PPP模式中社会资本退出机制详解

PPP模式中社会资本退出机制详解

自PPP模式开始在国内推广起，社会资本的退出问题就被摆到了重要位置，财金〔2014〕76号文强调了“退出安排等关键环节”，随后的一系列规范文件也对该问题做了进一步阐明，如国发〔2014〕60号文明确要求“健全退出机制。政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行”，发改投资〔2014〕2724号和发改投资〔2016〕1744号文均指出“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市朝的退出渠道”，财金〔2014〕76号文要求重点关注项目的争议解决程序、退出安排等关键环节。另外，根据财政部PPP中心的数据，截至2017年底，2729个入库项目已进入执行阶段，投资额达4.6万亿元，这也意味着社会资本将有着更为迫切的退出需求，同时有序、规范的退出机制也有利于消除潜在社会资本的参与顾虑。因此，从社会资本的参与方式、退出事由和退出方式等方面进行分析论述，有利于明晰退出中存在的障碍，为构建和完善多元化、规范化、市朝的退出机制提供参考。

参与方式

社会资本参与PPP项目后所处的位置，同时也是退出的起点。由于PPP项目通常要涉及设计、建设、运营和移交等多个阶段，全生命周期较长，很少有社会资本能单独满足条件，因而通过组建联合体来参与招投标的方式较为流行。联合体成员通常以项目公司作为实施主体，且其组织形式多为有限责任公司。

从参与意图和自身的资源能力禀赋来看，社会资本主要分为战略投资者和财务投资者。战略投资者主要关注社会或商业层面战略目的的实现，或者能够将自身业务经营与项目运营实现战略协同，主要包括PPP产业基金及政府投资基金、专业投资者。财务投资者通常以获取财务回报为导向，通过参与项目投资获得投入资金的增值回报。同一个社会资本可能同时具有多重角色，比如，银行既可以入股PPP基金，又能直接为SPV提供债务融资。

如果社会资本是PPP基金的股东，在基金层面就可以实现退出，而不涉及SPV 的股权变动。类似地，如果采用银团贷款的模式进行债务融资，相关银行可在银团内部完成转让退出，也不影响SPV的资本结构。社会资本成为SPV的直接股东或直接债权人才涉及到实际意义上的退出问题。

退出事由

在合同期满退出情形之外，PPP项目运行中还有多方面的事由能够触发社会资本的退出：政策变更

由于PPP模式规范的政策属性较强，政策环境的变化可能直接导致PPP项目的变化，从而对项目的运营发展产生一定程度上的影响。以上海大厂自来水项目为例，在2002年《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》出台后，原来双方约定固定回报的行为就不再合规，进而导致了后续的政府回购，也即社会资本退出。

社会公共利益需要

由于项目的继续建设或持续运营可能使公共利益受损而导致终止。此类终止又可分为两种情形，一是政府出于社会整体规划、征用的变更而主动终止项目，二是因公众的反对促使政府被动终止项目。

违法违约事件

主要是社会资本或者政府的单方面违法违约行为，同时还存在着少数双方违法违约的情况。

政府方违约事件主要包括监管不力和履约不力。监管不力极易使PPP项目偏离公共属性，造成负面影响，最终政府出于公共利益考虑使社会资本被动退出。在政府方不按约定履行合同义务或者拒绝履行约定义务时，政府方的优势地位使得社会资本往往很难获得有效的救济，最终被迫退出。

社会资本的逐利性与PPP项目的公益性可能存在着潜在的利益冲突。常见的违约事件有：项

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