进一步完善地方政府交通基础设施融资平台公司管理体制有关问题的思考

一、问题的提出

进入21世纪以来，地方人民政府为了发展地方经济，积极进行深化投融资体制改革的实践探索，通过打造具有地方融资平台功能的公司制企业以及其他融资平台为地区经济建设筹措所需的资金，为地方经济、特别是地方基础设施建设的发展作出了显著的贡献，但同时也引发了地方政府债务负担加重等问题，引起了中央和各级地方人民政府的高度关注。

地方政府融资平台公司一般由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权、国债等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格。地方政府融资平台公司一般侧重于为城市轨道、城市道路、自来

水、天然气等城市基础设施建设项目筹措资金，并向地方政府承担建设与管理职责的民用机场、高速公路、港口码头等交通基础设施项目延伸。

随着地方政府融资平台的数量和融资规模的飞速发展，地方政府融资平台的负债规模也在急剧膨胀。大规模的融资也给地方政府带来了居高不下的债务负担。截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.72万亿元，其中：政府负有偿还责任的债务6.71万亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务2.34万亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务 1.67万亿元，占15.58%。到2010年底，全国省、市、县三级政府共设立了6576家融资平台公司，融资平台公司的政府性债务总

进一步完善地方政府交通基础设施

融资平台公司管理体制有关问题的思考

［中图分类号］F540［文献标识码］B［文章编号］1005-9016（2012）04-04-07

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［摘　要］地方政府债务问题是制约地方经济发展的重要因素。国发[2010]19号文件对清理整顿地方政府融资平台公司提出了原则要求。目前对地方政府融资平台公司还存在认识上的误区，有关文献主要研究的是地方政府融资平台债务问题而不是通过规范地方政府融资平台公司融资行为来化解地方政府债务。还有必要在此基础上按照国务院的规范要求并结合交通基础设施融资的特点认真分析规范化的地方政府融资平台公司的基本特征和需要解决的问题，为进一步完善地方政府交通基础设施融资平台公司管理体制提供理论依据。

［关键词］地方政府　地方政府融资平台　地方政府融资平台公司　债务管理　政策研究

周国光

（长安大学经济与管理学院，陕西　西安　710064）

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额为4.97万亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。2010年底地方政府性债务中用于高速公路建设的债务余额为1.12万亿元，部分地区的高速公路处于建设期和运营初期，其收费收入不足以偿还债务本息，主要依靠举借新债偿还。2010年全国高速公路的政府负有担保责任的债务和其他相关债务借新还旧率达54.64%[1]。

地方政府融资平台是一把双刃剑，既可能给地方经济带来发展，但同时也给地方政府带来沉重的债务负担，存在巨大的偿债风险。针对地方政府利用融资平台融资中存在的债务负担问题，2010年6月10日印发的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），对清理整顿地方政府融资平台公司、规范融资平台公司的融资行为提出了原则要求。

2010年7月30日，财政部、国家发改委、中国人民银行、银监会发布的《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[2010]412号），对清理规范融资平台公司行为作出了进一步明确的规定。

2011年9月底，铁道部的建设债务总额进一步攀升至2.23万亿元[2]；包括高速公路、铁路、城市轨道等交通基础设施建设债务超过融资平台公司债务总额的50%。为建设与管理交通基础设施设立的地方政府融资平台公司在管理上具有不同于一般公司制企业的特点和要求；但这些特点和管理要求目前尚未得到认可，这在一定程度上影响和制约着融资平台公司发挥其职能作用，对优化地方政府债务结构、化解地方政府债务也有不利影响。因此，加强完善地方政府交通基础设施融资平台公司管理体制的政策研究显得尤其重要。

目前对地方政府融资平台公司在认识上存在的主要误区是：将地方政府融资平台公司等同于国发[2010]19号文中要求清理整顿的地方

政府融资平台公司；将地方政府融资平台与地方政府融资平台公司的概念相混淆。2011年3月31日印发的《中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发第34号）中将地方政府融资平台定义为“由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人，不含由中央政府直接投资设立的部门和机构”，并对新增融资平台贷款做出了严格控制的规定。这本无法非议。但也许是理解或者执行中的偏差，在实务中存在着将地方政府融资平台公司等同于地方政府融资平台以及需要清理整顿的地方政府融资平台公司的倾向，导致一些地方政府在清理整顿地方政府融资平台公司的过程中提出了“贷款转性”的要求，即通过将政府融资平台公司的贷款转变为一般公司类贷款，将地方政府融资平台公司转换为一般公司制企业[3]，这不利于结合地方政府融资平台公司不同于一般公司制企业的特点加强对其融资与经营行为的有效规范。这类问题，也有必要进一步深入研究。

二、文献综述

到2010年底为止，国内外有关文献主要是置于地方政府债务管理的角度来进行对地方政府融资平台问题的研究。针对政府投融资平台运行中存在的问题，以张春霖和刘尚希（2010）为代表的学者对我国地方政府融资平台债务风险的内涵进行了深入研究；以魏加宁、贾康、宋洪远、张立承（2010）等为代表的学者从地方政府负债现象入手，对地方政府融资平台负债原因进行了剖析；马海涛（2010）等也撰文提出逐步完善制度建设，降低地方政府投融资平台的运行风险的一些思路[4]。

自2010年6月10日国发[2010]19号文印发后，有关人员才开始在相关文献中涉及地方政府融资平台公司的概念，但遗憾的是研究中仍将地方政府融资平台和地方政府融资平台

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公司混为一谈。

曹大伟（2011）对地方政府融资平台公司的讨论，主要集中在地方政府融资平台问题上。该文在分析地方政府融资平台定义和分类的基础上，提出了地方政府负债不会导致债务危机的观点；并分析了地方融资平台贷款存在的问题，提出了坚决做好规范和清理工作、进一步明确政策范围和方向、引导地方政府融资健康有持续发展等相关对策与建议[5]。

刘明（2011）主要针对商业银行防范地方政府融资平台公司债务风险的相关问题进行了较深入的探讨。文中同样将地方政府融资平台与地方政府融资平台公司视为同义语，但主要侧重于商业银行防范地方政府融资平台公司的贷款风险问题的讨论[6]。

王吉献（2010）对涉及地方政府融资平台公司的有关文献进行了综述。文中对地方政府融资平台的定义、关于地方政府融资平台迅速发展的原因、关于地方政府融资平台的特征、关于地方政府融资平台的功能、关于地方政府融资平台的风险、关于地方政府融资平台的规范等问题综述的结果以及本文的有关思考表明[7]，本文期望讨论的有关问题，在该文中并没有突出体现，也缺乏相关的讨论。

周伟、张全智（2011）在论述科学规范融资平台公司管理重要意义的基础上，针对其融资行为提出了要取得地方政府和金融部门的大力支持，整合国有资本、注入优良资产和充实资本金，实现商业运作、扩大经营业务，提升融资平台公司的直接融资能力，建立和健全企业自身现金流，完善法人治理结构，强化融资行为的监管机制等科学规范融资平台公司的思路[8]。

陈萍（2011）在分析地方政府债务融资平台及其债务现状和地方政府融资平台债务风险成因的基础上，针对地方政府融资平台公司债务问题提出了化解的初步思路[9]。虽然该文的题目涉及的是融资平台公司，但其内容则主要讨论的是地方政府融资平台。看来混淆的问题仍没有解决。

笔者（2011）也曾对如何按照国务院的要求规范地方政府融资平台公司的问题进行了初步探讨，提出了解决问题的初步思路[10]，但没有进一步论述规范融资平台公司在化解地方政府债务的同时为地方经济发展发挥重要融资作用的观点思路，有关研究还需要进一步深入。

据了解，国外对于地方政府负债问题的研究始于20世纪80年代，深入研究则是从20世纪90年代开始的。从相关理论提出的角度来看，世界银行高级经济学家哈那?布里克斯从政府或有负债的角度，对政府负债进行了研究，系统地论述政府或有债务对财政稳定性构成的巨大威胁，在其发表的《政府或有负债：一种对财政稳定性构成威胁的风险》的论文中创造性地提出了著名的财政风险矩阵并对政府的负债风险来源进行了划分；美国学者艾伦?希克从政府预算角度出发，对财政风险的成因及对策进行了分析；世界银行的马俊对地方财政风险监测问题进行了研究，他在对地方财政风险监控相关国际经验进行较全面总结的基础上，从理论上提出了监测原理与方法的以及一系列对财政风险实施监控的指标；国际货币基金组织（IMF）从政府担保的角度出发，分析了财政风险，提出了财政担保度量方法。

从已有的国内外文献来看，存在三个方面的研究不足：一是大多数的文献是针对地方融资平台形成的历史原因、由此产生的财政风险以及如何规避财政风险提出了各自的意见和建议，其主要局限性是这些研究主要是针对解决地方政府债务负担问题而展开的，解决措施都针对如何化解地方政府债务负担，规避财政风险提出的，没有具体针对地方政府融资平台公司债务问题展开讨论。二是在有关文献中混淆了地方政府融资平台与地方政府融资平台公司、以及地方政府融资平台公司与需要清理整顿的地

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方政府融资平台公司的概念；三是相关文献没有针对具体地方融资平台公司的债务问题展开讨论，也缺乏对地方政府交通基础设施融资平台公司债务问题的有针对性的分析与论证。而据分析，地方政府融资平台债务中，高速公路、铁路、城市轨道等交通基础设施融资平台的债务占据了半壁江山，2010年底，全国仅已建成收费公路基础设施的债务余额就接近2.3万亿元人民币①。巨大的债务负担更需要通过研究寻找解决问题的途径。笔者认为，以上文献体现的观点和思路有一定的理论和实务借鉴意义，但仍存在一定的局限性；仍需在此基础上按照国发[2010]19号文件的要求并结合交通基础设施融资平台债务的特点进行有针对性的创新性研究。

三、进一步完善地方政府融资平台公司管理体制的有关思考

（一）有必要区别地方政府融资平台公司与需要清理整顿的地方政府融资平台公司的概念实际上国发[2010]19号文件的规定很明确：融资平台公司是指“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。按照银监会34号文的解释，地方政府融资平台包括机关法人、事业法人和企业法人。这意味着需要清理整顿的地方政府融资平台并不是规范意义的地方政府融资平台公司。

国发[2010]19号文件要求清理整顿的地方政府融资平台公司是“只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司”；而“承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构”。这意味着，国务院要求清理整顿的地方政府融资平台公司，并非全部地方政府融资平台公司；符合条件的地方政府融资平台公司，应当属于按照《公司法》的规范要求组建的公司制企业，不包括机关法人和事业法人形成的地方政府融资平台。

按照国发[2010]19号文件的要求，清理整顿后规范的地方政府融资平台公司，属于以承担地方公益性项目融资任务为主要目标、不以盈利为目的、国有独资性质的公司制企业。这样的公司制企业应当有别于以盈利为目的、市场竞争型的公司制企业。无论名称如何，一个根本的事实是不容回避的，这就是这些融资平台公司按照公司法的规范要求虽然名义上是用其拥有的全部资产来承担偿债责任，但作为唯一的投资主体，最终的买单者仍是各级人民政府。国务院曾在1999年通过成立华融、信达等四家资产经营公司，化解了国有企业从国有商业银行贷款形成的大约1.4万亿元银行的不良资产；目前又正在通过中央和地方财政买单，逐步化解中央和地方高等学校借款发展形成的债务。以教育部某直属高校为例，2009年至2011年财政部通过教育部拨付的财政资金6.04亿元，加上学校少量的配套资金，使得学校的银行贷款余额由2008年底的9.89亿元减少到2011年底的3.29亿元。由此可以推断，目前铁路、公路、城市轨道等公益性基础设施建设项目形成的、经营公司难以用稳定的经营性收入或自身资产偿还的债务，最终仍有可能由各级财政买单。例如承担建设、养护与管理政府还贷公路职责的国有独资公路经营企业（例如广西交通投资集团有限公司、陕西省高速公路建设集团公司、

①根据笔者对全国30个具有收费公路的省市区公布的《收费公路信息公开表》中心资料整理获得。

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甘肃省公路航空旅游投资集团有限公司等），无论在形式上被界定为地方政府融资平台公司还是一般公司制企业，“政府还贷”的性质决定了这些公路建设项目形成的债务，最终应当由政府承担还债职责。从这一意义上，无论叫什么名称，这些地方政府投资设立的国有独资性质的公司制企业，其项目建设贷款形成债务的直接承担者虽然是企业法人，但最终承担者依然是各级地方政府；所以其性质仍然是地方政府融资平台公司。因此目前不应当在名称问题上纠缠，而应当将主要时间和精力集中于对地方政府融资平台公司融资与经营行为的规范上。

（二）关于进一步规范地方政府融资平台公司的思考

国发[2010]19号发布后，按照清理整顿和规范地方政府融资平台公司经营行为的政策导向，融资平台公司的债务至少在形式上不再体现为地方政府的债务；对此规范地方政府融资平台公司经营行为有助于为剥离和化解地方政府债务作出贡献。基于地方政府债务管理的研究以及取得的相应研究成果对今后融资平台公司经营管理与融资管理已基本上失去了借鉴意义。而融资平台公司的融资与经营管理又具有不同于一般市场竞争型公司制企业融资与经营管理的特点。对此有必要基于新的研究视角，按照国发[2010]19号的要求对符合规范要求的融资平台公司进行科学定位，深入研究地方政府融资平台公司、特别是承担地方政府建设与管理交通基础设施和融资重要职责的交通基础设施建设融资平台公司的科学定位问题、规范其经营管理与融资问题，并在此基础上进一步研究如何进一步完善地方政府交通基础设施融资平台公司的管理体制，就成为本文研究的侧重点。

加强和规范地方政府融资平台管理的初衷源于融资平台公司的债务实质上就是政府债务。但如果严格执行国发[2010]19号文件的规定对融资平台公司进行严格清理整顿后，由于地方政府只在其出资范围内对融资平台公司承担有限责任，这意味着融资平台公司的债务不再直接表现为地方政府的债务。如果说在国发[2010]19号文件下发前应当按照地方政府债务的管理要求来研究融资平台公司债务管理问题的话，该文发布后研究的侧重点，则应当放在规范地方融资平台公司的目标、明确融资平台公司不同于一般公司制企业的特点、完善融资平台公司管理体制、促使融资平台公司充分发挥其促进地方经济与交通基础设施健康、有序发展的作用等诸方面。

本文以交通基础设施建设融资平台公司为背景，侧重于研究融资平台公司的科学定位和适应市场经济条件和地方经济发展的新型融资平台公司管理体制。

贯彻落实国发[2010]19号文件精神后，组建地方政府融资平台公司的目的仍是为地方基础设施建设筹措所需资金；所需资金的主要来源仍是以信贷资金为主体的债务资金；不同之处是融资平台公司不得依赖于地方政府的财政性资金、而是靠自身的收益来偿还公司债务的。这就需要进一步明确以下四方面的问题：

1.交通基础设施融资平台公司的基本特征。按照国务院的规范要求，地方政府融资平台公司应当具有以下特征：（1）一般是由地方政府及其部门和机构等发起设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的国有公司制企业。（2）融资平台公司应当承担的是非公益性融资任务，或者承担公益性项目融资任务但具有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还债务。对于只承担公益性项目融资任务并且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，需要进行清理。（3）融资平台公司是偿还其债务的责任主体；地方政府只在出资范围内对融资平台公司承担有限责任。这意味着交通基础设施融资平台公司应当是规范的公司制企业。

2.交通基础设施融资平台公司与地方政府的关系。执行国发[2010]19号文件后，在法律形

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式上地方政府不再是融资平台公司的上级部门，而是依据《公司法》的规范要求成为融资平台公司的出资人。地方政府依据《公司法》的规定享有所有者权益，同时以其出资额为限对融资平台公司的债务承担有限责任。这意味着，融资平台公司的债务不再直接表现为地方政府的债务；地方政府不得、也没有义务用财政性资金为融资平台公司的债务提供担保，承担替融资平台公司还债的责任。目前有关融资平台公司管理的研究，一般是基于地方政府债务负担和债务风险的角度进行的；还有必要针对国发[2010]19号发布后地方政府融资平台公司面临的新形势和新问题进行有针对性的债务管理问题研究。

3.交通基础设施融资平台公司属于特殊性质的国有独资公司；融资平台公司取得的收入除了补偿各项经营管理支出以外，应当主要用于偿还银行贷款等债务；融资平台公司可依据《企业会计准则》的规定计算利润，但一般不应当分配利润。融资平台公司的利润应当作为偿还债务的专项资金。融资平台公司完成预期任务后，可转为一般公司制企业。这方面的研究，还需要进一步深入展开。

按此分析，经陕西省人民政府授权，由陕西省交通运输厅履行出资人权责的陕西省高速公路建设集团公司和陕西省交通建设集团公司；经广西自治区人民政府授权，由广西自治区国资委履行出资人职责的广西交通投资集团有限公司；经内蒙古自治区政府授权，由内蒙古交通运输厅履行出资人职责的内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司[11]等，都符合规范的地方政府融资平台公司的基本特征。这些公司建设与管理的高速公路属于政府还贷公路；收取车辆通行费的主要目的是为了偿还建设贷款本息，是不以营利为目的的公司制企业。

4.与一般公司制企业不同，交通基础设施融资平台公司拥有的资产，实质上是国有资产；按照国家有关法律法规的规定，公司通过建造取得的只是高速公路、城市轨道、民用机场等基础性资产的使用权或者经营权，但不拥有独立处置这些实物资产的权利。如果融资平台公司在完成规定任务转变为一般公司制企业或者终止清算之前需要将处于良好技术状态的基础设施移交给政府有关部门，则意味着在使用这些确认为固定资产的资产过程中计提的固定资产折旧额、或者确认为无形资产的资产使用过程中计提的无形资产摊销额，也应当构成偿还公司债务的资金来源[12]。这意味着衡量融资平台公司偿债能力的主要指标，不应当是参照一般公司制企业的盈利水平，而是经营活动提供的现金净流量。这些问题还需要通过进一步深入研究予以明确。

这意味着，为建设与管理交通基础设施路设立的地方政府融资平台公司在管理上具有不同于一般公司制企业的特点和要求；但这些特点和管理要求目前尚未得到认可，这在一定程度上影响和制约着融资平台公司发挥其职能作用，对优化地方政府债务结构也有不利影响。有必要进一步深化对这些问题的研究。

与其他有关严格控制政府债务为目标进行的对地方政府融资平台的类似研究不同，本文主张应当基于规范的地方政府融资平台公司新的视角以及以交通基础设施建设项目为切入点，来研究在新形势下完善地方政府融资平台公司管理体制的理论、政策与方法。

（三）关于地方政府交通基础设施融资平台公司债务问题的思考

在实务中，我国大多数地方政府交通基础设施融资平台公司投融资建设与经营管理的交通基础设施，包括京津城际高铁、郑西高铁等高铁建设项目，绝大多数城市轨道建设项目和大多数政府还贷高速公路建设项目，虽然具有相对稳定的经营收入作为偿还债务的资金来源，但由于这些项目投资额巨大，地方政府承诺的项目资本金往往很难到位，项目建设主要依赖的是银行贷款和部分企业债券资金，导致

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其收入很难满足按期还本付息的需要，引发的债务负担问题不容忽视。在规范地方政府融资平台公司的进程中，也有必要关注这些债务的偿还问题。本文对此提出以下政策建议：

1.既然地方政府融资平台公司的债务在性质上仍属于政府债务，对此建议在各级财政状况不理想的现状下，可通过出台相关政策，允许和支持融资平台公司采取“借新还旧”的做法推迟还债的期限，缓解当前还债的压力；待今后各级财政状况逐步好转后，采取类似于以往收购四大国有商业银行不良资产、化解高校债务等做法，通过财政资金的注入最终解决地方政府融资平台公司的债务问题。

2.一些交通基础设施的债务负担，也许源于建设初期交通量不理想、经营收入偏低所致。随着经济的发展和交通量的增长，这些项目的财务效益也许会发生较大的改观。对此建议国家可通过出台相关政策，允许融资平台公司采取“借新还旧”的做法推迟还债的期限，缓解当前还债的压力；通过调整现行政策，适当延长交通基础设施的收费年限，使得这些交通基础设施通过未来交通量大幅度增长、用未来经营收入偿还全部贷款本息的设想成为可能。

3.借鉴国内外马来西亚南北高速公路建设项目、北京地铁四号线建设项目等的做法，采取政府补助交通基础设施建设项目的思路，使得交通基础设施融资平台公司能够用自身取得的经营收入补偿各项开支，偿还全部贷款本息，在市场经济环境中得以靠自身的能力生存与发展，并在履行地方政府融资平台职责的基础上顺利向市场竞争型公司制企业过渡与发展。

本文撰写的主要目的，是期望说明一个完善、规范的地方政府融资平台公司管理体制有助于按照国务院的要求将地方政府融资平台公司的债务与地方政府债务相剥离，达到化解地方政府债务的初衷；又能发挥融资平台筹措所需非财政性资金的作用，为振兴地方经济作出应有的贡献。本文不打算全面讨论进一步完善地方政府交通基础设施融资平台公司管理体制所需的全部内容，只是打算针对完善体制过程中涉及的特定问题提出自己有针对性的观点和思路。如果以上观点和思路能够得到业内人士的认可，或在进一步充分讨论的基础上得以充实，也许可为进一步研究完善体制的基本思路和建设措施奠定基础。

参考文献

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