劳动权利保障的制度困境与法律支持
劳动权利保障的制度困境与法律维度
从人权的角度，劳动权利是人们获得生存和发展的必要手段，是其他权利得以实现的前提和基础{1}。因此，对劳动权利的保护，已经成为现代文明国家普遍的选择。对劳动权利保护和实现程度的高低，也成为现代社会衡量一个国家人权好坏乃至法治建设是否健全的重要标志。正是因为劳动权利对于现代社会的极端重要性，对劳动权利的确认和保护成为现代国家宪法和相关法律的通行做法。我国现行宪法第42条即明确规定了劳动权利作为基本公民权利的属性，并由《劳动法》《劳动合同法》为主的相关法律详细规定和保障。然而，作为一项范围广泛的基本权利，仅仅依靠宪法和相关法律的相关规定是很难真正实现的。事实上，就当前我国的现状来看，由于诸多问题的存在，劳动权利保障已经陷入了某种程度的制度困境。尤其是劳动权利保障还同弱势群体权益保护{2}，如农民工、精神病人，以及妇女等的劳动权益保障，使劳动权利保障的这种制度困境显得更为突出。如何从法律维度对劳动权利保障进行深入的分析并通过相关措施摆脱这种制度困境，对于劳动权利的顺利实现有着非常重要的现实意义。
一、我国劳动权利保障的制度现状
作为一种由宪法确认了的公民基本权利，我国建立了一系列劳动权利保障制度，这些制度包括了相关法律、行政保障制度和司法保障制度三部分。以下即从这三方面对我国劳动权利保障的制度现状进行具体阐述。
（一）我国劳动权利保障的主要法律
对公民的劳动权利实行严密而有效的法律保障，是我国社会主义性质的重要体现。经过多年来的努力，我国对劳动权利的保障建立了从宪法到普通法律的完整法律体系。首先，我国现行《宪法》42条，明确规定“公民有劳动的权利和义务”，并且规定了国家在促进就业、劳动保护、劳动报酬和福利，以及劳动就业训练等诸多方面的保障义务。其次，我国通过《劳动法》和《劳动合同法》及相关法律的实施，为劳动权利的实现提供了切实的法律保障。《劳动法》进一步明确和详细规定了宪法所确认的劳动权利的具体内容，并通过微国家和用人单位设置相应的义务为劳动权利的实现提供了必要的保障。而《劳动合同法》则以劳动者与用人单位建立劳动关系的主要方式——劳动合同为主要规范对象，对劳动合同签订的主体、内容、期限进行了严格的规定。为了保障相关劳动权利的顺利实现，《劳动合同法》还对用人单位设定了严格的劳动权利保障义务和相应的惩罚措施，并在发生劳动争议时明显更偏重对劳动者的保护。《劳动合同法》的
实施对于我国劳动权利保障立法来说具有里程碑式的意义，标志着我国在劳动权利保护方面已经走在了世界前列。再次，我国还通过了《就业促进法》、《安全生产法》、《劳动保障监察条例》、《工伤保险条例》、《最低工资规定》等一系列旨在保障公民劳动权利的法律。到目前为止，已经初步形成了一整套结构严谨、门类齐全的劳动权利保障法律体系。
（二）我国劳动权利的行政保障制度
完整的法律体系虽然为劳动权利的实现提供了法律保障，但其真正实现还必须依靠国家相关执法部门的切实施行。尤其在劳动权利实现的过程中，享有劳动权利的劳动者同用工单位相比较，处于非常明显的弱势地位，从而在与用工单位抗衡的过程中处于相对不利的地位。特别是对于某些公认的弱势群体，如妇女、农民工、残疾人、精神病人等，这种相对不利的地位尤其突出{3}。因此，为了保障法定劳动权利的充分实现，必须依靠国家行政机关的力量为劳动者提供必要的支持，即建立相应的劳动权利行政保障制度。就我国当前的劳动执法体系来看，相应的行政保障制度主要是劳动保障监察制度，而这一制度的实施机关则是各级人民政府的劳动行政部门。这一制度的法律依据是《劳动法》85条的相关规定，各级人民政府的劳动行政部门具有依法监督检查用人单位是否按照相关法律保障劳动者的劳动权利，并对侵害劳动者合法权益的行为具有制止并责令改正的权力，从而将劳动权利的实现纳入了国家行政强制保障的范畴。
（三）我国劳动权利的司法保障制度
我国当前的劳动监察制度主要针对用人单位劳动权利保护情况进行事前和事中监督。由于行政资源有限的原因，这种事前和事中监督行为并不能完全杜绝劳动者合法劳动权利被侵害的行为。一旦合法劳动权利被侵害的事情发生，必要的事后救济就成为劳动权利保障的最后手段，这一救济的具体表现形式就是劳动权利相关的司法保障制度。依照我国的相关法律规定，劳动权利的司法保障制度主要包括协商、调解、仲裁和诉讼四种形式。根据我国现行的《劳动争议调解仲裁法》，在发生劳动争议后，劳动者与用人单位可以在双方自愿的基础上协商或者调解，双方不愿意协商、调解，或者协商调解达不成协议，或者达成协议后一方不愿意履行的，则进入仲裁程序，对仲裁裁决不服的，则可以提起劳动诉讼。考虑到劳动者相对于用工单位的弱势地位，我国的劳动权利司法保障制度更加侧重于对劳动者利益的保护，更加强调对劳动者更有利的相对于诉讼程序更为便利，成本更低的调解和仲裁程序，尤其是成本较低，且具有强制执行力的劳动仲裁程序。
二、我国劳动权利保障的制度困境
我国虽然在立法、行政和司法层面建立了比较完整的劳动权利保障制度体系，但因为劳动权利保护的复杂性，这一保障制度体系在实际运作过程中出现了诸多亟待解决的问题，如近年来频繁建筑报端的民工讨薪事件、各种劳动安全事故，以及街头经常可以见到的残疾人、精神病人乞讨问题等，事实上就直接反映了我国劳动权利保障在劳动报酬权、劳动健康权和劳动就业权等方面面临的现实难题。具体来讲，我国劳动权利保障的制度困境主要表现在以下方面。
（一）法律保障制度上的困境
我国当前虽然已经建立了以《宪法》为首，《劳动法》《劳动合同法》《就业促进法》为主，其他法律为补充的较为完善的劳动权利法律保障制度体系。但这一体系在具体的规定上仍然存在着很多对劳动权利全面充分实现不利的相关规定，这些规定主要表现在以下方面：首先，宪法上对具体劳动权利的规定过于抽象，范围过于狭窄。现行《宪法》虽然在42条对公民的劳动权利进行了概括性的表述，并在第 42 条到第 48 条的相关表述中分别对劳动就业、劳动保护、劳动报酬福利、就业前训练、劳动休息休假等权利进行了明确的规定。但由于宪法条款本身的篇幅所限，这些权利都只进行了抽象性的规定，而且对于现代劳动权利来讲，所包括的相关权利远不止劳动就业、劳动保护、劳动报酬福利、就业前训练、劳动休息休假等权利，还包括了其他至少同样重要的权利，如劳动平等、劳动自由权、集体谈判权、劳动者团结权等。虽然说这些权利在其他法律中，如《劳动法》《劳动合同法》《就业促进法》中，均有不同程度的体现，但在作为国家根本大法的《宪法》中，没有将这些重要的劳动权利列入，显然对这些权利的法律保障非常不利{4}。另外，《宪法》45条仅对残疾人这一特殊的弱势群体的劳动权利规定了国家帮助的义务，而对其他同样需要特殊帮助才能充分实现劳动权利的弱势群体，如精神病人等没有具体规定，从而使这一类公民的劳动权利实现处于非常不利的地位。其次，《劳动法》规定的劳动权利的主体范围过于狭窄。根据现行《劳动法》2条，劳动法保护的权利主体包括与“企业、个体经济组织”和“国家机关、事业组织、社会团体”存在劳动关系的劳动者。实际上，对于现代社会来说，由于多样化的经济形势以及与之对应的劳动形式的存在，具有劳动权利保护义务的组织远不止这两类主体，尤其是现代社会中普遍存在的如近年来出现的互联网专车司机这样的自由职业者等各种灵活劳动形式的主体，均被排除在劳动法保护的主体之外{5}。虽然这些劳动者的劳动权利表现形式同上述两类劳动者存在较大的差异，但作为一种宪法规定的公民基本政治权利，在劳动法这样的劳动权利保障的基本法律中将这些劳动者排除在外，明显同宪法的普适性相悖，也不利于对这些劳动者的劳动权利进行切实的保护。最后，现行《劳动法》及
相关法律对劳动权利的保护过于抽象，可操作性不强。这方面最为典型的是对不履行劳动权利保护义务的用工单位的法律责任承担问题。虽然《劳动法》和《劳动合同法》在相关条款中规定了用人单位在工资报酬、劳动时间、特殊人群特殊保护、促进就业等诸多义务，但对违反这些义务的主体应当承担的具体责任却大多缺乏明确的强制性规定，虽然与之配套的各种行政法规和地方性法规在此方面有所补充，部分弥补了《劳动法》《劳动合同法》在此方面的不足，但作为基本法的《劳动法》《劳动合同法》等缺乏明确规定，必然导致不同劳动部门和地域方面在劳动权利保护方面的不平衡，而这种不平衡必然会导致对劳动权利保障作用的损害。
（二）行政保障制度上的困境
我国当前对于劳动权利的行政保障制度，主要是根据《劳动法》85条制定的《劳动保障监察条例》，以及与之相对应的执法主体各级劳动监察机关。劳动监察机关作为劳动保护的执法机关，对于促进我国劳动者合法劳动权利的保障起到了非常关键的作用。然而，由于行政资源的有限性以及相关规定的局限性，我国劳动权利的行政保障也陷入了某种程度上的制度困境，这种困境主要表现在两个方面。一方面，依照《劳动保护监察条例》，各级劳动监察机关承担着对用工单位是否依法履行劳动权利保护义务的监察职能，主要依靠事前检查和事中监督，以及一定程度的事后处罚来保证劳动权利保护相关法律的具体落实。然而，由于现代社会各种用工组织数量上的庞大，以及各种用工性质的复杂，仅仅依靠现有的各级劳动监察机关的检查监督，根本不可能对所有用工单位各种可能的违法行为做到完全排查，从而成为当前劳动者合法劳动权益受到用人单位侵犯的现象屡禁不止的重要原因。另一方面，从制度经济学的角度，当前用人单位侵犯劳动者合法劳动权益的违法成本非常低，从而不足以阻止相当部分的用人单位作出侵犯劳动者合法劳动权利的选择。按照《劳动保障监察条例》的相关规定，用工单位在被劳动监察机关发现存在劳动违法行为之后，除了需要向劳动者承担相应的赔偿责任和依法改正之外，只需要接受每个劳动者最多不超过两万元的罚款。事实上，对于用人单位来讲，由于劳动者的维权意识以及信息不对称的原因，相关劳动违法行为被发现的概率并不大，两万元的罚款甚至不能抵消被发现的劳动违法行为给侵权用人单位带来的收益，遑论还有更多的其他没有被发现的劳动违法行为。这种过低的劳动违法成本事实上不仅不能有效地对用人单位的劳动违法行为进行遏制，反而会在一定程度上助长其依靠劳动侵权牟取不正当利益的违法行为。
（三）司法保障制度上的困境
我国当前劳动权利司法保障制度虽然规定了协商、调解、仲裁和诉讼四种方式。然
而，由于劳动争议的产生一般都是劳资双方的矛盾已经较为严重的情况下产生的，正是因为这种矛盾的难以调和性，所以主要由双方自愿，且几乎不消耗第三方司法资源的协商解决方式很难起到真正解决纠纷的作用，真正在劳动争议中起到作用的司法保障制度事实上主要有调解、仲裁和诉讼三种方式。然而，这三种方式在具体司法实践中，均遇到了劳动权利保障效果不彰的困境。首先，对于调解来说，调解不仅可以修复双方当事人之间紧张的社会关系，而且可以在很大程度上彻底解决争议双方当事人之间的矛盾。然而，对于当前劳动争议的调解来说，由于独立于仲裁程序和诉讼程序的民间调解机关事实上相当部分为附属于用人单位的企业内部调解委员会，对用人单位存在事实上的依附关系，很难保证调解第三方必需的公平和公正。即使是企业外部的街道人民调解委员会，由于考虑到相关企业对当地经济和就业上的贡献，在调解时也很容易出现明显倾向企业一方的情况。正是因为上述原因的存在，劳动者在很多时候出于对调解委员会的不信任，而不愿意接受调解，致使调解对劳动权利保护的作用受到很大限制，陷入名存实亡的困境。其次，劳动仲裁作为当前劳动权利司法保障制度的主要形式，虽然在一定程度上降低了劳动者维护自身合法劳动权利的成本，但却因为仲裁前置的强制性规定，在很大程度上剥夺了劳动者救济程序选择的自由权利，导致很多愿意直接选择诉讼方式而不愿意经过仲裁程序的劳动争议当事人被强行附加了劳动仲裁的程序，不仅变相增加了此部分劳动者的维权成本，而且因为劳动仲裁的裁决不具有终局性，在很大程度上弱化了劳动仲裁的权威，不利于劳动者劳动权利的司法保障{6}。最后，劳动诉讼作为劳动权利司法保障的终局手段，虽然在劳动争议解决的规范性、权威性，乃至劳动权利保障的质量上有着调解和仲裁程序难以企及的优势，但这种优势却受到高昂的诉讼成本、冗长的诉讼程序，以及同普通民事诉讼程序混同等因素的极大削弱。首先，诉讼公正是一种昂贵的公正，劳动诉讼的当事人必须完全按照诉讼程序规定的相关步骤完成诉讼过程。在此过程中，虽然法律对于劳动争议当事人的劳动者只收取象征性的诉讼费用甚至完全免除诉讼费用，但劳动者还必须付出误工、交通、餐饮等诸多方面的经济代价，以及焦虑烦躁等精神方面的代价。即使最终劳动者胜诉，所获得的补偿能不能弥补产生的诉讼成本都成问题，遑论弥补因为合法劳动权利受到侵害已经受到的损失{7}。其次，对于劳动诉讼来说，由于我国劳动权利司法救济方面采取劳动仲裁前置的制度，因此劳动诉讼不同于普通诉讼的二审终审制，而是事实上的“一裁二审”制度，从而大幅增加了劳动诉讼程序完成需要花费的时间。这种程序时间的过度延长不仅进一步增加了维权劳动者的诉讼成本，而且由于终局裁决时间周期的延长，大大影响了劳动权利保护的及时性，从而在很大程度上限制了劳动诉讼对劳动权利的保障作用。最后，当前我国的法院系统
并没有设置专门的劳动法庭，劳动诉讼在程序上也适用的普通民事诉讼程序，也在很大程度上造成了劳动权利司法保障制度上的困境{8}。由于劳动诉讼的当事人一方的劳动者一般为社会弱势群体，尤其当这些劳动者具有某些生理上的缺陷，如残疾人和精神病人时更是这样，如果在诉讼程序上采取一般民事诉讼程序，不对这一群体实行特殊的法律保护，必然因为其诉讼能力不足而导致事实上的诉讼不公正。
三、我国劳动权利保障制度完善的法律维度
劳动权利保障相关困境的存在，是导致当前劳动者合法权益受到侵害的现象屡禁不止，从根本上不利于我国法治建设在劳动领域的顺利开展。因此，有必要从法律维度出发，对劳动权利保障制度的相关困境采取针对性的法律措施，通过对相关制度的完善保障劳动权利的充分实现。
（一）宪法和基本劳动权利保障法律制度的完善
宪法和基本劳动权利保障法律制度上存在的缺陷，是当前劳动权利保障制度诸多困境的根源。因此，劳动权利保障制度的完善，必须从宪法和基本劳动权利保障法律制度的完善开始。具体来讲，宪法和基本劳动权利保障法律制度应当采取的完善措施主要包括以下方面：首先，针对宪法表述的劳动权利范围过于狭窄的问题，应当在宪法第42条中增加劳动平等、劳动自由权、集体谈判权、劳动者团结权的内容，并在宪法第45条中增加对精神病人劳动权利的特殊保护条款，或者在此条中将残疾人进行扩大性解释，包括生理残疾和精神残疾患者。从而使宪法中的劳动权利范围与学界公认的劳动权利范围基本一致，使劳动者的劳动权利得到宪法的全面确认。其次，对现行《劳动法》及相关法律进行修改，在劳动法2条将劳动权利主体扩展为“所有劳动者”，而不仅仅是现有法律规定的两类特殊主体，使劳动权利主体范围同宪法规定的全体公民的范围一致。最后，在《劳动法》和《劳动合同法》中对违反保障劳动权利义务的用工主体，增加明确具体的强制性法律责任，克服当前基本法律缺乏强制性规定而过度依赖部门和地方法规的现状，以保证劳动基本法律的有效性和权威性。
（二）劳动权利行政保障制度的完善
劳动权利行政保障制度存在的主要缺陷为劳动监察机关行政资源有限导致的监管不足的问题以及行政处罚力度过小导致的用工单位违法成本过低的问题。一方面，针对行政资源有限导致的监管不足，应当采取加强行业自律的方法予以克服。由于行政资源有限是无法克服的客观事实，因此必须转换思路，充分利用其他监管资源，尤其是相关企业的行业自律监管资源。在《劳动法》及其相关法律中，应当明确所有用工单位都应当加入其所属行业的行业协会，并为相关行业协会设置相应的自律监管义务，主要由行业协
会对用工单位进行行业自律监管{9}，各级劳动监察机关只需要将主要资源用于监督行业协会是否履行法律规定的自律监管义务，从而有效解决其行政监管资源有限导致的监管不足问题。另一方面，应当在《劳动保护监察条例》中加重对违反劳动法义务侵犯劳动权利单位的惩罚力度。被发现有侵犯劳动者劳动权利行为的企业除了对劳动者的相关赔偿和整改责任之外，将惩罚上限提升到每个被侵权劳动者罚款最多不超过五十万元，并同时加重侵权企业劳动保护资料的提交义务，从而大幅提高用人单位的劳动违法成本，对相关劳动违法行为起到有效的遏制作用。
（三）劳动权利司法保障制度的完善
对于劳动权利司法保障制度来说，要克服当前调解作用受限、劳动仲裁强制前置，以及劳动诉讼成本过高、程序冗长且混同于普通民事诉讼程序所导致的困境，有必要通过以下措施对劳动权利司法保障制度进行完善。首先，成立专门的劳动调解委员会。鉴于劳动争议的普遍性和劳动权利保护的重要性，以及其同普通民事争议客观上存在的差异，有必要成立独立于当前人民调解委员会的专门劳动调解委员会。考虑到劳动调解委员会的专业性和权威性，劳动调解委员会的成员可以比照劳动仲裁员的要求并适当降低标准，同时在一定程度上接受劳动仲裁委员会的业务指导。从而有效克服当前企业内设的调解委员会和街道人民调解委员会在公正性上存在的问题，并有效提高民间劳动调解的专业水平。其次，取消当前劳动仲裁前置的强制性规定，赋予劳动者充分的程序选择权。在发生劳动争议后，劳动者可以根据具体情况自由选择最适合自身的劳动调解、劳动仲裁和劳动诉讼方式，而不必在劳动诉讼前必须进行劳动仲裁。最后，在取消强制性仲裁前置的基础上，根据劳动诉讼的特殊性质，设置专门的劳动诉讼特别程序和专门的劳动法庭，采取比普通民事诉讼程序更为优惠的对作为弱势群体的劳动者当事人各种程序性倾斜政策，特别加强对诸如残疾人、精神病人劳动者的倾斜性保护{10}。从而有效解决劳动诉讼当前存在的诉讼成本高昂、诉讼程序冗长，以及混同于普通民事诉讼程序等原因造成的劳动诉讼对劳动权利保障效果不彰的问题。
结语
劳动权利不仅是宪法和法律确定的公民基本权利，而且是人类必须的基本人权。通过制度体系的建立对劳动权利进行保障不仅是人类文明进步的重要标志，也是我国社会主义国家性质的重要体现。然而，在具体的劳动权利保障制度体系的构建中，由于社会演变和人们对劳动权利的认识不断发展，当前的劳动权利保障制度体系已经陷入了效果不彰的困境，必须从法律维度采取针对性的完善措施，才能使我国劳动者的劳动权利在新的历史时期得到充分的保障。