政府职能、事权事责与财权财力1978年以来我国财政体制改革中财权事权划分的理论分析

政府职能、事权事责与财权财力:1978年以来我国财政体制改革中

财权事权划分的理论分析

时间： 2009-06-10来源：公共行政评论作者：侯一麟

【摘要】论文从政府的基本职能出发,围绕我国的财政体制改革,就中央、省及省以下的财权、财力和事权、事责进行了初步探讨,认为我国30年的渐进式改革可以大致分为前后两个阶段。前一阶段以“调整”为主,主要是还原政府职能的本来面目。后一阶段主要是“理顺”,重点是根据我国改革的实际情况,进行制度创新。就中央和省对基层政府的转移支付体系而言,通过实证分析,论文认为该体系在实施头几年的整体效应上初步达到了设计目标,总体上是成功的;但就其具体成效看,还有很大的改进空间。有的问题出在转移支付的种类设计上,但主要问题是管理体制。从对省、市、县各级官员的收入访谈中可以发现,政策制定的起始点应当下移,由下至上,以使政策符合各地实际。这是跟事权密切联系的:事权应该下放,而不是事责下推。从基层政府的总收入结构看,“财力与事权相匹配”的思路和提法不尽严密,应当改进;此事涉及施政业绩和政府的责任诸多问题,不可轻视。

【关键词】政府职能事权财权事责财力

必须吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果,吸收和借鉴一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。——邓小平(1993: 373)

一、政府及其职能

本文所说的“政府”是指现代意义上的政府。“现代政府”是人类历史上第二次产业革命即工业革命的产物。工业革命极大地提高了劳动生产率,使人们的生活水平快速、稳步提高,同时贫富差距明显加剧,也改变了人与人之间的关系。工业革命还彻底改变了人类的居住生活方式——从散居乡村转变为聚居城市(Hou, 2006;North, 2005) 。

生产力、生产关系和生活方式的变化促生了现代政府的基本职能,即:保障社会稳定、促进经济发展、提高公民生活水平。不论是中央政府、区域(次中央)政府,还是地方(基层)政府都是围绕着这三项基本职能运作的(侯一麟, 2008) 。政党和由它组建之政府的政权基础、政权的稳固程度,与执政党及其政府履行上述三项基本职能的业绩密切相关:社会稳定、经济繁荣、人民生活富庶,则执政党受拥护,政权稳固;反之,则执政党丧失执政基础,政权不稳。至于现代政府如何执行以上三项基本职能,简单地说,有两个大的派别:市场和计划。经济学的奠基人亚当·斯密(Adam Smith)提出“看不见的手”的理论( Smith, 1776) ,是市场学派的基础:即除非市场失灵,政府应当尽可能少地直接干预经济,而把经济交由市场高效运作。第一次世界大战前后,德国为了尽快恢复经济、提升国力,开始国家经济计划,即由国家统一筹划资源利用,以期促进经济强劲发展,这是计划学派的滥觞。俄国“十月革命”后,把计划经济全盘引进,加以强化,甚至固化。新中国成立后,学习苏联,也用中央统一计划的方式管理国民经济。可能是由于苏联的关系,“计划”被西方冠以意识形态的帽子;其实,欧洲国家至今仍沿用一些计划的办法;亚洲的日

本和韩国虽然自“二战”后受美国影响甚深,但亦一直采用“七年计划”的概念。所以,市场和计划不过是现代政府执行其职能的政策手段和工具,与意识形态并无直接、必然的联系。

如此观之,工业革命以后出现的现代政府与农业社会长达千年的封建政府,在本质上的区别一目了然。封建政府是皇权或者王权,号称皇权天授,实为家传;现代政府是民权,人民的政权,由人民选举产生。封建政府服务于王朝,只为王朝江山永固;现代政府致力于发展经济,改善民生,服务于人民,并无自身利益的诉求。中国古代贤哲(孟子)很早就提出“民为上”的思想,但受社会时代和生产力水平的限制,终究没能跳出封建思想的窠臼。13世纪英国的“大宪章运动”和随后涌起的欧洲思想启蒙运动铸就了现代意义上的民本思想。美国1776年的独立宣言融人类政治文明发展为一体,明确提出“民有、民治、民享”。孙中山创建中华民国,提出“三民主义”,融合了中国古代哲学和现代政府的理念。中国共产党早在战争年代就明确其执政理念是“为人民服务”,而无任何个人私利;党的“十六大”以来再次明确三个“为民”。所以应当说,现代政府基本职能这条主线或者说脉络,是很清晰的通则(侯一麟, 2008) 。

工业革命之所以成为可能,是跟10 - 16世纪之间产权制度在欧洲的形成、推广并发生作用密切相关的。产权提供了根本的激励措施和制度保障,使个人和群体乐于从事技术创新、促进生产力提高。这是欧洲后来居上超过亚洲古代文明的奠基(North & Thomas,1973) 。工业革命在18世纪中后期滥觞于欧洲,到19世纪中期以一系列制度创新初步奠定了现代政府的基本模式,成为现代政府发展的第一波。19世纪中后期到20世纪中期,工业革命在北美上演,规模和发展势头超过欧洲。美国凭借其得天独厚的自然环境和资源优势,更得力于融人类文明成果为一体的政治、社会、经济制度创新,雄踞世界,成为现代政府发展的第二波。20世纪中期以后,工业革命在亚洲展开,以“四小龙”为先锋,中国、印度随后,古老的大陆再次崛起,成为现代政府发展的第三波。

在这先后三波的工业革命和现代政府的发展演变中,虽然各国的政体和国体不同,但都强调政府的民本、民生性质。各国的社会经济管理体制迥异,但保稳定、促发展、提高人民生活水平的基本职能相通。纵观世界上近300年来的发展历程,在纷繁的差异之下隐含着普遍规律,世界各地、各国、各民族在自身独特的发展道路上逐步趋同,执政手段亦从单一地靠市场或计划过渡到融和兼用。从政府职能的发展来看,也有一个明显但相对缓慢的进步过程。19世纪早中期英、德等国资本原始积累阶段的残酷,遭到马克思、恩格斯等进步思想家的强烈谴责,也促使这些国家政府进行反思,开始了早期的在规范市场、劳动保护、保障儿童妇女权益等方面的努力,以及加强政府在教育、公共卫生、社会治安等方面的职能(Crafts,1994; Johnson, 1994) 。20世纪30年代的世界经济大萧条促生了凯恩斯主义,即在经济下降期政府应当使用逆周期的货币政策、财政政策等手段强力干预。各国中央政府开始大规模地介入宏观经济管理和多种公共服务。

综上所述,现代政府的本质属性是其人民性,其职能是间接地保障或者直接地促进经济发展及其稳定,提供公共服务,使人民安居乐业。落实这些基本职能需要中央、区域、地方各级政府

在各自负责的事务上有所分工,并配以与所担当的事务相对应的财力保障;这就是政府间关系,即本文讨论的重点。

二、财政管理体制与财权事权划分

政府间关系是一个很大的题目,涉及多个学科领域。政治学先驱最早提出了卓见;经济学先哲熊彼特( Joseph Schumpeter) 、希克斯(John Richard Hicks) 、诺斯(DouglassNorth)等在这方面都有深刻的阐述;法律学者有他们独特的视角;近现代各国领袖人物也都有精辟的见解,这些远远超出本文可以探究的范围。然而,政府间关系的基础和制度背景是财政,实质是各级政府之间的财权事权划分。任何一项公共政策最终都落实到财政上,所有社会变革也都是社会财富分配体制的调整,从公共管理和政策的角度看,需要进行管理制度改革;财政体制改革则总与政府管理改革相伴,而且往往是公共管理进步的基础和推进器。纵观中外历史上所有中央与地方的制度变迁,背后都是深刻的财政问题。所以,本文选择从财政体制的视角,尤其是1978年以来的财权事权划分实践,来考察政府间关系在我国改革进程中的演变。

(一)事权与事责

政府间关系不论在哪个国家都不可能很简单,这是由公共事务的本质决定的。政府间关系的复杂程度,牵涉很多因素;除去其他因素外,政府层级多少、各层级负责事务的划分及财力的匹配、层级间的责任体系等最为关键。政府层级的设置,与地域大小和管理理念相关:地域广阔则因为管理半径的限制,倾向于增加层级,这在通讯、交通不发达的情况下尤其明显。理念上强调上下级明晰、政府统揽大小事务的,往往设置层级多,部门也多。层级和部门越多,变数越多,关系越趋于复杂。在中央与地方的关系中,所谓“事权”未必是一家独享、他人不可染指之“权”。准确地说,是行事之“责”,即哪些事物应该由哪一级政府负责。“应该”是一回事,恰当与否、是否可行是另一回事,即理论上讲,某些事物应该由某级政府承担,但由于种种原因,却实际由另一级来担当,或者低层级有责但高层级掌权;这时,事责与事权二者之间出现分裂,就有必要区别事权与事责。

中央政府的事权相对容易界定,包括国防、外交、宏观经济稳定、地区间调控等全国性公共产品,这在大多数国家已经成为共识,文献记载丰厚。因为中央代表国家,拥有主权,所以,其事责与事权完全至少大部分重叠。地方政府层级直接服务于百姓,并提供公民日常生活的基本公共服务和公共产品。这些公共服务和公共产品是地方性的,外溢少。所以基层政府的事责在理论上非常清楚,容易界定。如果基层政府应该做什么、怎么做,可以由本级自主决定,不受上级政府指令约束,其事权与事责就是吻合的,否则二者之间就出现分裂。在我国,地方(基层)政府的事权与事责则是分裂的。相对而言,处在最高和最低之间的次中央级政府(如我国的省)和区域性政府(如我国的地、市等)的事权事责,在一定程度上不容易界定,甚至“是一场讨价还价,结果不可预测”(Oates, 1972: 181) 。在外国如此,我国亦然。讨价要来的是事权,还价打发出去的是事责。对上级不好讨或者讨不到时,容易向下级征要;向上级还不出去时,自然地会向下级打发。如此往复,中间层级的事权与事责也多数不吻合,以至错位(拥有本不该有的事权) 、

缺位(未负本该负的事责) 。从某种意义上说,致使政府间关系复杂的主要原因之一是这些中间层级的事权边界含混、事责不清,在我国尤其如此。明确事权、事责,并使二者尽量重叠,其意义在于建立政府间责任体系。事权清,则责任明晰;事责混,则责任失察,无从追究。事权到位,有助于清楚地界定府际责任,消除事责缺位;权责吻合,有利于厘定责任界限,提高资源使用效率和工作运行效度,清除推诿扯皮。

(二)财权与财力

所谓“财权”通常指收税权,包括征收和支配两层含义,即哪些税种由哪一级政府来征收并支配收到的税入。通过税(含费)收权获得收入且可以随意支配,是自有财力;通过其他途径获得收入且可以支配,是可支配财力。一些大的税种,如增值税、所得税等,有较高的外溢性。这类税以高层级政府征收更经济,可以减少企业和个人的行为扭曲,有助于保证不同发展水平的地区之间在税率、税负上公平。地方政府拥有的税收权小, 即与税收种类的外溢性有关。

所以,事权与财权二者之间无法完全匹配,二者常常不匹配,这种源于税收外溢性的不匹配是正常的,也不难解决;但现实中的不匹配多发生在财权与事责之间。高层级的政府拥有较多的税收权和支配权,超出其承担的事权的需要。低层级政府拥有的税收权少,事责重,自有财力无法满足所承担的事责。这就需要高层级政府通过转移支付增加基层政府的可支配财力,从而改善上下级政府之间的纵向平衡,使承担事责多的层级获得与其所负事责相称的可支配财力。问题则可能源自高层级对下转移支付不够,以及中间层级使用“事权”的名义截流高层的转移支付,再用“事责”往下推卸具体事务。结果是政府事责未尽,基层政府不满,平民百姓抱怨,影响社会稳定,妨碍经济发展。

贫富悬殊的人群和地区之间的再分配,是政府通过维护公平正义而保障社会稳定的一项基本职能。社会的发展,尤其是通讯和交通设施的改善,增加了人群的流动性,使地方政府在这方面的传统效用减弱,高层级政府的作用加强,以富补穷,缩小地区之间的横向差距便是20 世纪中期以来的一个普遍趋势(Oates,1972) 。在西方国家,再分配往往经历了一个相对长的过程;而在我国,经济发展迅猛,社会变迁剧烈,公众对政府的高期望值和社会经济稳定都需要相对快地提供可靠的再分配机制,这个职能外溢性强,只能由高层级政府承担,从另一方面增加了中央和省级政府扩大税权进而增加转移支付的必要性和迫切性。具体实施这一职能在基层,所以,如何保证基层确实得到所需要的可支配财力就是问题的根本了。

(三)集中与分散

在政府治理模式中,集中是权力上移,政令集中统一,所有决策权归中央,中央亦对全国的所有事务担负无限责任;这是高度集中的治理模式。财权上移就是税收权和支配权集中到中央及次中央级政府;这时,基层政府用于提供公共服务的可支配财力(包括自有财力和获得的转移支付)与居民的纳税水平之间的联系削弱,所以公共支出可能膨胀。正如奥茨(Oates, 1972: 209)所指出的:“当各地居民通过纳税获得公共服务时,税负与服务之间的联系压低总支出。而在集中的财政体制下,各地的居民可能会试图通过一切政治渠道为当地获得尽可能高的公共服务水

平,因为他们的边际成本接近零。”分散是指各基层政府根据当地居民的意愿和要求做决策。财权下移就是税收权和支配权留在基层,加强税负与公共服务之间的联系,有可能降低政府支出。但同时,基层政府数量衍生会增加公职人员,人头开支加大;辖区缩小则会降低规模效益(Oates, 1972:209) 。所以,寻找集中与分散(上与下)的有机结合,根据情况及时调整就成为财政体制改革和处理中央与地方关系的焦点。

各国有着不同的传统。英国与中国一样是单一制国家,从工业革命以后一直在尝试,早在19世纪中叶就意识到高度集中和过度强调地方自治都不可行。纵观我国历朝历代的政府管理制度,无不是在集中与分散之间徘徊,走极端往往是改朝换代的前兆。新中国头30年财政管理制度的剧烈动荡一一印证了高层在两极之间的摇摆不定和找不到平衡点的苦恼。美国是从分散起家的,但其200多年的发展历程却是朝中间慢慢移动。这是各国趋同的另一个方面。

(四)财政分级制

本文所说的“财政分级制”就是英文中的“fiscal federalism”(Musgrave, 1959; Oates, 1972) ,国内学界翻译为“财政联邦制”,笔者认为不妥。“联邦制”是政治概念,更多的是指“宪政”制度下的“自治”。我们讨论财政制度时,更关注的是事务和税收层级的划分,而不是政治上

的自治,所以“分级制”更贴切,不会引起混淆。有关财政分级制的讨论源于马斯格雷夫(Musgrave, 1959)的经典著作《公共财政理论》。马氏从经济的三个方面列举政府存在的必要性,即政府的经济职能:资源配置、收入分配和宏观(周期)稳定。他说,“由于收入分配和周期稳定的目标决定了它们主要应当是中央政府的事责,所以财政分级制的核心观点,就是允许资源配置政策在州与州之间有所不同”(Musgrave, 1959: 181 - 182) 。换句话说,财政分级制的本意,就是“让住在各州的不同人群表达其对公共服务的不同偏好;如此必然导致税收和公共服务水平参差不一。这样造成的税负差异可能会影响资源的最有效配置和区域内产业的最有效布局,但这正是政治区划的成本”(Musgrave, 1959: 179 -180) 。受马氏启发,奥茨(Oates, 1972)从财政经济角度深入探讨如何分级以及集中与分散各自的利弊。中央政府长于解决再分配和稳定,对偏好差异不敏感,趋向一致,会导致公共物品和服务的低效生产和消费,所以需要低层级政府来确保关键公共产品生产和消费的社会福利最大化。这里所谓的财政分级制是极端分散与集中之间的折中,以“体现单一制政府形式与分散式二者的长处。从经济学的角度看,每一级政府只做自己最擅长之事,尽可能最完美地解决公共部门存在之经济理由中的诸难

题”(Oates, 1972: 14 - 15) 。因此,“有理由相信分权可以使公共产出更有效,因为支出决定与真实的成本紧密挂钩。反之,如果公共项目支出完全来自中央政府,社区居民则有动力尽力扩张地方公共服务”(Oates, 1972: 13) 。从法律层面看,我国有类似的规定。譬如, 1995年初《预算法》实施后,年底开始实施《预算法实施条例》(国务院, 1995) ,其中第七条关于省以下财政体制安排作出规定:“县级以上各级地方政府根据分税制的原则和上级政府的有关规定,确定本级政府对下级政府的财政管理体制。省、地市和县级政府都有权在辖区内,进行财政收

支安排”①。当然,政务实践中如何操作,不是低层级政府说了算的,而是上文所说的事权与事责的分裂。

(五)体制改革路径:从借鉴到创新

综观我国30年全面改革的轨迹,可以大致作如下概括。第一,1978年末的十一届三中全会决定全党工作从以阶级斗争为纲转到以经济建设为中心,是回归执政党和现代政府的本质,开始全面履行现代政府的基本职能。第二, 1992年春,邓小平发表南巡讲话,指出:“计划和市场都是经济手段”,“吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果,一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法”(邓小平, 1993) 。同年10月,党的“十四大”确定“建设有中国特色社会主义的理论”,并明确提出“经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。以此为标志,中国共

产党经过十多年的改革实践,开始相对成熟地处理政府与市场的关系。第三,2002年10月,党的“十六大”提出科学发展观和构建社会主义和谐社会。党中央和国务院开始明确提出“坚持以人

为本,树立全面、协调、可持续的发展观”,“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发”,“公

民的合法私有财产不受侵犯”,“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”,“国家尊重和保障人权”,“统筹城乡经济社会发展”等等。这标志着执政的中国共产党在处理政府与公民的关系上走到了历史的前列。第四, 30年改革的历程是治理方式转型的过程:从统到放,从管到疏,逐步打破高度集中的旧模式,用包括使用权、产权在内的各种方法调动各地区乃至个人的积极性。以上四个方面在财政管理体制改革中的反映,就是在充分吸收、借鉴的基础上,结合中国实际进行制度创新的过程。

(六)财政体制改革:从调整到理顺

我国的财政管理体制改革,从政府职能的根本意义上说,就是逐步调整、理顺政府与经济实体的关系。经济实体则包括企业和个人。在文革结束后大一统、高度集中的背景下,“调整”就是把政府不该管、无法统的事务放给经济实体去根据经济规律、法律法规和市场状况自行管理。“理顺”就是履行政府服务的职能。30年的改革可以照这两步分为两个阶段。从1979年到1993年是调整期,主要政策是政府“放权让利”,对地方和企业释放财政管理权;让出中央财政在国民收入分配格局中所占的份额,以调动各地、各方面发展经济的积极性(高培勇,2008) 。这一时期的政策设计以借鉴为主。从1994年起,着力点转移到“理顺”上,政策设计以根据我国实际自主创新为主。其中的第一个五年(1994 - 1998年)从收入着手,通过建立分税制提高中央政府的财政实力,以便具备宏观调控和大规模提供公共服务和公共产品的能力。第二个五年(1999 - 2003年)初步建立公共财政体系框架,真正承担起公共服务之责,并增加对公共服务的投入。第三个五年(2004 年起) ,公共财政体系开始发挥作用,具体内容包括:财政支出大笔投向教育、医疗等基本公共服务和住房、就业、社会保障等重大民生事项;公共财政支出开始覆盖农村,启动城乡一体化进程;着力缩小地区间差距,目标定为基本公共服务均等化。贯穿30年财政体制改革的是政府职能的转变,从大量直接参与经济运行到提供公共服务为主,即承担“公共性”事务。

三、政府间关系的演化

我国作为单一制国家,又具有2000多年高度集中的传统,层级制无处不在。政府间财政关系是层级制行政区划制度的一部分,中央管省、省辖地市、地市管县、县辖乡镇,形成严密的金字塔架构(世界银行, 2002) 。人事任命、大政方针自上而下、整齐划一,以此保证政令畅通和行政效率。但是,对整齐划一的追求暗含着对自身的否定。地域辽阔、民族众多、发展不平衡等基本国情决定了各省在辖区内的体制安排上,具有相当大的自由裁量权,所以,大一统传统下也有多样性。总的来说,即使经过多轮改革之后,政府始终在经济发展和社会生活中占主导地位。以上所说的“调整”和“理顺”一方面表现为政府与经济、市场、企业以及个人之间的关系,但在另一个更重要的方面则体现在各级政府之间的关系上。经济和社会事务的事责、事权在中央、省、市、县各级政府之间如何分布,又以怎样的财权或者财力与之对应,无不触动政府间的关系。这种关系变动说到底是政府间财政关系的变更。

(一)包干合同

1979年4月中央工作会议决定,财政管理体制先行改革,为经济体制改革铺路,从这时算起到1993年,政府间关系方面屡次改革正是沿着“调整”的思路进行的。1980年2月,“划分收支、分级包干”(即“分灶吃饭”)体制出台,目的是打破此前高度集中的管理体制;五年的包干期限结束后,自1985年起,采用“划分税种,核定收支,分级包干”体制。1988年起,进一步实行“大包干”,都是以包干为特征,以放权让利为主线,目的就是调动地方政府发展经济的积极性,为其他方面的改革提供条件。地方在包干合同划定的收支范围内,多收可以多支,少收必须少支,自求收支平衡。即使是这些三至五年的合同也给了地方前所未有的财政自主权,使地方在合同期内可以统筹规划生产建设和各项事业,开始形成分层次的财力分配结构。但是,这些以包干为特征的临时性措施,并没有从根本上触及税收权,只是过渡式地把财力分配由过去的中央部门管辖的“条条”为主改为以各省地市统辖的“块块”为主。省以下政府间财政关系,由各省在不违背中央大政方针的前提下自主决定。在财政包干制度下,各省对所辖各级政府的财权和事责划分多次进行完善,寻找最佳方案。大致每次中央调整与省的财权事权划分,省政府就会相应调整省内各级的财政关系。

“财政包干”打破了高度集中、大一统的局面,功不可没。古志辉(2005)进行了实证分析,认为包干体制体现出以中央为主导的中央与地方政府之间的博弈。这种博弈在促进经济增长,特别是促进地方财政支出带动的经济增长方面是有效的。但是,博弈各方都明白“包干”不过是过渡性的,所以也带来了一些明显的副作用,例如强化了与全局冲突的地方利益,促进了“诸侯经济”的形成。地方政府受经济增长的单项利益导向,不在人力资本上投资,却热衷于干预企业的经营活动(贤成毅, 2001) 。在“诸侯经济”中,具有外溢性的公共服务当然只能让位于地方经济。所以,地方效用函数的追求妨碍了国家效用函数的最大化,为此国家必须进行“强制性”制度变迁,但是由于地方具有与国家进行非均衡博弈的力量,中国的财政体制变革只能是渐进式的,并且保留了大量的旧体制的痕迹这既是财政体制的合理变迁路径,也是妨碍财政体制进一步完善的力量(贤成毅, 2001) 。这些说法是很有说服力的。

(二)分税制

简单的“放权让利”措施指导下的临时性包干都终究是不可持续的,彻底的改革必然也必须转向体制创新。1992 年10 月党的“十四大”正式确立了社会主义市场经济体制的改革目标, 1993年11月十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。12月,国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》(简称《分税制决定》) ,从1994年起施行,这是财税体制改革的制度创新在划分财权上进行的体制性安排。

1994年税制改革的主要特征是“分税、分征、分管”。“分税”是确定各级财政支出范围,按照税种,划分中央税、地方税和中央地方共享税。“分征”是建立中央和地方两个税收体系,分设中央和地方两套税务机构,各征各的税。“分管”,顾名思义,是在确定的支出范围内,用各自的税收,理自家该管之事。《分税制决定》把主体税种和大宗税源定为中央税。中央借此集中了大部分税收权和财力支配权。对此,尽管地方政府一片抱怨,事实表明是完全有必要的;一批研究也认为大致正确(古志辉, 2005;青木昌彦, 2005;贤成毅, 2001;杨龙, 1998) 。除去这些学者提出的优点之外,中央集中大笔财权的突出效用,在于执行中央政府在稳定社会、发展经济、缩小地区间差异方面的基本职能。鉴于分税制带来的好处,中央进一步加大集中财权的力度,于2002年进行所得税收入分享改革,用增加的税收建立了一般性转移支付资总量增长机制,其均衡功能超过1994年体制改革(楼继伟等, 2006) 。

分税制的设计实施充满着渐进式改革的特色:其一,分税制设计之初只注重划分财权,即财政收入的制度性安排;对财政支出并未作为重点同步进行。其二,初步设立的分税制只确定了中央与省的关系,省以下未作明确规定,留待以后解决。这两方面确实给随后若干年的政务实践预留了不小的空间,也带来了不少的混淆和麻烦。

从省以下的财政关系看,尽管分税制改革只规定中央与省之间的财权划分,没有明确省以下各级的财政体制安排,但是,中央对省以下财政体制的改革方向提出了原则性要求。随着中央与省财政关系的制度化,省以下财政体制的调整次数必将明显减少,而且随后的调整都将主要是制度性建构。政府间财政关系中制度化水平的明显提高正是分税制设计的本意之一。

(三)转移支付体系

各级政府全面实施其基本职能,提供公共产品和服务,在我国学术界和财政系统广泛称之为“公共财政”,即由政府从税收提供财力进行。全国性和区域性公共品由中央政府直接提供;地方性公共品则由省以下的地方政府提供,财力不足部分由中央财政补助,就是转移支付体系。1993年末公布的分税制财政管理体制基本框架已经包括了中央对地方税收返还和转移支付,但转移支付作为一整套制度的建立,是在1998年12月全国财政工作会议上提出的。转移支付粗略分为三类:“财力性转移支付”、“专项转移支付”和“税收返还及原体制补助”(谢伏瞻, 2002) 。财力性转移支付的“主要目标是促进各地方政府提供基本公共服务能力的均等化”(李萍, 2006:

50) 。专项转移支付的目的是“实现中央的特定政策目标”(李萍, 2006: 50) 。税收返还和原体制补助则是按照分税制政策实行前一年(1993年)的地方自有税收为基数,中央与各省分别商定的返还数以及税收增加数的分成比例,目的是保护经济大省的原有收入不减少,以便赢得经济发达省份对分税制的支持。所以,严格说来“税收返还和原体制补助”不是转移支付,而是各省的自有财力。

财力性转移支付包括六种。一是“一般性转移支付”, 1995年起设立,针对的是财力薄弱地区。财政越困难的地区,补助程度越高,所以中西部地区得到的补助高于东部发达地区。财政部通过因素法计算、确定各地区的标准财政收入和标准财政支出,以二者的差额作为分配依据。通过2002年的所得税收入分享改革,中央财政集中了稳定的大宗收入,得以建立一般性转移支付的总量增长机制,其均衡功能比1994年体制改革力度更大。二是“民族地区转移支付”, 2000年起设立,目的是配合西部大开发战略,支持民族地区发展,对象为民族省区和非民族省区的民族自治州,以西部为主,中部有少许,东部则没有。三是“调整工资转移支付”,这是1999年起执行的积极财政政策的一部分,目的是提高中低收入者的工资水平。1999 - 2003年间,四次增加工资和离退休费,发放一次性年终奖金和施艰苦边远地区津贴政策。但这笔转移支付只是补贴,地方要配套一部分。补贴对象是财政困难的老工业基地和中西部地区;沿海经济发达地区由当地政府自行解决。四是“农村税费改革转移支付”。2001年开始取消乡镇统筹、降低农业特产税税率、取消屠宰税减收、调整村提留提取办法等。对地方净减收部分,中央财政通过转移支付给予补助,重点是农业大省、粮食主产区以及民族地区和财政困难地区。2004年开始取消除烟叶外的农业特产税,逐步取消农业税。由此减少的地方收入,沿海发达地区自行解决,中央财政对粮食主产区和中西部地区给予转移支付。地方减收额以2002年为基期,按农业特产税和农业税实收数(含附加)计算确定。五是“县乡财政奖补转移支付”,即“三奖一补”县乡财政困难激励约束机制,目的是缓解县乡财政困难。即奖励财政困难县政府增加税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付,奖励县乡政府精简机构和人员,奖励产粮大县;补助对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区。六是其他财力性转移支付,指中央实施某些宏观调控政策后,对地方减收进行的财力性补助,主要包括:固定资产投资方向调节税暂停征收财政减收补助;对部分出口退税负担较重地区的补助;财力补助;实施天然林保护工程影响地方减收补助;消费税和增值税返还补差补助; 退耕还林还草减收补助等等。专项转移支付种类众多,变化频繁,此处不一一列举。

对于省以下的财政体制,财政部(2002)发布《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见的通知》,要求界定各级政府事权范围和财政支出责任,划分省以下各级政府财政收入,规范省以下转移支付制度等;还要求各省合理分配“中央财政下达的转移支付资金,优化财政支出结构,压缩本级支出和专项拨款等方式,积极筹措资金,增加一般性转移支付资金规模”。2002年所得税改革之后,各省相继出台了省内财政体制安排的文件,核心内容是收入划分。多数省把收入稳定且规模较大的税种由省与市(县)共享,收入较少的税种市(县)独享。

2002年10月,党的“十六大”提出科学发展观和构建社会主义和谐社会。2003年10月,十六届三中全会决定,要完善社会主义市场经济体制。其所提出的若干目标中,税制方面包括:条件具备时开征统一的不动产物业税,在统一税政前提下赋予地方适当的税政管理权,逐步实现城乡税制统一(《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第二十条) ;在财政管理制度方面包括:健全公共财政体制,明确各级政府的财政支出责任,完善转移支付制度,加大对中西部地区和民族地区的财政支持(《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第二十一条) 。财政部(2002)要求各省增加对贫困县乡的财政补助,增加财力性转移支付。这几个文件确定了未来十年财政管理改革的方向。

(四)转移支付理论分析

关于转移支付效果已经有大量实证分析。在此,我们不妨用一个简单的理论模型,以观察现行体系的可能效果。假设一个县的自有税收为1 千(衡量单位) , 其预算约束线

( budgetconstraint)就是1千,在图中标为AB。设该县有两种支出,教育和其他用途,价格为

1 ∶1。该县为了培养下一代,历来重视教育,决定花总收入的一半,即500在教育上,这时,中央提供匹配式(matching)教育专项转移支付,匹配比率为1 ∶1,故该县的教育自身支出比例降为1 ∶2,即每投入教育1元钱,该县实际只从自有收入出015元。匹配式转移支付使该县的预算约束线坡度变缓,由AB变为AC,此时该县的无差异曲线为IC2。该项转移支付是封顶的

( closedended) ,最多匹配额为375。该县充分利用中央政策,教育总投入达到750,其中自有支出375,转移支付375。虽然总投入增加了一半,从500到750,但其中的自有支出却从500减少到375。剩下的125投入到了其他项目上。其他支出从原先的500增加到625。所以,匹配式教育专项转移支付实际上使教育支出和其他支出都有所增加。

再假设该县得到的375转移支付不是匹配式的,而是定额补助( block grant) ,该县可以自由决定、随意支配使用,所以,该县的预算约束线整体外移,从AB 到DE,从1000到1375,同样是375的一笔转移支付,但对该县财政行为的影响不同。定额补助的长处是允许其他选择,得款方可以随意支配,该县可以按照自身的需求进行安排:部分用于增加教育支出,其余用于增加其他支出。例如,该县可能选择575,即所得款中75是增加教育投入,此为收入效应( income effect) 。余下的300是增加其他支出,从500 增加到800。这时的教育支出,低于点Y的750, 余下的175用到了其他支出上。该县若需要,完全有能力在教育上投入750,其他事项投入625;但它选择教育投入575,其他支出800,即点Z,是因为这个组合最符合该县的实际需要,其效用

( utility)对该县最高,此时的无差异曲线为IC3 ,高于IC1和IC2。

另外一种转移支付机制是有条件定额补助( conditional blockgrant) ,即提供一笔固定数目的资金,规定只能用于指定项目,如上级政府给该县375教育专项资金。同样数目的钱,规定了用途。这时,该县的预算约束为AFE。实际上,只要该县的自有教育支出高于375,那么这笔375的转移支付就等同于定额补助而对财政行为没有影响。所以,对于中央和省级政府来讲,最佳转移支付机制的选择取决于转移支付项目的目标。如果目标是使低层级政府的福利最大化,那么定

额补助是最有效的——由基层政府根据当地需要自行决定用途。如果纯粹为了扩大教育支出,则匹配式项目最有效,因为这种机制既带来收入效应又带来替代效应。

(五)转移支付效果实证分析

最近的实证分析所提供的初步证据表明,转移支付体系的确发挥了作用。侯一麟(Hou, 2008)检验了实行分税制后,转移支付对于保持县区政府总收入的作用。该文选用代表不同经济水平的7个省:江苏、浙江、山东为发达省份;湖南、山西为中部欠发达地区;黑龙江代表老工业基地;四川为西部省份。用这七省共510个农村县和351 个市辖区1993 年至2005 年的面板数据,使用动态模型(后滞一期) ,考察转移支付在平均年份、收入上升以及下降年份对总收入的影响程度。该文以县区总收入在提供公共服务日渐增多的背景下稳步快速增长的趋势,设计、计算了收入趋势指数,以实际总收入与该指数的差作为因变量,然后控制上年自有税收、前年结转、上年财政供养人口占总人口的比例,并对农业县与市辖区加以区别,甄别为亿元县、补贴县和赤字县。

实证结果证明,转移支付对于维持县区收入的增长趋势起到了积极作用,且不论在平均年份还是收入上升或者下降年份都呈显著、正面的作用。就是说,在收入降低时,转移支付会缩小实际收入与趋势收入的差距;在收入上升期,转移支付可进一步提升地方收入;结果是可靠的。

结果还证明,转移支付对农村县的作用明显大于对市辖区的作用,符合转移支付缩小城乡差别的设计意图。再者,转移支付对地方收入的拉动作用在收入下降期比上升期高50% - 140%。结果也发现转移支付政策存在需要改善的空间。转移支付对亿元县的作用比平均县份高012% - 1%。财政补贴县仍低于平均县份018%- 1%;在收入上升期,该差距可降低一半。赤字县在所有年份均低于平均县份,就是说,转移支付尚不足以把这些最需要帮助的县拉到它们的趋势水平。 (六)转移支付制度建设中存在的问题

笔者从过去几年对省、市、县官员的访谈中发现如下问题:一是,财政刚性支出大。法定教育、科技支出,县级难承受;县可用财力不大。据南方某省财政厅统计,法定的刚性支出若都包括进来会占总支出的30%。二是,中央承诺的多种惠民政策,具体责任压到基层,使压力加大。例如,民生工程成了指令,穷县负担大。这就应视具体情况办,减少县级配套,甚至县不用配套②。三是,省对资金管得太细;专项转移支付资金过于分散,使用效率大打折扣。

财政部的调查和发现(参见楼继伟等, 2006;张弘力等, 2004)在某种程度上证实了笔者访谈得到的信息。首先,即使是财力转移支付,也会增加地方负担。因为在目前的设计中,除一般性和民族地区转移支付外,调整工资、农村税费改革等转移支付项目大多规定了专项用途。资金下达后,需要地方额外增加配套资金,所以并不一定能够增加地方的可支配财力,未必利于地方统筹安排资金,未必能切实缓解县乡财政困难。第二,在地方财力紧张这种窘况下,因为专项转移支付规模较大,覆盖面广,地方政府普遍挤占和挪用专项转移支付,使其财力间接变为可支配财力。第三,省对下转移支付不到位,省以下纵向财力差距及省内地区间横向财力差距不断扩大。

谢伏瞻(2002)则指出现行转移支付设计中的两个突出问题。第一,财力性转移支付在全部转移支付中所占比重过低,照顾既得利益的税收返还及原体制补助占比重过高,使转移支付无法按照设计来解决地区间公共服务不均问题。第二,专项转移支付的比例偏高,还需要地方额外增加配套资金,地方政府可自主支配的转移支付资金太少。转移支付制度暴露出的问题,与层级制密切相关。所以从根本上说,是体制问题,而不是简单的税种划分问题,根本的解决办法是明晰事责、事权,然后使之相应地与财权和可支配财力匹配。笔者重复进行上节提到的实证分析,用2000 - 2005年的数据,按照财政部的分类把转移支付分成财力性、专项、税收返还和原体制补助,重新运转相同的模型,得出的结果(见表3和表4)大致证实了以上问题。

四、事权事责划分

(一)事权、事责划分中的主要问题

现行体制是党和政府包揽、承担了无限责任,总体是“割不断,理还乱”。“割不断”,是下级的人事任命完全由上级决定,财政资源在很大程度上也受控于上级政府,行政责任和施政业绩也是直接对上级。所以,低层级根本没有能力同上级讨价还价。对基层来讲,“中央太远了,省市对县(区)财政关系至关重要”。上级政府很容易、事实上也往往尽量截留事权和财权,同时将事责和支出责任推给下级政府。上级政府人为分裂事权与事责,可以随时随意地改变事责和支出责任的划分格局②,其结果就造成基层政府的事责结构与其可支配财力无法匹配。这就是笔者调研和实证分析的发现,基层(县区)政府支出责任普遍大于其(甚至是转移支付后)可支配财力,导致其无法提供辖区居民所要求的公共服务。“理还乱”,是中央、省和基层之间的支出责任划分不明确。关于事权划分的法律只做原则划分,不清晰、未尽合理,并且缺乏可操作性。财政部预算司的报告(参见张弘力等, 2004)列举了几个中央与省之间的例子:国防、武警、气象及地震等管理职能应当由中央承担,却有一部分交给了地方;地方行政事业单位人员工资属于地方的支出责任,却部分由中央承担。养老保险属于中央事务,却由地方政府管理,但实际执行中,中央又承担大部分支出责任。由于上述事权与事责之间的割裂,省、市、县、乡政府间支出责任划分更加模糊。

事权事责“割不断,理还乱”的局面主观上使得现有税收权和支配权依据不足;多层级、宝塔式的政府结构客观上也使得合理划分很困难。省市政府层层划分收入后,留给县区基层政府的有限税权无法不使它们陷入窘境。地方政府及其主要领导为了保一方平安,完成上级交付的任务,或者从个人升迁考虑,要在三年任期内出政绩,就有了足够的压力或者动力通过各种擦边球、合理但不合法甚至违法(包括变相举债)的形式来增加收入,以缓解经费紧张的压力。张弘力等(2004)的报告还指出,政府间收入划分局限于预算内收入中的税收部分,影响收入划分的效果,不利于政府间财力的均衡分配。这是预算管理制度不够完善造成的。

(二)中央规划

对于进一步明确事权和事责,中央文件显示的精神是一以贯之的。上文提到2002年国务院转发的财政部(2002)《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》,要求各省结合所得税

收入进行分享改革,调整和完善省以下体制。2003年10月十六届三中全会对如何划分政府间支出责任提出基本原则:按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则,明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的管理权责。属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务,由中央管理,以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务,由地方管理,以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务,要区别不同情况,明确各自的管理范围,分清主次责任。

2008年2月中共十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》,明确提出妥善处理政府与市场的关系:“把不该由政府管理的事项转移出去, ......从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用”。同时,“把该由政府管理的事项切实管好, ......有效地提供公共产品。......建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系,并推进基本公共服务均等化”。在配置各级政府的财力上,“按照财力与事权相匹配的原则, ......是基层政府提供公共服务的能力”。

2008年10月中共十七届三中全会报告《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步提出:统筹城乡基础设施建设和公共服务,全面提高财政保障农村公共事业水平,逐步建立城乡统一的公共服务制度。......扩大县域发展自主权,增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配,增强县域经济活力和实力。推进省直接管理县(市)财政体制改革,优先将农业大县纳入改革范围。

(三)事权、财权的集中与分散

与最高层的稳步走向合理划分事权财权相比,财政部部分官员的意见更倾向于集中,认为与发达国家相比,我国中央财力集中得还不够(李萍, 2006) 。无独有偶,某省财政厅一位副厅长持相似的态度。他认为:“事权划分不十分重要,一年一变也不怕。(事权)全划清不可能,规则更重要。应当有协调机制。上下之间不习惯协商;中国的机制不习惯协商。”

笔者在基层调查得到的信息与此相反。一位县财政局长认为,“税制该改了,应该朝有利于地方发展的方向改,即提高地方分成比例”②。发改委和财政部官员认为,集中财力后,中央可以随时出台政策,用配套资金促进落实。在这一点上,地方官员却不以为然。一位地方高级官员讲:(预算)执行过程中,上边出台新项目多。各级必须划清事权,然后资金配套。现在共有事权为多数,财力集中(于)中央,转移支付不按需要给。高度集中不行,中度可以。(应当) 让地方多做。现在预算执行率低, 只有80% ,因为上级拨款晚。2007 年12 月,中央下来80 亿,(当年预算)怎么办(如何执行) ? 我们年超收20%以上,但预算只安排11% - 12%;余额用于应付临时支出和中央突然下达的任务。

某省财政厅一位副厅长说得很直接:很多政策是“一刀切”,没有考虑地方经济结构的区别,我们想按照本省实际办事很难。在现实情况下,集中可以理解,但高度集中不行,中度可以。让地方多做,中央规划基本不起作用,因为缺少分阶段目标、项目支撑和财力测算。

他接着列举了三个中央政策不符合实际的例子。第一,发改委下来专项,每个村子3万元,修建篮球场,并且要求省里配套。可是,我们知道农民生活中最需要的不是球场。第二,中央文化口也有专项,用于建设村级电子图书馆兼文化室。农民尤其是农村青少年固然需要文化室和图书馆,但他们更需要充实每日的娱乐生活,把钱用在支付有线电视收费上,则可以一举多得。第三,市场上猪肉价格骤涨后,中央领导很着急;于是,发改委很快下来专项,是“可繁母猪补贴”。“在咱们国家,连人都数不清,还数猪?”但是,这些都是“精心”设计的专项转移支付,还要省级配套,然后审计署按项目审计。①中央要集中,地方要分散;财政部门要集中,业务部门要分散。现在政策的制订大多数是由上而下;应该是由下而上,再由上而下。这回到了本文开头讲的地方政府在信息上的相对优势和中央政府的相对劣势。

(四)事权与财力相匹配

依照本文以上所讲的逻辑,现在中央财政部门起草、公布的文件中所讲的“事权与财力相匹配”的提法,不尽严密,其所指的“事权”实际上是本文所说的“事责”。在现行体制中,事权在上,事责于下,即上级决定下级该做什么,下级只负责执行。“财力”即执行上级政策所需经费,指基层政府可以支配的总财力,由转移支付加上自有财力构成。依照“事权与财力相匹配”的思路所设计的政策,在目前情况下可能出现三个方面的问题。首先,政策设计短路。照此办法制订出来的政策,尤其是那些应急性的政策,出台急促,力求速效,由于考虑各地实际不足,往往又与百姓生活中的需要有相当大的距离,常常是领导人真心实意,设计者好心好意,但执行结果不尽如中央和百姓的意。上文提到的“可繁母猪补贴”、“村村建电子图书室和篮球场”就是例子。

其二,监督机制错位。即使在目前严格的层级制下,由于行政责任只对上,监督机制无法完全到位。基层官员所处的财政窘境和所具有的信息优势,使他们有压力和办法“对付”、“应付”上级的要求,甚至蒙混通过严格的审计程序。于是,挪用资金、偷工减料、一事多报等等层出不穷。转移支付资金的使用效益无从保障,财政部(楼继伟等, 2006)已经注意到了这一点,但没找到解决办法。在个人升迁动力下,部分地方主要官员已经表现出令人担忧的扩张倾向,把可以动用的可支配财力用于短期政绩工程①。同时,我们也必须看到,只讲对基层官员的监督并不全面。他们压力大,待遇低,事务繁杂,资源有限,所以处事维艰,牢骚满腹。从本质上看,错不在基层。只讲监督,不纠正机制,既解决不了问题,更于事无补。长此以往,很可能会酿成危机。

其三,责任机制颠倒。事权上握,事责下推;集中财权以统一政策,分散财力来推动实施。这是各级政府心照不宣、社会各层有目共睹的。在这种机制下,中央事实上承担了一切事务的无限责任。一方平安,经济发展,百姓生活富裕,皆大欢喜,地方一、二把手获得晋升。一旦出事,或经济止步,百姓抗议,地方必然无力解决,只能中央出面。基层主要领导只要不贪污腐败,根本不用承担任何政治责任。当地百姓会说此人能力差,不思“进取”;上级在多数情况下也只能把他挪个位子了事。所谓“两头(中央和百姓)急,中间(中、低层官员)不急”,根源之一在这里。

从基层可支配财力与政策实施业绩之间的比例关系来看,既然转移支付由上级提供,上级要求的地方配套基层可以用各种办法蒙混过关,不论所推行的事项对当地益处的大小(起始假定是该政

策没有坏处) ,基层政府及其官员和工作人员都没有动力去追求效益和效度,所以转移支付资金的使用效率始终低于财政部的测算和中央的期望值。对当地居民来说,因为项目资金与其纳税负担没有直接联系,自然不关心,更无心监督,而只希望加大开支。这是财政分级制经典研究(Oates, 1972)证明了的。

(五)事权和财权划分:改革思路

对于进一步深化改革的思路,学者和政府官员都进行过深入的、富有启发的探讨。张立球(2000)从构建公共财政的角度提出了构建财政体制的四项基本准则:维护市场竞争规则,“补缺”市场失灵,营造“公益”财政体制,建立法制财政体制。贤成毅( 2001 )认为,中央和地方政府的行为规范与利益协调主要依靠“以法律和市场结构为主体的正式制度安排”。“渐进与短期的具体路径”是收缩政府的经济权力,推进“政治分权化”,塑造最终的“政府监督人”。终极路径是完善产权结构、市场结构以及法律结构等制度安排①。吕炜(2003)认为,深化财政体制改革应该按照“制度合理-体制规范- 管理科学”的次序,首先解决1994年分税制改革遗留下来的体制不完善问题;在体制合理的基础上,再关注体制的绩效问题,从而规范体制,提高管理水平。青木昌彦(2005)认为,中国在经过从计划到市场的转变之后,经济正在面临从发展状态向市场强化状态的转变,再次与财政体制发生很强的关联,会在财政分级制(向地方放权)与财政集权制之间作出“重要”选择。

“中国政治体制改革研究”课题组(2007)在《“十一五”及今后一个时期我国财政体制改革框架安排研究》一文中认为,今后改革的方向应该是:适当简化政府层级,“撤销乡镇级人大和政府”,“逐步改革和撤销市地管县政权和财政的体制”,最终形成“中央、省、市(县)三级政权和财政体制”;调整中央和地方各级政府的事权范围,或者按照财权和转移支付来决定中央和地方应该承担的事权,并且调整中央和地方的税种和收入范围。在税种划分上,最终形成的三级政权拥有各自的税收,划定各自独立的税种,形成独立的征管体系。

一批拥有丰富政府工作经验的学者型官员也进行了深入的思考。谢伏瞻(2002)专门思考事权与财权的划分和转移支付制度,提出:要吸收关于事权与财权划分的普遍原则,但不能简单地复制其他国家的做法。通过立法,明确各级政府间的事权划分,尽可能使转移支付后的支出责任与财政能力相匹配。事权划分涉及政府体制改革,必须根据激励相容的原则处理集权与分权的关系,确立不同层级政府的支出责任和税收权限,使各级政府都有足够的激励。张弘力等(2004)从财政预算管理的角度提出明确、具体的政策建议,包括:一是改革行政管理体制,简化政府级次。

二是赋予基层政府与其所承担的支出责任相适应的、具有增长潜力的收入;赋予地方政府适度的税收立法权。三是清理和压缩现有的专项转移支付项目,控制专项转移支付规模,归并现行具有特定政策目标的工资性转移支付等财力性转移支付项目,把年度之间变化不大,且将永久存在的项目列入体制补助。四是重点在于合理界定省以下各级政府的事权范围和财政支出责任,合理划分财政收入,规范省以下转移支付制度。五是责权明确后,建立各级政府间硬约束机

制,上级不得随意出台政策干预下级事务,地方也不得随便向中央开口要钱。楼继伟等(2006)就一般性转移支付方式的有效性问题,在张弘力等(2004)的基础上,明确提出加大专项转移支付规模不是目标,“在现行行政体制下,类似于农村税费改革等有大致级次、区位、领域指向的整笔补助可能更有效”。

五、结论

本文从政府职能出发,围绕我国的财政体制改革,就中央、省及省以下的财权、财力和事权、事责进行了初步探讨,认为我国30年的渐进式改革可以大致分为前后两个阶段。前一阶段以调整为主,还原政府职能的本来面貌。后一阶段主要是理顺,重点是根据我国实际,进行制度创新。就转移支付体制的设计和实施而言,笔者通过实证分析,认为初步达到了设计目标,总体上是成功的。但就其具体成效看,还有很大的改进空间。主要问题并不在于转移支付的设计,而是管理体制。本文从对省市县官员的访谈发现,政策制定的着眼点似乎应该下移,从下至上,使政策符合各地实际。这是跟事权密切联系的:事权应该下放,而不是事责下推。从收入看,财力与事权相匹配的提法不尽严密,也应当改进,涉及施政业绩和政府的责任等诸问题,不可轻视。1978年以来我国财政体制改革中财权事权划分的路径已经触及了政治、经济、法律的各方面,套用现成理论明显不足以解释中国改革中出现的问题。本文以案例调查为基础,研究政务实际、解剖具体案例、用1993年以来的财政数据分析问题,旨在从中国的改革实践中探索出新的思想。这些新观点可能不仅有助于解释中国的问题,还有助于理解其他转型国家的问题。但这篇短文只是一个很浅显开始,笔者需要花更多的时间和精力深入钻研,才有望得出符合实际的结论。

完善县乡财政管理体制工作方案

完善县乡财政管理体制工作方案 一、完善县乡财政管理体制的基本原则 （一）财权与事权相匹配原则。按照建立公共财政框架要求，进一步理顺县乡收入分配关系，取消乡镇收入包干基数，建立县对乡镇财政转移支付制度，合理确定乡镇财政收支范围,做到权责结合，促进乡镇事权与财权相匹配。 （二）统筹兼顾分类管理原则。按照“一级政府，一级预算，科学管理，确保平衡”的要求，在综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等因素的基础上，合理划分乡镇类型，实行区别对待、分类管理。同时，加大对乡镇财力的倾斜支持力度，提高乡镇财政保障能力。 （三）激励与约束相结合原则。建立激励约束机制，进一步鼓励乡镇加快经济发展，调动乡镇依法理财、科学理财积极性，努力增收节支，确保财政收支平衡。强化乡镇对村（社区）的财务管理职能，提高财政运行效率。 二、完善县乡财政管理体制的主要内容 （一）收支划分 1、收入划分。以2016年为收入基数年，以合理确定的乡镇所辖区域内国税、地税（含耕地占用税、契税）实有税收收入为收入存量基数，基数之内的作为县本级收入上划；基数短收的，等额扣减县对乡镇的转移支付资金；超基数的县级留存部分，县与乡镇按2∶8的比例分成。乡镇非税收入除属省、市、县固定非税收入外，其它非税

收入归乡镇所有。 2、支出划分。按照公共财政要求，根据县与乡镇事权划分，合理确定县乡两级财政支出划分。县财政支出主要包括：县级一般公共服务支出，县级负担的公共安全、教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、村级运转等各项支出。乡镇财政支出主要包括：乡镇一般公共服务支出，乡镇负担的公共安全、教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、村级运转等各项配套支出。 （二）收入计划。由县国税局、地税局、财政非税局等收入征管部门按照国家有关政策，根据全县经济发展目标，将收入任务分别下达到乡镇。 （三）转移支付。县财政对乡镇转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付主要包括：全额保障乡镇在编在岗财政供养人员的工资和津贴、补贴；定额保障乡镇机关运转经费；参考乡镇辖区人口、面积等因素，合理确定的乡镇发展、公共服务资金。专项转移支付由县财政局单独或会同县直有关部门根据相关政策文件规定，直接分配下达到乡镇。除政策性支出安排和村级运转经费外，县财政不再对村（社区）安排其它支出。 （四）资金调度。县财政根据县对乡镇转移支付补助额度，直接确定各乡镇的资金留解比例，实行资金均衡调度。取消县财政对乡镇财政往来借款，县对乡镇不再发生各种往来借款和专项借款。

我国财政体制改革的回顾及未来趋势分析

我国财政体制改革的回顾及未来趋势分析 [摘要]综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的改革 进程：第一阶段是1994年实施的分税制财政体制改革，其目的是构建与市场经济相 适应的政府与企业、 个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系； 第二阶段是1998 年开始推行的财政支出管理改革，其目的是转变财政职能，优化支出结构，逐步建 立公共财政体制框架。目前我国的财政层次过多，是影响分税制财政体制正常运行 和导致基层财政困难的主要原因之一。从目前的情况来看，建议取消乡镇财政，实 行乡财县管；取消市级（地级市）财政对县级财政的管理，实行省级财政直接管理 县级财政。这样一来，全国的财政级次变为三级，即中央、省（市、自治区）和县 （地级市、县级市）三级，增强各级财政的调控能力。 1994 年以来，为建立社会主义市场经济体制，促进国民经济持续健 康发展，我国积极推进财政体制改革，在建立与社会主义市场经济相适 应的分税制财政体制和公共财政基本框架两方面取得了重大进展，基本 构建了与社会主义市场经济体制相适应的财政体制框架，有力地支持了 我国的改革开放和社会主义现代化建设。但与此同时，由于改革的渐进 性和不完善性，以及我国改革开放的深化和经济形势的变化，财政体制 运行中的不适应、不配套、不协调等矛盾开始激化和暴露出来，需要继 续深化财政体制和管理方面的改革，以适应当前财经形势发展的需要。 一、我国财政体制改革的基本回顾 综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的 改革进程：第一阶段是 1994 年实施的分税制财政体制改革，其目的是构 建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方 的分配关系；第二阶段是 1998 年开始推行的财政支出管理改革，其目的 是转变财政职能，优化支出结构，逐步建立公共财政体制框架。这两个 阶段的改革都获得了很大成功，取得了积极成效。 （一）分税制财政体制改革的成效分析

铁岭市县乡财政体制运行情况调查报告完整版

编号：TQC/K186 铁岭市县乡财政体制运行情况调查报告完整版 Daily description of the work content, achievements, and shortcomings, and finally put forward reasonable suggestions or new direction of efforts, so that the overall process does not deviate from the direction, continue to move towards the established goal. 【适用信息传递/研究经验/相互监督/自我提升等场景】 编写：________________________ 审核：________________________ 时间：________________________ 部门：________________________

铁岭市县乡财政体制运行情况调查 报告完整版 下载说明：本报告资料适合用于日常描述工作内容，取得的成绩，以及不足，最后提出合理化的建议或者新的努力方向，使整体流程的进度信息实现快速共享，并使整体过程不偏离方向，继续朝既定的目标前行。可直接应用日常文档制作，也可以根据实际需要对其进行修改。 铁岭市县乡财政体制运行情况调查报告 铁岭市财政局局长孙耀民 作为全省三个困难市之一，铁岭市县乡财政经济的运行一直引人关注。尤其是近两年，随着县域经济的发展和国家、省市财政体制的调整，省政府对困难县乡特别关注，铁岭县、开原市、昌图县、西丰县和调兵山市5个县（市）从体制上得到了省共享税种增量返还的政策扶持，尤其

中国财政体制的改革

中国财政体制的改革 以事权与财权对等为核心的新一轮分税制完善和改革能早日启动，才是中国经济有可能走上经济与社会的可持续协调发展的重要途径之一！ 国家发改委财政金融司司长徐林前不久表示，我国将实施一系列税收体制改革，重点增强地方财政收入的能力，健全财力与事权相匹配的财政体制，进一步完善转移支付制度，充分发挥分税财政体制在新形势下的积极作用。 十多年以来，分税制使得中央政府能够集中大量财力来调控经济发展，但是地方政府的财政捉襟见肘，为了充实地方财政的“腰包”，中国财政体制改革将在阵痛中开始“破冰”！ 分税制是市场经济国家普遍实行的一种财政体制，符合市场经济原则和公共财政理论要求，是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。 １９９４年，中国开始实施分税制财政管理体制，较好解决了中央集权与地方分权问题，十多年来，对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。但也存在一些有待于深化改革和加以完善的地方，其中表现最为突出的就是地方政府事权与财权的不对等。

有关统计数据表明，自１９９４年实施分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从１９９３年的７８％下降到２００４年的４２．７％；中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升，从１９９３年的２２％上升到２００４年的５７．２％。但另一方面，地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应变化，一直在７０％左右的水平上波动。也就是说，地方政府用４３％左右的相对财政收入支撑了７０％的相对财政支出责任，与分税制改革前地方政府用６８．４％的相对财政收入仅仅支撑５９％的相对财政支出责任恰恰相反。 在市场经济条件下，义务教育、社会保障、公共卫生是政府必须承担的最重要的职责，带有非常强的外溢性特征，全国性的公共产品和服务理应由中央政府提供，政府的基本职能也必须依此来确定。如果由财力严重匮乏的基层政府来承担，必然会导致这些基本公共服务的不足或严重不均等，并由此引发一系列社会问题。 正是由于各级政府财权与事权严重背离，分税制就无法起到平衡地区差异的作用，更导致了地方政府财源缩减，促使其从预算外寻找收入来源，出现了诸多不合理的财政现象，表现最为突出的有两方面：一是“土地财政”。据统计，１９９９至２００８年间，中国土地出让面积从４５３９１公顷上升至１６５８６０公顷，年均增长率１５．５％。同期的土地出让金收入也不断上升，成交价款从５１４．３亿元上升至１０２５９．８亿元，后者大约是前者的２０倍，年均增长率３９．５％。剔除通货膨胀因素，土地出让金成交价款年

当前的财政政策和财政体制改革

当前的财政政策和财政体制改革 引言： 我们之前进行了有关绩效预算的内容的介绍，现在我们对绩效预算进行一些探讨。（一）政府的绩效评价：如何构建政府的绩效评价体系？ 1、政府的绩效评价是政府绩效预算的基础 2、如何构建政府的绩效评价体系 3、政府的绩效评价本质上是政府发展观和政绩观的具体体现 在一个国家或者地区一个政府的发展观，政绩观和理财观是有一定的内在因果联系的。（二）发展观、政绩观和理财观 1、发展观是基础，决定了他的政绩观 （1）要选择何种发展道路？有两种道路可以选择：一是经济和社会的全方位的大推进，二是经济的发展带动社会的发展。 （2）如何看待发展观的区域角度？是地区协调发展还是单兵突进的模式？ 2、正确的政绩观取决于科学的发展观 西方国家政绩观考核为社会的发展：社会的稳定和进步。中国政绩观考核更多的为经济的发展：经济的稳定和经济的增长。作为执政者来说在经济发展的不同阶段有着不同的追求。 3、快速经济增长的影响 经济增长在带来福利增长的同时，也带来了一些矛盾： （1）经济的增长必然带来外部负效应，如环境污染，资源浪费等； （2）在市场条件下，经济的增长将直接带来收入分配的不公，差距的拉大等； （3）社会可持续发展的短期和长期矛盾 世界上很多国家的经验证明，过快的经济增长并不一定能让全体公民享受到相对均等的经济增长的福利。 4、发展观和政绩观决定了政府的理财观 政府理财的理念和理财观主要分为两类： 1、追求财政的收支平衡理财观——（古典理财观） 财政收支平衡的理财观是政府将收支平衡放在第一位，不寻求收和支，可以让政府不必要承担经济的风险和过多的负担。 2、打破收支平衡的理财观——（现代理财观） 一是追求周期性的平衡，比如五年、十年的平衡，例如西方国家很多采用的是周期性的预算；二是放弃平衡，不怕负债，而依靠滚动的负债来支撑负债。此种理财观是政府将经济增长目标放在首位，政府承担一定的风险，将资源更多地掌握在手中，按照政府的意念来推动经济的发展。 理财观是被动的，依从于政府的发展观和政绩观 （三）政府绩效评价的分类 1、在发展观、政绩观和理财观的发展基础上，构建政府绩效评价体系 2、在分类评价基础上确定支出和预算 3、政府绩效评价的分类：评价政府的绩效，需要分类评价，在这个基础上来确定支出。 （1）政府行政行为的合规性：政府行为是否遵行法律法规和行政规定以及总原则；

国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见

国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的 指导意见 【法规类别】财政综合规定 【发文字号】国发[2016]49号 【发布部门】国务院 【发布日期】2016.08.16 【实施日期】2016.08.16 【时效性】现行有效 【效力级别】国务院规范性文件 国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见 （国发〔2016〕49号） 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。根据党的十八大和十八届三中、四中、五中全会提出的建立事权和支出责任相适应的制度、适度加强中央事权和支出责任、推进各级政府事权规范化法律化的要求，按照党中央、国务院决策部署，现就推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革提出如下指导意见。 一、推进财政事权和支出责任划分改革的必要性

财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制，再到分税制财政体制的变化，财政事权和支出责任划分逐渐明确，特别是1994年实施的分税制改革，初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架，为我国建立现代财政制度奠定了良好基础。总体看，我国财政事权和支出责任划分为坚持党的领导、人民主体地位、依法治国提供了有效保障，调动了各方面的积极性，对完善社会主义市场经济体制、保障和改善民生、促进社会公平正义，以及解决经济社会发展中的突出矛盾和问题发挥了重要作用。 但也要看到，新的形势下，现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题，主要表现在：政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任；不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；省以下财政事权和支出责任划分不尽规范；有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。 这种状况不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不利于政府有效提供基本公共服务，与建立健全现代财政制度、推动国家治理体系和治理能力现代化的要求不相适应，必须积极推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革。 二、指导思想、总体要求和划分原则 （一）指导思想。 高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会

实施方案：省以下财政事权和支出责任划分改革实施方案

省以下财政事权和支出责任划分改革实施方案 为全面贯彻党中央、国务院关于推进财政事权和支出责任划分改革的决策部署，认真落实《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）精神，推进省以下财政事权和支出责任划分改革，结合我省实际，制定如下实施方案。 一、把握总体要求 （一）坚持依法推进。将省与市县财政事权和支出责任划分以地方性法规和政府规章形式确定，逐步实现政府间财政事权法治化、制度化、规范化。 （二）坚持积极稳妥。处理好改革稳定发展的关系，科学制定省以下各级财政事权和支出责任清单，准确把握各项改革措施出台的时间、节奏和力度，并根据客观条件变化实行动态调整。 （三）坚持事权省定。明确省人民政府在省以下财政事权和支出责任划分上的决定权，完善省级决策、市县执行的机制，适度加强省级宏观调控的职责和能力。 （四）坚持效率优先。将适合由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，进一步明确政府与市场、社会的关系和边界；将适合由省级承担的事务确定或上划为省级事权，进一步强化省级推进基本公共服务均等化的职责；将适合市县承担的事务交由市县承担，减少省级对微观事务的直接管理。 （五）坚持正向激励。通过有效授权，合理确定市县财政事权，激励市县政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障。按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，合理划分省与市县支出责任。 二、明确主要内容

（一）全面落实中央部署和要求。根据国务院关于中央与地方财政事权和支出责任划分改革的统一部署，积极配合国家有关职能部门做好分领域财政事权划分实施方案制定工作，及时做好确定为中央财政事权的相关支出上划工作。对党中央、国务院批准，由国家有关职能部门委托我省行使的中央财政事权，结合我省实际，研究制定省以下各级政府各自承担的职责，在委托范围内，以委托单位的名义行使职权，承担相应的法律责任，并接受委托单位的监督。中央明确与地方共同承担的财政事权，及时做好省与市县财政事权划分，合理确定各级政府的支出责任。 （二）积极推进政府职能转变改革。正确处理好政府与市场、社会的关系，合理确定政府提供公共服务的方式和范围，厘清政府事权和支出责任的边界。更加尊重市场规律，更好发挥政府作用，既要防止各级政府大包大揽，也要防止各级政府推卸责任。凡是市场机制能够自行调节的事项，政府应逐步退出，凡是市场主体能够自主解决、社会组织能够自律解决的事项，应逐步交由符合条件的社会组织和社会机构来承担。对应由政府提供的基本公共服务，要明确承担财政事权和支出责任的相应政府层级，促进社会主义市场经济体制不断完善，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。 （三）推进省与市县财政事权划分。 1、适度加强省级财政事权。按照基本公共服务的受益范围、影响程度等区分情况确定省与市县财政事权，坚持基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向，加强省级在全省宏观经济调控、统一市场建设、体现社会公平正义、推动区域协调发展和全省重大战略实施等方面的财政事权。强化省级财政事权履行责任，省级的财政事权原则上由省级直接行使，省级各职能部门根据职责分工履行相应的财政事权管理责任。将省级承担的地域性财政事权下划市县，减少省级对基层微观事务的直

对乡镇财政体制改革的几点思考

龙源期刊网 https://www.wendangku.net/doc/0a16016126.html, 对乡镇财政体制改革的几点思考 作者：鲁莉莉 来源：《中国经贸》2015年第21期 【摘要】乡镇财政作为国家财政基础组成部分，在促进农村经济社会发展，维护社会稳 定等方面发挥着基础性的作用。本文对乡镇财政改革的方向进行了分析，为推进财政体制改革提供参考。 【关键词】乡镇财政；改革；思考 乡镇财政作为国家财政基础组成部分，在促进农村经济社会发展，维护社会稳定等方面发挥着基础性的作用。十八届三中全会以来，我国乡镇财政体系建设取得了显著成果，但是由于财政工作的特殊性以及乡镇财政体制本身固有的缺陷，乡镇财政的缺口不断加大，一定程度上影响了乡镇财政的正常发展，并且影响到了乡镇政府的正常运转以及基层工作的开展。因此，加快乡镇财政体制改革，已成为亟待研究和解决的问题。 一、乡镇财政的现状 1.典型的“吃饭财政” 经济的发展水平直接影响着乡镇一级财政的收支情况。有关资料显示，目前我国乡镇一级财政的输入主要来源于农业，即第一产业在乡镇一级的财政收入中占有很大比重，来源于二、三产业收入很小，甚至在有些边远贫困地区乡镇财政“一农独大”，财政成了“靠天吃饭”。这样的收入结构直接导致乡镇一级财政来源单一，很难发挥引导经济社会发展的重要作用，提高人民生活水平更是无从谈起。在有些地方，乡镇一级的财政供养人员日益增多，一岗多人的情况屡见不鲜，在影响乡镇政府行政效率的同时，使原本就不堪重负的乡镇财政雪上加霜。同时，随着公共设计建设在基层的不断推进，乡镇一级在科教文卫、公共服务、社会保证等方面的投入越来越大，但是乡镇财政的总量在大多数情况下并没有扩大，久而久之乡镇财政财务就会出现入不敷出的现状，甚至影响到了乡镇一级的工作效率，服务基层、引领发展的职能受到削弱。 2.财政包袱日趋沉重 目前，我国农村基础设施建设的步伐日益加快，各项惠农措施全面推开。但是受到财政总量的影响，中央财政的资金支持并没有全面到位，很多政策的落实需要地方财政尤其是乡镇一级的财政准备大量的配套资金。在这样的情况下，为了完成上级要求的各项任务以及确保各项政策的落实，乡镇一级只有通过借债来完成，债务越来越多，财政的负担越来越大，时间一长形成了“借债—还债—借债”的恶性循环，乡镇财政入不敷出，甚至在有的地方，乡镇一级的政收入逐年在下降，但是乡镇财政支出逐年上升，直接影响到了农村的健康发展。

县乡财政体制

二、县乡财政体制改革的基本原则和目标 (一)改革的基本原则。 实施县乡财政体制改革的重点在乡镇财政改革。乡镇财政体制自1984年建立至今，对县域经济发展和壮大起过积极的作用。随着市场经济体制的建立和农村税费改革的实施，县乡财政管理体制和运行机制已不适应经济发展的需要，县乡财政困难突出且普遍，改革势在必行。其改革的基本原则为： 1.坚持分类指导。依据各省制定县乡财政改革政策框架，根据辖区自然、经济和社会特点，合并归类，结合当地不同情况实施有针对性的改革，并加强跟踪指导，逐步总结经验，形成统一的管理办法。 2.坚持事权与财权对称，权责对等。县乡财政体制不顺主要症结就是财权上移，事权下移，人员增多，机构膨胀，管理落后。要改革当前财政体制，以事权定财权，规范政府职能范围，层层规范财力配置，合理确定各级政府的职责，一项事权对应一项财权，限制举债积极还债，精简财政供养人员，保运转保发展。 3.分步实施，积极稳妥，循序渐进。在全国范围内逐步推行“乡财县管”，根据地方财力困难程度，分步实施。

在前半阶段，按照《预算法》关于县乡财政之间的收入范围和支出责任的有关规定，坚持乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的三权不变原则，选取试点，逐步展开；后半阶段，制定统一办法，完善配套措施，颁布实施。 (二)改革的目标。 我国共有2800多个县，面积占国上面积的90%以上，人口占全国总人口的70%以上，经济总量占全国的比重超过75%。可见县乡基层政权在推动我国经济发展、促进社会稳定与进步方面担负着重要使命，而县乡财政是政府职能实现的重要保障。因此，要全面贯彻落实党的十六届三中全会精神，加快县乡财政体制改革，逐步建立并完善农村公共财政框架和实现农村全面小康社会的总目标。 1.逐步建立农村公共财政框架。公共财政是我国财政改革的基本方向。其宗旨就是按照公平、公正的原则为全体居民提供公共物品，满足社会公共需要。就目前情况来看，农村公共财政框架建设比较好的县乡主要集中在东部沿海发达地区，中西部地区的县乡一般仅仅维持在“吃饭财政”的水平上，且债务缠身，陷人困境，根本谈不上公共财政。因此要冲破“二元社会”的传统模式，切实转变政府职能，合理划分各级政府的财权与事权，完善转移支付制度，加大

2020年(金融保险)财政金融体制改革

（金融保险）财政金融体制 改革

第四讲财政金融体制改革 本章重点： 1、我国传统金融体制的特点 2、我国金融体制改革的历程、成效和问题 3、什么是公共财政？它有哪些特点？ 4、为什么说公共财政是社会主义市场的必然要求？ 第壹节中国金融体制改革 壹、传统金融体制的特征 1、“大壹统”的银行制度。保险、信托等金融机构逐步消失，只剩下银行业，而银行业也只剩下中国人民银行，所有从事金融业的部门和机构基本上都是人民银行的下属机构，人民银行同时承担宏观调控和日常金融业务的双重任务，其终极目标是服务于计划经济，是全国的信贷中心、结算中心、货币发行的中心。 2、银行的运作服从于上级指令。银行运行实行行政化的管理方式，体当下金融体制上，就是按行政区划设置机构，即省市设分行，区县设支行，区县以下设分理处。这种和行政管理的职能和层次结构高度壹致的组织结构，决定了金融决策是集中经济计划决策的壹部分，国家的计划决策对金融活动起支配和导向作用，成为金融决策的依据。 3、简单直接的货币传导机制。所谓货币供给的传导机制是指货币供给的变化对经济运行影响的途径。在以服从指令为运作方式的“大壹统”的银行体制下，货币供给的变动直接传统导至实体经济活动，没有任何中间变量。这种直接的货币传导机制对经济活动影响的力度极其有限。 4、直接被动的金融调控方式。在计划经济的三大管理体制，即计划体制、财政体制和金融体制中，金融体制从属于计划体制和财政体制，计划体制实际处

于核心位置，起支配作用。政府对经济的宏观调控主要通过经济计划来进行，信贷计划只是计划指令执行和操作的工具，完全不具备自主运作和调节经济的独立性，也无需独立承担宏观调控经济的重任。 传统金融体制的之上特点决定了要在满足计划经济运作要求的同时，扭曲了我国银行的基本运作方法和货币基本职能，形成了货币供给的倒逼，不利于宏观经济的稳定，难以适应市场经济发展的需要。随着我国市场取向的经济体制改革的开展和深入，必须进行相应的改革。 二、金融体制改革的历程 始于1978年的中国金融体制改革过程，大体上能够分为以下三个阶段。 1、1978-1984年，拆分原来的“大壹统”银行体系，建立中央银行制度。首先，恢复和设立了专业银行。中国农业银行、中国银行、中国建设银行相继于1979年恢复成立或独立运营。中国农业银行负责统壹管理支农资金，集中办理农村信贷；中国银行作为国家指定的外汇专业银行，统壹运营和集中办理全国的外汇业务；建设银行全要办理拨改贷业务，此外仍利用自己吸收的存款发放基本建设贷款，重点支持企业为生产国家急需的短线产品而进行的挖潜改造工程，且发放城市综合开发和商品房建设贷款。这样，建设银行逐渐由完全办理财政业务，逐步过渡到既办理财政业务又办理金融业务，且金融业务比重越来越大的专来银行。1984年1月1日，成立中国工商银行，承办原来由人民银行办理的工商信贷和储蓄业务。经过多年的发展，现今中国工商银行已成为以人民币资金为主和城填金融业为主的、提供多功能服务的中国最大的专业银行。国有专业银行的重建和发展是建立中央银行制度的必要条件，没有国有专业银行的重建和分担原来“大壹统”银行所承担的大部分具体金融业务，人民银行就无法专门发挥中央银

构建体制机制【中国县乡财政体制的重新构建和设计】

构建体制机制【中国县乡财政体制的重新构 建和设计】 改革开放20多年来，我国农村经济与社会取得了较大发展，农民收入水平有了较大程度的提高，但是，农业、农村经济与社会发展仍面临着许多困难，需要采取更为有效的制度创新和政策调整，而完善的公共财政体制建设则是不可缺少的一个重要方面。中国农村公共财政制度建设虽然在改革后取得了一些进展，但始终没有解决好政府应该做什么、不应该做什么，各级政府之间关系以及建立什么样的农村税费体系并采取何种途径来保证县乡政府提供农村经济与社会发展和农村居民所需的公共产品和服务等问题。基于此，我们认为县乡财政体制重建和改革的整体思路是：“一级政权，一级事权，一级财权，一级监督权”，并配之以自上而下的转移支付手段，来完善分税分级财政，也就是说，必须重新划分政府层级和财政层级；然后界定各级政权包括县乡级政府基本职能；之后构建多元化和民主化的理财机制，最后必须发挥地方民众对地方政府的监督权力，真正实现基层政权和财政的民主治理。一一减 少政府层级和财政层级如果说现代政府存在就是为民众提供公 共物品和公共服务的话，那么根据最优公共品规模和最优辖区理论，每种公共品都有最优消费规模和地区，而事实上也不可能设置众多的政府层级和财政层级。因此，以适宜的政府层级来提供公共物品和服

务是比较现实的选择。我国五级政府架构与分税分级财政体制是根本冲突或不兼容的，分税分级财政体制要求每级政权必须有相应的税种作为财权支撑，以保证其有稳定充足的税收来源。而对于我国五级政权，28种税种，很难有合理的划分，特别是对乡镇一级政权基本没有收入来源保证其作为分税分级财政的一级政权运行。近几年的乡镇政府运行也充分说明了此类问题，“三农”问题某种程度上也是县乡财政问题，其直接原因也在于乡镇政府收入来源溃乏，县乡政权由于其财政自给能力一直较低，不论是分税制改革前还是改革后其自给能力一直都处于0.5左右，即财政支出一半必须通过非税方式解决。存在乡镇一级政府，县级财政也就顺理成章将财政缺口转嫁给乡镇财政，但这并非说撤销乡镇政府就会解决县级财政困难。乡镇政府的七站八所、几套班子以及超编几倍的工作人员撤减可以大大减化基层政权。与当前机构改革和政府高效改革有机结合，近几年工商、税 务、电力、技术监督等机构纷纷垂直领导，并且按经济区域设立下派机构。乡镇一级教育支出占总支出的50%左右，如果由县级支付，再加上行政管理费用的裁减之后乡镇基本没有什么实质性内容，作为一级政权也就没有存在的实质性意义。另外，考虑虚化地市一级，地市一级起先是地方行政专署，后由于地市合并实化为一级政府。从财政收支职能上看，地市一级职能还处于较强地位，这一点与乡镇政府不同，但大多地市财政职能实质上属于过渡性职能，各县与省级政府联系较实。对当前中国行政体制改革而言，可以实行中央、省、县三级政权实化，虚化地市与乡镇政权。当然，这几项改革都存在颇多困难，

中国财政体制改革

根据中国市场经济发展进程和公共财政建设的基本要求，针对中国现行财政体制存在的问题及其运行中遇到的外部障碍，借鉴国际经验，在“十五”期间乃至2010年较长的一段时期内，进一步深化和完善以分税制为核心的财政体制的基本思路和对策措施，主要有以下几个方面：（一）按照社会主义市场经济体制的客观要求和公共财政原理，明确界定政府的事权范围，为建立科学、规范、稳定的分税制财政体制提供基础性条件 1.按效率原则理顺政府与市场之间的职责关系。 在市场经济中，政府应该干什么、能干好什么以及如何干？由私人机构来执行政府的一些任务，能否做得更好？这一直是世界各地的选民和决策者不断思考、探索实践的重要问题。中国的经济社会正处于转型期，重新界定政府的职责尤为紧迫和重要。根据世界银行对转轨国家经验教训的研究结论（世界银行：《从计划到市场：1996年世界发展报告》，中国财政经济出版社，第117页），首先政府在生产和产品分配及服务方面的作用应大幅度地削减。由公共部门提供产品和服务这一做法必须是一种例外，而非惯例。只有在市场失败的方面，如国防、初等教育、农村道路和一些社会保障项目等，而且在政府干预能够改善市场的情况下，政府干预才被视为合情合理。其次，政府必须停止对微观经济活动的限制和直接控制，政府应致力于促进宏观经济稳定，为私营部门的发展和竞争提供一种法律上的保证。最后，提供社会保障是所有国家政府的主要功能，但在市场经济中，社会保障应该主要针对最需要保护的那些脆弱的群体，政府不应为了使所有的人获得足够的生活标准而提供慷慨的保障，而是有必要强化个人在收入和福利方面的更大的责任心。 2.按分职治事、受益范围和法制原则依法明确界定中央政府与地方政府的事权范围。 分职治事是指在政府事务与民间事务按效率原则合理分工的基础上，对政府有充足理由承担的事务，在政府内部按照凡是低一级政府能够有效处理的事务一般就不上交上一级政府、凡是地方政府能够有效处理的事务一般就不上交中央政府的原则进行合理划分。受益范围原则是指政府行使政治经济职能和提供公共产品与劳务时，若受益范围遍及全国各地则应划为中央政府事权，若受益范围仅限于特定区域的居民和企业则应划归某一级地方政府。法制原则是指各级政府事权的确认、划分、行使及调整等应具有相应的法律保障，做到法制化、规范化并保持相对稳定性。根据上述原则和中国国情，中央政府的事权范围及主导作用应主要包括：（1）制定并组织实施国民经济和社会发展的长期战略，对经济发展的速度、方向、结构、生产力布局、GDP分配等重大问题进行决策，并通过各种手段组织实施；（2）调节经济总量关系，协调宏观经济结构偏差，促进并保持总供求和部门结构的大体均衡，促进宏观经济持续、稳定、协调地运行；（3）在市场失效的领域，有效承担起跨省际重大基础设施和基础产业项目的投资建设、提供全国性公共产品等；（4）调节GDP分配结构和组织社会保障，从全国着眼把收入差距控制在有利于经济发展和社会稳定范围内，协调好公平与效率的关系；（5）调控各地区之间的财政经济发展差距，促进地区间经济社会协调发展；（6）维护正常的社会秩序和法律秩序；（7）自觉组织和推动市场化进程，培育和完善市场体系；（8）维护国有财产的所有者权益，防止国有资产流失；（9）维护全国的生态平衡，搞好环境保护和人口控制等。 地方政府的事权范围应主要包括：（1）制定本地区经济社会发展战略，对本地区经济发展速度、方向、结构、生产力布局、收入分配关系等具有区域全局性的重大问题进行决策，通过各种手段组织实施；（2）根据本地区居民（包括居民企业）对公共产品的需求数量和质

我国财政管理体制改革回顾与展望

论文关键词：财政管理体制；改革；转移支付制度论文摘要：我国财政管理体制改革是一个长期的系统工程，目前仍存在基本公共服务不均衡、资源节约和生态补偿的财政约束机制不健全等问题，需要通过财政管理体制改革进一步深化予以解决。一、我国财政管理体制改革历程新中国成立以来，我国财政管理体制历经多次改革，大体分为以下三个阶段：1950—1979年实行“统收统支”财政管理体制；1980—1993年实行“分灶吃饭”财政管理体制；1994年以后实行“分税制”财政管理体制。(一)1950—1979年实行“统收统支”的财政管理体制。1979年以前，我国实行计划经济体制，与此相适应，形成“统收统支”的财政管理体制。在这一框架下，财政管理体制也进行了多次调整。1950年实行“统收统支”的财政管理体制；1951—1957年实行划分收支、分级管理体制；1958年实行以收定支、几年不变的管理体制；1959—1970年实行总额分成、一年一定的管理体制；1971—1973年实行财政收支包干管理体制；1974—1975年实行收入固定比例留成、支出包干管理体制；1976—1979年，恢复总额分成、一年一变的管理体制。在中央和地方财政关系的多次变动中，高度集权始终是这一时期财政管理体制的主要特征。(二)1980—1993年实行“分灶吃饭”的财政管理体制。改革开放以来，我国逐步实行有计划的商品经济。与此相适应，自1980年起，在放权让利、扩大企业经营自主权和地方财权的同时，实行了“分灶吃饭”的财政包干管理体制。1980年实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制；1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制；1988年实行多种形式的财政包干分配体制。财政包干管理体制实施后，地方财政的地位逐年上升，中央财政占全国财政收入的比重不断下滑，到1993年已下降到22％。这一体制存在明显的弊端，一是中央财政所得比重较低，宏观调控能力有限，不利于宏观目标的实现。二是由于不同地区财政收入水平差异较大，拉大了地区间差距。(三)1994至今实行“分税制”财政管理体制。为适应建立社会主义市场经济体制的要求，进一步理顺中央与地方的财政分配关系，提高中央政府宏观调控的能力，1994年，按照党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神，在中央和地方财政之间实行了分税制的重大改革。基本内容是：根据事权和财权相结合的原则，将收入按照税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，并建立中央和地方两套税务征管机构；按照中央与地方政府的事权，合理确定各级财政的支出范围；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。从1994年开始，税收返还与消费税和增值税的增长率挂钩，各地区“两税”(消费税和75％的增值税)每增长1％，中央财政对该地区的税收返还增长0.3％。此后，又调整了证券交易印花税在中央与地方分享的比例，调整了金融保险营业税收入划分比例。2002年进行了企业所得税收入分享改革及出口退税负担机制改革等，进一步调整和完善了分税制。 [!--empirenews.page--] 分税制财政体制的实行调动了中央和地方积极性，建立了财政收入稳定增长机制，为我国经济社会的全面发展提供了强有力的物质基础和财力保障。主要体现在两个方面：一是财政总体实力显著增强。1999年全国财政收入迈上万亿元台阶，2003年、2005年又相继突破2万亿和3万亿元大关，2007年达5.13万亿元。我国人均GDP也于2006年突破2000美元大关，正向标志着全面小康水平的人均3000美元目标迈进。二是中央进行转移支付、均衡地区发展差距的能力增强。分税制改革以来，中央财政收入明显提高，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22％提高到2007年54％，中央财政从东部发达地区净集中21 390亿元，对中西部地区分别净补助10 249亿元和13 891亿元。初步估算，中西部地区大部分县的一半以上财政支出，需要中央财政转移支付提供资金来源。中央财政为缩小地区间的发展差距，促进地区间基本公共服务均等化，发挥了重要作用。虽然分税制财政体制对我国经济社会发展作出了重大贡献，但随着我国经济的发展也出现不少问题，需要不断完善。[1][2][3]下一页二、近几年完善财政体制改革的主要

深化县乡财政体制改革

深化县乡财政体制改革 财政是国民经济的核心，是社会主义政权巩固和社会和谐稳定的重要物质基础。财政体制是经济体制的核心，与依法治税理财、履行政府公共职能和人民群众的切身利益密切相关。当今世界，建立和完善公共财政体制，已成为市场经济国家执政党执政理财的普遍选择。我国的财政体制在经历了改革开放前的统收统支、改革开放后的财政大包干以及分税制改革后，至1998年明确提出构建公共财政基本框架的目标，从而确立了我国公共财政体制的基本模式。所谓“公共财政”是指为市场或私人部门提供公共服务或公共品的政府财政。它是市场经济条件下政府财政的基本选择与必然要求。故人们把它称作是弥补市场失效，提供公共产品和公共服务的财政。公共财政体制是经济和财政持续稳定发展的重要保障。加快公共财政体系建设，是实现又好又快发展、构建社会主义和谐社会的迫切要求。县乡财政是我国公共财政体系中重要的一环，其基础性地位与重要性不言而喻。加快县乡财政体制改革，进一步完善县乡财政体制，要以科学发展观为统领，按照为民理财、依法理财、科学理财、民主理财的要求，抓紧建立健全相应的体制机制，认真研究解决面临的矛盾问题。 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规

划的建议》，描绘了我国在新世纪第二个五年经济社会发展的宏伟蓝图，是今后一个时期推动中国经济社会发展的纲领性文件。根据《建议》提出的“十一五”时期财政改革和发展的目标、任务和主要措施，各级财政部门必须以科学发展观为统领，在全面总结“十五”时期财政工作与财政改革的基础上，认真分析财政发展中面临的问题，积极完善县乡财政体制改革，进一步发挥财政职能作用，更好地为全面实现“十一五”规划的各项目标服务。我国现有2400多个县、4.6万多个乡镇，县乡财政一般预算收入占全国地方一般预算收入的1/3，财政一般预算支出占40%，县乡财政运行对整个国家财政具有举足轻重的影响，它是县域范围内贯彻落实国家财政方针政策的组织者和实施者，同时它又直接关系到地方财政乃至整个国家财政预算收支任务的完成。县乡集聚了9亿多人口，占全国总人口的70%，这决定了县乡基层政权在推动经济发展、促进社会稳定和进步方面担负重要使命。县乡财政关系到我国公共财政的振兴和国家政权的稳定，关系到我国经济能否快速健康发展，关系到我国全面建设小康社会的目标能否如期实现。因此，直面我国县乡财政困难现状，积极探讨解决对策，深化我国县乡财政体制改革刻不容缓。 一、我国县乡财政的现状 （一）县乡财政总体实力弱

应用文-当前县乡财政面临的困难和对策

当前县乡财政面临的困难和对策 ' （一）县乡经济总量小。目前许多县乡经济缺少充满活力的、市场前景广阔的支柱产业，民营经济比重低，经济增长缓慢，经济总量小。区域经济结构还未从根本上得到合理调整，主要依赖 经济的县域二元结构尚未改变，传统农业仍占主导地位，缺少工业支柱产业，工业化程度低，第三产业特别是新兴服务业发展慢。近年来，我县为加快县域经济发展，积极推进县域经济结构战略性调整，先后培育了食用菌、电线电缆、板材加工等支柱产业，第一、第二、第三产业的比重分别由1996年的58.3% 、20.7% 、21.0% 调整为31.8% 、41.7%、26.5，但仍然没有改变以传统农业为主的二元经济结构。 （二）财政总体实力弱。一是财政收入总量小。县乡经济总量小从根本上决定了财政收入总量必然小，同时由于经济效益低下，增长速度慢，使财政收入增长空间狭窄，人均水平低。特别是随着农业税税率降点政策的落实，近年内县级一般预算收入总量不会有大的增长。二是从财政收入结构来分析，以农业为主的经济结构决定了县乡财政收入结构中来自农业的比重大，来自工业及第三产业的比重小，来自企业的 过低，而其他收入所占的比重过大，财政收入的质量不高。如我县2003年的县级地方财政收入中，来自农业四税的收入占61%，来自企业的收入占28%，其他收入仅占11%. （三）政策性减收明显。近几年，国家陆续出台的一些减免税政策，对县级财政产生了很大影响。主要有2004年起省财政对体制下划的省级收入以2003年为基数全额上解，同时对 税中的主要税种营业税、企业所得税、个人所得税三税按照超收部分的20%划为省级收入；提高国税起征点；取消降低烟叶特产税外的农业特产税；推进农村税费改革等，使县级财政直接、间接获取的财政收入和财政性资金大为减少。仅2004年农业税降低3个百分点，我县就减收2996万元（其中农业税正税2447万元）。 （四）财政支出增长快。一是政策性财政支出增加较快。1999年以来，国家先后4次出台政策，上调干部职工工资，人均上调工资达350元，按照每个县财政供养人员25000人估算，每年须新增财政开支10500万元。同时按照政策规定，农业、科技、支出要求按超出同期财政增长比例增加，使农业、科技、教育支出基数越滚越大。二是财政供给人员多，“僧多粥少” 问题严重。庞大的财政供给人员除带来工资等刚性支出压力外，社会保障以及调整收入分配等相关隐性支出的压力随之增长，成为县乡经济发展的沉重包袱，是当前财政改革面临的最大困难。三是复转军人的政策性安置，在一定程度上也加大了收支缺口。 （五）社会保障缺口大。市场经济条件下要求建立健全日益完善的社会保障体系，其主要目标一是弱势群体实现应保尽保，二是不断提高保障标准。近年来，围绕实现这一目标，县乡纳入社会保障的群体不断扩大，支出不断增加，社会保障缺口有不断增长的趋势。一是养老 缺口。国有企业是养老保险的主体，目前县乡大部分国有企业因经济效益不好，一方面无力缴纳养老保险费，一方面使过多的冗员进入社保圈，形成个人账户空账及企业欠缴基金缺口而由会由财政承担。据测算2003年我县养老保险缺口达300万元，收支矛盾十分突出。二是失业保险前景并不乐观。目前，县级失业保险存在覆盖面窄、职工参保率不高、参保单位欠费严重、多数破产企业没有有效清偿等问题。三是最低生活保障线缺口。城镇居民最低生活保障的资金原本就是财政负担，大量下岗人员压向失业保险之后，便会转而压向“低保”。 （六）乡镇财政职能弱。一是地方税体系不完善，地方税中缺乏稳定且有规模的税种，

国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见

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国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导 意见 【标 签】中央与地方财政事权,支出责任划分改革划分中央与地方划分中央与地方,财政事权和支出责任财政事权和支出责任,中央与地方财政事权和支出责任,中央与地方,划分改革 【颁布单位】国务院 【文 号】国发（2016）49号 【发文日期】2016-08-16 【实施时间】2016-08-16 【 有效性 】全文有效 【税 种】其他 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。根据党的十八大和十八届三中、四中、五中全会提出的建立事权和支出责任相适应的制度、适度加强中央事权和支出责任、推进各级政府事权规范化法律化的要求，按照党中央、国务院决策部署，现就推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革提出如下指导意见。 一、推进财政事权和支出责任划分改革的必要性 财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制，再到分税制财政体制的变化，财政事权和支出责任划分逐渐明确，特别是1994年实施的分税制改革，初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架，为我国建立现代财政制度奠定了良好基础。总体看，我国财政事权和支出责任划分为坚持党的领导、人民主体地位、依法治国提供了有效保障，调动了各方面的积极性，对完善社会主义市场经济体制、保障和改善民生、促进社会公平正义，以及解决经济社会发展中的突出矛盾和问题发挥了重要作用。 但也要看到，新的形势下，现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题，主要表现在：政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不