以农业园区化建设为突破口加快我省现代农业发展
以农业园区化建设为突破口加快我省现代农业发展
的调研报告
浙江现代农业发展调研组
根据葛慧君副省长的建议要求，由省政府咨询委顾益康委员、浙江大学中国农村发展研究院黄祖辉院长教授、省农科院农发所胡豹副研究员、农民日报浙江记者站蒋文龙站长等有关专家，就农业“两区”建设投资及管理运行问题，赴金华婺城，绍兴诸暨、新昌，台州仙居，杭州萧山等地进行了专题调研，实地考察了农业“两区”的建设和运行情况，并召开了农业龙头企业和重点农民专业合作社负责人、农业局农办等农口有关部门负责人、党委政府领导参加的座谈会，就推进农业“两区”建设、加快“三化”同步发展的有关问题进行了深入的讨论。现形成如下报告。
一、农业“两区”建设取得的初步成效
近年来，省委省政府从统筹城乡发展，加快农业发展方式转变，推进农业现代化的战略出发，作出了加快粮食生产功能区和现代农业园区“两区”建设的重大战略部署，明确把“两区”建设作为发展现代农业的主阵地，高标准、高质量、大力度予以推进，在2010年“搞规划、抓试点、探路子”的基础上，2011年又根据“抓落实、保质量、建机制”的总体要求，进一步加强组织领导、政策扶持、项目推进、科技支撑、指导服务，引导现代农业经营主体和科技、人才、管理等要素向“两区”集聚，着力把“两区”打造成为现代农业经营主体培育、农业基础设施改善、现代农业科技推广应用、发展精品农业、现代农业管理创新的先行区，全省上下推进“两区”建设的共识进一步形成，工作信心进一步增强，发展路子进一步明确，建设步伐进一步加快，工作力度进一步加大，已经取得了比较好的实际效果。
1、形成了全社会重视现代农业建设的新氛围
从我们调查所到的地方来看，各县（市、区）党委政府都十分重视农业“两区”建设，都相继建立了“两区”工作领导小组，设立了办公室，有些县市还建立了领导联系“两区”建设制度，统筹安排相关建设项目资金和力量，切实加强组织领导。各有关部门、农业科研院校自觉服务“两区”建设，社会各方面和农民群众积极参与、支持“两区”建设，促进了全社会重视现代农业建设的新氛围的形成。可以说“两区”建设已经成为全省各级党委政府重视和加强现代农业建设的突出亮点和标志性工程，形成了与“千村示范万村整治”工程成为我省社会主义新农村建设的标志性工程一样的良好效应。也从一定程度上弥补了以往新农
村建设中现代农业建设亮点不多，缺乏大载体的缺憾。
2、强化了以工业化理念抓现代农业的新思路
随着“两区”建设工程的全面推进，以工业化理念来经营现代农业，像抓经济开发区和工业园区一样来抓农业园区建设的新理念新思路正在深入人心。区域化布局、专业化生产、规模化经营、设施化种养、企业化管理、标准化技术、品牌化营销的现代生产经营管理模式开始在农业“两区”建设中得到应用。对农业经营理念的转换和农业发展方式的转变起到了积极的促进作用。
3、凸显了重视粮食安全和综合生产能力提升的新共识
从各地实际来看，农业“两区”建设正在成为我省一项依靠自身能力来保障粮食和主要农产品长远供应安全的战略举措。特别是把粮食生产功能区作为农业“两区”建设的一个战略重点，其在保护稳定基本农田的同时，有效地促进了粮田基础设施水平的提高和粮食生产面积的稳定，对我省粮食综合生产能力的提升起到了重要的保障作用。同时现代农业综合园区、主导产业示范园区、特色农业精品园区等多层次、多类型、多形式的现代农业园区建设对实现农业区域化布局、专业化生产和促进农业规模化、产业化经营等方面都起到了重要的推动作用。全省上下各级形成了更加重视粮食安全和提升农业综合生产能力的新共识。
4、催生了多元化投资现代农业建设的新趋势
在“两区”建设的惠农强农政策导向下，带动了各级政府都增加农业投入，诸暨市2011年投入“两区”建设财政资金2亿元左右，并准备逐年增加投入。同时“两区”建设带来的现代农业发展的巨大利好正在吸引越来越多社会资本的投入。从我们召开的专题座谈会和省区域农业合作促进会的现代农业相亲大会的情况来看，许多农业龙头企业特别是那些曾经是农民的民营企业家和有远见卓识的资本经营者，都把农业“两区”建设作为政府重视支持现代农业投资的政策信号，起到了促进社会资本投资现代农业的引导作用。他们正以敏锐的战略眼光、资本经营者的逐利本能和对农业的特殊感情把资本经营的触角伸向现代农业。创投（PE）风投（VC）公司、私募基金也把农业龙头企业是否拥有现代农业园区基地作为它们选择投资对象的重要依据之一。
5、开创了整体系统推进现代农业建设的新格局
从各地的情况来看，农业“两区”建设已经成为改变现代农业建设明显滞后于工业化城镇化进程状况的有效抓手，成为促进“三化同步”推进的重要工程载体。婺城汤溪省级现代农业综合区、诸暨市北部湖畈省级现代农业综合区、诸暨山下湖粮食生产功能区和香榧精品园区、新昌县城北省级现代农业综合区、仙居省级现代农业综合区等园区都已经开始显示出以农业园区化建设带动农业水利化建设、农业设施化建设、农业标准化建设、农业品牌化建设和农业产业化经营等综合效应，开始显示出整体系统推进现代农业建设的新格局。
6、营造了园区化农田水利基础设施建设的新热点
各地在农业“两区”建设中都把农田水利基础设施建设作为最重要最基础的投资建设内容，这对落实2011年中央一号文件关于推进农业水利改革与发展的政策起到了重要的推动作用。并且开始显示出按粮食生产和各类主导产业和特色农业等各自的特点要求，有针对
性开展农田水利基础设施建设的新趋势，这对于提升我省农业整个农田水利建设的标准化、专业化、规范化水平起到了重要的推动作用。可以说兴起了新一轮高水平农田水利建设的新高潮。
7、促进了休闲创意农业成为农业发展的新亮点
从我们对各地调查了解的情况来看，一些建设水平较高的现代农业综合园区和精品农业园区等在规划园区建设时，都按照农业多功能化的发展趋势，把特色精品农产品生产与发展休闲农业、创意农业很好地结合起来，促进了农产品价值的提升和农民收入的增加，使现代农业与农家乐乡村旅游业得到了有机的结合，成为农业增效农民增收的一个新亮点。
8、培育了一批发展现代农业的新主体
各地在农业“两区”建设中都有序地引导土地流转，重视培育和引进现代农业经营主体，对推进农业规模化、产业化、合作化经营起到很好的促进作用。同时，各地又把“两区”建设与“三位一体”基层农业公共服务体系建设和农技推广体系建设紧密结合起来。诸暨、仙居、婺城等地都建立了以“两区”为依托的乡镇、区域农业公共服务中心，提供综合性服务。在一些农业“两区”中，专业化、规模化、集约化的农业家庭经营和专业合作社、龙头企业的农业产业化合作化经营相结合的新型双层经营体制正在形成。
二、需要进一步研究探讨的若干问题
“两区”建设在较短的时间内取得了明显成效，显示出了决策上的正确性和方向上的前瞻性，其意义重大而深远。同时我们在调研中也发现农业“两区”建设尚处于以点带面的探索发展阶段，各地在建设中也存在一些急需解决的问题和不足。包括认识上的偏颇、行动上的偏差和操作上的偏误。概括起来，重点是要处理好几个关系问题。
1、农业“两区”建设的局部与全局的关系问题
从我们对各地的调研情况来看，大家对农业“两区”建设到底是局部性的、示范性的工程项目，还是全局性的农业园区化建设不是很清楚。大部分人认为，农业“两区”建设主要还是带有示范性、局部性的建设工程项目。在规划时也是挑目前基础最好的区块进行示范性建设，还缺乏农业园区化建设的总体规划设想和部署。也就是没有把整个区域的所有的耕地、林地和渔塘水面进行整体规划。有些基层干部和农民也提出了把农业投资建设资金集中投向几个园区，会不会减少面上的农田水利建设等农业投入和政策支持的担忧。按“十二五”的目标规划，“两区”规划建设500万亩粮食生产功能区和300万亩现代农业园区。而相对全省2000多万亩的耕地面积而言，还有1000多万亩耕地不在“两区”建设的范围内的农户就担心享受不到“两区”建设带来的好处。我们也同他们探讨了是否应该把农业“两区”建设作为覆盖浙江全部粮田和耕地的全局性、系统性、整体性的农业园区化建设工程。是否可以考虑到2020年，我省基本实现现代化和农业基本现代化的时候，把农业园区化建设覆盖到全省的所有耕地。
2、粮食功能区建设中政府要粮与农户要钱的关系问题
目前粮食功能区建设有特定的涵义和要求，是政府为了保护基本粮田，提高粮食综合生产能力和稳定粮食种植面积所采取的一项重大措施。规定粮食功能区至少要种一季的粮食，而目前我省粮食生产比较效益低、社会效益高与政府要粮、农民要钱的矛盾比较突出，大范围大面积推行粮食生产功能区建设将会遇到不少难题，如何使粮食功能区内的农民实现种粮增产增收增效是需要重点给予考虑的一个大的问题。从政策上讲，粮食产销已经实现市场化，田地种粮不种粮应该由农民自主决策，如果限定粮食生产功能区一定要种一季以上的粮食，政策处理上将会很棘手，如果农民不种粮如何处理？如何从经济上采取多种办法诱导农民愿意种粮，这是需要我们必须考虑解决的一个问题。
3、公共财政投入与社会资本投入的关系问题
农业“两区”建设需要大量的资金投入，从下面反映的情况来看，一是要求省政府进一步较大幅度增加“两区”建设的专项投资；二是各级地方政府的投入也比较有限，特别是财政收入比较少的欠发达县，要增加财政投入难度更大，而经济发达县只有上级有足够的工作力度和引导政策，增加投入是完全有可能的；三是社会资金的投入主要在经济效益比较好的精品农业园区、休闲农业园区、规模化的畜牧养殖区，而对粮食功能区建设则绝大部分要靠政府投入；四是政府投资要发挥对社会和农户增加投资的积极引导作用，特别是在经济效益比较好的农业产业项目上，政府可以政策性补助为主，充分发挥企业和专业大户等投资建设的积极性。
4、园区建设中的硬件建设与软件建设的关系问题
农业“两区”建设内涵丰富，不仅涉及到道路、水利、土地整理等公共基础设施和温室大棚、喷滴灌等农业生产设施等硬件条件的改善问题，而且还涉及到经营主体培育、农技推广、品种改良、农产品市场物流等社会化服务方面的软件系统建设。目前，各地比较重视基础设施和硬件的建设，而软件的配套建设相对滞后，这一问题如果不解决好，有些园区只有现代农业“形”而没有现代农业的“神”，将会影响园区的效益和长远的发展。
5、企业化经营与家庭经营的关系问题
从目前农业园区建设和生产经营主体来看，农业企业化经营的农业龙头企业和工商企业投资农业的企业占了相当大的比重，相对而言，一般的农户家庭经营所占的比例比较低，除了一些粮食专业大户和一些大的农民专业合作社还获得了农业“两区”建设项目，一般的农户很难申报和参与。这一问题有正反两方面的效应，从提高园区的生产经营水平而言，这一状况应该是对建设现代农业有利的，另一方面，如果大多数一般的农户不能参与“两区”建设，并从“两区”建设中得到实惠，或通过“两区”建设来带动小农户经营水平的提高，那也将是“两区”建设的一个缺憾。如何在“两区”建设中避免农户家庭经营的边缘化，是我们必须要考虑的一个大问题。
6、政府引导与市场导向的关系问题
目前的农业“两区”建设中政府的主导作用十分明显，正面效果也十分显著，但农业“两区”的规划既需要政府的指导引导，也需要尊重自然规律，也要体现农业生产者的主体
作用和市场导向作用。农业“两区”建设是一项复杂的系统工程，也是一项长期的建设工程，政府在建设中特别讲求科学性，政府既要积极推进但又不能急功近利，政府在农林牧渔，在粮食作物与经济作物等园区的规划布局上，一定要坚持科学统筹规划，总体上要按照发挥农业比较优势的原则，发展高效生态现代农业的方向和推进农业结构的战略性调整的要求，搞好各类园区的规划，使粮食功能区、主导产业示范区、精品农业园区、现代林业园区、现代养殖园区的布局规划，用经济手段引导诱导农业生产经营者因地制宜、因势利导地推进建设。
三、以农业园区化建设为突破口，加快我省现代农业建设的几点建议
1、要进一步提高对农业“两区”建设重大战略意义的认识
从农业“两区”建设良好的实际效果来看，其地位、作用和意义将会十分重大而深远。
“两区”建设是我省在工业化、城镇化快速推进的形势下，着眼于保护基本农田和耕地面积，保障粮食和主要农产品供给安全，提升农业综合生产能力，探索走中国特色农业现代化道路的一项重大战备举措。也是尽快改变农业现代化滞后状况，实现“三化同步”推进的“加速器”和“主载体”。可以说，“两区”建设的深入推进将会带来我省农业发展、建设、经营方式的一次革命性变革。“两区”建设将代表着浙江农业发展的新水平和新成就，将代表着浙江农业发展的前进方向，也将代表着广大农业经营主体的根本愿望。我们可以从浙江工业的转型升级是从启动经济开发区建设和工业园区建设的先行实践中得到启示，我们推进农业园区化建设也将是推进农业转型升级最有效的主载体和主抓手，是加快实现我省农业现代化的一项带有战略意义的基础工程。
2、要把农业“两区”建设作为现代农业建设的系统工程
农业“两区”建设要坚持硬件建设与软件建设一起抓同步上，要做到以“一化带九化”，即以农业园区化建设为主平台主抓手，带动农田水利化、装备机械化、生产标准化、经营产业化、营销品牌化、技术精准化、环境生态化、服务社会化、管理信息化。以农业“两区”建设为引领性基础性工程，探索出一条又好又快推进农业现代化建设的新路子。
3、要妥善解决好粮食功能区建设中政府要粮与农民要钱的矛盾
粮食功能区建设是我省保障粮食安全的一项重大战略创新，粮食功能区建设意义大难度也大，最关键的是要解决好粮食社会效益高、比较效益低的特殊性所带来的政府要粮与农民要钱的矛盾。我们认为解决这一矛盾需要采取三条针对性的措施。一是要强化粮食功能区建设的政府责任，明确粮食功能区建设是各级政府保障粮食安全的必须承担的建设任务，粮食功能区建设的投入绝大部分应该由政府财政来承担。从区域上来讲，越是平原，越是工业化城镇化占地多的平原发达地区，承担的粮食功能区建设任务也要更重一些；二是政府对粮食功能区内的生产粮食的农田和农户给予特殊的粮食生产补偿政策，并鼓励农田流转和提高粮田规模经营的水平，使种粮的农户和企业有利可图；三是要大力实施科技兴粮的战略，通
过推广高产优质高效、节能节本节劳的综合性科技措施，提高粮食生产的效益。要大力推广超级稻的种子和栽培技术，鼓励发展优质良种、优质稻米、功能稻米和粮食的精深加工，延伸粮食的产业链，提升粮食的价值链。
4、要进一步增加农业“两区”建设的投入
从目前来看，增加农业“两区”建设的政府投入，以加快农业“两区”建设的最重要的政策举措。鉴于现有农业投入中存量资金整合投入的潜力有限，必须从新增投入资金中做文章。建议从土地出让金和土地复垦资金中划出一定的比例专项用于两区建设，同时建议农业综合开发资金也要重点用于两区建设。此外，政府投入要发挥好引导农户和社会资金投资农业园区建设的导向作用。特别是非粮作物和畜牧业、水产业、林果业等园区建设，更要积极引导农户和社会力量为主体进行投资建设。
5、要积极引导现代农业经营主体成为“两区”建设和经营的主体力量
要把培育现代农业经营主体，完善农业产业化经营机制与农业“两区”建设紧密结合起来。一方面，要鼓励专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业成为农业“两区”建设与经营的主体力量；另一方面，要探索农业园区企业化经营、产业化经营与农户家庭经营的有机结合，通过农业公司企业的“统租返包”和土地股份合作等形式，使从事种养业的家庭经营的农户成为农业公司化、产业化、合作化经营中的基础经营层次，有效地参与到农业园区建设与生产经营中来。通过这种有效的形式，促进传统家庭经营的有机更新，实现向现代家庭经营的转型升级。
6、进一步加强对农业园区建设的规划与管理
要进一步明确县级政府是农业园区建设的主要实施主体，要科学搞好县域范围的农业“两区”建设的整体规划，规划要体现近期与远期的结合，阶段性建设与全面性建设规划结合，要按照农业区域化布局和培育特色优势产业带的农业结构战略性调整的要求，统筹搞好粮食生产功能区、主导产业示范园区、现代农业综合区和各类农业精品园区的建设规划。每个县的现代农业综合园区应该成为当地农业现代化建设的引领示范工程，成为农业对外招商引资的大平台。在农业综合园区中可以配套建设规模化养殖小区、特色农业种植园区、农产品加工园区、农产品市场物流园区、农业休闲观光园区。同时现代农业综合园区可以参与工业园区的建设管理经验，由政府成立现代农业园区管委会，承担建设、管理、规划、选商引资等职能。各类特色化的农业精品园区可以与农业发展一村一品的特色专业村和美丽乡村建设结合起来，使精品农业园区与美丽村庄相得益彰，形成一村一业、一村一园、一村一品、一村一景、一村一韵的新农业新农村融合发展的新格局。