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产权代理分析下的土地流转模式及经济绩效

产权代理分析下的土地流转模式

及经济绩效3

董国礼　李　里　任纪萍

提要:土地流转,在我国目前主要是指农地的承包经营权流转,就是拥有农地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,也即保留承包权,转让使用权,是基于市场交换原则、通过土地使用权流转价格反映的特定经济行为。本文针对我国土地流转的现状,以对六省各县市的大量实地调研为基础,总结了三种土地流转模式:私人代理、政府代理和市场代理模式,并对各种模式下的土地代理绩效做出比较分析。针对在各种土地流转模式中存在的问题,本文认为只有靠明晰土地产权,结合合理高效的市场机制以及土地中介机构,同时配合国家提供便利的制度环境,土地流转才会不断在实践过程中,逐步适应现代农村经济的市场化发展要求。

关键词:土地流转　产权理论　委托代理　绩效

随着国民经济的发展,农村、农业、农民三农问题已经成为影响我国经济发展的重大问题,直接关系到我国下一步经济目标的实现,关系到实现民族复兴的进程。农业的经济增长同样取决于要素、技术等因素的作用,特别是要素配置效率的改善,即经济制度效率的提高。农村土地对于农业增长、农村发展、农民生存起到至关重要的作用,特别是在我国人多地少的特殊情况下,出现了土地高度稀缺的问题。而另一方面,由于近几年来,农产品价格下跌,农村剩余劳动力的转移等多种原因,农村土地撂荒现象日趋严重。如何提高土地资源的配置效率,如何拓宽路径,让农民真实享有土地财富,激活并释放农村巨大的土地资源,以拉动内需,实现城乡和谐共荣,为中国经济发展提供更为稳定的支撑,已经成为政府、学术界所关注的热点问题之一。

3　本研究受上海高校社会学E-研究院(上海大学)建设计划项目、上海市重点学科建设项目(Y0104)资助,也是国家重点学科(社会学)重点规划项目成果之一。同时该研究也是国家课题“农村土地流转模式的社会学研究”(课题编号04DSH037)的主要成果。

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一、理论融合:产权理论与代理理论

(一)产权理论

虽然产权作为经济学的研究对象已经经历了几十年的发展过程,但西方学者对产权概念的界定并不一致,对产权的表述也多种多样。以科斯为代表提出的现代产权理论,是在对正统微观经济学和标准福利经济学的根本缺陷进行思考和批判的过程中形成的,以交易成本为基础,以科斯定理为基本原则。科斯(1994:2)的产权是指经济当事人拥有的权利:“产权所有者拥有他的同事同意他以特定的方式行事的权利……产权包括一个人和其他人受益或受损的权利”。科斯定理可以表述为:只要产权界定清晰,初始的合法权利的配置,哪怕是不合理或不公平的,也可以通过产权的自由转让来保证资源配置的有效性。诺斯(1994a:166)指出,产权本质上是一种排他性权利。阿尔钦(1994: 166)提出,“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利”,该定义强调产权是一种权利,且这种权利的有效性取决于通过市场竞争形成的人们对财产能够拥有权威的社会强制机制,而社会强制包括政府的力量、日常社会行动,以及通行的伦理道德行为规范。德姆塞茨(1994:97)的产权定义也被广泛应用,他告诉我们,产权是一个形成与他人进行交易的合理预期的工具,“产权是一种社会工具,其重要性就在于事实上它们能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期……产权包括一个人或其他人受益或受损的权利”。菲吕博滕和佩杰威齐(1994:202)把产权定义归结为:“产权是指由于物的存在及它们的使用而引起的人与人之间相互认可的行为性关系……它是用来确定每一个人相对于稀缺资源使用时的地位的一组经济和社会关系”,即产权是一组经济和社会权利。平乔维奇(1999:29)认为产权是“人与人之间由于稀缺物品的存在而引起的与其使用相关的关系”。平乔维奇的产权概念承认了费希尔的思想,即产权是享有财富的收益并且同时承担与这一收益相关的成本的自由或者所获得的许可,产权不是有形的东西或事情而是抽象的社会关系。

国内学者也从不同角度对产权有多种定义和解释。近年来,在社会学领域,很多学者把中国的产权制度作为了一个研究的新领域。曹正汉(2008)提出了所谓“产权的社会视角”,他认为中国社会学者对产

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权的研究有两个方向,一个方向是从中国的实践中提炼出有别于经济学的产权概念,并建立具有普遍意义的分析方法和理论假说;另一个方向是具体考察产权的界定过程,理解行动者的动机和价值取向,以此来分析产权如何通过行动者的互动而自发地建构出来,并分析互动过程受到何种社会规范的制约。关于社会学意义上的产权概念,周雪光(2005)提出的“关系产权”概念以及关系产权理论,刘世定(2003Π1996)提出的“占有”概念,以及对占有制度三个维度的分析,均具有开创性价值。而对于“产权的社会建构逻辑”,张静(2005)提出了“二元整合秩序”与“双重承认”的路径来解决在财产中的产权纠纷;申静与王汉生(2005)认为,社会学视角下的财产权利关系结构表现为一个动态的均衡过程;折晓叶与陈婴婴(2005)则提出社区集体产权不是一种市场合约性产权,而是一种社会合约性产权,反映的是一种社会和谐秩序。

结合国内外学者对产权概念的理解,本文认为,产权就是财产权利,它是一组权利,包括财产的所有权、使用权、收益权和处置权等。产权不是指人与物之间的关系,而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权安排确定了每个人相应于某物时的行为规范,每个人都必须遵守他与其他人之间的关系,或承担不遵守这种关系的成本。

产权的基本功能是社会激励与约束,产权的存在作为一种工具规范着人的行为。产权明确界定使财产支配的范围及方式,使分配剩余产品或价值时相互之间的利益关系,使财产的运作、分配有基本的规范可依。产权也是一套激励机制,如果产权界定不清,就会产生“外部性”和“搭便车”的现象,有效的产权提供了人们将外部性内在化的激励机制。产权的另一个功能是提高资源配置,资源是稀缺的,所以应当把资源配置在最有效率的地方。在当代产权经济学家看来,产权的转让是极其重要的。1959年,科斯在《联邦通信委员会》一文中指出,权利的明确界定和足够低的交易成本是市场交易存在的本质前提。1960年,科斯在《社会成本问题》一文中进一步证明,如果产权被明确界定,并且所有的交易成本为零,则不论谁拥有产权,资源的使用将完全一样(科斯,1994:36)。这一观点实际上认为,如果产权被明确界定和交易,则资源的使用将达到约束条件下的最优化。阿尔钦在一篇文章中指出,财产的转让权可以起到发挥比较优势和分散风险的作用(Alchian, 1977:12)。当然,不是任何产权都能完全界定清楚,事实上,产权的完

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全界定清楚只是一种理想状态,产权总是变动不居、不断流动、无限趋向清楚界定的。

因此,决定经济行为的最重要的因素并不是所有权本身,而是产权拥有者能否在最少的限制下使用他们的资源并以此获得经济收益,这包括在必要时把资产转让出去。因为从理论上说,任何一种资源只有通过转让,才有可能形成价格,由此才能在价格机制的引导下流向价值最高的用途,并最终达到合理的配置。而资源只有在达到合理配置以后,才有可能带来生产的高效率和经济的高增长。土地作为一种重要的资源,也不能超越这一规律。当然,提到资源配置就不能忽视资源配置的主体。这也就是新制度学派代表大师诺斯所一直强调的,制度在经济发展过程中起着至关重要的作用,产权的安排对于资源配置的效率具有决定性的作用。因此,本文着重分析各地不同的制度安排所导致的不同的土地流转模式及其经济绩效。

(二)产权代理及其模式

提到产权的流转,必定会涉及到流转所涉及的人和机构,牵涉到代理和委托的问题。所谓委托代理是指一个人或一些人(委托人)委托其他人(代理人)根据委托人利益从事某些活动,并相应授予代理人某些决策权的契约关系(詹森、麦克林,1998Π1976)。在这一契约中,能主动设计契约形式的当事人称为委托人,被动地接受契约形式的当事人称为代理人(向荣、贾生华,2001)。从这一定义中可以看出委托代理关系是一种经济利益关系,双方都追求自身利益的最大化。社会经济生活中代理制以各种形态存在,一些代理关系是以明确的形态和规范存在的。因此,产权理论与代理理论的结合可用于分析由于产权的分割特性形成的契约关系。本文试图从两种理论相结合的角度来分析土地流转过程中所涉及的各种产权结构和代理模式。

如果产权纯粹是一种私人之间的合约,并且可以由私人信守来得到履行,那么国家并不构成产权安排的一个要件,但是,在任何大规模的现实交易中,往往都不存在这样一个世界。因此,当产权经济学家阐述产权的“排他性收益权利”时,通常都要强调产权是被强制实施的,所以产权的强度不能不涉及国家所提供的保护的有效性(周其仁,2002: 9)。委托代理关系中,代理人既可以是个人,也可以是政府,也可以是某个非行政性的组织,因此,我们可以将之划分为私人之间的代理、国

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家代理和市场代理。

委托代理理论是以西方资本主义市场经济为背景发展起来的,它假定市场是完全的,因此,在委托代理过程中,一个理想的模型就是委托人和代理人凭借自己所掌握的权力和本身所具有的能力在市场的运作逻辑下实现自身利益的最大化,最终达到两者的均衡。当然,在市场逻辑中也不能忽视国家的保护,在此,我们将其视作一个市场运作环境来看待,只是不同的环境下市场运作的情况有些不同而已。本文要讨论的是在中国社会主义市场条件下土地流转的各种模式及其经济绩效,本文在对六省市实地调查的基础上,把土地流转模式归纳为三种,即安徽、四川省属于私人间的土地流转模式,山东、江苏省属于政府主导的征地模式,上海和浙江等地区属于市场代理型的土地流转模式。在各种土地流转模式下,产权代理的经济绩效也有所差异。

1.私人之间的代理及其经济绩效

诺斯(1994b:15)曾指出,经济的发展最初是从个人开始的,私人间频繁的商业交换形成了市场。但是,私人间的交易由于信息不对称等因素使得交易费用很高,进而影响私人收益及交换效率。由此,人们就会组成一个组织来进行大规模的交易,以节约交易成本。这就是企业出现的原因。私人之间的代理之所以低效率很大程度上是由于获取信息的成本太高,因而使得交易费用上升,私人收益下降,导致整个市场效率下降。低效的经济绩效必然使得人们趋向于规模化的市场性交易。从这一点上说,诺斯也认为,市场的崛起是一个内生的发展过程,是由交易和分工的复杂而天然形成的。

而当一个完善的由价格调节的市场形成之后,私人需要明确自己对商品的权利。只有当私人对商品拥有一定的明确的权利时,他才有权利控制商品在市场上的交易和流通,以实现商品的价值。而在完善的市场机制下,交易信息和交易规则明晰后,私人间交易成本下降,交易收益上升,于是人们为了进一步降低交易成本,逐渐发展出各类组织,进行规模化经营,也就是市场代理。

2.国家代理及其经济绩效

当稀有产权被放置到公共领域中的时候,就需要有一个代理人来对公共产权的执行进行规约。一般意义上,国家就成为这个公共产权的最好代理人。国家并不是“中立”的,国家决定产权结构,因而国家最终要对造成经济的增长、衰退或停滞的产权结构的效率负责;国家作为

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一个界定和实施产权的单位其本身也有自己的利益诉求。

产权可以分为私有产权和公共产权,根据两种产权的不同性质,国家对两种产权的代理绩效是不同的。

私有产权是对不相容的使用权进行选择的权利的分配,它不是对物品可能的使用方式所施加的人为的或强制性限制,而是对这些使用方式所进行的排他性权利分配(Alchian,1969:87)。私有产权要求国家保障个人的权利,保障个人对自己的财产进行自由支配,因此资源可以在市场上自由流动,在“看不见的手”的支配下达到资源的最优配置。如果国家对私人产权进行代理,往往会限制私人对自己财产的支配,因而影响资源的市场流动。通常,国家对私有产权的干预往往导致私有产权绩效下降。斯科特(2004:88)曾专门指出过,20世纪以来一些大型社会工程失败的背后逻辑很大程度上是因为国家实行这种自上而下的制度安排,试图将社会安排简单化和清晰化,实际上这只能导致集权式解决方案的失败。我国的集体制就是国家对私有产权干预导致产权绩效下降的最好例证。集体制从全方位对私有产权进行干预,导致我国各个领域内经济收益下降。胡汝银(1995:49-51)以中国经济为背景,对集权体制下普遍存在的低效率问题进行了分析。认为集权体制下,个人不能确定自己劳动的收益,而这种自上而下的制度安排通常导致决策的信息成本很高,结果是上面制定的决策通常不符合实际情况,而下面的个人没有权利发挥其积极性。从而导致了普遍的低效率。张江华(2007)则从工分制的分析入手,认为工分制导致“搭便车”和无效劳动,从而使集体经济绩效下降。

然而,并不是所有的资源都能由私有产权得到满意的控制,像空气、水、天然气等免费物品,根本无法确定这种公共物品的供给价格,也无法阻止别人“搭便车”———因为阻止别人免费使用资产的成本过高,因此,如果不能使公共物品的提供者得到相应报偿,可能会导致无人提供公共物品或对公共物品过渡使用。因此,由国家来对公共产权的使用和执行进行规约是必要的。从这个角度讲,国家代理通常会提高经济绩效。诺斯(1994a)就指出,刚成立的美国政府正式通过对产权的正确代理而巩固了革命成果,并使美国不断强大起来。

但另一种情况也会相应存在,即国家作为产权的代理人通常是架空的,真正代理公共产权的是在代表国家的各级政府中工作的人。结果是,当没有足够的约束条件时,往往会出现代理人利用代理权为个人

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或团体寻租的行为。这样一来,国家代理公共产权可以提高经济效益的说法就需要再加上一条:国家代理人的行为受到充分的约束。

3.市场代理及其经济绩效

自斯密以来,“看不见的手”一直都是指导经济发展的最重要规律。斯密指出,市场的运作可以达到资源的最优配置和价格的均衡点。因此,市场在经济的发展中发挥着巨大的作用。诺斯指出,产权的明确界定有利于财产的自由转让,保护了私人的财产收益,因而可以促进市场的形成。而在私人交易的过程中,由于交易成本太高,必然趋向于规模化和专业化的组织,因此也就出现了各类组织。在这个过程中,市场越来越专业化、规模化,交易成本也越来越低,因此经济绩效越来越高。一般说来,市场代理在一定的制度环境下有利于提高经济绩效。这也正是西方世界兴起的原因。

因此,市场代理作为一种资源配置的方式,尤其是对土地这种非常适合私人产权的资源来说,对其达到合理的配置和重组具有重要的意义。本文将在此基础上根据调查所得资料对此假设进行进一步的分析和验证。

当然,任何权利都不是无限制的,因为任何权利都不是单独起作用的,权利必须受到制度的约束。在讨论不同的产权代理时,本文会相应地关注到制度安排及代理主体在其中所发挥的作用,同时还将结合此框架具体分析各种土地流转模式及其经济绩效。

二、经验证据:不同经济与文化环境下的土地流转模式

本文期望首先能对我国土地流转中的问题给予一个比较全面和完整的描述,在此基础上再进行理论的分析与诠释。由于土地流转是中国改革以来所展现的重要现象,因此,该现象背后所呈现的有关社会转型的意义值得我们作深入探讨。而另一方面,通过这一研究,如何完善土地流转各环节中的制度建设,使这一过程的社会成本趋于最小,无疑有着重要的实践意义。

本文拟在实地调查的基础上探讨税改后土地(主要是耕地)的流转情况。调查组选择了六个省的部分村镇,进行了大量的田野调查和资料搜集工作,同时将调查地点分成三种土地流转模式来分别进行讨论。

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当然,任何一个地方的土地流转都不可能是一种模式,任何试图将某一地区流转类型单一化的企图都会失败。

首先是安徽和四川两省,两省都是内陆省份,经济发展相对滞后,处于城市发展初期,城市规模较小。作为劳动力输出型的大省,两地土地流转量名列全国前列,但流转率不高,私人间的流转模式较明显。因此选取此两省为血缘、地缘式土地流转模式的典型。当然,私人间的土地流转模式在全国都是最主要的一种流转模式。其次是山东、江苏两省,两省城市化发展较快,经济水平相对较高,处于城市发展中期,城市规模属于中等,土地流转率也比较高。但是由于两省经济发展水平相对发达,因此农民出去打工的要相对少一些,而在本地谋求职业的农民除非发展得特别好,一般不会主动放弃土地,因此土地的流转以政府主导的征地为主要模式。本文选取江苏、山东作为政府主导型土地流转模式的典型。最后是上海和浙江等地,由于经济发展速度较快,市场化程度比较高,土地流转的市场化程度比较高,因此本文选取这两个地方作为市场代理型土地流转模式的典型。当然,广东省的土地流转率和绩效也是比较典型的,但出于选取典型的考虑,本文就不再一一囊括。

(一)四川、安徽等地的土地流转模式

1.案例一:四川、重庆两省市土地流转调查资料①

土地在农业生产中既作为劳动对象,又作为劳动手段,直接参与农产品的生产过程,是农业生产最基本的不可替代的生产资料。重庆作为一个农业大市,土地问题的重要性不言自明。四川农村劳动力大量外出务工,这使农村土地重新配置、利用十分必要。据调查,劳动力外出后其承包的土地主要有以下几种情况:一、外出劳动力承包的土地由家庭未外出成员继续耕种,这与我国实行以家庭为承包经营单位的制度密切相关。二、在家庭劳动力不足的情况下,将家庭的全部或部分土地转移给其他实体经营,如代耕、转让、转包、租赁等。三、自己不经营,但也不转让给别人经营,结果土地撂荒。

重庆市忠县官坝镇为忠县八大组团之一。固国村离镇上大约4里路,全村人口2055人,共计880户,耕地总面积3143亩,人均耕地面积1亩。根据县劳务办公室统计,固国村全村外出打工1251人,在家壮

①本小节访谈资料来源于调查组赴重庆忠县调查资料(2006)。

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年较少,以老人为主。季节性打工的大约占20%左右。外出打工的人一般会把土地转包给其他人耕种,主要是亲戚和熟人。土地转包,双方协商,基本上没有形成一定的规则,基本不收取转包或者转租费用,这是为什么呢?村民老李告诉我们:

因为现在农劳少了……他出去了,怕自己的土地荒废。80年代初是要罚款的。另外方面是粮价高了,不交税了,土地退耕还林大面积,日常要用二转包和自己协商,有签书面协议的,多数是口头协议。前几年撂荒较多……当时是由政府组织转包给别人的……

该村劳动力流动的方向主要是广州、深圳、杭州、上海等大城市,进厂矿做建筑工人的较多。基本上每户都有一人外出打工,这些外出的农民基本都是初中毕业,县里组织过技能培训。据调查,村里无技能培训的农民工月工资大约600元,有技能培训的则1000元到2000元不等。他们之中有一些在城里安家落户,而且当上了老板。在城里买房子定居的农民,基本上都是工资高、有技能的青年人,其家里的土地基本上都转给亲人或者朋友代耕。外出打工的农民在承包期内,自找对象,自行协商权利义务,自定转包期限,将种不了或不愿种的土地转包给愿意种又种得好的农户。这种流转形式多发生在父子、兄弟及亲朋好友之间,一般为无偿转包,期限较短,流转面积较小,集体与原承包者关系不变。

固国村村民老唐,今年68岁了,有两男一女,各家有一个孩子,二儿子到上海南汇做建筑工人,去了5年,就前年回来一次,丈夫一直在外建筑,妻子在家养孩子至3岁,现在在服装厂工作。老唐家每人平均土地面积不够0.8亩,二儿子家的地给老大种,粮食由老二拿钱来买,老大不用给老二地租。老唐说,二儿子不是不想租出土地,而是没有人愿意租。别人也不是不需要租,但是没有劳力实在不能租,因为年轻人更愿意外出打工。按照老唐的话说:田是管吃粮的,花钱靠养蚕桑副业。老大今年养了3张蚕,桑叶可以自给,一张蚕平均卖1000元。种粮是无法盈利的,算上全部成本要亏损,水稻亩产800斤,种子30元,水稻还不太用化肥,玉米吃

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肥无底洞。老唐68岁,还做点轻微的农活,地自己种,田交给儿子种。一年不算吃粮,钱要花2000多,药费还不算,一个孩子全部要5000元。如果不打工的话,就是入不敷出。

新立镇双柏村是重庆市100个新农村建设示范村之一,全村共有3033人,869户,其中826人外出务工,80户全家外出。村民收入来源主要有以下几项:一是外出务工,每年每人12000元左右,全年1000多万元;二是种传统油菜等;三是做个体生意,全村运输大户18个,注册个体户56个。外出务工人员的地大多由亲友代耕代管。代耕代管基本都是无偿的,主要目的就是保证地不荒,外出者回来再收回这块地用来种植。该村基本上没有种粮大户,大多也就是种了几家亲友的,据调查统计,最多的一户人种了20个人的地,一共20亩。

以村民老彭为例,老彭今年53岁,有3个孩子。大儿子残疾,二儿子夫妻都在浙江打工,三女儿在县里教书。二儿媳生完孩子后就到浙江一个服装厂打工去了。现在老人带着孩子,家里的地也都由老人来种。老人说,自己种地也是因为实在是年纪大了,不适合出去了。地是种粮食的,还是要种点吃的。过几年自己老了,谁爱种谁就种,没人种也没办法。老人自问:“哪个人愿来种呢?”

村民老黄也是如此,孩子都出去打工了,自己年纪大了就在家种地。他现在种了14个人的地,除了自家的,还有其他4家的,都是他的邻居。老黄种的地都不需要给任何租金,老黄如是说:“别人都打工去了,或是人老了不能种了,我种。我帮他们管地,我收粮,他的地不荒,这很合理,反过来他收我钱,就没人做了,因为农业是弱势的,没剩钱”。

像老黄这样代耕代种别人土地的农户在双柏村有上百户。为了让外出务工人员安心打工、不用担心粮田被荒废,双柏村在尊重农民意愿的前提下,合理引导农村被撂荒农田向种田大户转移。只要外出务工农民提出农田代耕代种的申请,村干部就会在务工人员与种田专业户之间牵线搭桥,帮助他们达成农田代耕协议,明确双方的权利和义务,实现双方互惠互利。通过土地代耕代种,加快了农村耕地使用权流转进程,促进了农业区域化、专业化、集约化发展,造就了一批粮食、蔬菜、

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烟叶等种植专业户。另外,在农村基层干部和种养能手带动下,土地流转效益也越来越好。

可是在转包、代耕代种广泛流行下,它的问题和弊端也越来越明显,纠纷不断,且类似的纠纷几乎每个村都有。土地作为一种廉价资源在私人间流动,一方无偿转包给自己的亲戚或者同村的熟人,而自己则另某职业外出打工。由于双方的血缘、地缘关系,没有书面合同的签订导致土地产权不清,收益不明,双方之间产生诸多纠纷。新立镇有一位农民邹某,在我们访她时,她还会想起自己多年前为3亩农田以死相争的那个下午。

几年前,邹某知道国家出台了“两补一减”的惠农政策后,决定找邻居王某要回自己的3亩农田。几年前,邹某丢掉自己地质较差的3亩口粮田,几经转换,这3亩农田转到了邻居王某的手里。

起初,王某明确拒绝了她的要求,说:“当初你嫌田不好,丢掉不管,这几年你一不交公粮水费,二不负担防汛排涝,现在政策好了,你就要田,没门。”邹某一连找了好几次,王某都不答应,两人为此大打出手,一气之下,邹某跑回家里,喝了农药。幸亏抢救及时,没有酿出人命。王某赶紧把田还给了邹某。

同样的,新立镇一位农民张某,当年外出打工,临走前将自己耕种的28亩农田托付给自己的大哥耕种。后因其大哥无力耕种这么多农田,将这28亩农田转包给本村的另一个农民。2003年10月,张某返乡要田未果,多次与当时的代耕农户发生口角。

邹某和张某遭遇的土地纠纷都是代耕代种引发的。也有一些村里出现了承包户倒贴代耕户的现象,少则要负担部分化肥、农药款或自己交纳农业税等,高则要付给代耕户200元左右代耕费。其特点:对代耕期限、权利义务一般都无书面规定。这是一种隐性的流转形式,全市各地普遍存在。代耕代种带来的纠纷,是当前重庆农村土地纠纷中非常普遍的一个类型。那么,这类纠纷究竟如何了断?部分村组干部认为,当时承包户外出不管农田和税费,别人代替他们种田并上缴各种税费,现在他们回来要田,必须将以前欠下的税费缴清后才能重新分田。但是,这种认识不符合相关法律和政策。2003年我国颁布实施《农村土地承包法》,法律规定,承包期内,村组不得将承包地收回抵顶欠款。而

且,重庆市在依法完善土地二轮延包的政策中也明文规定,对前些年因负担过重、种田效益低等原因自行弃田抛荒,现在又回来要田种的农户,应按原承包面积确权确地。对“逃税户”、“历年税费尾欠户”等群众意见大的,也要确权确地,严格把追缴税费与确权确地分开。

就张某一类纠纷,也有明确政策规定:当年自行委托代耕、自找对象转包,既无协议又未签订流转合同的农民现在要田,乡、村组织要恢复其承包经营权,引导其继续流转,签订规范的流转合同。县农办李副主任介绍,村干部看到张某和代耕户协商不了,就组织双方学习《农村土地承包法》等相关政策和法律,之后由双方民主协商,确权确地。因此,张某最终如愿要回了自己的耕地。

其实,很多村组将撂荒田收回重新转包给别人,这违背了《农村土地承包法》。《农村土地承包法》规定,承包期内,发包方不得收回承包地。有专家说,虽然农民弃田不管税费,自有他们的不妥之处,但村组收回土地重新发包,也要经过原承包户的同意。即使当初转包时找不到原承包户,村组在原承包户回来要求确权确地时,也要依法满足其合理要求。所以,有人说:“农民法律意识淡薄和基层干部不按法律和政策办事,是导致当前农村诸多土地纠纷的重要因素”。另外,很多外出打工的农民,只是想确权确地到户,有的甚至只要村组确权到户即可,并不是回来种田。对此,在对其确权确地后,要引导这些农民签订合理的流转合同。因此,各地农村在确权确地后,一方面要鼓励有一技之长的农民外出务工经商,另一方面也要积极培训在家农民的技能,拓宽农民的致富门路。

2.案例二:安徽阜阳土地流转情况①

安徽阜阳太和县在1994年进行第一轮土地承包(当时的政策是30年不变)时,农民都持怀疑态度,担心政策会有所变化。1996年起,安徽省开始了第二次土地承包。当时,农村土地的焦点问题是农民乱占耕地,乱搭造建筑物,因此土地市场变得非常混乱。2004年开始,太和县多数农户在1994年的基础上重签了第二轮土地承包合同。

目前,阜阳的农民外出较多,土地自动流转多轮、手续不规范,地亩数也有待核实。土地流转较多,主要是出于两个原因:一是全家外出务工,一出数年,把土地私自转包给他人;二是全家经商,家庭比较富裕,6

3社会学研究　2009.1①本小节访谈资料来源于调查组赴安徽阜阳调查资料(2006)。

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也会把土地转包给其他亲戚,或者找人代耕。

土地承包30年不变政策也存在着弊端,农民们虽然吃了定心丸,但还涉及到其他方面的问题:(1)外出劳力的土地,造成承包费责任的不明;(2)30年后,由收取税费变为了直接补助,那么补给谁就会成为新的问题。这也是土地流转过程中不签订合同的原因。农民自己也在思考着这样一个问题,即30年后是否还继续承包土地。

据调查,现在太和县外出务工人口占总人口的30%,占劳动力的80%-90%。家家户户几乎都有出去打工的农民,村里只剩下几个队干部和一些老人妇女孩子。外出打工人的地基本上都是其他人代耕代种。从村民口中我们得知,太和县目前的土地流转存在这几种情况:

“一个是他的地他还种,他出去打工了,他老婆没出去,他家属没出去,他家属出去了,他老人没出去。所以说在太和县搞经济,搞调整产业结构搞不起来,剩下的都是老弱病残。他不信你这一套。你要是搞大棚蔬菜他也不会搞的。基本上都交给自己的亲属,自己的对面邻居。这些人个别地在当地做小生意,他们有个收益。农忙季节他回来种地,短期打工,比如修锅打铁的,农闲时他出去挣点钱。这样的话夫妻双双都出去,地给别人种,但是很多情况就一个出去,丈夫出去,妻子没出去,或者妻子出去,丈夫留户……”

另一种是土地向少数农民手里集中。太和县已出现了这种情形:

有位姓朱的农民在其他地方承包了1000多亩地。他是租一些不耕种农民的土地,一年一亩地交400-500块钱就可以了,出租的农民也非常愿意这样做,因为自己省事,一年还可以挣得四五百块。这样的方式,特别适合出去打工人,出去打工了不愿意种地了就出租土地给其他人。虽然租金很少,但是种粮食一年也可能只赚四五百块。

再一种是由村镇政府协调,为村民之间的土地流转做中介。比如,有的农民担心土地抛荒,外出务工前给村镇打个招呼,让他们协助处理土地。遇到这种情况,镇里的干部会找到村干部,在村中寻找种植能

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手,或者委托人的亲属朋友,让他代种。如果找不到适合的代耕人或者有些人不愿意代耕代种,干部只能再作协调,适当给予一些优惠条件。现在太和县政府对此情况基本没有强制措施,主要是作为村民私人之间的中介,以服务协调为主。

四川、安徽两地情况大致相近,大量人员外出务工导致大量土地闲置出来。但是,一般情况下他们不愿放弃对土地的使用和经营权,对于他们来说,自己手中有一块土地就等于有一个后路。于是,最好的方法就是把地托付给亲戚或邻居朋友代为耕种。这种情况下,代耕代种的一方通常不需要付出任何代价。尤其是农业税取消之后,土地谁来耕种已经没有涉及个人税收问题,村政府对村民土地在个人间的流转基本上不管了。

(二)江苏、山东的土地流转模式

前面我们已经指出,在城市化和工业化的进程中,政府为了扩大城区,促进二三产业的发展,不可避免地要大面积征用土地。因为土地的集体所有性质,通常农民没有可能拒绝。山东、江苏作为沿海发达省份,其城市化进程更甚,征地现象普遍。在这种土地流转过程中政府扮演了重要的角色。

1.案例三:江苏常熟的土地流转状况①

常熟市地处我国沿海发展轴线和沿江发展轴线的交汇地带,上世纪末,政府聘请两院院士吴良镛等5位城建专家对常熟城区进行总体规划,直到2010年,常熟市都将处在大规模的开发建设当中,城区面积不断向外扩张,城郊土地大量被征用。征地拆迁已成为当地农民日常谈论最多的话题。

泰慈村和九里村位于常熟市城区东郊,处在常熟市城市新区规划内。从1992年开始征地不断。泰慈村90年代以前大概有2000亩左右耕地,600户农民。刚开始的时候村里要修路,征地从农田里开出一条路。最近几年,明都花园、景湖花园、润欣花园、新加坡花园南区、北区住宅区都征用了泰慈村的耕地。村里已经没有耕地,2005年撤队。九里村原来有14个组,543户人家,1994年开始大面积征地。但是有一

①本小节访谈资料来源于调查组赴江苏常熟的调查资料(2005);同时,请参见陆蕊(2006)的

论文。

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些并没有投入使用,荒着。1994年建橡胶厂,总共征用了100亩。近几年,华运皮件厂、协和装饰有限公司,红枫苑、润欣花园商品房都征用了九里村的大片耕地。目前九里村已经没有耕地,但尚未撤队。

上述征地主要是对农民的承包田和口粮田的征用,农民没有反对的权利。他们说:“征地也好,继续种地也罢,都不是我们农民可以选择的事,这都是上面市政府在管。”但是,目前,由于城市总体规划下中央商务区的开发,政府要对这两个村进行征地拆迁,对农民的居住房屋另作安排。这一次征用的是农民的宅基地,与以往被征用耕地不同,很多农民认为宅基地是祖上传下来的根基,是他们居住的地方,政府不能强行征用,这就为他们争取增加补偿提供了理由。于是,一方面,村委会为完成上级政府的行政命令,清理征地区域内地面附着物,想方设法劝说农民签订协议;另一方面,农民为了自身日后生存考虑,不可能轻易同意搬迁。从微观的征地过程来看,征地拆迁是地方政府和被征地农民之间讨价还价的过程。

通常征地宣布之初,几乎所有农民都存在反感的心理,但正如他们自己所说,“征地由不得你不同意,到头来,肯定一家接一家都搬走的。不过,我们就是要跟他(指地方政府)多争取点补偿”。其中也不乏一些农民家房子已经很旧,正想翻建,于是借这次征地重建房屋,当然这并不是说他们不会争取更多的补偿。在我调查的对泰慈、九里两个村的征地中,不满似乎从一开始就存在,农民普遍认为,政府并不重视他们的意见,他们抱怨村委会,这么大的事,村里也没有动员一下,没有正式的集中开会告知征地的具体情况,只是给每户农民一封信作为通知。并且没几天就联系估价公司的人对农民的房屋进行估价,之前也不问他们的意见。不到一个月,村委会里就来人问他们,有没有想清楚了,什么时候去拆迁办签字。泰慈村村民陶某说,“当时说要征用宅基地。我一点心理准备都没有,我的西房刚刚重修,租给外地人住,人家住进去还不到一个月。”

农民不肯搬走,让出宅基地,无一例外地是因为估价太便宜,补偿金太低。关于估价标准,农民普遍认为虽然有规定,但在现实情况下并没有用。

九里村就有这样相距不远的两幢农民房子,房型相同,面积也相差不大。但是一户1994年建房,之后没有再进行过装修。而另一户房子虽然也大概是在94或95年建造的,但是由于他家的儿

子新近结婚,所以房子在去年进行了全面的装修

,据他儿子说,花

费了近6万。当该农民被问到:“当初没有想到会有征地吗?”他的回答是:“虽然去年已有传言说要征宅基地,但是,结婚总要装修房子,而且当时想是新房子估价也应该会高一些。”从访谈中得知这两家最初估价出的补偿都是23万,这确实令人对估价标准的执行心生怀疑。之后了解到,那家多年未装修的农民家,女婿正好就是九里村的主任。

自从有了征地这件事,村民之间的关系也变得微妙起来。原来屋前屋后经常串门,现在只在路上遇到时互相询问征地的事,但往往只是表示对补偿的不满,抱怨村委会,骂市政府几句,至于谁家补偿了多少钱,互相之间都并不知道确数。村民不愿意告诉别人自家的估价,为免别人来询问,自己也不会主动去打听。当然,并不是所有农民都对估价不满,那些村委会书记、主任的亲戚或私交好的人在估价之初就得到了比较满意的补偿,这些人肯定不会和其他农民谈估价补偿的事。而事实上,其他农民也大抵明白其中原因。

就像泰慈村村民倪某所想:假使门前的一棵树规定值100块,如果村委会里有你的亲戚,或是估价公司的人跟你关系好,帮你写了150块,别人是不会知道的。虽然,整个征地结束后,拆迁办会把各家各户宅基地上房屋及其他的估价公布出来,但到那时候钱都已经分给各户农民,即使发现别人家的估价高过自己,也没有办法了。

绝大多数农民既没有“当官”的亲戚,也不认识估价公司派来的人,他们只能完全靠自己来争取满意的补偿。对于这次征地拆迁,农民首先觉得重新建造房屋非常麻烦,要处理很多繁琐的事情,且生活习惯和规律被完全地打乱了;其次因为重新建房不可能不增加花费,这就又增加了家庭的负担;而且拆迁安置的龙腾集中居住区地段较偏,进城也不如住在泰慈或九里村方便。也有十几户农民是7年前因建江苏省常熟

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中学从外村搬到九里村的,前几年的建房、装修加起来一共也花了15到20万,现在又要搬迁,这些人所希望的补偿就会比其他农民更多一些。“不吃亏”这也是很多不愿搬走农民常说的一个词。地段差价也是很多农民在争取补偿的理由。

当年从邻村搬来的陈玉英说:“他要我们让出宅基地至少经济上要补足一点,钞票要加多一点,不至于让我们吃亏,我们也不讲别的,那你至少不能让我们贴那么多钱。而且这边近城,是什么地段,龙腾集中居住区算是什么地段,地段上也应该要先比一比。就像买房子,不同地段价钱都不一样的。他地段都不讲,拆迁给的钱又少……”

允许泰慈、九里两个村的农民在集中居住区自建房和搬进商品房之间进行选择,已经是农民争取来的权益。前几年,泰慈村旁的石墩村征地把全部农民安排住到金山苑的商品房,那里的房子造价低,质量差。2005年夏因为台风,很多农户房屋严重漏雨。这引起了很多农民的不满,甚至上访到市政府。因此,既然政府给农民两种选择,一般农民都会选择自己建造房子。

据有些房屋已经建成且开始装修的人家说,估价出来的补偿顶多只能造房子的外壳,最简单的装修都要自己掏钱。这就在无形中又增加了农民的生活负担,而且由于必须在工地上监督房子的质量,没有时间在外工作,至少家里要有一个人留守,也减少了农民的收入。在没有征地拆迁之前,在有些土地储备中心已经征掉,但是还未开发的农田中,很多农民会到自己家里原有的耕地上种点毛豆、山芋、青菜之类不太需要管理的植物。当然是不成气候的,一来没有条件管理,二来像九里村在耕地征用后,把灌溉系统全部拆掉了。

泰慈村拆迁办公室主任也说,曾跟农民讲过,青苗费等之类的补偿都已经发给他们,他们现在再去种东西,假使有开发项目下来,不会再对他们作赔偿了。但事实上,要开发某块地时,对于农民在地里的作物,还是会作一些赔偿。否则农民肯定不买账,这时候就由村委会去帮他们协调,争取一些秧和农药的费用,而这部分

社会学研究　2009.1钱就由开发商出。

现在由于龙腾集中居住区与泰慈、九里村距离较远,农民不可能再回到自家的地里种些食物以减少生活开支。而且龙腾集中居住区房子外形都有统一规定,集中居住区外面是绿化带,很多农民抱怨根本没有地方可以种点东西,收入没有太大变化,但是开支却大了很多。

泰慈村村民陈某已经退休在家,从社保处拿退休金。之前做过一段时间的短工,帮人卖早餐。陈的丈夫分田到户后就回家种田,现在田都没有了,就自己买了辆电瓶车帮人家运货。据他说,这个车能装一百多斤货物,他一个月大概也能赚一千多。两个女儿都结婚了,一个在服装一厂做电脑绣花,一个在兴隆中心小学教书。20岁出头的年轻人陈某,家里的地前年就全部征用了,但到现在苏州市规定的征地补偿还没拿到。第一年,补偿了1200元青苗费,今年什么都没有。去村委会问,说市里面还没有批下来。他家现在只靠父亲开个理发店赚钱养家。

从泰慈、九里村的调查我们可以看到,由于失去了可以依靠的土地,农民的生活发生了极大的改变,因此在补偿的费用上,他们都不会轻易让步。这样,征地补偿问题成为这一土地流转模式中的关键,现行征地补偿安置标准过低,严重损害了失地农民的切身利益,是国家、用地单位和失地农民之间矛盾冲突的主要原因,土地的社会属性在征地补偿的经济过程中没有得到充分的体现。

2.案例四:山东临沂的土地流转调查①

临沂市土地利用类型以耕地、城镇居民点及工矿用地为主,由于可利用土地少,城镇建设用地、居民点及工矿用地、交通用地的增加主要来源于耕地、园地、林地等。临沂市的地势是由南到北逐渐增高,最北部属于丘陵地区,包括李官镇和半程镇的大部分。

半程镇距离城区较远,城市化还远远没有蔓延开来,但是土地集中流转的面积却很醒目。这主要应归因于半程镇有一个实力雄厚的生猪屠宰企业———X集团。X集团是一家以肉制品生产为主的跨行业、跨

①本小节访谈资料来源于调查组赴山东临沂的调查资料(2007)。

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地区、跨国经营,在境外上市的综合性大型企业集团,是全国151家农业产业化重点龙头企业之一。X集团原本是一个乡镇企业,转制后实行股份制,归个人所有。由于是劳动密集型企业,X集团吸收了大量的劳动力,半程镇的大部分中青年劳动力都有过在X集团工作的经历。

由于X集团和其他企业的原因,半程镇镇内人员流动相对来说很大,每年都有大量人员被派到在外地的分公司工作。但是,相较于其他地方的人员流动来说,半程镇人员流动有自己的特点:每个家庭在有人员外出打工的情况下,并不影响其家庭本身的农业劳作,且外出工作人员如果已经结婚,可以申请留在总公司工作。大部分在分公司工作的人都未婚,因此家庭内的农业劳作父母可以负责;而已经结婚者,大多是丈夫在外地工作,妻子在家负责农业劳作,但这种情况是少数,除非是已婚员工主动申请外出工作。一般情况下,公司都会根据员工的意愿尽量把已婚的员工留在总公司,这样既可以工作,又可以照顾自家的土地,周末休息的时候就顺便把农活给做了,可以做到工作种田两不误。当地人认为这种“亦工亦农”的生活远比离乡背井出去打工好得多。而年纪大一些的劳动力,由于不能进入这些企业,通常是在农闲的时候做一些零工。因此,土地对每个家庭来说仍然很重要,很多人不会轻易放弃土地,私人间的土地流转并不多。虽然农业已经不是当地人们生活的主要经济支柱,但是粮食和土地是他们作为一个农民所必不可少的基本要素,是其生活的最终保障,这保证了他们在任何情况下都不会饿肚子。当然,流转也有,那些因为工作或其他原因迁到城市居住的人,通常会在不放弃自己土地的情况下把土地转让给亲戚耕种。

土地承包延期后,山东省政府大力鼓励推动土地流转,要求学习浙江、广东的经验,希望通过土地流转提高土地的效率。因此,当地土地流转的效率开始大幅度提高,但这通常不是农民自己的意愿。

现在,属于X集团旗下的土地面积在逐年成倍增长。村子周围的土地逐渐变为X集团的商业用地或经济用地。但是,农民通常不愿意转让自己的土地,因为土地生产出来的粮食能为他们节约食物消费方面的大笔费用。他们认为,有了土地,基本生活就有了保障,没找到工作也有饭吃。土地虽然不赚钱,但是没有土地就没有了依靠。然而,即使农民不愿意,还是不断地有大量农业用地变为商业用地。在这里,单凭企业一方和农民沟通,效率显然不会这么高,因此作为第三方的政府在其中的作用就不容忽视了。

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X集团在向农民征地的时候,所接触的对象不是村民本人,而是镇政府和村集体的人。通过和他们协商,签下补偿价格和征地合同,然后由村政府来动员农民签订合同。为什么人们在村集体的动员下会同意出售土地呢?村民通常会这样说:

“咱犯不着为一块地得罪他们。怎么说,以后还有很多事要找村里。孩子上学、结婚、生孩子,这些都要大队里管,他不给你办你就没办法……”

半程镇属于丘陵地区,地势不平,沙地较多,比较适合种植树木和花生。2005年X集团开发出一种富贵花茶,准备大面积种植,遂与各个村庄联系购买土地,仅一年时间全镇有2Π3的土地归到X集团名下。收购的方法是到村里面和村主任沟通,然后村主任来解决这个问题。合同也是与村里签订,有效期为30年。使用土地30年支付农民的总金额为当年小麦市场价格的1200倍。在这个过程中大部分村民显得很被动,没有同村里和公司签订任何合同。

当然,不签合同也有几个方面的原因:一方面是乡村干部做事的行政化,村主任一人掌权决策,官僚倾向很浓;另一方面,因为村干部和X 集团的人都是本地人,按村民的说法都是乡里乡亲,不签合同也无大碍,大家有个口头约定就可以。这种乡土社会的运行规则实践起来效果应该说很好,目前只有一个村庄的土地流转出现问题。

Y村是一个小村,土地在2006年底收购,X集团付给村民的青苗补偿费在2007年3月份发到村委,但是村委一直没有把此笔补贴发给村民,于是,村民们便把X集团新栽种的经济作物全部拔除,重新种上了小麦花生。由于村民的此种行为,Y村与X集团签订的30年土地流转合同自动报废,村主任撤职,由Y村委负责偿还X集团已经发给村民的青苗补偿费。

Z村在半程镇算是比较特殊的村子,属于半程镇的南北交界处,一半丘陵一半平原。Z村位于半程镇东15里的地方,交通十分便利。Z 村也是基本上每户都有在X集团上班的成员,不能去X集团上班的就在镇上其他企业工作,年纪大一点的每天出去干零活、打零工,主要从