论PPP模式在新型农村合作医疗中的应用_以江阴为例

2010/

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论PPP 模式在新型农村合作医疗中的应用

———以江阴为例

雷玉琼

贺丽平

摘

要：新型农村合作医疗制度是当前我国农村医疗保

障体系的核心。自2003年试点以来，新型农村合作医疗在防止农民

“因病致贫”、“因病返贫”上起到了重要作用。但由于制度内在的缺陷以及传统管理模式的弊端，使得其可持续发展面临困境。PPP 模式是西方国家兴起的一种新的公共服务供给模式，

在我国新型农村合作医疗中也崭露头脚。本文以江阴为例，分析在新型农村合作医疗中引入PPP 模式的优势。文章认为，要实现新型农村合作医疗制度的可持续发展，关键就是要在坚持政府主导的前提下，积极发挥市场的作用，建立多元主体的公私合作伙伴关系，以实现经济效益与社会效益的双赢。

关键词：新型农村合作医疗；PPP 模式；公私合作伙伴关系中图分类号：F30文献标识码：A

文章编号：1001－490X （2010）9－066－03作者：雷玉琼，湖南大学政治与公共管理学院教师副教授，行政管理学博士/贺丽平，湖南大学政治与公共管理学院行政管理学硕士研究生；湖南，长沙410082基金项目：国家社会科学基金项目（08CZZ016）

农村合作医疗自上世纪60年代开展以来，经历了曲折发展的历程，有过基本得到普及的辉煌，也遭遇过大面积解体的挫折。新型农村合作医疗制度是农村医疗保障制度的进一步发展和完善，是当前建设社会主义和谐社会及新农村建设的重要举措。我国现行的农村社会保障形式单一、社会化程度

低、缺乏稳定的资金来源，［1］

在新型农村合作医疗中引入PPP 管理模式是确保农村社保资金，实现农村社会保障可持续性发展的关键。PPP 模式在我国一些城市公共基础设施的建设

中已经得到成功应用，

但在公共服务的其他领域如医疗保障服务中却涉足甚少。江阴是新型农村合作医疗试点中引入PPP 模式的一次成功应用与实践，江阴的探索对在全国新型农村合作医疗中引入PPP 管理模式具有重要的启示意义和较强的指导作用。

一

PPP 模式及其在公共服务供给中的运用

PPP 模式是20世纪90年代在英国兴起，并随后在西方国家广泛应用的一种公共服务供给新模式。PPP 全称为“public －private partnerships ”，直译为“公私合作伙伴关系”，它是指公共部门通过与私人部门建立合作伙伴关系，来提供公共产

品或服务的一种合作模式［2］

从外延来看，

PPP 模式具有以下特质：（1）PPP 模式是一种公私合作伙伴关系。PPP 模式的核

心问题是为了完成某些公共服务项目（主要是准公共服务项

目）而在公共部门与私人部门之间建立合作伙伴关系。这种

合作伙伴关系有三种形式：合同外包、

特许经营以及私有化。合同外包是指由政府投资，私人部门承包对公共服务项目的生产，政府则通过向私人部门付费去购买基础设施或公共服务。特许经营则是政府授予某一私人部门特殊经营权利，并

通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、

共享项目收益。私有化则是指完全将公共服务项目让私人部门去经营和

管理，

私人部门通过用者付费制来收回投资，实现利润，政府只负责对其监督。不论是何种形式的PPP 模式，政府在公私合作伙伴关系中都始终处于主导地位。PPP 模式以政府和私

人部门之间达成协议为前提，

由政府决定公共服务项目是否合同承包给私人部门或颁布特许经营或是否允许该项目私有

化。PPP 模式下，应该科学界定政府职责，建立起政府与私人部门之间的良好合作关系。政府与私人部门都不能以牺牲对方利益来谋求自身利益的最大化，而只能以实现经济利益与社会利益共赢的理念，来保证长期合作伙伴关系的实现。（2）PPP 模式是一种项目融资和管理运行模式。PPP 模式的实质

是通过公共部门与私人部门的合作，

以期达到借助私人资本提供公共服务或引入私人部门的管理与运作机制，在公共服务供给中以改善和提高公共部门运作绩效的一种新尝试。因此，

它既是一种项目融资模式，又是一种管理运行模式。（3）PPP 模式是一种多元主体参与公共服务供给的模式。在PPP 模式中，不仅有公共部门与私人部门的合作，还可能有社会组

织或公民个人的参与，

多元化的合作主体协作模式形成了多元化的主体监督制约机制。PPP 模式运行的过程中，政府、私

人部门、

社会组织或个人等合作主体基于对某项公共服务的供给，发挥各自的职能或行业专业技术优势，形成以“双赢”或

“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到比预期单

独行动更为有利的结果。［3］

这种“多赢”的局面，也实现了公共

部门与私人部门的

“帕雷托最优”，亦即经济效益与社会效益的双赢。这是PPP 模式的最终目标。

PPP 模式是一种多元主体供给模式，该模式旨在减轻政府的财政负担，促进政府的职能转变。在我国市场经济建设过程中，政府的投融资已经在逐步地退出竞争性生产领域，但在公共服务投资供给上的压力却有增无减。由于政府财力有

限，使得其在提供公共服务过程中出现“缺位”或“越位”，政府

职能缺失。［4］

PPP 模式中多元化的投资合作主体，带来了雄厚的资本，有效缓解了政府财政压力，弥补了政府在提供公共服务中的不足。政府可以从繁重的管理事务中脱身出来，从而有利于政府公共服务职能的转变。PPP 模式在公共服务项目

管理上的优势体现在两个方面。第一，私人部门参与合作，发

挥了其在管理技术上的专业优势。私人部门带来了先进的经

营理念、技术经验和管理模式，使得公共服务项目的管理与运

作更加规范化和科学化。第二，多元主体的监督管理约束机

制，有助于对风险的管控。PPP模式中，合作关系中的多方共

同分担着风险和责任，并共同、相互监督，有助于建立独立、公

正、合理和高效的监管体制，进而有利于对风险的防范和控制

以及公共服务项目的可持续发展。PPP模式在我国公共服务

供给中的应用最先开始于一些城市基础设施的建设中。如北

京地铁4号线的投资建设及运营，是国内首例以PPP模式运

作的地铁项目的成功典范。PPP模式在城市交通基础设施中

的应用，其优势在于可以缓解城市交通设施建设中的融资问

题以及改善城市交通供给的服务数量和质量，更好的为公众

提供优质的服务。［5］随着我国市场经济的不断发展和完善，

PPP模式也开始在我国医疗卫生服务领域涉足。江阴最先开

启PPP模式在新型农村合作医疗中的应用与实践，其成功探

索对在新型农村合作医疗中引入PPP模式的管理运行机制具

有重要的启示意义。

二PPP模式与新型农村合作医疗的结合：江阴的经验

2003年由卫生部、财政部、农业部下发的《关于建立新型

农村合作医疗制度的意见》中指出“新型合作医疗制度是由政

府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹

资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度”。自2003年

开始，新型农村合作医疗在全国各县（市）迅速开展起来。据

统计，截至2008年，全国开展新型农村合作医疗的县（市、区）

达到2729个，参合人口8．15亿，参合率为91．5%。［6］江阴经

过不断摸索、实践和创新，成为新型农村合作医疗试点中的成

功典范，被专家称为“江阴模式”，即指太平洋人寿保险（以下

简称太保寿险）江阴支公司与江阴市政府合作，共同建立的

“江阴市新型农村合作医疗保险制度”。“江阴模式”的建立首

开在新型农村合作医疗中引入PPP模式的先河。之所以称这

一制度是PPP模式在新型农村合作医疗中的应用，主要原因

在于该制度在资金筹集及管理上是一种典型的公私合作伙伴

关系：费用由各级财政、农民及集体共同承担；资金管理单位

为银行，保险费用的报销审核及支付则由地方人寿保险公司

进行程序化的管理运作。

江阴新型农村合作医疗中的PPP管理模式采取“征、管、

监”相分离的运作机制，是“江阴模式”的最大亮点。［7］即由政

府引导，负责对保障资金的征缴、太保寿险江阴支公司进行专

业化管理、以卫生行政部门为主对各部门的工作进行有效指

导和监督的一种管理运行机制。政府、公共部门（农保办、卫

生行政部门、医疗卫生机构等）、私人部门（太保寿险江阴支公

司）多方力量的协作模式正是PPP模式下公私合作伙伴关系

的体现。（1）政府引导，负责资金的征缴。新型农村合作医疗

制度作为一种互助共济制度，遵行的是自愿参合的原则，农民

在参合上有着很大的随意性。江阴市政府通过认真组织宣

传，负责制订管理办法，有效地发动了农民积极参加新型农村

合作医疗。资金的有效筹集，是新型农村合作医疗制度得以

运行的前提和保证。在参合率不断提高的同时，江阴市政府

利用其公信力及权威性积极引导确保各级财政补助和农民、

集体征缴的保障资金的到位。（2）商业保险公司进行专业化

管理和运作。江阴市政府通过与太保寿险江阴支公司建立合

作伙伴关系，委托其对医疗保险资金的管理及业务运营。通

过与商业保险公司进行合作，有效发挥了其行业专业技术优

势，使农民能够得到及时、公平合理的医疗补偿。太保寿险江

阴支公司成立了农村住院医疗保险业务管理中心，并派驻了

专业技术人员到各定点医疗机构工作，负责参保人员的政策

咨询、资格核准、住院登记、转院管理以及现场现金结报支付

等日常工作。业务管理中心和各定点医院之间建立了远程审

核结报网络平台，利用网络化的办公方式，缩短了保险公司与

医疗机构的距离，既有利于管控和防范医疗保险资金可能面

临的风险，又使结报补偿快捷高效、公平公正，使参保农民的

利益真正得到保障。（3）多元主体的监督制约机制。江阴新

型农村合作医疗中，形成了以卫生行政部门为主，政府、保险

公司业务管理中心、医疗机构、参合农民等多元主体共同参与

的相互监督制约机制。这种多元主体共同参与的监督机制，

是PPP模式下合作主体多元化的体现，有利于各部门工作的

协调、高效运作，保证了新型农村合作医疗的良性运作，使江

阴新型农村合作医疗得以顺利持续开展。

江阴新型农村合作医疗中引入PPP模式取得了良好的效

果。（1）“征、管、监”相分离的运作机制，有利于政府职能转

变。江阴新型农村合作医疗中，打破了传统农村合作医疗中

政府包揽全局的局面，使政府从烦琐的事务性管理工作中解

脱出来，有利于政府从“管制型”政府向“服务型”政府转变。

江阴市政府通过与保险公司、医疗机构、参合农民等合作主体

建立合作伙伴关系，积极引导各参与主体发挥其自身优势，建

立了“征、管、监”相分离的运作机制，有效地保证了农村医疗

卫生公共服务供给的数量和质量。（2）商业保险公司参与合

作管理，资金收支和审计报销更加合理规范化。在江阴新型

农村合作医疗中，太保寿险江阴支公司有效利用其专业化技

术管理优势，保证了基金的专款专用以及业务的高效、正常运

营。权、责、利也得到进一步划清：由太保提供专业管理技术

和服务，从保障资金中收取固定管理费用，基金如出现赤字，

由太保承担，如结余，则全部纳入下一年度基金。市场主体参

与合作，引入了竞争激励机制，使得制度运行更加合理规范

化。信息网络技术化的服务，提高了管理和运行效率。江阴

新型农村合作医疗中，保险公司成立了业务管理中心，通过与

各定点医院之间建立远程审核结报网络平台，专门负责办理

报销补偿业务。高效的信息网络化服务，提高了制度的管理

和运行效率，更好地服务了群众，使参合农民的积极性提高。

（3）多元主体的监督约束机制，保证了新型农村合作医疗的可

持续发展。江阴新型农村合作医疗中，以卫生行政部门为主

要监督机构，同时还将保险公司、农保办以及农民纳入监管体

系中。多元主体之间形成了一种共同监督与相互监督的约束

机制，不仅加强了信息的交流与合作，也提高了保险公司参与

新型农村合作医疗的工作能力和服务水平。通过卫生行政部

门、农保办以及农民对商业保险公司进行监督，可以避免其在追

求经济利益最大化下可能对社会利益造成的损失，从而能够有

效保证商业保险公司参与新型农村合作医疗的持续健康发展。

三江阴的实践对新型农村合作医

疗中引入PPP模式的若干启示

新型农村合作医疗制度的实施，对防止农民“因病致贫”

和“因病返贫”起到了一定的作用，得到广大农民的认可。随

着市场经济的不断发展和完善，

新型农村合作医疗单凭传统的以政府完全统筹规划的管理模式已不能满足农民对医疗保障服务的需求，必需建立一种新的管理模式，以适应市场经济

的发展要求，实现其可持续发展。“江阴模式”的成功实践证

明了，新型农村合作医疗中引入PPP 管理模式有助于进一步

发展和完善新型农村合作医疗制度，

是现实其可持续发展的必然选择。江阴的探索对在新型农村合作医疗中引入PPP 模式具有重要的启示作用。

第一，坚持政府的主导地位，同时积极发挥市场的作用。政府、市场与非政府组织已构成我国社会发展中的三大

支撑力量。［8］

其中，

政府是新型农村合作医疗制度中最重要的主体，

在新型农村合作医疗各关系主体中，政府处于不可或缺的关键环节。江阴市政府成立了江阴市新型农村合作医疗领导小组，由常务副市长任组长，负责全市新型农村合作医疗政策制定、组织实施和监督检查，进而保证了制度实施的权威

性。新型农村合作医疗作为一种互助共济制度，

在农民自愿参合的原则下，必须依靠政府的公信力和权威性来予以引导。加之我国市场经济发展还不完善，完全依靠市场化来实现医疗卫生服务的供给，将有失效率和公平。因此，政府在资金筹集及管理和监督中都应发挥主导作用，这是PPP 模式在我国

新型农村合作医疗中应用的前提。“征、管、监”相分离的运行

机制是

“江阴模式”取得成功的关键。PPP 模式是市场经济发展的产物，

是公共服务供给模式市场化的进一步发展和完善。“征、管、监”相分离的运行机制，正是有效发挥了市场在提供公共服务中的作用。在坚持政府主导地位的前提下，新型农村合作医疗中引入PPP 模式的关键就是要利用市场力量来整

合社会资源。政府与市场力量的结合，

弥补了因政府职能缺失或市场失灵所引起的单靠任何一方都无法实现公共服务的

有效供给，从而有助于实现社会资源的最优化配置。

第二，广泛引入私人部门参与竞争，实现经济效益与社会效益的

“双赢”。江阴市政府与太平洋人寿保险江阴支公司建立了合作伙伴关系，形成了政府、商业保险公司和农民

“多赢”的局面。PPP 模式的核心问题就是为了完成某些公共服务项目而在公共部门与私人部门之间建立多元合作伙伴关系。新型农村合作医疗应广泛引入私人部门来参与竞争，不单是商

业保险机构可以参与合作，

其他一些对新型农村合作医疗的管理运行能够起到积极作用的私营部门或社会组织，

也可以融入到其中来，从而形成多元主体的合作竞争机制，不断给新型农村合作医疗的管理与运作带来勃勃生机。新型农村合作

医疗中引入PPP 模式，

应把握好私人部门的经济效益与公共部门的社会效益的

“结合点”，实现两者的“双赢”。私人部门在经济活动中是以盈利为目的的，追求经济利益最大化当然

无可非议。不同于一般商业性保险业务，

新型农村合作医疗中参保农民的基金投入水平是较低的，因此决定了太平洋人寿保险公司在参与合作中不能获得直接的经济利益，但却可

以获得一种潜在的隐性资本，

即太保寿险的公信度和知名度将大大提高。太保寿险不仅在农民心中树立了良好的行业形象，同时还打造了公司的品牌，进而为今后开拓农村保险市场

积累了无形资本。从长远来看，

固然可以带动公司业务的发展，从而获得更大的经济效益。

第三，构建多元主体的监管机制。江阴新型农村合作医疗中，

形成了行政部门、保险公司业务管理中心、医疗机构、农民等多元主体共同、相互监督的制约激励机制。PPP 模式中多元化的合作参与主体，是多元化的监管主体机制形成的基础。多元主体的参与必然导致多方权利主体之间的利益角逐，因此在新型农村合作医疗中引入PPP 模式就要建立多元主体的监督体系，以形成各合作伙伴关系主体之间的一种激励制约

机制，这是新型农村合作医疗制度能否公平、公正及正常运行的保障。

参考文献：

［1］王丽：《完善现行农村社会保障制度的对策》，《经济纵横》，2009年第4期，第115－117页。

［2］邵瑞、张建高：《准公共产品领域公私合作伙伴关系研究》，《合作经济与科技》，2008年第24期，第107－108页。

［3］苏振华：《PPP 模式：融资的有效途径》，《中国电力企业管理》，2008年第11期，第48－49页。［4］胡华：《农村公共产品供求错位问题研究———基于委托代理理论》，《求索》，2009年第2期，第83页。［5］方茜、陈妍

：《准公共品与PPP 模式———PPP 模式在城市交通设施建设领域的应用

》，《现代商贸工业》，2008年第1期，第73－74页。

［6］卫生部：《2009年中国卫生统计提要》［EB /OL ］．http ：//www．moh．gov．cn ，2009．

［7］范少瑜：《江阴模式对商业保险公司参与新型农村合作医疗管理的启示》，《财经界》，2008年第2期，第39－40页。

［8］赵黎明、贺福安：《非政府组织在我国社会保障建设中的作用》，《求索》，2010年第3期，第80页。

（责任编辑：南桥）

（上接166页）

审理》，《现代法学》2004年第4期，第57页。

②李义冠：《美国刑事审判制度》，法律出版社1999年版，第76－77页。

③［美］米尔建·R ·达马斯卡：《漂移的证据法》，李学军等

译，中国政法大学出版社2003年版，第51页。④参见麦高伟、

［英］杰弗里·威尔逊主编：《英国刑事司法程序》，姚永吉等译，法律出版社2003年版，第362页。

⑤参见陈瑞华：《定罪与量刑的程序分离》，《法学》2008年第6期，第41页。

⑥［美］爱伦·豪切斯泰勒·斯黛丽、南希·弗兰克

：《美国刑事法院诉讼程序》，陈卫东、徐美君译，中国人民大学出版社2002年版，第71页。

⑦孙长永主编：《刑事诉讼证据与程序》，中国检察出版社

2003年版，第378页。⑧［美］卡多佐：《法律的成长·法律科学的悖论》，董炯等译，中国法制出版社2002年版，第37页。

（责任编辑：叶子）