推进独立董事制度并完善公司治理结构

推进独立董事制度并完善公司治理结构

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推进独立董事制度完善公司治理结构全国人大财经委副主任周正庆

对于中国证券市场的现实状况而言，研究和解决上市公司治理问题，将有利于提升上市公司乃至证券市场的总体质量，对于从根本上解决证券市场运行的诸多问题具有重要意义。

一、强化制约机制是上市公司治理的核心问题

1990年中国证券市场建立至今，上市公司队伍的壮大和发展，主要得益于优于其他企业的融资条件及相对规范的公司治理结构。从公司的持续健康发展来看，建立健全

规范的公司治理结构甚至比融资条件的意义更为深远。公司上市后，必须面对来自广大投资者、证券交易所、证券监管机构、证券中介机构以及新闻媒体的监督，这对于上市公司的治理无疑是一种制约，明显优越于其他非上市企业缺少外部监督的现实状况。然而，就上市公司的制约机制而言，目前仍然存在很多不足，这正是上市公司需要抓紧研究解决的一个重要问题。

我们讲上市公司治理结构中存在制约机制不够健全和完善的问题，主要表现为控股股东与上市公司之间在人员、资产、财物方面分离不彻底、上市公司决策权过多地集中于控股股东，致使公司决策的民主化、科学化程度不高，中小投资者的利益得不到有效保护，中小投资者对公司制约得不到具体体现，而且大股东侵害中小股东权益的情况时有发生。目前，上市公司持续盈利能力较差，以及二级市场存在的内幕交易、操纵股市等问题，与公司制约监督机制方面的欠缺有很大关系。

以上问题的存在，是经济体制转轨时期诸多矛盾的综合反映。但从公司治理结构的层面讲，主要是两方面原因：一是不少上市公司股权过于集中，“一股独大”缺乏制约机制往往使中小股东实际丧失了对公司决策的影响力；二是公司董事会内部缺乏制约机制，代表大股东利益的董事左右公司决策。因此，解决中国上市公司治理问题的关键，在于强化制约机制。我认为比较有效的解决方法有两个：一是通过持股结构的调整等有效方式，分散上市公司股权，解决“一股独大”问题，增强不同持股者之间的相互制衡；二是建立健全独立董事制度，增强董事会内部的制约机制。相比之下，解决“一股独大”问题涉及面较广，难度较大，需要运作的时间较长，我建议可以考虑先从建立健全独立董事制度做起，逐步强化董事会的内部制约机制，进而规范上市公司治理。

二、独立董事制度的关键是强化董事会的制约机制，保护中小投资者利益

从国外的情况看，公司董事会的演变大体有三种形态：一是以执行董事为主的形态；二是以执行董事和非执

行董事并存并以非执行董事为主的形态；三是以独立董事为主的形态。目前，独立董事越来越成为董事会中的主要力量。

独立董事是指来自公司外部，用以制衡执行董事，确保公司安全稳健运行，保护股东利益不受侵犯的董事。它是从西方国家的非雇员董事或非执行董事发展而来的。早在20世纪30年代，美国证监会就建议公众公司设立"非雇员董事"；80年代，英国建立了"非执行董事促进协会"。相对于执行董事（内部董事）而言，独立董事是能够站在比较客观公正立场上，敢于质询、批评甚至公开谴责公司管理层，确保公司遵守良好治理守则的扞卫者。在决定公司战略和政策，保护股东利益以及增强公司董事会的效率方面，独立董事也能够发挥不可替代的作用。目前，在世界大多数国家和地区，独立董事的作用日益受到重视，其在董事会中所占的比例也越来越高。据经济合作与发展组织（OECD）统计，1999年，美国董事会中独立董事的比重达62％，英国为34％，法国为29％。

尽管独立董事制度在实践中还有不尽如人意的地方，但它在建立有效的董事会制约机制、保护外部投资者利益不受公司内部人员侵害等方面，显示了很好的作用。

第一，从历史上看，独立董事设立的本意就是制衡公司经理权对股东利益的损害。这种损害，在股权过于分散或过于集中时更容易发生。建立独立董事，形成独立董事在董事会中的重要地位可以在一定程度上起到制约作用。

第二，独立董事的制衡作用是由其独立性和行权能力所决定的。为了保证独立董事的独立性，各国有关机构都制定了十分详细的条款，规定独立董事必须满足必备条件，要求独立董事应该能够阅读、理解公司的财务报表；必须具备5年以上的企业、法律或财务工作经验；选择独立董事时应考虑其能力、经验、职业声望等，这些规定在一定程度上保证了独立董事作用的发挥。

第三，独立董事应发挥群体作用。独立董事的人数及其在董事会中所占的比例，是关系到独立董事能否有效发

挥作用的重要因素。因此，几乎所有国家和地区制定的独立董事制度都有所占比例方面的规定。

第四，独立董事一般都在董事会下面的提名委员会、薪酬委员会和审计委员会等专业委员会中任职，不少国家对独立董事在专业委员会中的人数和职责作出了明确规定，以期通过独立董事对董事会中这些要害部门的把握，发挥其对董事会和经理层的制约作用。

三、努力创造条件，积极稳妥地在上市公司中推进独立董事制度

以独立董事制度作为建立健全公司治理结构的一个重要内容，我国已经作了一些有益的探索。1998年，H股公司率先按香港联交所的要求设立独立董事。1999年3月，国家经贸委和中国证监会联合发布了《关于进一步促进境外上市公司规范化运作和深化改革的意见》，要求H股公司应有2名以上的独立董事；独立董事所发表的意见应在董事会决议中列明；公司的关联交易必须由独立董事签字后方能生效；2名以上的独立董事可提议召开临时股东大

会；独立董事可直接向股东大会、中国证监会和其他部门报告情况。这些工作为我国进一步推广独立董事制度提供了有益的经验。

但是，国外的经验表明，独立董事制度的实施，尤其是有效发挥独立董事在董事会中的制约作用，需要有一个良好的内外部环境。我国境内上市公司在推行这一制度时，应当着眼于营造使独立董事制度能够规范运作的环境和相应条件。

从独立董事制度本身来说：第一，首先要建立健全相关的法律法规。从国

外的情况看，独立董事的地位和作用一般都在《证券交易法》或《公司法》中明确规定，然后落实到交易所的上市规则中。鉴于我国《公司法》和《证券法》尚无独立董事的概念，监管部门可以先采用部门规章的形式加以规范，待这一制度比较完备时，可以考虑将相关内容充实到两个法律文件中，以提高独立董事的法律地位。

第二，给予独立董事必要的先例职权的条件。一是公司应当保证独立董事享有与其他董事同等的知情权。凡须经董事会决策的重大事项，公司必须按法定的时间提前通知独立董事并同时提供足够的资料。二是公司必须给予独立董事良好的工作条件，包括行使职权所需的经费。三是应当给予独立董事适当的津贴。津贴标准由董事会制定预案，股东大会审议通过，并在公司年报中进行披露。四是建立必要的独立董事责任制度，以降低独立董事正常履行职责时可能引起的风险。

第三，建立独立董事的适当标准，扩大独立董事的来源渠道，形成一个来自各方群英汇聚的独立董事的群体，既要有独立董事在任职条件上的基本标准，又要根据不同行业和不同发展程度公司的要求和特点，扩大独立董事的来源，使各方面适合独立董事标准的专门人才进入这一群体，条件成熟时，可适时建立独立董事的自律性机构，使其在独立董事资格培训、业务交流、自我管理方面发挥作用，有利于独立董事群体素质提高。

第四，强化监管，使独立董事名符其实。从国外的情况看，独立董事的选择和聘用有一整套规范的程序。决不能敷衍塞责，特别是在开始实施阶段，更应坚持宁缺毋滥原则，独立董事的提名、选举和更换，都应当依法规范地进行。避免形成"一轰而上"的问题。

这里需要强调指出的是，独立董事制度的建立，以及独立董事作用的发挥，需要在深化改革、扩大开放过程中逐步推进，还需要有相关方面的协调配合。一是要继续推进国有经济管理体制改革。目前法人治理结构还不完善，国有资产管理体制尚未理顺。股权多元化和利益制约机制有待进一步探索和改革。因此，我国上市公司所面临的治理任务从外部来讲，需要加快政企真正分开的步伐，尽快克服造成上市公司按照现代企业制度运作的体制障碍、观念障碍和种种旧的习惯形成的惯性，这可以为独立董事发挥作用形成良好的客观环境；二是健全股东会、董事会和监事会的职责和功能。根据《公司法》，我国公司大都采用了股东会、董事会和监事会的模式。因此，必须依法将股东会、董事会和监事会的职能划分清楚，并明确各自的相关责任。这也是独立董事发挥作用的前提。如果

大部分董事不能履行诚实信用、勤勉尽责的义务，仅靠几个独立董事很难发挥应有的制约监督作用。

总之，独立董事制度的建立是当前健全上市公司治理结构的一个重要工作，但公司治理结构的完善，还需要各方面的共同努力，其他相关的工作也需要抓紧做好。

《中国证券报》网络版