府领导都不会轻视中小企业；7即在上海的高新技术企业中，71%的高新技术企业是中小企业，74%的科技成果转化项目是由中小企业实现的，中小企业是创新的活力源泉；6即在全社会的实有资本的投入中63%是由中小企业投入的；5即上海地方税收中，接近50%的地方税收是由中小企业提供。 尽管中小企业很重要，但是中小企业普遍存在信息不灵、渠道不畅、研发不利、管理粗放、人才不够、环境不利、装备不强和信用不高8大难，严重制约了中小企业的发展。在对中小企业获取公共服务的专题调研中了解到，中小企业服务存在以下几方面较突出问题：中小企业对公共服务信息了解渠道单一、渠道不畅，面对诸多信息不知如何下手；中小企业对公共服务资源找寻困难，优秀的公共服务资源找寻更不易，存在“找不到、用不起、用不好”的现实性问题；中小企业的公共服务诉求解决成本高等。 中小企业的生存发展仍然需要政府和社会公共服务机构的大力扶持。 二、中小企业公共服务平台建设背景 2008年金融危机后，国务院发布国发[2009]36号文件，即《国务院进一步促进中小企业发展的若干意见》，指出中小企业是我国国民经济和社会发展的重要力量，促进中小企业发展，是保持国民经济平稳较快发展的重要基础，是关系

推动政府职能向提供基本公共服务转变

蔡昉：推动政府职能向提供基本公共服务转 变 “十二五”时期是我国从中等偏上收入阶段向高收入阶段迈进、实现全面建设小康社会目标的关键时期。在这个发展阶段，一方面，加快转变经济发展方式，保持经济长期平稳较快发展至关重要；另一方面，通过提高政府基本公共服务水平，保证人人享有社会保障，是维护社会稳定、提高民族凝聚力的迫切要求。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。提高政府提供基本公共服务的能力，是贯彻落实科学发展观、推进经济发展方式转变的重要保障，是转变政府职能、建设服务型政府的内在要求，也是改善民生、促进社会公平正义、实现全面建设小康社会目标的重要着力点。在“十二五”时期，基本公共服务领域面临的重大挑战包括：如何实现基本公共服务的城乡全覆盖，如何缩小城乡之间、地区之间、行业之间和社会成员之间的收入差距，如何实现城乡居民在义务教育、公共就业、基本医疗和公共卫生、养老保障、公共安全等方面基本公共服务的均等化。 提供基本公共服务是政府的责任 向全体人民提供基本公共服务是政府的责任，构建基本公共服 1

务体系是政府转变职能的重要方面。这就要求科学界定政府职能与市场功能的边界，准确区分公共服务与非公共服务、基本公共服务与一般性公共服务。通常而言，那些具有公共品性质的社会服务项目依靠市场机制难以实现充分供给，是应该由政府提供的一般性公共服务，如基本公共服务之外的公共交通、城乡基础生活设施等。政府对一般性公共服务负有责任，但提供方式可以有多种形式，有些需要政府直接提供，有些则可以通过政府购买、特许经营、委托代理、服务外包等形式由企业、行业组织、民办组织或社会中介机构提供。而那些确保人人享有基本生活保障的内容则属于基本公共服务，虽然可以有各种提供方式，但支出责任在政府。国际比较显示，人均GDP在3000—6000美元的国家，医疗卫生、教育和社会保障公共支出占政府支出的比重平均为54%，我国2008年只有29.7%。因此，大幅度增加财政投入，提高政府保障能力，是十分紧迫的任务。 目前我国人均国内生产总值已经超过3800美元，初步进入中等偏上收入国家行列，各省、直辖市和自治区也全部进入中等收入发展阶段。在这个阶段，最大的挑战莫过于如何避免落入“中等收入陷阱”。一些发展中国家几十年前就进入了中等收入国家行列，但迄今尚未跨越这个阶段，一个重要原因就是没有解决好收入分配的公平问题，导致政治上和经济上都没有形成持续发展的有利条件。因此，合理调整收入分配关系，缩小城乡之间、地区之间、行业之间和社会成员之间的收入差距，对于维护社会稳定，抓住和用 2

论公共服务与政府职能转变

论公共服务与政府职能转变完善的公共服务既是现代社会的重要标志之一，也是政府的核心职能之一；经济社会越发展，公共服务职能的重要性就越突出。一个国家或地区能否国泰民安、社会和谐，很大程度上取决于政府公共服务的有效性。 公共服务与人民群众当前和未来利益密切相关。对公共服务的必要性和重要性，《共产党宣言》提出，“共产党人为工人阶级的最近的目的和利益而斗争，但是他们在当前的运动中同时代表运动的未来。”这意味着，兼顾人民群众的现实需求和未来发展需要，是共产党在革命斗争和经济社会建设中肩负的天然职责。在取得执政地位后的经济社会建设时期，不断加强与改善公共服务是执政党及其领导的政府的重要职责，是把人民群众当前利益和长远利益相结合的持续过程，是实现科学发展、构建和谐社会的重要着力点。 改革开放以来，党中央提出以经济建设为中心，但是并没有忽视社会保障、医疗卫生、教育科技等公共服务建设，特别是十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“加强政府的社会管理职能，保证国民经济正常运行和良好的社会秩序”，“建立多层次的社会保障体系，对于深化企业和事业单位改革，保持社会稳定，顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义”，首次在党的重要文件中明确提出加强政府社会管理职能及其重要作用。 进入新世纪后，经济社会的快速发展对政府公共服务职能建设提出了新的要求，党中央对加强和改善公共服务职能作了更为明确和深刻的阐述，对政府公共服务职能的认识和相应改革部署逐步走向系统化。十六大报告指出，要“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”，“加强公共服务设施建设，改善生活环境”。2003年，十六届三中全会做出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，“完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”,首次将“政府社会管理和公共服务”上升到全面建设小康社会重要体制保障的高度。2005年，十六届五中全会做出的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，细化了对政府公共服务的要求，提出，“各级政府要加强社会管理和公

地方政府学形考作业三

政府间关系的核心内涵是（） 选择一项： A. 利益关系 B. 权力关系 C. 财政关系 D. 公共行政关系 反馈 Your answer is correct. 正确答案是：利益关系 题目2 正确 获得2分中的2分 标记题目 题干 下列属于地方政府纵向间关系的是（）选择一项： A. 江苏省和浙江省 B. 乌鲁木齐市和克拉玛依市 C. 沙湾县和乌苏市 D. 伊犁哈萨克自治州和塔城地区 反馈 Your answer is correct. 正确答案是：伊犁哈萨克自治州和塔城地区 题目3 正确 获得2分中的2分

标记题目 题干 部门管理机构的职权不包含下列哪项（）选择一项： A. 升降权 B. 其它人事决定权 C. 调配权 D. 辞退权 反馈 Your answer is correct. 正确答案是：调配权 题目4 正确 获得2分中的2分 标记题目 题干 下列哪种情形不应作为辞退的理由（）选择一项： A. 年度考核中，连续两年被认定为不称职的 B. 女性公务员在孕期和哺乳期的 C. 不胜任现在工作，又不接受其他安排 D. 矿工连续超过15天的 反馈

Your answer is correct. A.年度考核中，连续两年被认定为不称职的。 B.不胜任现在工作，又不接受其他安排。 C.女性公务员在孕期和哺乳期的。 D.矿工连续超过15天的。 正确答案是：女性公务员在孕期和哺乳期的 题目5 正确 获得2分中的2分 标记题目 题干 减少行政管理层次核心就是减少（） 选择一项： A. 行政审批 B. 管理层级 C. 中间政府 D. 行政议案 反馈 Your answer is correct. 管理层级 B、中间政府 C、行政议案 D、行政审批正确答案是：中间政府 题目6 正确 获得2分中的2分 标记题目

基层公共服务平台建设工作汇报

基层公共服务平台建设工作汇报 去年以来，市人社局坚持以科学发展观为指导，提出了“建设城乡一体均衡、争当全省科学发展排头兵”的目标，全面推进就业、社保等民生保障工作，基层公共（就业）服务平台建设成效显着。一、做到“三个到位”，奠定坚实工作基础基层公共（就业）服务平台作为沟通政府部门与基层群众的桥梁，上级有要求、群众有期盼、政府有责任。为此，我们把构建“职能明晰、制度健全、规范高效、覆盖城乡”的基层公共（就业）服务平台作为政府工作的一项重要内容，提高思想认识，加强组织领导，做到了“三到位”。一是思想认识到位。2012年，我们将基层公共（就业）服务平台建设列为政府为民办“十件实事”之一，市委、市政府先后召开市长办公会和市委常委会专题研究基层公共（就业）服务平台建设工作，在机构编制、人员配备和资金投入方面给予重点支持，提高了各镇街区及相关部门的思想认识，达成了共识。二是组织领导到位。市里成立了由常务副市长任组长，市府办、人社、发改、财政主要领导任副组长，各镇街区主要负责人为成员的基层公共（就业）服务平台建设领导小组和领导小组办公室，负责全市基层平台的总体规划、建设、管理和指导。三是工作部署到位。市政府印发了《市人力资源和社会保障基层公共（就业）服务平台建设实施方案》，从建设的目标、具体任务、时间安排、保障措施等方面进行了详细的部署。同时市委市政府督查局将各镇街区平台建设情况纳入对镇街区科学发展综合考核，定期督查和通报，调动起了镇街区抓平台建设的积极性和主动性。市人社局落实包靠责任制，成立了八个包靠小组，每个小组由1名班子成员和2名科长组成，对包靠的镇街区开展一对一指导服务。

关于浙江省地方政府基本公共服务满意度的调查报告

关于浙江省地方政府基本公共服务满意度的调查报告 一、前言 为了提高自身对社会现象的观察、认识水平以及提高对实际问题的分析和解决能力，同时也为了能使已学的理论知识能运用到实际中去，锻炼自己的社会实践综合运用能力，依据中央电大与省电大关于综合实践环节的相关要求，笔者参加了关于浙江省地方政府基本公共服务满意度社会调查的综合实践活动。 基本公共服务主要包括基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育服务、残疾人基本公共服务。本次调查主要围绕这几个方面的内容展开。 本次调查主要采取网络问卷调查法，笔者制定了比较合理的社会调查计划，包括调查对象的筛选、相关调查问卷网址的发送、指导被调查者进行网上调查及对被调查对象进行相应的访谈、问卷数据的整理与分析等；笔者主要除规定的网上“问卷法”，还以“非结构式访谈法”与被调查对象进行访谈，就需探知的被调查者关于“地方政府基本公共服务绩效”等若干选项的深层次原因进行了解。 笔者依据本次社会调查活动的相关要求，在金华市本级范围选择了5位调查对象，指导调查对象参与了省电大的关于浙江省地方政府基本公共服务满意度的网络问卷调查，并就某些问题进行了相关的访谈。 笔者认为，就调查对象对浙江省地方政府基本公共服务满意度的调查结果看，公众对于基本公共服务的满意度并不高，尤其在基本医疗卫生、基本住房保障和基本公共教育。 二、关于浙江省地方政府基本公共服务存在的问题 （一）基本住房保障的问题 在对于基本住房保障满意度的调查中，根据受访者的反应，可以看出基本住房保障服务主要存在以下的问题。一是保障对象的覆盖面较窄，城市保障性住房保障的对象是具有城镇户口的低收入家庭或个人，但随着我国改革开放进程的逐步深入，中部地区大批农民工涌入浙江省，大量刚毕业的大学生也融入城市，他们却往往不符合廉租房的申请条件，也无法或无力购买经济适用房，他们的基本住房保障成为普遍性的难题。针对这一现象，浙江省各地开始积极新建公租房，但仍然存在供应量不足、摇号配租等待时间长、配套设施不健全、贫困人群聚集等问题。二是居住空间分异，配套设施不完善居住空间分异是指不同职业背景、

公共服务能力试题

公共服务能力试题 第 1 题. 除了事业单位外，还有大量社团类，行业自律性中介组织的从业人员也应该属于 公共服务主体范畴。 A. 对 B. 错 标准答 案： A 第 2 题. 公共服务就是满足社会公共需要。 A. 对 B. 错 标准答 案： B 第 3 题. 公益性文化产品一般由政府或非营利组织提供。 A. 对 B. 错 标准答 案： A 第 4 题. 秩序是政府着眼于国家外部稳定以保障国民安全和利益的公共服务产品。 A. 对 B. 错 标准答 案： B 第 5 题. 公共服务产品的私人供给，意味着政府在这方面的责任的让渡。 A. 对 B. 错 标准答 案： B 第 8 题. 公共服务就是公共管理。 A. 对 B. 错 标准答 案： B 您的答 案： B

第 9 题. 公共服务是公共产品的一种形式。 A. 对 B. 错 标准答 A 案： 第 10 题. 高等教育具有准公共服务产品性质。 A. 对 B. 错 标准答 A 案： 单选题部分(每小题2.0分,共40.0分) 第 1 题. 国家公务员制度最早起源于（） A. 中国 B. 日本 C. 美国 D. 英国 标准答 D 案： 第 2 题. （）公共服务能力的强弱在很大程度上决定着政府公共服务的水平和效果。 A. 公务员 B. 民间组织 C. 非营利组织 D. 市场 标准答 A 案： 第 3 题. （）是国家权力的主体。 A. 政府 B. 公务人员 C. 人民群众 D. 军队 标准答 C 案： 第 4 题. 绩效考评真正应用于政府管理的理论研究最早始于（）时期。 A. 第一次世界大战 B. 第二次世界大战 C. 第一次科技革命

地方政府学复习资料

地方政府学复习资料 一．名词解释 1.地方政府是由中央政府或联邦成员政府为治理部分地域或部分地域的某些社会事务而依法设置的、由地方议决机关和地方执行机关组成的政府单位。 2.行政体地方政府 行政体地方政府一般存在于中央集权制下的传统国家，实质上只是一种在国家部分地域实施治理的、政治统治与行政管理高度统一的地方国家机关。（如中国古代封建帝制时期的地方政府） 3.自治体地方政府 近现代社会，随着资本主义民主政治的发展，地方自治逐渐成为早发展国家地方制度的主要形式，自治体地方政府就是这种发展的产物，而且自治的范围在不断扩大，自治的层次在不断提高。 4.地方政府层级机构的内涵：层级结构是指地方政府单位之间在纵向上按照一定关系而形成的组合方式。 5.地方政府职能是在一定历史时期内，地方政府对社会发展和公民需求所承担的职责和功能。 6.地方政府管理是指地方政府依据宪法和法律所赋予的权力，对本行政区域内的社会公共事务和对其自身内部事务行使权力，履行职责，实现预期目标而从事的组织和协调活动。 7.地方政府管理方式就是地方政府为履行其行政管理职能，实现推进本辖区政治、经济、文化、社会全面协调发展的行政管理目的，依照国家宪法和相关法律授予的权限，对本辖区内的公共事务以及本级政府的内部事务进行管理所采取的措施、方法、手段和技术的总称。 8.地方治理是治理理论在地方政府对地方公共事务管理中的应用。其目的在于建设以公民为中心的、面向公民需要的、积极回应外部环境变化的、促进地方富有发展活力的新型社会与公共管理体系。 9.善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，它追求的是在政治国家与公民社会之间创建一种新颖的合作关系，要求政府与公民对公共生活进行合作管理。 二．简答题 1.地方政府研究的理论工具 （1）政治系统分析理论 （2）结构功能主义理论 （3）公共政策分析理论 （4）当代治理理论 （5）新制度主义理论 （6）公共选择理论 2.地方政府研究的分析方法 （1）规范分析法 （2）实证分析法 （3）文献分析法 （4）比较分析法 （5）历史分析法 3.地方政府研究的意义 从世界范围的变化来看，20世纪80年代以来的政府改革运动成为国际性潮流，随着这一进

中国地方政府公共服务的差异_一个理论假说及其证据_周黎安

第13卷第4期2008年8月 新 余 高 专 学 报J OURNA L O F X I NYU COLLEGE V o.l 13,NO.4 A ug.2008 )5 ) 中国地方政府公共服务的差异: 一个理论假说及其证据 p 周黎安 (北京大学 光华管理学院, 北京 100871) 关键词:地方政府;公共服务;系统差异 中图分类号:D 630 文献标识码:A 文章编号:1008-6765(2008)04-0005-02 收稿日期:2008-08-04 作者简介:周黎安(1966-),男,江西黎川人,北京大学光华管理学院应用经济系副主任,博士,博士生导师,北京大学莫里斯经济政策研究所副所长。 在现实中,不仅地方官员个体之间存在明显的差异,而且地区之间地方政府的公共服务也存在系统的差异。比如一个商人想到东南部沿海地区和到中西部地区投资建厂,他(她)将遇到的政府服务一定有系统的差别。媒体经常报道,在中国发达地区非常成功的招商引资政策到了一些落后地区就变成了/开门引客,关门打狗0的招商策略。甚至有商人私下总结道,在南方做生意,向政府行贿,事情可以做成;而在西部一些省份,花钱也做不成事。为什么在同一个国家,相同的文化、法律和制度,不同地区的政府公共服务却会存在如此明显的差异。如何解释这种差异?进一步说,为什么在经济发达地区,地方政府更可能表现为/协助之手0(helping hand),而在经济落后地区,政府通常表现为/攫取之手0(grab -b i n g hand)? 讨论这个问题其实非常重要。我们知道,地方经济的发展离不开地方政府高效的公共服务,而如果政府公共服务的质量又取决于当地经济发展的状况,那么由此推理下去,我们就不难得出/穷者愈穷、富者愈富0的结论,换句话说,国富国穷是一个系统性的现象。这看上去是一个悲观的结论。 要解释国富国穷的原因绝非易事,不过这不是我们这里的任务。我们这里试图提出一个相对简单的理论假说,来解释我们看到的中国地区间政府服务的系统差异。理论假说的基本逻辑如下:在经济落后的地区,由于居民收入水平低,工商企业的数量相对较少,而一些主要国有企业因体制原因经营绩效不甚理想。这就会产生两个结果:一个结果是,由于工商企业提供的就业机会很少,在当地人们就业最好的选择就去是政府机关和各职能部门,因为政 府机关收入有保障/旱涝保收0,工作轻松稳定。于是有关系和门路的人就千方百计想安排到政府部门工作,最终使得政府部门人员严重超编,人满为患。有证据表明在许多政府机构超编比例非常之高,尤其在经济落后地区。由于财政拨款是根据正式编制确定的,超编人员不在正式编制内,就需要单位自己从预算外的/小金库0想办法解决。而行政部门/小金库0的重要来源之一就是各种行政性收费和罚款,这是养活政府冗员的主要财政基础。当政府部门面临巨大的/养家糊口0的刚性压力时,一切可以收费和罚款的机会都会显得/机不可失,时不再来0,而很难产生发达地区/藏富于民0的心态。 另一个结果是,在经济落后地区,由于工商企业数量少,给定同等规模的收费,每个企业必须分担的政府/搜刮0费用相对就比较大,其后果就相对严重。况且在落后地区,如上所述,由于政府部门超编严重,收费和罚款的动机非常强烈,尤其使得企业不堪重负,经营成本上升,难以维持运转,这可能使得能够生存下来的工商企业数量进一步减少,外资也不敢进入,进一步加剧事态的恶性发展。 根据上面的论述,一个政府与当地企业的恶性循环由此形成:经济落后导致工商业不发达,就业机会少,政府部门的吸引力增加,人们在职业选择上更倾向去政府部门,使得政府冗员增加;而政府人员超编又导致/养人0难,必须开拓预算外财源,各种行政性收费和罚款增加,致使企业负担过重,经营效率下降,投资激励不足。而经济发达地区正好启动了一个良性循环:工商企业数目多,在企业部门的就业机会就多,收入水平就相对高,这都降低了政府部门在劳动力市场上的比较优势。于是人们更多地流向了