大企业税收管理的国际经验及启示

49INTERNATIONAL

TAXATION IN CHINA

2010-9

内容摘要：　大企业税收管理正日益得到重视。借鉴国外大企业税收管理的成功做法和经验，可为我国大企业税收管理提供有益的借鉴。本文在简要介绍部分发达国家大企业税收管理情况的基础上，提出了进一步加强我国大企业税收管理的若干建议。

关键词：　大企业 税收管理 国际经验Abstract: Tax administration toward large-sized enterprises is increasingly taken seriously. International experiences and successful practice of tax administra-tion toward large-sized enterprises can provide useful reference in optimizing tax collection and administra-tion toward large-sized enterprises in China. On the basis of briefly introducing the situation of tax administra-tion toward large-sized enterprises in developed countries, this paper brings forward some advices about enhancing tax administration toward large-sized enter-prises in China.

Key words: Large-sized enterprise Tax admin-istration International experience

杨 杨（贵州财经学院财税学院 贵州 贵阳 ５５０００４）杜 剑（贵州财经学院会计学院 贵州 贵阳 ５５０００４）

大企业税收管理的

国际经验

在过去的二三十年里，

从税

种管理演变为功能管理并进一步向纳税人分类管理过渡，已

成为各国税收管理的明显趋势。区分不同纳税人的规模，实行

分类管理，并着重加强对大企业的税收服务，不仅符合国际

上税收管理的潮流和趋势，也

是我国税务机关贯彻落实税收专业化管理和服务重要理念的具体体现。

一、各国大企业税收管

理概述

（一）大企业的界定标准各国大企业纳税人的认定标

准不尽相同。根据国际货币基金

组织（ＩＭＦ）的研究，大企业纳税人的认定标准主要应包括营

50

INTERNATIONAL

TAXATION IN CHINA

2010-9

工作、协定谈判、收入预测以及政策研究等。

（三）大企业的风险评估不同类型的大企业具有不同的税收风险。有效的税收风险评估对于提高大企业的税收遵从度是必不可少的。税务机关为了更好地利用现有征管资源，要确定不同纳税人的税收风险并对其排序。在评估风险时，风险指标的选择是重要环节。

美国的大中型企业局在选择风险指标时，主要考虑不同类型大中型企业的综合管理能力，具体包括以下几个方面：１．跨国经营活动给企业提供了大量转让定价和成本分摊避税的机会，因此，是否从事大量的跨国经营活动成为税收风险评估的一个方面；２．大企业管理环节复杂，增加了税收风险发生的可能性，因此，大中企业管理环节的复杂程度也成为税收风险评估的一个方面；３．企业的经营活动涉及很多特定类型的经济活动，这些活动往往享受了大量税收优惠，也提高了税收风险；４．企业的其他活动或特征，例如有些大企业曾经受到证券监管机构的处罚等。

英国的大企业管理局对大企业纳税人进行税收风险评估，并按照不同的企业规模来确定税务处理的方式，其所评估的税收风险包括以下几个方面：１．纳税人的遵从态度；２．大企业纳税人与税务局之间的关系对税收遵从的影响程度；３．应缴未缴的税款或延期纳税风险、由于税法缺

陷或不足而引发的税款流失风险、税收筹划安排而引起的税款

流失风险等。

荷兰的税务机关采取一对一的方式管理大企业税收风险。在对大企业进行风险检查管理之前，税务机关首先与大企业进行合作，了解其运作和法律结构、税收策略、公司董事会和管理层对于税收的态度以及企业确定和控制经营过程中发生的税收风险的方法等。

大企业有着复杂的公司治理结构、财务结构和经营结构，并建有自己的税收筹划政策和策略。然而，这也带来了大量的遵从风险，税务部门进行有效的风险评估必不可少。税收风险管理的目标是确定、分析纳税人风险并确定风险等级排序，保证有效率地使用税务局资源，并通过建立风险指标体系，对大企业进行风险评估，查找风险点，降低税收风险。

（四）对大企业的纳税服务大企业的税收管理要求税务机关不仅进行日常的征收管理，还要与大企业之间建立一种透明、信任、相互理解的“新型关系”。因此，各国大企业税收管理机构都把协调与大企业之间的关系作为一个重要职能来履行。

澳大利亚税务局建立了一种旨在降低税收成本的合作遵从模式，通过与大企业建立动态联系，快速解决相关的纳税遵从问题，使征纳成本最小化，把强制管理转化为以大企业自我管理约束为主的方式，以降低税收风险，加强对大企业的管理。

荷兰税务局采用平面监测的

业规模、资产规模、注册资本、应缴税款、雇员数量、特定行业等若干方面。另外，有时采用某一种指标作为认定标准无法全面反映企业的规模状况和运营情况，因此，需要采用多个指标来综合评定，以确定某企业是否属于大企业。

（二）大企业税收管理模式大企业税收管理机构通常有全功能和有限功能两种。１．全功能是赋予大企业税收管理机构全部的服务和管理功能，包括承担申报表的接受和处理、审计、涉税案件调查和起诉。这种方案可为纳税人提供优质的服务，减少纳税人在几个税务机构奔波的不便。２．有限功能的模式是不处理税款征收，集中为纳税人提供更好的服务。

国外的大企业税收管理模式大部分都是全功能型的，即不仅对企业进行例行审计检查，而且负责税收所有征收管理环节。就管理的税种而言，公司所得税和大企业雇员个人所得税是各国大企业税收管理机构的首选。如美国的大中型企业局拥有对大企业税收征管的所有职能，包括纳税申报、税款征收、税收风险评估、欠税追缴、税务检查和税务审计，其管理体系是一个功能全面、高度集中化的管理体系。澳大利亚的大企业税收管理模式也是全功能型的。澳大利亚大企业与国际税收管理局主要管理企业所得税以及“极其富有个人”的个人所得税的征收管理业

务，包括业务咨询、纳税人服务、审计、有限征收监控、政策法规

51INTERNATIONAL

TAXATION IN CHINA

2010-9

方式，分别与纳税人达成税收遵从协议。税务局与大企业联系的频率取决于企业的规模、双方意愿、已达成的协议以及需讨论问题的类型等因素。

日本则寓服务于管理之中，如管理之中的辅导、咨询、问题解答和预约定价安排等。除此之外，日本税务部门专门提供的服务主要有讲座，税法修改指导，纳税申报表、公司并购涉税政策等具体问题的指导，提供信息技术支持等。

可以看出，各个国家在大企业税收管理过程中，不仅对管理过程较为关注，而且非常注重税务机关与大企业的互动关系，主动建立与大企业的协商机制，有效地提高了企业的纳税遵从度。

（五）大企业税收管理的人才体系建设

大企业税收管理的复杂性和专业性，要求税务人员具备较高的专业技能。因此，大多数国家都制定了一系列的培训和实践计划，专门解决工作人员的技能问题。

例如美国，首先确定了大企业税收管理人员应该具备的能力，制定培训计划并实施经常性培训。其次，为税务人员提供学习机会，以使他们了解大企业纳税人的经营战略及其变化。最

后，为税务人员提供各种工具，以使他们能准确、及时回答大企业纳税人的问询。

荷兰税务局的职员则经常参加由高校教授、税务顾问以及特大企业的执行总裁和财务主管

讲授的关于税收保证与公司财务方面的课程，定期参与谈判和合作的有关高级培训课程。荷兰税务局还和很多大学合作进行审计培训，培训对象为税收审计员、税收检查官员等。针对工作人员不断退休、新人不断进入等人才更替的现实，荷兰税务局采取师徒教练、团队工作、职员轮岗的方式，保证有经验的工作人员不断向新手传授税收征管过程中的经验和心得，尽快让新手熟悉情况。

加拿大税务局注重组织建设和人才管理，启动了很多在职辅导和培训项目，专门为雇员服务，并向雇员定期提供一些资料帮助其提高业务水平。加拿大大企业税收征管机关的学习行动计划包括：１．实施大企业项目审计学习计划；２．定期召集内部和外部专家研讨国际税收、税收协定、外国投资、新型金融产品以及近期出现的税收筹划问题等；３．发展和政府其他部门、其他非政府组织之间的关系，熟悉并掌握这些组织的基本业务性质、组织架构和运转环节，建立和这些组织经常性交换信息的机制；４．大企业税收管理机构的人力资源部门制定规划框架，帮助各部门负责人制定必要的岗位接替计划。

二、对我国大企业税收管理的启示

借鉴国外经验，我国目前应以企业需求为导向，为大企业纳税人提供有针对性的服务；以风险为导向，以预防和控制为重

点，我国的大企业与国外相比略有不同，主要表现在：１．大多数内资的大企业是国有企业，而且集中在银行、邮政、通讯、铁路、航空、石油等行业；２．大多数外资大企业，有大量的税收优惠可以享受，同时也存在不少亟待解决的复杂的税收问题。因此，在大企业界定标准问题上，就不宜简单地采用一种方法，而应当综合运用。

借鉴发达国家的做法，我们认为，可以有以下几种界定标准：１．运用资产、注册资本、营业额、纳税额的标准，按企业规模分类；２．特定行业、复杂行业，如电信业、金融业、石油业、交通业；３．跨国大企业或在中国的跨区域、连锁性的行业；４．外国企业及外国企业在中国的分支机构，如海运、空运。在确定大企业标准的同时，还应考虑某些历史因素。

（二）完善《大企业税收风险管理指引》

２００９年１月，国家税务总局向定点联系的４５家大企业下发了《大企业税收风险管理指引（讨论稿）》（以下简称《指引》）。

《指引》重点从风险管理机构和

岗位、风险识别和评估、风险应

对策略和内部控制、信息与沟通四个方面规范大企业事前税务管理，提高纳税服务水平，帮助大企业防控税收风险。借鉴国外

52

INTERNATIONAL

TAXATION IN CHINA

2010-9

对大企业的风险评估与预警机制，我们认为，《指引》可从以下几个方面进一步完善：

１．多角度完善细则。《指引》更多的是站在税务机关的角度来考虑问题。如果在今后的细则中把企业的税收风险从事前、事中、事后三个方面来加以考虑，并提供相应的案例，将会更加完善。

２．增加“税务危机处理”的内容，提示企业：在应对税务危机时，有哪些相应的权利和义务；如何在内部建立一套合法的应对税务稽查的体系；当出现税务争议时，如何维护自身的权利进行行政复议。

３．增加“税收尽职调查”的内容。越是大企业，可能涉及的

大型并购活动越是频繁，如何在并购交易中防范、规避税收风险，税收尽职调查非常重要。

４．增加“税务价值保护”的内容，提醒企业如何保护自身的税务价值。这也是企业防范税收风险的一个组成部分。

（三）提供差异化的纳税服务，满足不同纳税人需求

大企业业务形态复杂多样，在各自主业上具有相当实力，生产经营具备一定规模，而且经常从事跨地区、跨国界的综合性经营活动，具有鲜明的个性和特征。这就对大企业税收管理提出了特殊的要求：提供差别化的纳税服务。不同类型的纳税人，其服务需求、遵从特征差别较大，根据管理对象的差异，只有在管理与服务内容、方法和重点上有所区别，才能真正实现税收管理

的科学化、精细化。

随着时间的推进，纳税人对纳税服务的需求越来越多，要

求越来越高，纳税服务工作的空间巨大。比如，企业的涉税风险有相当一部分隐藏在每年度的企业所得税汇算清缴中，若税务机关能在所得税汇算清缴前对企业进行必要的业务指导，帮助企业更好地理解税收政策，就可以在很大程度上把重大税收风险控制在事前。再比如，在企业并购等业务活动中，税收筹划方案是否与税法及税收政策相符很关键。税务机关若能参与企业相关税收筹划方案的评价，为企业提供详细的信息，结合实际情况指导企业科学纳税，合理筹划，则可达到税企

“双赢”的目的。（四）加强大企业税收管理人才体系建设

为保证税收执法队伍的专业素质水平和高效的工作状态，我国应更加注重对大企业管理机构工作人员的培训。通过及时更新管理人员的知识体系，确保其具备应有的专业技能。同时还要增强执法者的商业意识，以更好地理解纳税人所处的商业环境，了解纳税人的税务规划和纳税遵从安排。