改革开放以来干部人事制度改革的历史考察与基本经验
目录
中文摘要...........................................................................（I）英文摘要...........................................................................（II）引言 (1)
一、干部人事制度改革的必要性 (3)
（一）贯彻马克思主义关于干部队伍建设理论的必然要求 (3)
（二）克服我国传统干部人事制度弊端的根本途径 (5)
（三）建设中国特色社会主义伟大事业的现实需要 (8)
（四）推进党的建设新的伟大工程的重要措施 (11)
二、干部人事制度改革的历史考察 (14)
（一）干部人事制度改革的起步阶段（1978-1987） (14)
（二）干部人事制度改革的展开阶段（1987-1992） (18)
（三）干部人事制度改革的深化阶段（1992-1997） (21)
（四）干部人事制度改革的创新阶段（1997年至今） (25)
三、干部人事制度改革的基本经验 (30)
（一）坚持党管干部的原则 (30)
（二）坚持组织路线为政治路线服务的正确方向 (33)
（三）坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线 (35)
（四）以民主化、科学化、制度化为目标 (37)
（五）继承优良传统并借鉴外国先进经验 (40)
（六）运用重点突破、整体推进，统筹协调的方法 (42)
（七）大力开发人才资源，走人才强国之路 (45)
主要参考文献 (48)
后记 (50)
摘要
本文从分析干部人事制度改革的必要性出发，通过对改革开放20多年来我国干部人事制度改革的历史进程进行分阶段考察，初步总结了七条带有规律性的基本经验。全文分三部分。
第一部分阐述我国的干部人事制度改革的必要性。改革开放以来我国进行的干部人事制度改革，是贯彻马克思主义关于干部队伍建设理论的必然要求，是克服我国传统干部人事制度弊端的根本途径，是建设中国特色社会主义伟大事业的现实需要，也是推进党的建设新的伟大工程的重要措施。
第二部分主要对改革开放20多年来我国干部人事制度改革的历史进程进行分阶段的考察。共分干部人事制度改革的起步阶段（1978-1987）、干部人事制度改革的展开阶段（1987-1992）、干部人事制度改革的深化阶段（1992-1997）和干部人事制度改革的创新阶段（1997年至今）四个阶段，并在考察分析每一阶段的改革背景和主要内容的基础上做了简要评价。
第三部分初步总结了改革开放20多年来我国干部人事制度改革带有规律性的基本经验。共七条：一、坚持党管干部的原则；二、坚持组织路线为政治路线服务的正确方向；三、坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线；四、以民主化、科学化、制度化为改革目标；
五、继承优良传统并借鉴外国先进经验；六、运用重点突破、整体推进，统筹协调的方法；七、大力开发人才资源，走人才强国之路。这些经验的取得，对我们干部人事制度改革的进一步深化有重要的指导意义。
关键词：改革开放干部人事制度改革历史考察基本经验
Abstract
Through analyzing the necessity of cadre personnel system reform of China since Reform and Opening, the thesis tentatively generalizes seven pieces of basic laws after a brief historical review of the reforms process. The thesis consists of three chapters.
Chapter One discusses the necessity of China’s modern cadre personnel system reform, which is the necessary requirement to implement Maxism’s theory of constructing cadre contingents, the basic approach to overcome the weakness of the traditional cadre system, the realistic need to construct the modern socialist China and the great measure to improve our Party’s construction.
Chapter Two mainly explores the history of China’s modern cadre personnel system reforms, which can be divided to four stages: the initial (1978-1987), developing (1987-1992), deepening (1992-1997) and present creative stage (1997-). The chapter mainly focuses on the content and background of the reforms at each stage with some simple comments.
In Chapter Three, the author tentatively generalizes seven basic laws of modern cadre personnel system reforms: 1) holding the principle of Party’s administration of all cadres; 2) adhering to the correct orientation that organizing system serves for politic tasks; 3) sticking to the ideology of “emancipating minds, seeking the truth and keeping up with times”; 4) aiming to reach a democratic and scientific system; 5) inheriting the excellent tradition and using the foreign advanced experiences; 6) using the method of overall consideration with more emphasis on the neck of the reforms; 7) opening up human resources to strengthen our nation. All these laws will be of great importance in the further reforms of our cadre personnel system.
Key Words: reform and opening; cadre personnel system reform;
historical review; basic laws.
引言
研究干部人事制度改革，首先要搞清楚干部人事制度的科学含义。概括而言，干部人事制度是指党和国家关于干部人事工作的方针、原则以及规章制度的总称。具体来说，它可以分为干部人事管理体制和干部人事管理的具体规章制度两大部分。干部人事管理体制是有关干部人事管理机构设置和管理权限的划分，以及确定干部人事工作的领导关系和管理关系方面的制度；干部人事管理的具体规章制度，包括干部的选拔、任用、考核、奖惩、教育、工资、福利、监督等方面的管理规范和办事规程。干部人事制度是对人和事进行有机管理的制度，即根据党和国家事业对人才的需求，安排合适的人，到相应的岗位工作，达到人事相宜、适才适用的目的。它既是国家政治体制的重要内容，也是党的干部队伍建设的重要内容，对我国改革开放和现代化建设的伟大事业以及党的建设新的伟大工程，都有重要的影响作用。
执政之道，要在用人。中国共产党历来重视干部人事工作及其制度建设。改革开放20多年来，作为二级体制改革的我国干部人事制度改革在其他各项事业的推动下，蓬勃开展，取得了巨大的成就。对其理论和实践的研究，也一直是理论界研究的热点和重点，其研究成果无论在广度还是深度上都是有目共睹的。专著方面如中共四川省委组织部课题组2002年出版的《党政领导干部制度改革研究》一书，论文方面仅期刊网上目前可以查阅的，就有180多篇。然而，这些文章大多侧重于干部人事具体规章制度的探讨，鲜有对干部人事制度改革的整个历史进程进行系统考察，并总结其基本经验的。这方面的研究较有代表性的是侯建良同志于1998年发表在《中国公务员》的《改革的历程》、《巨大的成就》、《宝贵的经验》、《改革的瞻望》四篇文章，另外就是党和国家领导人在历次组织和干部人事工作会议上的讲话。近年来，我国的干部人事制度改革在理论和实践上都有许多新进展，积累了许多新鲜经验，进一步深化对其历史和经验的研究，显得尤为必要。
本文试图以马列和我党领导人的原著为依据，以历史实践为基础，坚持历史唯物主义基本原理，在理论和实践的结合上做文章，
采取分析法、归纳法、对比法、实证法等研究方法，站在全局的高度，用新的视角，较为系统地研究改革开放以来我国干部人事制度改革的客观必然性、历史进程和基本经验。本文的特色主要表现在以下两个方面：1、对改革开放20多年来我国干部人事制度改革分阶段进行了系统考察，并在分析每一阶段的改革背景和主要内容的基础上做了简要评价。2、总结了七条干部人事制度改革带有规律性的基本经验，对深化改革具有一定的指导意义。
改革开放以来我国在干部人事制度上所进行的改革是我们党领导的改革开放事业的重要组成部分。对其研究有助于我们拓宽党史党建研究的领域。同时，由于干部人事制度自身内容的广泛和地位的特殊，研究干部人事制度改革的历史进程和基本经验，在实践上一方面有利于更好地指导干部人事制度改革的进一步深化，从而推进中国特色社会主义现代化建设大事业的发展，另一方面也有利于贯彻和落实“三个代表”重要思想，提高党的领导水平和执政能力，增强党的拒腐防变和抵御风险的能力，推进党的建设新的伟大工程。
一、干部人事制度改革的必要性
改革开放前我国高度集中的传统干部人事制度，对于巩固新生的人民政权、实现社会主义改造，以及后来开展大规模的社会主义建设，发挥了重要作用。但是，十一届三中全会以来, 随着改革开放和社会主义现代化建设事业的不断发展，这种制度表现出明显的不适应。大胆改革传统干部人事制度，探索和构建中国特色的干部人事新体制，是贯彻马克思主义关于干部队伍建设理论的必然要求，是克服我国原有干部人事制度弊端的根本途径，是建设中国特色社会主义伟大事业的现实需要，也是推进党的建设新的伟大工程的重要措施。
（一）贯彻马克思主义关于干部队伍建设理论的必然要求
马克思主义历来重视无产阶级政党的干部队伍建设。马克思、恩格斯是马克思主义党建学说的奠基者，也是世界上第一个无产阶级政党的创始人。在建立和领导共产主义者同盟、第一国际和第二国际（前期），以及在帮助欧美无产阶级建立政党的斗争中，马克思主义党建学说初步创立。这一学说对于无产阶级政党的组织路线、干部路线的形成具有重大的指导意义。特别是体现在马克思、恩格斯许多著作中的关于党的组织原则、民主与集中、权威与自治关系的论述,对无产阶级政党干部队伍建设理论的形成具有深远意义。
植根于马克思主义党建学说,列宁丰富、发展了无产阶级政党性质理论、领导理论、民主集中制理论、党与群众的关系理论和党的团结理论,完成了马克思主义建党学说的一大飞跃。列宁在几十年的革命生涯中,不仅首次提出了民主集中制的科学概念,阐明了贯彻民主集中制的指导原则,而且始终重视党的组织路线和干部队伍建设。列宁认为，“组织是无产阶级解放自己的武器”，“组织是无产阶级所特有的阶级斗争的武器”。①列宁还提出了要培养造就一批职业革命家，作为革命事业的领导核心和骨干的思想。他甚至说：给我
们一个革命家组织，我们能把俄国翻转过来。
以毛泽东为代表的中国共产党人,基于夺取中国革命和建设胜利的需要,对党的政治、思想、组织、作风建设等方面的理论进行了全面、系统的探索和总结，发展和完善了马克思列宁的建党学说。和其他无产阶级政党领导人一样，毛泽东也十分重视党的干部队伍建设，毛泽东认为：“指导伟大的革命，要有伟大的党，要有许多最好的干部。”①“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”②在领导中国的革命和建设的过程中，毛泽东总是从战略的高度，紧紧围绕各个时期党的路线和任务的需要，来思考和进行党的干部队伍建设。他主张任人唯贤,强调按照德才兼备、又“红”又“专”的标准选拔任用干部，提倡“五湖四海”和老、中、青“三结合”,强调要认真考察、正确识别干部,要用全面的、发展的观点看待干部。毛泽东的这些论述，是对马克思列宁主义干部路线的丰富和发展，是我们党的组织路线和干部人事制度的理论基础。
邓小平的建党思想是对马克思主义建党学说和毛泽东建党思想的继承和发展，是我们在新的历史时期继续推进党的建设、深化干部人事制度改革的根本指针,是马克思主义建党学说的又一次巨大飞跃。邓小平非常重视干部队伍的建设，他指出：“中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人。”③中共十一届三中全会召开之后，邓小平从实现党和国家工作重点的战略转移出发，明确提出思想路线、政治路线的实现要靠组织路线来保证，要勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，大力培养、发现和破格使用优秀人才，坚决同一切压制和摧残人才的现象作斗争。并提出了坚持干部革命化、年轻化、知识化、专业化的方针,努力建设适应社会主义现代化建设要求的干部队伍；破除论资排辈、求全责备等落后观念和习惯做法,培养和选拔优秀年轻干部；实行新老交替,保持党和国家各级领导层的活力,保证国家的长治久安；把贯彻党的基本路线的思想政治表现和贯彻党的路线方针政策的工作实绩,
①毛泽东.毛泽东选集(第一卷).北京：人民出版社，1991年.第277页。
②毛泽东.毛泽东选集(第二卷).北京：人民出版社，1991年.第526页。
作为考察选任干部的主要依据；尊重知识,尊重人才；善于发现、团结、使用人才；勇于改革不合时宜的干部人事制度,为优秀人才脱颖而出创造条件等思想。
以江泽民为核心的第三代中央领导集体,继续把加强干部队伍建设放在党的建设和经济社会发展重中之重的位置。面对经济全球化和知识经济的挑战，江泽民从确保党和国家兴旺发达和长治久安，从实现我国改革开放和现代化建设发展宏伟目标的战略高度出发，提出“三个代表”重要思想。同时强调“我们党要做到‘三个代表’，关键在于建设一支能够适应新形势新任务要求的高素质领导干部队伍，特别是要培养和选拔好跨世纪担当重任的一批接班人。”①江泽民还向全党提出了理论创新的任务，要求通过理论创新推动制度创新合乎其他方面的创新。他指出：“创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永保生机的源泉。”②他多次强调加快干部人事制度改革步伐，要求干部人事工作不断在实践的基础上开拓创新。而创新的方向和目标，就是要把“三个代表”重要思想落实到干部人事工作中去，着力培养创新型的领导人才、科技人才、管理人才，为改革开放和社会主义现代化建设提供更加坚强的组织保证。在中共十六大报告中江泽民还提出了“努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，把优秀人才聚集到党和国家的各项事业中来”③的要求,为深化干部人事制度改革明确了主攻方向。
总之，干部队伍建设理论是无产阶级政党建设学说的重要组成部分，伟大的马克思主义者在领导无产阶级革命和建设的实践中，无不重视党的干部队伍建设。他们提出的关于干部建设的理论原则，为我们在新形势下做好干部人事工作提供了理论指导。然而，要把这些理论原则落到实处，就必须要有一套科学、合理、完善的干部人事制度，来保证干部人事工作的长期性和稳定性。
（二）克服我国传统干部人事制度弊端的根本途径
①江泽民.论“三个代表”.北京：中央文献出版社，2001年.第21页。
②江泽民.论“三个代表”.北京：中央文献出版社，2001年.第46页。
③江泽民.全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面.北京：人民出版社，2002年.
1、我国传统干部人事制度的形成和发展
我国传统的干部人事制度, 是在总结新民主主义革命时期干部人事工作的优良传统以及借鉴国内外经验的基础上，根据社会主义革命和建设发展的需要，逐步建立和发展起来的。大体来说，它萌芽于新民主主义革命战争时期,初建于新中国诞生之际,而在社会主义改造时期基本确立。
新民主主义革命时期，由于战争环境的限制，不可能制定比较系统完善的干部人事制度，当时的干部人事工作，主要是根据党中央的有关政策和各级党委的有关规定进行的。尽管如此，中国共产党在长期的实践工作中还是积累了许多行之有效的干部人事工作的宝贵经验，例如在革命根据地和革命军队中，提出“任人唯贤”的干部路线，“德才兼备”的干部标准，以及“党管干部”原则。这些传统经验为建国后干部人事制度的建立奠定了良好的基础。
新中国成立后，党和政府高度重视干部人事工作，在吸取革命战争时期干部人事工作的经验和学习苏联经验的基础上，逐步建立了包括干部的吸收录用、调配使用、培训、任免、奖惩、工资福利、军队干部转业安置、大中专毕业生分配派遣、退职退休等一套比较完整的干部人事制度，并制定了一些干部人事工作法规。但直到1953年前，我国的干部人事制度和革命时期基本一样，实行干部统一综合管理体制，即除了军队系统的干部单独管理外，其他干部都由中央及各级党委组织部统一管理，而且中央和各级党委对干部的管理没有明确的级别和范围的划分，上级可以统管下几级的干部。这一制度对于搞好干部队伍建设，保证党的各项任务的胜利完成曾起了积极作用。但是，随着国民经济的恢复和第一个五年计划的实行，各项事业很快发展起来，组织机构日益增多，部门之间分工日益精密，干部队伍也迅速扩大，非党干部的比例也大大增加。在这种情况下，由组织部一个部门管理干部的办法已不能适应发展的需要。
为了与客观形势的发展相适应，从1953年开始，党中央在学习和借鉴苏联经验的基础上，逐步建立了在中央及各级党委统一领导下，在中央及各级党委组织部统一管理下的分部分级管理干部的管
理体制。并在此基础上，经过多年的努力，我国初步形成了新型的干部人事制度。这种干部人事制度是在建立社会主义的基本经济政治制度和高度集中统一的政治经济体制的过程中逐步建立起来的，其最大特点是高度集中的统一管理和无条件地服从党的政治路线。
持续十年的“文化大革命”时期，作为国家行政和社会管理核心部分的干部人事制度，首当其冲遭到了灾难性的破坏和摧残。中央及地方各级人事部门陆续被撤消，干部人事管理活动被停止，正常的干部人事管理活动停顿，代之而起的是帮派林立、各自为政、以派划线、任人惟亲、顺我者昌、逆我者亡等用人做法。因此,恢复、完善和改革干部人事制度迫在眉睫。
2、我国传统干部人事制度存在的弊端
我国传统的干部人事制度，在特定的环境和条件下，对于巩固人民政权，恢复国民经济，防御外敌入侵，实现社会主义改造，以及后来有计划地开展大规模的社会主义建设，都发挥了重要的作用。但十一届三中全会后，随着改革开放和社会主义现代化建设事业发展，这种干部人事制度与发展社会主义市场经济和民主政治不相适应的各种弊端日益暴露出来。
我国传统干部人事制度存在的弊端，主要表现在以下四个方面：第一，“国家干部”这个概念过于笼统，缺乏科学分类。从而导致不能根据各类人员的特点和结构的现状，制定相应的干部政策和进行合理的管理使用。
第二，管理权利过分集中，管人和治事相脱节。一方面，被称为干部的统统由党的组织部门和政府人事部门统一管理，造成管理权限高度集中，管事的不能管人，管人的又不能管事，管人与管事相脱节，难以体现权责一致的原则，难以作到知人善任、量材使用、人尽其才。另一方面，一些权利不适当地、不加分析地集中于党委，党委的权利又往往集中于第一书记，使党的一元化领导变成了个人领导，导致多数办事的人无权，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义甚至滋生腐败现象。
第三，管理方式陈旧单一，缺乏竞争机制。不加区分地用管理党政领导干部的单一模式去管理所有干部，而没有根据各类人员的
工作性质、社会责任和职业特点，分别制定不同的管理制度和采用不同的管理办法来进行管理。导致社会优秀人才除行政职位升迁外，没有其他可供选择的多样化发展方向，助长了社会的“官本位”观念，形成千军万马走“官”道的局面。而且，在干部任用制度、调配制度、晋升制度、工资制度等方面单一僵化，统得过死，不是任人唯贤，而是论资排辈，不是按劳分配，而是按资历分配，严重影响了干部工作的积极性，阻碍了人才的成长。
第四，管理制度不健全，用人缺乏法制。长期以来，我国在干部人事管理方面，创建了许多制度，但总的来说，管理制度尚不够健全完善，法治原则在干部人事制度中尚未得到全面有效的贯彻。干部的选拔、录用、考核、升降、奖惩等方面，重资历，轻贡献，重关系，轻人才，常常是单位一把手说了算。一旦干部出了问题，却无人承担责任，也没有相应的法律法规制约，用人的主观随意性大，“人治”色彩较重。
总之，我国传统干部人事制度存在诸多弊端，且内容体系上很不健全。它使得我国的干部人事工作长期存在两大问题：“一是年轻优秀的人才难以脱颖而出，二是用人问题上的不正之风难以避免。”①第一个问题关系到干部队伍能否完善自我更新机制，不断地新陈代谢，保持蓬勃旺盛的生命力。第二个问题关系到我们的干部队伍能否真正为人民服务，能否在人民中保持威信，从而领导人民完成现代化的宏伟事业。对于这样一种明显与改革开放的形势不相适应的干部人事制度，根本出路就是改革创新，对其存在的弊端进行大刀阔斧的改革，对其不完善的方面尽快完善，以便更好地为经济社会发展服务。
（三）中国特色社会主义现代化建设事业的现实需要
把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家是我们在社会主义初级阶段的宏伟奋斗目标。为了实现这个伟大目标，必须坚持党在社会主义初级阶段的基本路线，基本理论、基本纲领和基本经验，继续推进中国特色社会主义伟大事业。当前，我国现
代化建设正处在一个十分重要的历史关头，改革进入攻坚阶段，发展处于关键时期，稳定面临新的情况。在新的形势下把建设中国特色社会主义事业推向前进，关键是要按照革命化、年轻化、知识化、专业化的方针，建设一支能适应新形势新任务的高素质的党和国家干部队伍。江泽民指出：“我们有一条基本经验，这就是：党领导的事业要取得胜利，不但必须有正确的理论和路线，还必须有一支能坚决贯彻执行党的理论和路线的高素质干部队伍。”①
首先，深化干部人事制度改革，形成同发展社会主义市场经济相适应的选人用人机制，是经济体制改革的迫切需要。经济体制改革是要改变生产关系中某些不适应生产力发展要求的方面和环节，属于经济基础范畴。干部人事制度改革作为政治体制改革的一部分，属于上层建筑范畴。马克思主义认为，经济基础决定上层建筑，经济基础的变化，必然引起上层建筑的变革；上层建筑必须与经济基础相适应，同时又反作用于经济基础。具体到经济体制改革和干部人事制度改革，所谓经济基础决定上层建筑，就是说经济体制改革的深化，必然引起并要求干部人事制度的进一步改革，以适应经济体制改革的需要；所谓上层建筑反作用于经济基础，就是说干部人事制度改革理论的每一次突破和干部人事制度改革实践的每一次主动推进，都将有力地反作用于经济体制改革，巩固经济体制改革的成果，并促进经济体制改革的进一步深化。
经过20多年的改革，我们已初步建立起社会主义市场经济体制的基本框架，各项改革取得重大进展，社会经济成份、组织形式、利益分配和就业方式等日趋多样化。这一切，都对干部人事制度提出了新的要求。比如，实行政企分开、政事分开，就要求进一步完善分类管理的干部人事管理体制；发挥市场在资源配置中的基础作用，就要求把竞争机制引入到干部人事管理中来；实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和按劳分配为主体的多种分配方式，就要求进一步完善干部教育管理和激励约束机制，等等。如何适应这些经济基础方面的新情况和新变化，通过深化干部人事制度改革，克服原有制度的弊端以及市场经济带来的某些消极影响，建立与社会主义市场经济体制相适应的，符合党政机关、
国有企业和事业单位不同特点的科学的干部人事管理体制，如何充分发挥干部人事制度改革对经济体制改革的开拓和先导作用，都需要通过深化干部人事制度改革来解决。
其次，深化干部人事制度改革，进一步扩大干部工作中的民主化程度，是推进政治体制改革的必然要求。干部人事制度改革与政治体制改革之间是整体与部分的关系，两者相互依存、相互作用。政治体制的整体改革，会影响并带动干部人事制度的改革；干部人事制度改革的深化，也会推动和促进政治体制改革的深化。
我国政治体制改革的目标是发展人民民主，建设社会主义政治文明。而用人上的民主是最大的民主。改革开放20多年来，随着政治体制改革的逐步推进，我国民主和法制建设进展很快，人民群众的民主法制意识日益增强，干部人事工作中的民主程度也有了明显提高。比如，民主推荐、民意测验和民主评议，已经成为干部选拔任用的必经程序；公开选拔领导干部、领导干部任前公示制和党政机关干部竞争上岗，已在各地各部门积极推行。然而，目前我国干部人事制度还存在着与发展社会主义民主政治要求不相适应的问题，有的制度还没有充分体现出社会主义制度的优越性和民主的广泛性。依法治国、建设社会主义法治国家进程的加快，要求我们进一步扩大干部人事工作的民主程度，增强干部工作的公开程度和透明度。如何建立健全与社会主义民主政治建设相适应的选人用人机制，扩大干部人事工作的民主，逐步实现干部工作的制度化和规范化，是深化干部人事制度改革的重要任务，也是继续推进政治体制改革的客观要求。
最后，深化干部人事制度改革，培养造就一大批适应新世纪要求的中青年领导干部和创新人才，是我们在日趋激烈的国际竞争中赢得有利地位的关键所在。
当今世界，随着政治多极化和经济全球化趋势的继续发展，以信息科学和生命科学为代表的现代科技突飞猛进，知识经济的迅速兴起，智力资源和创新能力越来越成为经济社会发展的重要依托和关键因素，高素质人才已经成为一个国家发展最重要的资源。当前世界各国包括经济实力、科技实力、国防实力和民族凝聚力在内的综合国力的较量与竞争，尽管形式多样、错综复杂，但归根结底是
包括领导人才在内的各个方面各个层次的人才数量和质量的竞争，也是人才成长和发挥作用机制的竞争。“历史和现实都表明，一个政党、一个国家，能不能不断培养出优秀的领导人才，在很大程度上决定着这个政党、这个国家的兴衰存亡。”①
改革开放20多年来，我国在干部人事制度改革上进行了努力探索，为大批优秀人才的脱颖而出提供了条件。但从总体上来讲，干部人事制度改革还明显滞后于整体改革形势的发展。在日趋激烈的国际竞争中，如何通过建立和完善干部人事制度，打破选人用人中论资排辈的观念和做法，促进人才合理流动，积极营造各方面优秀人才脱颖而出的良好环境，培养和造就一批忠诚于马克思主义、坚持走有中国特色社会主义道路、善于治党治国的新一代政治家，建设一支能够担当跨世纪重任的，包括党政干部、企业经营管理干部、科学技术干部和其他战线干部组成的高素质干部队伍，是干部人事工作肩负的重要任务，也是深化干部人事制度改革面临的重要课题。
（四）推进党的建设新的伟大工程的重要措施
中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。继续推进建设中国特色社会主义伟大事业，完成祖国统一大业，维护世界和平与促进共同发展，是中国共产党在21世纪肩负的三大历史使命。党的性质、党在国家和社会生活中所处的执政地位，党肩负的历史使命，决定了“当今中国所有事情办得怎么样，关键取决于我们党，取决于党的思想、作风、纪律、组织状况和战斗能力、领导水平。”
②这就要求我们在坚持党的领导的同时改善党的领导，以改革的精神加强和改进党的建设。
党的建设是一项伟大的系统工程，包括思想、政治、组织、作风等等方面的内容，而干部队伍建设是党的建设中带根本性的问题。干部队伍建设的状况直接影响到保持党的性质和先进性，直接影响到党的领导水平和执政水平以及拒腐防变能力和抵御风险能力，直接影响到党和群众的关系。因为党的各级领导干部是贯彻执行党的
①江泽民.论党的建设.北京：中央文献出版社，2001年.第421页。
基本理论和基本路线的骨干，是我们国家政治、经济、文化、社会生活的领导者和组织者，是带领人民群众进行社会主义建设的主要力量。在政治上，领导干部是党的路线方针政策的制定者和执行者；在思想上，各级领导干部是党的实事求是、一切从实际出发的思想路线的实施者；在组织上，领导干部是党的路线方针政策的具体贯彻、执行者；在作风上，党政各级领导干部还是党风的直接体现者，党的作风问题，实质是干部的作风问题。所以，可以这样说，党政各级领导干部是党的形象的化身，它影响着我们执政党的质量以及领导水平和执政水平。党的建设搞得如何，从党的干部队伍建设状况便可以看出。
加强和改进党的建设，必须高举邓小平理论和“三个代表”重要思想的伟大旗帜，进一步提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变能力和抵御风险能力，保证党始终是中国特色社会主义事业的领导核心，始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。党的干部是党的宝贵财富，是先进生产力的推动者，是先进文化的创导者，也是实现人民群众根本利益的关键力量。按照“三个代表”的要求推进党的建设，必然要求进一步深化干部人事制度改革，把忠诚党的事业、德才兼备、作风优良、与时俱进的优秀人才选拔到各级领导岗位上来。形成朝气蓬勃、奋发有为的领导集体，保证党的基本路线、基本理论和基本纲领的贯彻执行，保证党的事业兴旺发达。
无产阶级政党执政的经验也告诉我们，只有进行干部人事制度改革，搞好干部队伍建设，才能使执政的共产党具有蓬勃的生命力，永葆青春。执政七十多年的苏联共产党为什么会顷刻倒台，原因固然很复杂，但就其政治上的内在深刻原因来说，也与其原有高度集中、人治僵化的干部人事制度密切相关。邓小平曾强调指出：“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些问题就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人们才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”①
改革开放以来，各级党委坚持解放思想、实事求是，大胆改革
不合时宜的干部制度和人事制度，选拔了一大批德才兼备的领导干部，为改革开放和社会主义现代化建设事业提供了有力的组织保证。这是党的干部人事工作的主流，必须充分给予肯定。但同时，我们也要清醒地看到，由于历史的原因和各种消极腐败因素的侵蚀以及市场经济带来的负面影响，干部人事工作还存在许多令人不太满意的现象。用人问题上的论资排辈、求全责备以及任人唯亲的现象仍然存在；干部能上能下、能进能出的问题还没有从思想上和制度上根本解决；新老干部的合作与交替机制还不完善；用人上的不正之风和腐败现象禁而不止，甚至有愈演愈烈之势，跑官要官、买官卖官、造假骗官，甚至害命谋官的现象，触目惊心、发人深省。这些现象的存在，严重地阻碍优秀人才的脱颖而出，影响社会主义制度的优越性的发挥，腐蚀着党和政府的肌体，损害党和政府在人民群众中的形象，破坏党和人民群众的血肉联系。这些现象的出现，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面存在缺陷的原因更重要。“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”“这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。①在充满希望的21世纪，我们党能否抓住机遇，迎接挑战，发展自己，就看我们能否适应国内外形势的发展需要，结合我国改革开放和现代化建设的实际，结合党的建设的实际情况以及干部队伍建设的现状，进一步深化干部人事制度改革，从组织制度上保证党在新世纪全面建设小康社会和实现社会主义现代化宏伟目标的实现。
①邓小平.邓小平文选(第二卷).北京：人民出版社，1994年.第333页。
二、干部人事制度改革的历史考察
改革开放20多年来，在党中央的积极倡导和正确领导下，在全面改革的推动下，我国的干部人事制度改革逐步展开，稳步推进，蓬勃发展，出现了空前活跃的局面，取得了巨大成就。大致来说，其历史进程可以分为以下四个阶段。
（一）干部人事制度改革的起步阶段（1978-1987）
在这个阶段，我国的干部人事制度改革随着各条战线的拨乱反正和改革开放事业的逐步推进，针对“文革”后干部人事上青黄不接和素质不高的问题，在废除领导职务终身制和下放干部管理体制以及其他单项改革方面进行了有益的探索，并取得了很好的效果。但干部人事制度的改革总体上属于试验性的单项改革，缺乏整体配套和总体规划。改革属于起步阶段。
1、背景
中共十一届三中全会在拨乱反正的基础上重新确立了马克思主义的思想路线和政治路线。然而，政治路线的执行离不开党的干部队伍建设，因为“思想路线政治路线的实现要靠组织路线来保证。”①“道理很明显，只是确定了正确的思想路线和政治路线，确定了实现四个现代化的目标还不够，还需要有人干。”②而我国传统干部人事制度存在着很多弊端，因此，改革不合时宜的干部人事制度很快提上了议事日程。邓小平指出：“目前的问题是，现行的组织制度和为数不少的干部的思想方法，不利于选拔和使用四个现代化所急需的人才。”③要“勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，大力培养、发现和破格使用优秀人才，坚决同一切压制和摧残人才的现象作斗争”④“要健全干部选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）
①邓小平.邓小平文选(第二卷).北京：人民出版社，1994年.第190页。
②邓小平.邓小平文选(第二卷).北京：人民出版社，1994年.第225页。
③邓小平.邓小平文选(第二卷).北京：人民出版社，1994年.第326页。
职务的任期，以及离休、退休，要按照不同的情况，做出适当的、明确的规定。任何领导干部的任职都不能是无限期的。”①经过十年“文革”的浩劫，当时干部队伍面临着两大严重问题：一是干部队伍“老化”。多年没有新老干部的更替，加上组织上的拨乱反正后大批老干部重新回到领导岗位，其结果必然是各级领导班子的岁数太大，呈老化趋势，出现青黄不接的问题。二是干部队伍素质不够，文化知识水平普遍不高，缺乏一批年富力强有专业知识的干部。这种状况的形成，除了“文化大革命”的直接破坏外，从制度上来讲，就是存在着领导职务实际上的终身制。在邓小平等老一辈革命家的高度重视下，我国干部人事制度改革围绕解决这两大问题逐步展开、不断推进，短短几年就取得了不少成果。
2、主要内容
第一、废除领导职务终身制。
针对领导班子呈老化趋势，青黄不接的状况，邓小平同志果断地提出了废除领导干部的职务终身制的问题。1980年8月，中共中央政治局讨论并通过了邓小平所作的《党和国家领导制度的改革》，标志着我们在废除领导干部职务终身制问题上的开始，也为我国的干部人事制度改革拉开了序幕。邓小平指出废除干部领导职务终身制的关键是要建立正常的退休、退职的制度和任期制。党中央在这个问题上主要采取了两项重大措施：一是中央和省两级设立顾问委员会，作为废除领导干部职务终身制的过渡办法。二是1982年2月20日党中央做出了《中共中央关于老干部退休制度的决定》，建立了老干部离退休和退居二线的制度。从1982年到1986年底,全国就有137万建国前参加革命工作的老干部退居二线,以实际行动废除领导职务终身制。
第二、提出干部队伍“四化”方针。
在老干部离休退休的同时，必须大胆选拔年轻干部到各级主要领导岗位上来补充领导队伍，这是一个问题的两个方面。那么，选拔年轻干部的标准是什么呢？邓小平和其他老一辈革命家针对我国干部队伍素质和文化知识水平不高的问题，经过集思广益、深思熟
虑，提出了要实现干部队伍“四化”①的方针。早在1980年的《党和国家领导制度的改革》讲话中邓小平就指出：“我们选干部要注意德才兼备。所谓德，最主要的，就是坚持社会主义道路和党的领导。在这个前提下，干部队伍要年轻化、知识化、专业化，并且要把对于这种干部的提拔使用制度化。”②
第三、下放干部管理权限。
为克服传统干部人事制度干部管理权限过于集中的问题，当时还在坚持“党管干部”原则的同时，适当下放了干部管理权。从1984年开始，按照“管少、管好、管活”的原则，采取分级管理，层层负责的办法，改变了过去在干部任用上大包大揽的做法，扩大了地方和企事业单位的选人用人自主权，使对干部的任用更能结合当地的实际。
第四、在单项改革方面的尝试和探索。
按照邓小平关于干部人事制度改革的思想，围绕废除干部领导职务终身制干部“四化”方针，我国家干部人事制度的改革还在以下几方面进行了尝试和探索：（1）在干部吸收录用方面试行了考试办法。1982年劳动人事部制定了《吸收录用干部问题的若干规定》，改革限额推荐，考核录用的做法，提出了“实行公开招收、自愿报名、坚持考试、德智体全面衡量、择优录用”的办法。（2）在干部任用方面，打破单一的委任制形式，出现了考任制、聘任制，并扩大了选任制的范围。（3）乡镇机关实行了从农民中选聘干部的办法，企业实行了从工人中聘用干部的办法。初步探索了干部能上能下、能进能出的渠道。（4）积极开展了人才交流工作。1984年6月成立了全国人才交流咨询服务中心，各级人事部门也成立了人才交流服务机构。（5）开展了干部考核工作并在考核领导干部时采取了民主评议的办法。1979年中央组织部发出了《关于实行干部考核制度的意见》，要求到1981年把干部考核制度普遍建立起来。（6）采用多种形式广泛开展了干部培训工作，对干部培训工作的基本任务、内容、重点和目标，做了明确具体的规定。（7）进行了工资制度改革。努力探索适合我国国情的，使工资能随着经济的发展逐步增加，
①干部“四化”即革命化、年轻化、知识化、专业化。
使工作人员的工资同本人肩负的责任和劳动业绩密切结合的工资制度。（8）在较大的范围内推行了机关岗位责任制。1982年底，劳动人事部发出了《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知》，要求各级人事部门在党和政府的领导下积极协同政府各部门做好建立健全岗位责任制的工作。
3、评价
（1）在当时全国思想解放的大背景下，干部人事制度改革在很短的时间内就形成了解放思想、蓬勃开展的局面，为社会主义现代化建设和各项事业改革的有效开展提供了组织保证。干部人事制度在清理“左”倾错误的过程中和改革开放的新的历史条件下进行了恢复，在恢复中有改革，首先针对当时存在的突出问题取得了突破，各级领导班子年龄偏大、文化偏低的状况得到了改善，“大锅饭”、“铁饭碗”、“单位所有制”的弊病受到了冲击。
（2）由于刚刚开始的改革侧重于农村的经济体制改革，政治体制改革实际上还没有作为一项独立任务提上全党日程。所以这个阶段的干部人事制度的改革基本上是在一些单项制度上进行试验性的探索，还不是整个运行机制的根本性改革，缺乏整体配套和总体规划。传统的干部人事制度作为一种习惯力量仍然发生着影响。这在客观上是因为党和国家面临着其他的繁重任务，主观上是我们对人事管理理论的研究和对人事管理规律的认识还处在浅层次阶段。
（3）随着全面开创社会主义现代化建设新局面纲领的实施。特别是以城市为重点的整个经济体制改革的全面展开，使干部人事制度中存在的问题和配套改革的任务的紧迫性更加突现出来。1986年以后中央政治体制改革研讨小组的成立及其展开的研讨，理论界的探讨，使干部人事制度无论在部署上还是在理论上都进入了一个新的发展阶段。
（二）干部人事制度改革的展开阶段（1987-1992）
在这个阶段，随着我国经济体制改革的全面展开，干部人事制度改革作为政治体制改革的一项重要内容开始提上中央议事日程。改革围绕建立国家公务员制度为重点，进入到有目标有步骤的总体