中国工业产品生产许可证制度研究

1

中文摘要

中国工业产品生产许可证制度研究


国务院于
2005
年颁布了《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》，
在制度上明确了质量技术监督部门的主体监管职能。工业产品生产许可证制度
的实施有助于提高重点产品质量安全水平，满足广大人民群众生产生活的需要。
但由于中国企业数量多，行业类别广，相关法制建设的滞后，工业产品生产许
可证制度的实施，仍面临着许多的问题。在当下社会经济水平高速发展情况下，
从基层质量技术监督部门监管存在的困难和问题出发，进一步优化工业产品生
产许可证制度在中国的实际应用已经成为当务之急。本文在简要地介绍了中国
生产许可证制度形成和发展的基础上，重点立足于基层质量技术监督部门的监
管职能，结合运用基层质量技术监督部门的监督管理数据探讨和分析运行此项
制度的存在的问题和不足，指出如何从基层政府、企业生产本身入手，提高中
国产品质量安全水平。

本文第一部分主要分析了工业产品生产许可制度相关概念，包括含义、发
展情况、特点三个方面。第二部分对工业产品生产许可证制度存在的弊端进行
了探讨，如许可证管理目录涉及行业过泛过大；证后监管存在困难；企业生产
不重视许可证管理制度等。第三部分对生产许可证制度的弊端存在的原因进行
了分析，主要有以下方面原因：计划经济的历史原因、基层政府无法进行精细
有效监管、依然存在地方保护主义、部门保护主义、法制不健全，行政相对人
法制观念程度低等。文章第四部分主要探讨了完善工业产品许可证制度的路径，
并提出相应完善措施：基层政府应加大动员、宣传与执法工作；着重加强政府
服务意识；构建并完善产品目录管理和公告机制；健全行政许可证书发放管理
2
制度；完善相关法律法规。

本文的研究，能够为其他各级监管部门开展生产许可证管理工作提供一个
有效监管的方法。


关键词
:
许可证管理制度

质量技术监督

政府服务意识


1

Abstract

The research of Chinese industrial
production license system

In 2005 the State Council promulgated the "People's Republic of industrial
production permit regulations" system to determine the quality In 2005, the State
Council promulgated the "Regulations of the people's republic of China on
administration of production licensing industrial products" and clarity the main
regulatory functions of the quality and technology supervision department in the
system. The continuous improvement of production licensing industrial pro

ducts
system plays an important role in improving the quality and safety of the products
and satisfying the people's need for production and living. Because of the large
number of enterprises and the wide categories of industry , adding the undeveloped
construction of legislation, the enforcement of the system of production licensing
industrial products still encounters many difficulties. Under the circumstance of
rapid development of society and economy, based on the practical issues of the
primary quality and technology supervision department, further optimizing practical
employment of the system of production licensing industrial products in China has
become an urgent affair. This paper emphasizes the supervision function of the
primary quality and technology supervision department and analyse the problems
and shortcomings of this system combining with the data of supervision and
administration of the primary department ,based on the introduction of formation and
development of the system of production licensing industrial products
，
and proposes
that how to enhance the level of production quality from the perspective of
2
government and the enterprises .
The first of this paper analyses the relevant concepts of production licensing
industrial products system
，
including the definition , development ,characters. The
second part discusses the disadvantages of the system of production licensing
industrial products ,including the excessive width of catalogue of industrial
production, the difficulties in supervising after licensing, the ignorance of the license
system in production of enterprises . The third part analyses the reasons of these
disadvantages,including historical reason of planned economy, the failure of
management of primary department, the existence of local protectionism and
department protectionism, adding the incompletion of legal system and the low level
of legal concept. The forth part probes the path to consummate the system of
production licensing industrial products, which are that the primary department
should strengthen the mobilization,propaganda and enforcement of law; the
government should enhance the Service Sense; the catalogue of production
management catalogue should be established and perfected; the management system
of licensing should be sound; the relevant legislation should be improved.
The research may provide an effective means for the administration of work
of other-level departments .

Key words: The management system of licensing
；
The supervision of quality and
technology
；
Government's service sense


1

目 录


导 论 .......................................

.....................3
（一）研究背景与问题提出..........................................3
（二）研究目的....................................................3
（三）研究方法....................................................4
（四）文献综述....................................................4
一、工业产品生产许可证制度概念分析 .................................6
（一）工业产品生产许可证制度含义..................................6
（二）工业产品生产许可证制度的发展情况............................7
（三）工业产品生产许可证制度特点..................................8
二、工业产品生产许可证制度存在弊端的主要表现 ......................10
（一）工业产品生产许可证监管存在缺失.............................10
（二）管理制度程序存在不合理因素.................................12
（三）现行的产品管理目录制度存在缺陷.............................13
（四）现行许可证制度对产品生产要求不严谨.........................14
三、工业产品生产许可证制度缺陷存在的原因 ..........................17
（一）许可证目录管理不合理.......................................17
（二）基层政府无法进行精细有效监管...............................18
（三）依然存在地方保护主义、部门保护主义.........................19
（四）法制不健全，行政相对人法制观念程度低.......................20
四、完善工业产品生产许可证制度的对策探析 ..........................22
（一）基层政府加大动员、宣传与执法工作...........................22
（二）着重加强政府服务意识.......................................22
（三）完善并构建产品目录管理和公告机制...........................24
2
（四）健全行政许可证书发放管理...................................25
（五）建立、健全相关法律法规.....................................29
结 语 ..........................................................32
参考文献 ..........................................................33

3

导 论

（一）研究背景与问题提出


从八十年代改革开始，中国工业产品生产能力逐步大量提升，同时配套出
现了大量生产设备不达标、内部管理混乱、产品质量低劣的生产企业，人民群
众反映强烈，严重影响社会经济的正常发展，鉴于此，1984 年起，国务院对部
分重点工业产品开展实行工业产品生产许可证制度。实行许可制度的三十年来，
中国相关产品生产企业得到了较好的发展，生产条件设备得到了完善和控制，
安全生产意识进一步提高，生产管理进一步完善，产品质量更加稳定，对人民
群众生活提高和社会经济发展起到了重要

保障。
随着中国社会主义改革的进一步深化和经济的进一步发展，中国工业产品
生产许可证制度逐步显示出存在的不足以及弊端。许可证制度的目录管理不合
理，由于各级利益关系和产品生产性能要求等原因，无关要紧的部分产品也纳
入了许可证制度管理，而部分日益重要、产品质量问题时有发生的产品却像“鸡
骨”，无人愿管，无人愿提，并未能纳入许可证制度管理。同时，许可证发证周
期长，制度程序等的要求严重制约了部分急需发展的生产企业，政府监管部门
难以进行统一标准的监管和处罚也严重影响行业的发展，工业产品生产许可证
制度的有效发展和落实得到了很多因素的影响和制约。

（二）研究目的


近年来，有学者研究建议废除工业产品生产许可证制度，本人觉得中国许
可证制度在改革开放以来对产品质量生产销售的稳定起到很大作用，工业产品
生产许可证制度在中国经济领域中起到了很好的促进作用，所以，本人认为工
4
业产品生产许可证制度的废除并不合理。
本人作为工业产品生产许可证制度的基层监管执法人员，感觉该制度总体
存在合理，但是随着中国社会主义市场经济的进一步深化改革，许可证制度日
益凸显出政府、企业、人民群众等各方面的矛盾，本人认为主要是因为制度本
身存在的弊端造成的，客观上，中国处于社会主义市场经济发展阶段也有很大
历史原因的影响。
本文旨在客观的分析中国工业产品生产许可证制度的发展和特点，从许可
证制度接触最多的基层执法人员角度出发分析存在的弊端，运用公共管理基础
知识进行原因分析，探析中国工业产品生产许可证制度的发展路径，提出有关
建议，望能对政府、企业以及各界人士提供很好的参考和启发意见。以上是本
文的写作目的。

（三）研究方法


客观分析工业产品生产许可证的实施和发展情况，着重从本人工作接触的
也即政府部门角度出发，结合部分数据分析，提出制度存在的弊端；收集各方
反映的情况，结合制度本身的规定，提出弊端存在的原因；最后从制度实施本
身出发，提出完善工业产品生产许可证制度的建议和意见。

（四）文献综述


当前，中国理论界对工业产品生产许可证制度的研究广度和深度在不断加
深。学者郭若虚（2000）在《对生产许可证问题的思考》一文中对生产许可证
的目的、内容、特点、管理等方面进行了论述，生产许可证制度逐渐为理论学
界所认识。东北大学的鹿志民（2005）在其硕士论文《我国工业产品生产许可
证制度建设问题探析》从企业信用制度、强

制性认证制度、惩罚性赔偿制度、
5
产品召回制度和强制性标准制度等方面提出完善措施。华东政法大学的陈宇
（2008）在其硕士论文《我国工业产品生产许可证制度的完善》中通过历史调
查和比较分析的方法，以经济法理论为视角，提出中国工业产品许可证制度要
向强制性认证制度、强制性标准监管模式过渡的建议。麻宝斌、王郅强（2008）
编著的《政府危机管理：理论与对策研究》以社会转型这一宏观时代背景为依
托，探讨了公共危机事件的新特点，对当前中国公共危机事件作出新的判断。
学者宋华琳（2009）在《基层行政执法裁量权研究》一文中提出要设计出简化
且公正的基层行政执法程序来规范基层行政执法裁量权，为行政人员基层执法
工作提供了一个新的思路和建议。成都三方电气有限公司（2009）编著的《中
国产品质量问责制度研究》介绍了国外产品质量问责制度的发展与现状，同时
还介绍了中国问责制度的建立与发展，并分行业进行探讨与分析。学者谢地、
孙志国（2010）在《监管博弈与监管制度有效性——产品质量监管的法经济学
视角》一文中从约束和激励机制的角度来分析中国产品质量监管制度存在的问
题，指出产品质量监管制度合理与否，关键在于对参与人是否实施了有效的约
束和激励。
学者们的努力大大推进了中国慈善事业工业产品生产许可证制度领域的学
术研究的进步，为该制度的发展和完善提供了更多元化的理论思想。本文在吸
收和借鉴众多学者的学术成果的基础上，实事求是以一名质量监察部门基层监
管执法人员的视角，结合笔者在工作中遇到的问题，有效利用当地生产企业的
实际数据，借鉴相关国外相关经验并立足中国当前的基本国情，利用原始数据
站在一线的角度上，创新提出自己对中国工业产品生产许可证制度完善的相关
措施和建议。




6

一、工业产品生产许可证制度概念分析

（一）工业产品生产许可证制度含义


现阶段，中国工业产品生产许可证制度主要是遵循《中华人民共和国工业
生产许可证管理条例》（2005 年国务院 440 号令）的基本规定，在该条列的第
一条中规定：“为了保证直接关系公共安全、人体健康、生命财产安全的重要工
业产品的质量安全，贯彻国家产业政策，促进社会主义市场经济健康、协调发
展，制定本条例。”
1
这说明国家之所以要制定这个制度，主要是为了加强对部
分重点工业产品质量管理的一项行政审批制度。首先，国家对重点工业产品的
生产开展受理申请、实地核查、检验发证等程序，并发出行政许可；

其次，对
于不符合要求的生产行为和产品实施有效处罚和行政控制。所以中国工业产品
生产许可证制度是一项对重点产品有效监管的行政措施。
《中华人民共和国工业生产许可证管理条例》第六条“国务院工业产品生
产许可证主管部门依照本条例负责全国工业产品生产许可证统一管理工作，县
级以上地方工业产品生产许可证主管部门负责本行政区域内的工业产品生产许
可证管理工作。”
2
这表明了国务院工业产品生产许可证主管部门的主要职责，
就是总负责中国工业产品生产许可证的部门，该部门是国家质量监督检验检疫
总局，也即通常所说的国家质检总局。国家质检总局负责全国的统一管理工作，
负责生产许可证的证书审核、发放；负责生产许可证检验机构的确定；负责生
产企业生产现场的实地审查的管理；负责生产许可证管理目录的制定；负责指
导各级质量技术监督部门的监督管理和查处职能。
基层质量技术监督部门负责获证企业的证后监管，以及未获证企业的无证

1
国家质检总局法规司、国家质检总局标准法规中心.中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例[M].
北京：中国标准出版社,2005:1.
2
国家质检总局法规司、国家质检总局标准法规中心.中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例[M].
北京：中国标准出版社,2005:6.
7
查处工作。在 2007 年，国家质检总局颁布了第一百七十四号令要求，即《关于
公布实行生产许可证制度管理的产品目录的公告》，根据该要求，目前实施生产
许可证制度管理的产品目录有 61 大类（非食品类别），截至 2009 年 1 月，国家
质检总局发文对其中生产 61 类绝大部分产品进入无证查处阶段。基层质量技术
监督部门按照国家质检总局、省级质量技术监督部门要求，对企业重点开展以
下工作：一是对生产相关产品生产企业开展宣贯工作；二是对获证企业进行普
查建档和监督检查，跟进获证生产企业的持续获证能力；三是开展监督抽查，
对生产企业相关成品进行抽样检测；四是对无证生产行为、生产严重不合格产
品行为进行查处；五是对于存在不符合情况的建议撤销原生产许可证证书。

（二）工业产品生产许可证制度的发展情况


中国工业产品生产许可证制度起于上世纪 80 年代。1984 年 4 月《工业产
品生产许可证试行条例》的颁布开启了对重点工业产品进行体系制度管理的序
幕。在 1984 年的 7 月份，中国颁布了《工业产品生产许可证管理办法》通过该
办法的颁布，实现了中国重点产品生产许可证制度的正

式确立，有 87 类产品列
入目录。
1984 年开始，期间进入了缓冲期，截止到一九九八年，国家质量技术监督
局在国务院实行的机构改革中正式成立了，实现了对质量技术监督部门的“管
理生产许可证工作”的三定方案的确定。
2001 年，成立国家质量监督检验检疫总局(国家质检总局)成立。负责申请
受理的是省级质量技术监督部门，而各机构审查部或省级许可证办公室负责组
织生产现场的实地核查工作，授权指定的检验机构进行产品检验，质检总局统
一发证，证后监督管理由县级以上地方质量技术监督部门负责。
2005 年的 7 月 9 日，国务院公布了第四百四十号令，即《中华人民共和国
工业生产许可证管理条例》，并于当年的 9 月 1 日正式实施。之后，同月的 15
8
日，国务院颁布了《中华人民共和国工业生产许可证管理条例实施办法》，该办
法的发布标志着中国进一步规范了工业产品的生产许可证制度。“2005 年《中
华人民共和国工业生产许可证管理条例》发布的时候共有 84 类产品列入目录”

3
，同时每类产品质检总局均发布《产品实施细则》。2005 年起，实施许可证的
产品目录陆续有变化，以删减为主，截止 2012 年 3 月，共有 61 类产品（食品
及食品相关产品除外）列入工业产品生产许可证目录。2010 年，根据最新要求，
企 业 工 业 产 品 生 产 许 可 证 标 志 以 “ 企 业 生 产 许 可 ” 的 拼 音 “Qiye
Shengchanxuke”的缩写“QS”表示，并标注“生产许可”中文字样。
所以，从 2005 年起，工业产品生产许可证制度的法律依据是以《中华人民
共和国产品质量法》和《中华人民共和国工业生产许可证管理条例》为主的，
另外，在执行生产许可证制度时，主要是参照《中华人民共和国工业生产许可
证管理条例实施办法》和 61 类产品的《产品实施细则》。

（三）工业产品生产许可证制度特点


1、强制性
“许可证制度是一种强制性准入制度，是行政许可的一种。”
4
体现在对重
点工业产品实施市场准入，要求生产企业在未取得许可证之前是不准进行生产
的。参照《中华人民共和国工业生产许可证管理条例》第 5 条的规定，“任何企
业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品。任何单位和个人不得销售或者
在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品。”
5
这就要求，任何企
业生产的需要列入目录的产品，在未取得生产许可证之前，是不能进行生产的。
法规的要求必须要遵守。所以，工业生产许可证制度具有强制性。
2、评价性

3
李晓.

我国生产许可证工作的里程碑[J].世界标准信息,2008(5):25.
4陈宇.论我国工业产品生产许可证制度的完善[D].华东政法大学 ,2008:3.
5
国家质检总局法规司、国家质检总局标准法规中心.中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例[M].
北京：中国标准出版社,2005:5.
9
工业产品生产许可证制度还是专业技术强的质量评价制度。省级以上质量
技术监督部门组织有资质的审查中心进行实地核查和产品检验，确认企业是否
具有生产合格产品的能力。在生产企业实地核查过程中，技术专业审查组人员
主要依据《工业产品生产许可证企业生产条件审查办法》、《工业产品生产许可
证发(换)证实施细则》来进行，通过这两个规定来对现场的来料把关、生产设
备及实际的生产能力等进行评定。通过这种评定制度，来保证企业进行生产的
能力。所以，生产许可证依据要求是符有评价性。
3、准入性
企业如果符合取得生产许可证条件的，省级以上质量技术监督部门作出准
予行政许可的决定，并颁发全国工业产品生产许可证证书，企业方可正式生产
相关的产品。其实，这个要求只是达到国家相关产品生产资质的最低要求，不
达要求的企业是不准进入的。所以，工业产品生产许可证制度也是中国市场准
入制度的一种。













10

二、工业产品生产许可证制度存在弊端的主要表现

（一）工业产品生产许可证监管存在缺失


1、证后监管工作的监督力度仍不大
2005 年起，国务院颁发了《中华人民共和国工业生产许可证管理条例》后，
对基层的质量技术监督部门监管的权力进行了明确规定，这有利于其监督力度
的增加。不仅保证了基层的质量技术监督部门获得了法律所赋予的执法权，在
生产许可证目录产品监管中还有法律上的优势。执法权对于政府监管部门来说，
无疑是一种杀手锏，是一种强制力量的体现，当被管理对象不遵守法律法规了，
具有行政执法权限的部门就能对其进行相应的处理。比如 2011 年番禺区质量技
术监督局共对 209 家（次）许可证生产企业进行整治或者日常监督管理，对无
证和有证生产不合格产品等违法行为作出查处， 2011 年全年共查出许可证产
品案件 29 宗，罚没金额 62 余万元。基层执法的数据表明，执法达到了一定效
果，但是罚没数量和罚没款额不大，仍有不少违法行为未被发现。其次，基层
质量技术监督部门具有编制内的人财物的安排，在生产许可证监管中有后勤上
的优势。生产许可证监管是一种具体的，涉及面较广的工作，需要相应的行政
管理机构、技术支撑机

构、行政管理执法的人员、专业技术人员，以及一定的
经费的支持。基层质量技术监督部门基本上具有法律保障的这些条件。三是进
一步权力下放，比如广东省质量技术监督局把 13 类产品的申请受理下发到了基
层质量技术监督局，基层质量技术监督局可以有效获悉企业获证过程。同时在
生产许可实地核查中，按照生产许可证实施细则要求，当地质监局必须派出一
名观察员，对整个实地核查过程进行监督。
近年虽然作出了改进，但有效的、健全的监督制约机制依然难以形成，比
如仍有相当部分国家发证许可证目录产品直到企业取证后基层政府才知悉，对
11
这类企业无法直接有效监管，再比如生产许可证中介泛滥；产品检验设备借用
以通过审查等情况仍存在，政府对该行为却无法有有效的法律依据，这些情况
依然约束基层质量技术监督局的后续监管行为，或多或少造成滥用监管、乱监
管。就申请获证企业来说，在维护其自身的权益时可以采取行政诉讼及行政复
议等方式。不过在实际中，笔者所在的广州市番禺内近 5 年也都只有 1 个提出
了相关程序来维护自身权益，企业在这方面是不太愿意投入较大的财力和物力
的。而且，不仅浪费了时间，很多情况下诉讼和复议的结果对企业来说一般都
是失败的，因此企业绝大部分都会放弃。据相关的统计资料分析，近些年来，
在全部的与生产许可证查处相关的案件，并涉及到行政诉讼和行政复议的，只
有接近 5%的是胜诉的。另外，对于监察投诉，当公开后，很多情况下由于部门
的保护而采取协调处理的方式。不过还有一些其他形式的监督，如社会团体的
监督、人大的监督等，但这些监督没有多少实际成效，只是一种摆设。
2、获证企业产品质量监管难度大
按照《工业产品生产许可证管理条例》和《产品质量法》的规定,目前对获
证企业的监督管理工作主要有国家、省市的日常监督抽查和获证企业年度审查
等方式对产品质量客观把关，还有一点主要为基层质量技术监督部门进行日常
现场检查。其中生产许可年审要求生产企业每年定期提交年度自查报告，而年
审程序要求不严谨，导致有些持证人不去办年检，也照常经营。
6

而对无证生产行为则通过质量技术监督部门进行无证查处工作。可以看出，
生产企业有证生产不合格产品进行处罚比较难进行。生产许可证管理的企业必
须有标准进行生产，但有些产品标准不够规范，比如 GB/T5849-2006 明确写出
“经供需双方协议,可采用其它抽样方法和判定规则”,可见执行标准都给出了
一个放松的条款,更加加大了有证

生产不合格产品行为的法律判定。再如，2011
年广州市质量技术监督局共对番禺区生产领域的生产许可证管理目录的 25 类
产品的 28 种 282 批次产品实施了质量监督抽查，经检验合格的 228 批次,批次

6
郭若虚.对生产许可证问题的思考[J].中国质量技术监督,2006,(7):54
12
合格率为 80.8%;剔除纯标识不合格,实物质量合格率为 88.6%，经抽查来看，产
品监督抽查合格率较高，说明番禺区许可证管理产品质量状况较好，但是有一
半的生产许可证产品是未能抽查到样品的，这期间就存在标准和无证超范围生
产等原因，所以，监管即使出了数据也不准确，监管难度大。

（二）管理制度程序存在不合理因素


1、企业申办领证时间偏长
结合《中华人民共和国行政许可法》和《工业产品生产许可证管理条例》
具体要求，企业从申请到领证的时间应不超过 70 个工作日（产品进行监督检验
的时间除外），而实际操作上，因为产品检验时间没有具体要求，所以生产企业
在进行书面申请、审核材料、实地核查、产品检验等环节，据笔者实际操作，
帮扶企业办理工业产品许可证流程的时限，从申请办理到最后取证要五个月甚
至半年的时间。
7
同时，许可证管理制度对各类申请都有严格程序规定，相关产
品生产许可证实施细则对各种产品要求不一样，有点涉及搬迁的还需要办理国
家产业政策证明或工商等政府出具的相应证明，企业还必须到响应各部门办理，
相应材料办理完毕，质量技术监督部门方受理企业的申请，才正式走入办理许
可证的程序。按照《工业产品生产许可证管理条例》要求，企业在申请未获证
期间，必须在成品标识“试制品”字样，待批批送检合格后方可出厂销售，这
里说的“批批送检合格”指的是必须要到许可证实施规则指定的有相应检验能
力的检验机构进行检验，检验合格方可销售，据笔者实际进行的监督管理，大
部分企业根本无法达到相应的要求。这样的规定企业申办许可证时间过长，无
形中增加成本，最重要的是企业无法正常销售，严重影响了企业的正常生产和
销售。在平常笔者进行许可证监督管理工作中，经常有企业抱怨，获证时间过
长，企业在一些重要的招标事项中也会败下来。

7
陈晓玲.工业产品生产许可证面临的问题和对策[J].中国标准化,2006(3):54.
13
2、发证与证后监管脱节严重
据笔者实际的操作，“两级审批，三级管理”即能对中国许可证发证与监管
的体制进行概括。即企业上报的工业产品生

产许可证的申请材料，由省(自治区、
直辖市)级质量技术监督部门进行初审受理，并具体组织实地核查和产品检验，
汇总相关的材料，最后再将汇总的材料上报到质检总局，质检总局在对其进行
审核后，发布公告和颁证。对获证企业的证后监管工作，国家质监总局统一组
织协调；而在省级质量技术监督部门的领导下，市、县两级质量技术监督部门
主要负责证后的监督检查工作。另外，对于辖区获证企业的监督检查，主要有
辖区所属的基层质量技术监督部门负责。通过分析该体制，发现，在实际情况
下，基层质量技术监督部门所从事的日常监督管理工作才真正构成了对获证企
业实行监督和管理的主体机构。但是，在许可证的审证及发证阶段的管理，基
层质量技术监督部门没有参与，这样基层质量技术监督部门就不能及时掌握信
息，因此两级审批，三级管理”造成基层质量技术监督部门监管存在困难，并
未能实时动态掌握企业生产情况，加大浪费了监管资源。

（三）现行的产品管理目录制度存在缺陷


工业产品生产许可证管理目录由生产许可证主管部门按照程序确定，但是
我们来看下许可证管理制度的要求。《工业产品生产许可证管理条例》第二条“纳
入现行工业产品生产许可证目录范围的产品包括:危及人身、财产安全的产品;
关系金融安全和通信质量安全的产品;保障劳动安全的产品;影响生产安全、公
共安全的产品。其评定由国家工业产品生产许可证管理部门征询相关产品行业
协会及消费者协会的意见制订。”
8
当前中国的经济发展不平衡，生产加工能力
各地域存在很大差异，同时地区政府扶持和环境因素等均不一样，但是生产许
可证制度的目录确定是非常简单的程序，只是依据行业和消费者协会的意见制

8
《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》中华人民共和国国务院令第 440 号自 2005 年 9 月 1
日起施行, 第二条.
14
订目录肯定会带有片面、保护等负面影响。因此，我们国家目前的工业产品生
产许可证目录管理制度存在很大的计划经济延留的问题，缺乏相关产品正常的
进入、退出市场经济管理机制。

（四）现行许可证制度对产品生产要求不严谨


1、许可证制度对产品研发和质量自控能力要求不强
比如，在广州市番禺区 95%以上企业没有自己的产品研发机构，80%以上企
业的检测室和实验室均用于摆设，流于形式，达不到产品质量控制和研发能力，
70%以上企业的检验人员不能满足检验工作需要，生产加工质量控制和质量安全
得

不到有效保证。据工业产品质量抽查结果显示，质量不合格项目 80%是安全
项目和性能等技术指标。究其根源主要是企业科技投入不足、研发机制不健全，
缺少技术创新和新产品的开发能力。企业基础建设薄弱，缺乏必备的实验室、
检测室，企业的原料入厂和产品出厂的质量难以保证，而工业产品生产许可证
实施细则里是没有相应严格考核的项目，均是千篇一律的设备等硬性要求。
2、许可证制度的统一规定未能规范各行各类企业
按照工业产品生产许可证实施细则要求，所有企业生产时均应符合以下七
项要求：质量管理职责、生产资源提供、人力资源要求、技术文件管理、过程
质量管理、产品质量检验、安全防护。比如在番禺区 32 家人造板产品许可证企
业中，90%以上是中小型企业，95%以上企业生产以加工组装为主，产品缺乏核
心技术和核心竞争力，生产处于产业链的中低端，产品主要面向国外欠发达国
家和国内中小型城市及农村市场，发展后劲不足。主要原因是企业生产处于产
业链的中低端，生产工艺、生产技术要求不高，核心部件的制造不在本地区，
产品升级依赖性强。
可以参考下广州市番禺区的情况，番禺区是广州市所辖 10 区 2 市中一个
区，在广东省中南部，位于香港、澳门、广州“小三角”的中心，总面积 786.15
15
平方公里，常住人口 99.92 万人，管辖 9 个镇和 10 个街道办事处。番禺区是
2010 年广州亚运会亚运村的所在地。截止 2012 年 3 月，番禺区已获工业产品
生产许可证的企业有 205 家（不包括食品、化妆品和食品相关产品），主要包括
人造板、电线电缆、验配验镜、危险化学品及其包装物、空气压缩机、农药、
化肥、助力车、水泥等行业产品。生产许可证管理目录内产品企业数量较大的
是人造板 32 家，验配验镜 98 家。总的来说，许可证管理企业数量多，行业涉
及面广，中小企业占了绝大部分，企业生产素质良莠不齐，而工业产品生产许
可证制度并未能有效规范所有获证生产企业。
3、许可证制度未能有效提高从业人员素质
据调查，许可证管理生产企业中，一线从业人员中外来工占 70%，高中以
下毕业生占 80%，大专以上的仅占 20%；以有一定规模的企业为例，从业人员中
高级职称的占职工总数 1%，中级职称的占职工总数 3%，质检人员占职工总数的
5%，专业技术管理人员中有质量、计量管理资质占 30%。从业人员以企为家的
思想不牢，文化基础普遍较差，知识技能较为薄弱。主要原因是行业对从业人
员文化程度的要求起点低；企业培训只侧重于操作技能，对专业理论知识的教
授少

；职能部门教育培训经费不足，对企业管理人员和技术人员的培训，形式
和内容较单一，培训的针对性和有效性不强。
4、许可证制度未能确立名牌标准意识
比如番禺区 196 家生产许可证企业中只有 37 家企业取得质量管理体系认
证，没有取得认证的企业占 80%以上；获得广东省名牌产品的企业 9 家，不足
5%；17 家企业采用了国际标准，仅占 13%。我们看到，规模以上企业比较注重
名牌建设，非常看重在行业中的地位，着力建立自己的品牌，并制定实施了推
广策略，在生产过程中，能积极采用国际标准和国外先进标准组织生产和管理，
有效地提升了产品质量和档次。而一些规模小的企业，注重经济效益，忽视品
牌建设，产品质量不够稳定。质量抽查显示，90%以上不合格产品出自规模小的
企业。从政府层面上讲，对名优产品的奖励扶持政策等有效机制有待进一步完
16
善；从企业层面上讲，规模小的企业根底薄弱，需要进一步夯实基础。而从生
产许可证制度上讲，许可证管理制度有其片面性，其要求只是基本的硬性要求，
对生产企业没有实际性的产品质量提升。























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三、工业产品生产许可证制度缺陷存在的原因

（一）许可证目录管理不合理


虽然在中国社会主义市场经济体制已经有效运行了一段时间，但究其历史，
中国的计划经济的存在的影响依然不小，毕竟工业产品生产许可证制度成立在
中国计划经济时期的末期。在实际监管上看，产品的目录范围不应该简单的由
相关产品行业协会及消费者协会意见决定，而应该考虑到全国各地的客观原因，
充分调研，由相关技术机构结合实际情况并征询有代表性人民群众及生产企业
确定。比如笔者所在的广州市番禺区内，生产排水管产品生产企业之前有达 20
余家，但排水管产品从 2009 年 1 月国家质检总局发出 2009 年第 9 号公告后，
排水管产品进入了无证查处阶段，辖区 20 余家生产企业仅 2 家能达到条件办证，
其它 18 家生产企业均受到了人力资源、生产环境和足够的财力购买检验设备等
条件限制，不得不关闭或转行，据笔者了解，排水管产品由于片面原因纳入了
许可证目录制度，制度标准要求相当高，大部分生产企业无法达到要求，实施
生产许可证制度后必然导致 90％以上排水管产品生产企业不得不面临停产压
力。再比如中国验配眼镜行业，纳入工业产品生产许可证管理目录后，行业质
量水平提升了不少，现在眼镜店的获证率基本都达到了 100％。但是验配眼镜
的行业分配极其不均衡，比如在番禺

辖区内有 96 家眼镜店，有 85 家都是俗称
“家庭式”营业，都算是小作坊，占到 90％以上。同时眼镜片、眼镜架的生产
都已经纳入了生产许可证管理，让一个很小规模的企业所实行的产品管理细则
与大企业所实施的管理细则完全一样，确实存在不合理，并且“家庭式”也很
难做到实施细则里面 7 大条文的要求，这又导致基层质量技术监督部门监管存
在很大难度。随着经济的发展和生产的日益成熟，例如，油墨及电子类的产品
本来没有被列入工业产品生产许可证的管理范围内，但是还经常出现质量方面
18
的问题，建议可以考虑列进生产许可证管理目录范围内。其实可以看出政府就
是要尽到调控的责任，从而实施了工业产品生产许可证制度的管理产品目录中，
认为对市场主体的经营管理，要事前审批才放心，因此对于产品进出管理目录
之时依据少部分人利益确定，缺乏真正公正的管理机制，而纳入发证产品的数
量控制经常会陷入膨胀一缩减一再膨胀的循环。在中国的行业分割造成了其它
行业许可证管理制度和中国现行的工业产品生产许可证制度之间存在权力重
叠，这对于行政监管资源来说，是非常浪费的，也降低了效率，并造成了两个
分割局面:一是地域分割，二是行业分割。

（二）基层政府无法进行精细有效监管


一是区县一级的地域依然十分的广大，对于部门的监管人员而言，可能仍
然会疲于奔命。“理论上,基层执法机关及其人员应对违法行为予以查处,但由于
执法能力不足,使得大量应被查处的违法案件和人员逍遥法外。这导致在一定意
义上，行政执法是很随机的，对一些人来说这是不公平的。”
9
,“这有可能会违
反公民在法律面前一律平等的宪法原则”
10
。
例如：“面对中国这样庞大的中小企业组成的全国性大市场，监管的难度非
常大。以质监部门为例，其机构设置最底层只到县一级，没有乡镇一级的机构，
而县级质监部门专门负责许可证监管工作的人员一般只有 1～2 人，面对量大面
广的许可证生产企业，监管压力非常大。”
11

例如：番禺区质量技术监督部门的生产许可证监管人员数为 8 人左右，已
经包括了领导职务、内勤人员、行政许可人员、行政执法人员、日常监管人员
及司机，而要面对的是整个番禺区的监管，显然有些力不从心。
二是区县一级的许可证产品行业产业仍比较复杂。辖区内不同街镇有不同

9
宋华琳.基层行政执法裁量权研究.清华法学，2009,3:113
10
(美)塞缪尔?沃克、公共安全研究所外警研究室译.美国警察

. 1989 年版.北京：群众出版社:177-179
11
刘亚平.中国食品安全的监管痼疾及其纠治——对毒奶粉卷土重来的剖析.经济社会体制比较，
2011,3:84
19
产业特点，例如在番禺区的榄核镇就有十几家大型人造板生产企业，而大学城
就只有零星几家验配眼镜店。按照区县一级划分人员进行监管，仍有可能不够
突出重点，对症下药。
三是区县一级与人民群众的联系不够紧密。虽然有各种各样的便民电话、
网站等方式，但是与村（居）民缺乏天然的联系。
四是区县一级监管会造成基层监管力量不足。区县一级的监管部门除了自
身的监管任务之外，还有信访、投诉等等任务，基本上无暇去做大范围的普查
性质的巡查，这就可能造成部分无证生产的许可证企业很难被查处。
五是难以全面建立健全辖区企业档案
基层质量技术质监部门需要建立许可证企业质量档案，但是因为人力资源
和巡查力度等原因，往往难以全面更新建立好企业质量档案。

（三）依然存在地方保护主义、部门保护主义


据笔者了解，生产许可证管理目录的大部分产品都将在未来一两年由国家
质检总局下发到省级质量技术监督局，权力下放是中国经济体制改革的一项重
要内容，分区域开放造成各种经济特区、保税区、经济开发区的法规政策出台，
变成各地市场准入不一致，地方财政与大型生产企业紧密联系，甚至导致出现
了明目张胆的地方保护。而中央考察时主要考虑当地经济发展状况，这就更加
促成地方经济保护。 利益和审批权紧密挂钩，各个部门都为自己利益争权，并
设置符合自己利益的市场准入的规定。当前，由于部门保护主义和地方保护主
义的限制，造成中国市场准入制度混乱、标准不一，这与市场经济的原则是矛
盾的，这对于跨地区的竞争是极为不利的。使国内统一的大市场不能有效健康
形成，使得总体性的经济政策根本得不到良好实施，这样，最终影响的是中国
国际整体竞争优势的成长。

20

（四）法制不健全，行政相对人法制观念程度低


根据整体和个别的辩证关系，制度期间的个体和总体都是辩证存在的，期
间的每个个体相互制约和影响，任何一个个体都不是孤立的。中国的生产许可
证制度也不例外。中国的许可证管理制度相对来说还处于初级适应阶段，并未
能符合相应的法制环境和社会经济条件，毕竟诞生至今不过二十余年。同时，
中国 2004 年才颁布《行政许可法》，行政许可法中关于政府经济职能的界定有
待进一步研讨明确。在生产许可证制度中发证和证后监管的衔接方面，在发证
及证后监管工

作的监督制约机制问题上都存在着不完善的地方，所以，当前中
国法制建设的落后限制了工业产品市场准入制度的完善进程。随着中国法律的
逐渐健全，相信会逐步解决在机制构建和制度设计方面的问题。
部分生产企业对该制度较为抵触。这主要是因为，一些企业在主观上没有
充分重视，从而影响了企业的取证时间，由于认为自身的生产工艺的简单，简
单认为当实行了许可证管理后，会增加很大的成本,加倍了抵触心理;另一种是
没有认真研读相关产品的生产许可证实施细则,而且实地核查现场还有“观察
员”对过程进行监督，生产企业只是片面认为生产许可证的取证是走过场,完全
凭现场核查人员的主观判断;还有企业是应付检查,在实地核查现场提供一段时
期内的材料,能够符合发证要求,但是在取证之后就放弃了原来的模式,或者改
而实施 ISO 9001、ISO 14001 或 CARB 等认证,管理上形同虚设,生产企业均是为
办证而走过场，认为生产许可证管理是政府拿来卡生产企业的。
政府部门和生产企业站在的位置不一样，角度也会有区别，政府设立许可
证制度，主要是出于对关系人身生命财产及公共安全的重要产品进行把关，防
止造成重大的损失和事故，严格实行有关生产管理制度，让人民群众用的放心，
吃的放心，促进社会和谐;而生产企业则认为无法承收那么高度的责任,做企业
只是为了追求利润，而实行生产许可证管理,企业要接受监管,开支增大，需要
21
付出环境改造、购买设备等费用。因此，生产企业对生产许可证制度的理解与
政府部门对该制度的理解不统一也影响了工业产品生产许可证制度的实施。
























22

四、完善工业产品生产许可证制度的对策探析

（一）基层政府加大动员、宣传与执法工作


加大对生产和许可的制度化是十分曲折和艰巨的事情，仅仅依赖某些人难
以办好。基层政府第一需要讲明的是这是一个科学的系统，让他们从心里明白，
这对产品质量的监管是多么的重要，让他们自觉地支持风险警报系统，让他们
配合证书认证工作。第二要认真讲解《工业产品生产许可证管理办法》和《工
业产品生产许可证管理办法》的相关规定，并细致地了解其内容，认清这些重
担的重大意义，邀请相关专业许可证技术人员专门开讲细则有关内容，使得成
员不但明白证书认证管理，而且在日常工作中能够脚踏实地的执行。
基层政府在加大精细化动员宣贯相关规章要求的同时，要加强执法力度。
各部门应联合执法，有效利用执法资源，比如质量技术监

督部门应该联合工商、
卫生、环保等部门，对生产许可证管理生产企业开展相应的专项整治行动。有
效整合政府资源，提高政府执法效率，这也是国家推动政府部门大部制的主要
原因，总的来说，政府部门大部制更有利于基层政府开展精细化执法工作，大
部制也是政府部门发展的趋势。

（二）着重加强政府服务意识


1、坚决做到管理与服务并重，做到双管齐下。
第一，许可证监管部门与生产企业不但是监督与治理的关系，更是上下之
间互动和互利的关系，是提高和共同发展的关系。政府部门通过服务企业来存
在和延续下去，而企业则通过改善监管来加强生产的责任意识。其次，在许可
证监管部门（主要指质量技术监督部门）和许可证产品类别审查人员方面，“监
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管需要讲究原则，而服务则要坚持正确的方向”，生产许可证制度中监管的一个
重要部分是的要求去到生产现场审查，而政府的相关审查员需要一丝不苟地按
照生产许可证审查细则去核查，审查人员去现场就要坚持做到“一视同仁，表
里统一，内外分明，清廉并且效率高”的原则。公平，公开透明，廉洁高效”
的原则， “三个服务” 理念成为许可证管理部门工作人员必须坚持的原则。
所以，发证前的许可证审查部门和许可证监管部门必须职能严格分开，有效地
执行各自的职能，并且一丝不苟地按照《中华人民共和国工业产品生产许可证
管理条例实施办法》的原则执行。坚决排除 “情大于法，违反制度要求的行为
和理想主义不按实事办”的事情发生，导致正确性、严格性程度在许可管理中
不能保证做到。
生产企业一定要本着有连续成长，持久成长，零风险发展的理念，一定要
反对办理证书时临时抱佛脚，侥幸成功，办证后放弃的思想，时刻按照生产许
可证审查细则对问题进行深入剖析，当发现存在缺陷时要及时纠正；在取证后，
在实际规定下进行生产，实现许可证管理对企业降成本、增效益的目的。
2、帮扶企业建立风险预警机制
近些年来，食品安全事故时有发生，食品安全领域暴露的这些事使得风险
的警报系统越来越重要，实际上，工业生产的产品也要进行风险的评估和预防。
要求建立严谨高效的风险警报系统，而相关的评价和审查者也要对该生产过程
十分熟悉。所以，生产企业内部的评价和审查者需要提高自身素质并丰富自己
的专业知识，强化对工艺的学习。尤其针对经历较少的内部审查员,应加大借助
龙头企业合作培训的机会,借助公司造就有丰富自己的专业知识，强化了对工艺
学习的工艺的人员，进一步杜

绝随便增加材料，把次的当做好的，图省事节省
材料的现象，使得风险的警报系统得以建立和完善并能够脚踏实地地执行。



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（三）完善并构建产品目录管理和公告机制


1、确立许可证产品管理目录动态管理的制度
建议对产品管理目录每年一次进行一次专业评估，组织专门的评审委员增
加社会实际情况的需要。主要包含两方面的内容：第一，对列入目录产品的安
全和质量条件、工业产品生产许可证的实施程度和影响以及结果进行评估；第
二，把那些未列入目录，但在现在国家各部门和省级各部门监督检查合格率不
高，消费者反映比较差的工业产品建议列入目录并进行一系列严格的评估。要
求充分地采纳相关产品的行业组织和消费者协会的反馈，寻找合适高效的评估
形式，可以举行听证会，召开座谈会，去各行业企业调查研究和其他形式，根
据评估结果，以提高生产管理效率，结构合理地建立动态的目录管理机制。
目录的制定应由社会各界共同确定，出现了这样一种趋势，它应该是很客
观的和显而易见和必需的，并作为社会主义市场经济的发展的重要要求之一，
对生产的自发调节的市场的基础一定会渐渐地显示出来，将逐步减少政府不适
当的干预行为，纳入目录类型的工业产品必然会渐渐的减少，比如许可证存单
就由以前 84 类减少至现在的 61 类。长期趋势就是必须逐步减少在许可证目录
被少部分人利益进行垄断增加目录的情况出现。
2、完善产品管理目录的公告宣贯机制
国家、省级监督抽查定期公告做得比较好，宣贯到位，生产许可证也有，
但是只是在国家质检总局网站公告，并且比较难查，要进入具体产品实施细则
方可查阅。建议加快产品目录的调整，并及时定期的对进入和退出管理目录的
产品进行公告，各省级质量技术监督部门网站也应公告，在实际的目录管理工
作中，切实履行“公正、公开”的规定，与此同时，对公告制度加以完善，对
于已经进入目录产品的实施细则，要以两次公告的形式予以公示：在第一次进
行产品公告实施时要公布第一稿，建立规则，确定公示的时间，并提供一些宣
25
传，完全充分地听取相关企业和市场反映的情况，以及相关行业的相关意见与
建议，在第二次公告中，以公告的形式对细则进行公布。通过许可证产品目录
的定期宣贯公告机制的建立，可以实现对整个许可证产品目录管理工作的有效
约束和规范，同样，对于列入产品目录的企业而言，这也有利于其工业产品生
产许可证的办理。

（四）健全行政许可证书发放管理


1、简

化审证程序，缩短发证时间
（1）在实地考察审核时，做到“审抽分离”工作
办理生产许可证书要求的审查就是对企业的实地核查和对生产的成品抽样
检测，由产品审查部或者省级许可证办公室主要负责对企业的实地核查工作。
许可证实地核查审查组一般由 2 至 4 名审查员组成，审查组成员全部来自不同
技术机构，审查组成员主要由组长和技术专家构成。在审查组中，其正式人员
主要由组长和组员，组长和组员一般从高级审查员和注册审查员中选出。以上
所提及的审查组对企业实地核查结果负责，并实行组长负责制。审查组以许可
产品实施细则为准绳对生产企业 7 大方面进行全面细致的现场核查，在现场核
查通过后，还要参照审查细则规则进行抽样和封样，而且，还要将有该产品检
验能力的全部的机构的联系方式、名称及地址等告知企业。当企业被审查判定
为实地核查合格后，要在样品封存之日起 7 日内自行送样到相关的检验机构，
也即，生产企业对产品检验的技术机构有自主选择权利。但由于行业因素，审
查组组长和成员均是由检验机构派出，一般生产企业都会“被动”送样到审查
人员所在的技术机构，故不能很好地做到利害回避。为了确保生产产品的质量
数据的客观性，建议在相关产品《生产许可证实施细则》中增加规定，要求在
产品抽样检测中应严格执行“审抽分离”的规定，当该技术机构单位中有审查
组成员时，该单位便不准承担该次审查进行的产品生产许可证的相关检验工作。
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（2）减少办证时限，缩短发证时间
据实际进行的生产许可证管理，证书更换和办理时间拖得太长，对生产企
业影响很大，危害了公司的正常运营和市场拓展。所以，证书发证的制度和流
程要有效变一下。
一是要进一步权力下放。对于杂碎的、量大的许可证目录产品审核、发放
和更换证书的任务转手给省级工业产品生产许可证主管部门，有些甚至可以下
放到基层质量技术监督部门。质检总局生产许可证主管部门可只负责技术含量
高、风险大的许可证产品类别的发证工作。这样能进一步削减了审批流程，加
快了办证速度。
二是办证程序应优化，减轻生产企业办证负担。比如现在的规定是，生产
企业实地核查合格但成品检验不合格的生产企业，直接判定“不合格”并发出
《不予行政许可证决定书》，企业必须重新申请审查，这样极大加重了生产企业
的办证成本，和市场运行收到很大影响。建议这种情况给予重新进行两次连续
产品抽检，若都合格，不需要再进行实地审核，判定合格；若有一次不合格，

则返回实地审核流程；若两次均不合格，判定“不合格”并报上级发出《不予
行政许可证决定书》，企业需重新申请审查。科学的审查流程缩短了证书发放和
换新的时间，节省了人力物力，便利了企业。
2、建立层次分明的金字塔式的证书监督管理
（1）完善职责，权力和责任分明的证书监督管理
完善职责，权力和责任分明的证书监督管理确保高质量监管证书办理后的
管理和检查。目前的证书管理分工不善。建议把办事的权力放给下面。县级以
上部门主要进行本区生产企业监管；省级以上部门总体组织并有定期和不定期
考察。国家质检总局负责制定证后监管的相关文献。
作为证后追踪监管的实施者，县级以上地方质量技术监督部门负责:一对
企业摸底排查，对企业产品质量存档；二巡查回访式的证后追踪监管；三负责
抽检产品及后处理工作；四利用上述检查结果辅助许可证年审工作。
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而且，需要建立两项制度。一是证书监督管理结果定期汇报制度。生产企
业定期向县级汇报并呈送生产现状和产品质量状况，县级每一年向省级汇报证
书追踪结果，省级每半年向国家产品质量管理部门汇报证书追踪结果。二是不
合格产品通报制度和部门相互通信制度。生产审查部门向生产证书审查部门通
报生产问题，国家产品抽检不合格，国家质检总局向生产证书审查部门通报，
省级抽检不合格的对象，省级通报到市级，再逐层下发，强化证书监督管理。
（2）加大对无证生产行为的处罚力度
加强对无证制造和贩卖假冒伪劣商品的处罚，以确保制造业商品运营许可
证相关工作的顺利进行，因此对没有许可证企业的检查和处罚是和制造业商品
运营许可证认证制度的实施同样负有重要的任务。有这样一个见怪不怪的现象，
证后信用监督工作是“有证有政府控制，无证无政府控制”，一个信誉良好、运
作规范的生产企业反而受到限制，经营管理不善的生产者则不受限制，大量产
出次品和不合格品。这方面会影响制造业工业产品生产许可证制度的严肃性和
有效度。这不仅严重的影响了企业申证的积极程度，也会造成无资质的公司利
用管理漏洞继续进行生产，并会导致市场上的大量假冒伪劣产品，这种情形践
踏了消费者的合法权益，严重影响了正常市场秩序的持续发展。
因此，要绝对坚持“办证”和“处罚”两手抓、两手都要硬的原则，在两
个工作抓获，方可以维持生产许可证制度的正常运转，才能对国家的各项经济
行为产生调剂。对于那些无证生产行为，要上门查处，上门取缔，不漏过一家，
也决不手软。