论文-试论政府的机构改革

河北广播电视大学

毕业设计(论文、作业)评审表题目试论政府的机构改革

姓名教育层次

学号分校

专业行政管理教学点

指导教师日期

目录

论文摘要 (1)

关键词 (1)

一、政府机构改革是一场革命 (1)

二、我国的政府机构存在的问题 (2)

（一）、我国现行的政府管理体制 (2)

（二）、干部人事制度不合理 (2)

三、理顺三个关系，推进政府机构改革 (3)

（一）、要处理好政企关系，真正实现政企分开 (4)

（二）、要处理好政府和市场的关系，充分发挥市场配置的基础性作用 (4)

（三）、要处理好政府与社会的关系，确立“小政府、大社会”的运行构架 (4)

四、大部制改革是政府机构改革的必然趋势 (5)

（一）、我国探索实行“大部制”的必要性 (5)

（二）、我国探索实行“大部制”的可行性 (8)

参考文献 (13)

试论政府的机构改革

[内容摘要] 政府机构改革是一场革命,是我国政府机构发展的一个必然趋势, 通常来讲，政府机构改革最让公众关心的应该是公职部门的人员编制问题。然而,人员编制并非政府机构改革的核心。如何更好的推进政府的机构改革，应理顺三个关系，大部制是政府机构改革的新途径。本文是从政府机构改革的发展趋势，以及如何更好的推进政府的机构改革，和政府机构改革的新途径来对政府的机构改革来做浅显的论述。

[关键词]政府的机构改革趋势途径

通常来讲，政府机构改革最让公众关心的应该是公职部门的人员编制问题。虽然近30年的机构改革之路，中央都把精简机构、裁减人员作为改革的首要目标，甚至作为衡量改革成效大小的标准，但不断试错的简政改革并没有让地方政府走出“精简———膨胀———再精简———再膨胀”的怪圈。相反，行政效能低下、地方治理困境等诸多问题都没有被很好地解决。这其中的关键之处就是，当我们盯着人员编制的问题来看待政府机构改革的时候，可能忽视了一切行政改革无非都是一些手段，却非构建服务型政府这个最终目的。到底政府的机构改革应怎样改，我从以下几个方面来阐述。

一、政府机构改革是一场革命

１９９８年３月１０日，九届全国人大一次会议第三次大会将《关于国务院机构改革方案的决定》交付代表进行表决，结果以２８１４的高票获得顺利通过，赞成票占９７－８％。自此，揭开了中国这场政府机构改革的革命序幕。这场自１９４９年以来中国政府进行的规模最大、力度最大、决心最大的革命，不仅成为全国人民关注的焦点，也为世界所瞩目。它不仅直接牵涉到数百万即将下岗分流的干部的切身利益，更关系到中国经济能否挣脱权力的束缚，走上迅速发展的道路；关系到中国政府能否走出机构庞大、官僚主义作风严重、腐败现象泛滥的误区，创造出一个廉洁、高效、有权威、有能力的政府；因而，这场革命的成功与否可以说决定着中国在２１世纪的命运。

目前，政府机构改革这场革命已取得重要的阶段性成果。国务院前总理朱鎔基在第二次全体会议上指出，国务院各部门的“三定”（定职能、定机构、定编

制）方案工作业已完成，机构改革迈出了成功的重要一步。按照转变政府职能、实行政企分开的要求，国务院各部门转交给企业、社会中介组织和地方的职能有２００多项；在部门之间调整转移的职能有１００多项；部门内设的司局级机构减少４７－５％。如果减去新设的国防科工委、纺织、轻工、有色金属工业局和知识产权局这五个单位新增的编制数则人员编制总额基本达到了精简一半的预期目标。国务院前总理朱鎔基进一步指出，这次各部门“三定”方案能够在短期内完成，充分说明党中央、国务院关于机构改革的决策和方针是完全正确的，国务院机构改革的方案是切实可行的，国务院全体人员对中央的决策是衷心拥护、坚决贯彻的，也说明新一届政府各部门领导班子是顾全大局的，是有效率、有能力的。

二、我国的政府机构存在的问题

（一）、我国现行的政府管理体制形成于建国初期至５０年代中期。该体制借鉴了原苏联的政权建制模式，以高度集中的计划经济为前提和基础，以部门管理为主要标志和特点。近４０年来，我们党和政府为建立和完善一个结构合理、人员精干、灵活高效的党政体制，先后进行过６次机构改革，即１９５１年以加强中央集权为中心内容的政府机构改革；１９５６年以扩大地方自主权为主体的政府机构改革；１９６０—１９６４年以收回５０年代后期下放的权力，中央精简以事业单位为重点的政府机构改革；１９８２年以大幅度撤并经济管理部门，并将条件成熟的单位改建为经济实体组织的政府机构改革；１９８８年以推进政府职能转变，实行“三定”的政府机构改革以及１９９２年以政企分开为中心的政府机构改革。六次机构改革，虽然都有一定的成效，却一直未能跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。造成这种现象的原因是多方面的，主要是：（二）、干部人事制度不合理。长期以来，我国政府机构事实上存在着“能进、能上、能高”而“难出、难下、难低”的干部用人制度，缺乏竞争的动力与压力，也没有严格的奖惩考核制度。干部只上不下，只升不降。政府职能放量扩大：一是长期以来，我国党政职能交叉、政企不分，许多本应由党或企业管理的职能被政府所取代，导致政府职能过多，管理过宽，势必相应增设一些机构，从而使机构进一步膨胀。二是由于我国行政管理水平和质量还不高，随着行政主体的地位、影响和权能的不断变化，政府职能被不断地进行简单的切割划分和调剂

配置，越切越细，越分越乱，切出来的“新”部分越来越多，职能越来越被人为放大，对设立新机构、增加新人员以便加强管理的要求也越来越强烈，于是不可避免地陷入一种恶性循环。三是二十世纪，政府已经渗透到人类生活的方方面面。根据瓦格纳法则，在由农业和自给自足的社会向现代化、工业化和城市化的社会过渡时期，许多原来由家庭或私人供给的货物和服务转而由国家和政府来供给，因而产生了对政府绩效更大的需求，并且不断增长的工业化和城市化也要求政府进行辅助性投资。我国自建国以来就处在瓦格纳法则所论述的社会过渡时期。加上一直受苏联高度集权的计划经济体制的影响，政府的职能延伸到社会生活的各个领域，本该由市场取代政府的职能也基本被政府担负了。综合经济管理职能、社会工作职能、行业管理职能等等全部集中在政府部门。政府职能的扩展必然带来机构的膨胀。因为政府职能的实现靠政府机构来完成，政府机构是实现政府职能的主体，依职能而设，随职能的变化而变化。因此，政府职能的扩张是导致机构膨胀的直接的、主要的原因。要转变这种状况，就必须科学界定好政府职能，该归位的要归位，该释放的要释放，既不能把政府办成一个“万花筒”式的组织，也不能使政府出现职能空位。当前要重点理顺好以下两种关系，即按照党政职能分开的原则，理顺党的工作机构和政府机构的关系；按照政企分开、政事分开的原则，理顺政府与企事业单位的关系。

三、理顺三个关系推进政府机构改革

“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务的水平”是党的十五大提出的机构改革目标。新一届政府组成人员一上任，就把机构改革与发展农村经济、国企改革和金融体制改革一同并列为本届政府的头等大事来抓，正如邓小平同志指出的“精简机构是一场革命”，是一项极为复杂而又艰巨的系统工程，要使本世纪末最后一次机构改革避免落入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环怪圈，必须按照党的十五大提出的“根据精简、统一、效能的原则进行机构改革”，切实转变政府职能，正确处理好以下三个关系：（一）、要处理好政企关系，真正实现政企分开。

我国传统的政企关系最大的特点是政企不分，这不仅导致国有企业缺乏效率和活力，也导致政府机构膨胀。同时政府对企业的过份干预和紧密关系也隐藏着出现危机的可能性。在１９７８年召开的中央工作会议上，邓小平说，当前最迫

切的是要扩大厂矿企业的自主权，尤其是要给企业以更多的经营管理的自主权，要求政府不应过多地直接干预企业的生产经营和管理工作。实现政企职能分开，就必须对国有经济进行战略性重组，并在此基础上建立国有资本管理的新体制，以资本化为纽带改革政企关系，最终实现政府公共管理权、国有资产所有者管理权、国有资产产权经营权、国有资产实体经营权的分离。也就是说，要把政府的社会经济管理责任和政府的国有资产管理责任分开，把出资者的所有权和企业的法人财产权分开。这样的改革才能有助于政府职能的转变，有利于企业摆脱对政府的依赖和政府对企业的干预，有利于精兵简政。

（二）、要处理好政府和市场的关系，充分发挥市场配置的基础性作用。

在传统的计划经济条件下，我们不承认市场的作用，资源配制的任务是由政府来承担，设置了众多专业经济部门，这也是政府机构臃肿庞大的一个很重要的原因。要真正推动政府机构改革，必须明确经济体制改革是要从传统的计划经济体制转向市场经济体制，要培育和发展市场体系，充分发挥市场在资源配置过程中的基础作用。政府经济职能，主要是做市场做不到的事，对市场配置资源的不足进行补充、干预和调节，自觉地按市场经济规律组织和管理经济。在管理内容上，应由微观管理转向宏观管理，加强对经济活动的宏观调控职能，主要是统筹规划、掌握政策、依法行政、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。在管理手段上，由主要依靠计划控制转向依靠市场调节，积极培育和发展市场体系，健全市场规范，完善市场秩序，使市场在资源配置过程中发挥基础性作用。要大力培育和发展商品市场、生产要素市场，尽可能避免市场分割，维护市场的统一；要大力促进国内市场与国际市场接轨，使我们的市场在国际市场中占有一席之地；要规范市场运行和企业行为，做到微观放开搞活，宏观管住管好，以便使产业结构合理，总供给与总需求保持平衡，达到资源的优化配置。

3（三）、要处理好政府与社会的关系，确立“小政府、大社会”的运行构架。

4在旧的体制下，“有事找政府”似乎是一种共识，政府不给办事就不是好政府。其实无所不能的政府不一定是个好政府，政府只要管好自己应该管的那部分就是个好政府。小平同志指出：“精简机构，这和权力下放有关。”在西方国家社会结构中，个体在社会活动中发生困难，首先想到找社会自我解决，解决不了

再去找政府。处理好政府与社会的关系，确立“小政府，大社会”的模式，把政府的职能定在“规划、协调、监督、服务”上，通过制定一系列法律的、道德的、政治的、行政的、经济的规范，促使人们去服从这些规范，按照这些规范行事，以维护现存社会的稳定和经济发展，而不能盲目干预社会的活动。要有意识地培育社会自我管理层，在政府和社会个体之间架起一座桥梁；大力发展中介组织，提高整个社会的组织化程度。要充分发挥行业协会、同业公会的自律作用，做到自主管理；会计师、律师事务所及社会咨询机构要完全独立，实行自我管理、专家领导、政府监督的管理体制；对部分社会职能尚无载体或这些载体并没有发育成熟的要积极培育；要积极探索中介机构承担政府社会化服务的职能。

四、大部制改革是政府机构改革的必然趋势。

大部制意味着政府机构的数量减少，但是大部门内部配备的执行与监督人员必须充足、有效。大部制改革的核心并非简单的对原有部门进行增减，而是让各项政府职能统一与整合。但是如何在我国进行大部制改革，我从以下几方面进行阐述：

（一）、我国探索实行“大部制”的必要性

1、探索实行“大部制”是进一步完善社会主义市场经济体制的必然要求加快行政治理体制改革是全面深化改革的关键。行政治理体制是经济体制、政治体制和其他相关体制的结合部。假如行政治理体制改革滞后，势必对经济体制改革和政治体制改革产生牵制和阻碍作用。为了落实党的十七大提出的各项改革任务，必须加快行政治理体制改革，使之与其他改革相互协调、相互促进。在行政治理体制改革改革中，政府职能转变是关键，政府机构改革是主要内容。政府职能转变固然关键，但假如没有相应的机构调整和改革，也就无法落到实处。当前，我国各级政府的机构设置仍存在计划经济条件下对口设立的痕迹。计划经济要求政府根据垂直方式进行治理，每一个部治理特定的行政事务，分工很细，目的在于对产品从生产、流通、供给、运输等多个环节进行全面治理，政府部门和人员数量呈上升趋势。在1982年政府机构改革之前，国务院组成部门达到100个之多。仅一个机械行业，就曾经有9个部同时管。而市场经济要求市场要素之间要合理配置，并按照市场规律进行流动，很多事务的治理不再相互独立，而是相互交织、密不可分。“大部门”体制按照宽口径设置政府部门，可以为政府职能转

变提供制度保障，有助于加强间接调控和市场监管，减少政府对微观经济领域的干预。自1988年的政府机构改革开始，我国坚持以政府职能转变为关键和前提，先后进行了四次大的政府机构改革，总的趋势是减少部门，给市场更大的空间，基本上适应了市场经济和社会发展的要求。但由于我国正处于体制转轨时期，适应计划经济的政府职能和行政治理体制的惯性还在，而适应市场经济的政府职能和行政治理体制尚未完全培育起来，政府机构的数目仍然偏多，远没有达到合理、科学、高效的要求。有些部门依然把握大量的操纵市场运行的手段和权力，阻碍了市场机制作用的发挥。因此，探索实行“大部制”，在切实转变政府职能的基础上进一步整合政府机构，实现政府机构的精干化，是进一步完善社会主义市场经济体制的必然要求。

2、探索实行“大部制”是实现政府机构合理配置的必然要求政府机构的合理配置是确保政府机构精干高效、政府运作流程顺畅的必要条件。

目前，我国的政府机构设置不够合理，存在着机构重叠、职能分割、职责交叉、政出多门等问题，对于市场资源和公共资源的配置往往要通过好几个部门的协调才能实现。新一轮国务院机构改革之前，除国务院办公厅外，国务院共有组成部门28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委治理的国家局10个、直属事业单位14个，数量多，类型多，分工过细。不少部门职能相近或相似，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一治理。如交通运输领域，设有交通部门、铁道部门、民航部门；文化领域，设有文化部门、广电部门、新闻出版部门、文物部门；等等。为了加强部门之间的协调，就在组织层面上设立越来越多的议事协调机构和临时办事机构，仅中心政府一级就设立了100多个议事协调机构和临时办事机构，进一步导致了行政成本的增加和组织协调难度的加大。而“大部制”着眼于政府部门的合并重组，按综合职能设置机构，将相同或者相近的职能交由一个部门承担，一些业务相近、职能交叉的部门就集中为一个大部，使许多相关联的行政事务，首先在大部门内部进行协调，节省了办公经费和行政协调成本，可以较为有效地解决职能交叉、权责脱节、多重治理、多头执法的问题。 3、探索实行“大部制”是确保政府全面履行职能的必然要求政府职能体系是一个有机的整体，政府只有全面履行其职能，才能更好地满足社会的公共需求。

但一方面，我国的政府职能体系还不够合理，社会治理职能和公共服务职能比较薄弱；另一方面，由于熟悉和实践上的某些偏差，现有的政府职能还没有得到全面、有效的履行。温家宝总理曾就此指出，对政府职能中的社会治理和公共服务，一些领导干部过去知之不多，工作力度不大。而这两项任务恰恰是政府极为重要的职责，恰恰是政府最为薄弱的环节。因此，应切实按照党的十七大告所要求的，健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会治理和公共服务。而“大部制”改革不是单纯的裁撤机构，更为重要的在于保障和促进政府职能的整合，进一步推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，强化政府的执行力，有助于形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政治理体制。非凡是在一些改革的关键领域，“大部制”能够保证集中决策，减少部门之间的相互推诿、掣肘以及政策之争，有效遏制当前部门利益膨胀的格局，由部门行政转到公共行政上来。在建设服务型政府方面，“大部制”通过有效整合与社会治理和公共服务相关的机构，强化职能、机构和人员编制配置，避免部门间的行政责任虚化，从而使政府的社会治理和公共服务职能得到加强。

4、探索实行“大部制”是降低行政成本的必然要求行政成本是政府行政活动对公共资源的消耗，也是政府进行治理必然付出的代价，它由机构成本、人员成本、运行成本、社会成本等所构成。

但目前，我国的行政成本居高不下，且逐年增长。更有专家称，我国是世界上行政成本最高的国家。据统计，改革开放以来，我国的行政治理经费从1978年的52.90亿元增长到2003年的4691.26亿元，增长了87倍，年均增长3.5倍，可以说是超常增长。而同期的财政总支出只增长了21倍，年均增长0.8倍；GDP只增长了31倍，年均增长1.2倍。行政治理经费占财政总支出和GDP的比重也是逐年攀升。居高不下的行政成本，不仅加大了财政负担，影响了经济发展环境，而且挤占教科文卫、社会保障等公共服务资金，损害了人民群众的切身利益。因此，降低行政成本，切实控制行政治理经费过快增长，是加强与改进政府治理的需要，也是深得党心、民心之举。推行“大部制”改革，就是要通过合并精简机构，把职能重合的部门省略，缩小机构规模，减少领导职数、内设部门数量和人员编制，节省行政事业经费开支。同时，“大部制”还可以大大减少各部

门之间原来职能交叉、相互推诿责任的情况，更明确权责，既减少了协调成本，也便于提高行政效率和进行行政问责。

（二）、我国探索实行“大部制”的可行性

1、探索实行“大部制”的改革共识已经基本形成改革要顺利进行，必须有足够的动力和资源支持，首先要求在思想上达成共识。

我国改革开放已走过将近三十年的历程，由于切合国情，且奉行渐进式改革战略，取得了世人瞩目的成就。就行政治理体制改革来说，已经进行了五次大规模的机构改革，且从单一的机构改革逐渐发展到综合配套的整个体制的改革。尤其是1988年以来的政府机构改革，坚持以政府职能转变为关键和突破口，使得我国的行政治理体制逐渐由传统的管制型转变到市场经济所要求的服务型。尽管以往的改革总有这样那样的遗憾、不足和问题，但究竟是在不断地前进，也因此凝聚了人心，增强了人民群众对改革的理解、支持以及相应的心理承受力。“大部制”改革带来的将是更精干、高效和统一的行政组织体系，低成本、高产出的公共服务，这将是人民群众所享受到的改革实惠，也是人民群众所乐见的。因此，“大部制”改革将具有深厚的民意基础。新一轮国务院机构改革方案在十一届全国人大一次会议上高票通过并获得社会各界的广泛好评，就是鲜明的例证。而从决策层面来看，“大部制”改革也已成为高层的共识，拥有足够的政治权威支持。国内外的大量经验教训已经表明，改革仅有民意基础是不够的，只有赢得政治精英的支持并纳入政治议程，才能变成改革的措施和行动。因为决策层才是改革的发动者、决策者和推进者，这是成功的改革所不可缺少的要素。正是有了政治权威的强有力的支持，“探索实行职能有机统一的大部门体制”才最终纳入党的十七大告和党的十七届二中全会决议中，成为指导我国未来行政治理体制改革的又一重大政治决策。

2、我国已有“大部制”改革的初步尝试历数我国改革开放以来的政府机构改革，不难发现这样一个趋势：政府机构数量逐渐减少，尤其是计划经济时期设立的专业经济治理部门大量被撤并，机构设置由专业化向综合化方向演变。1982年的第一次机构改革，国务院各部门从100个减为61个，人员编制从5.1万人减为3万人；1988年的第二次机构改革，国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人；1993年的第三次机构改革，国务院组成部门、

直属机构从86个减少到59个，人员减少20%，且不再设置部委归口治理的国家局；1998年的第四次机构改革，国务院组成部门由原有的40个减少到29个，国务院不再保留的部委有15个，新组建4个部委，3个部委更名，全国各级党政群机关共精简行政编制115万名；2003年的第五次机构改革，设立了国资委、银监会，组建了商务部、国家食品药品监督治理局、安监总局，国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。各级地方政府也都进行了相应的机构改革。尤其值得注重的是，1998年和2003年的两次政府机构改革在重组行政资源、整合政府职能体系方面迈出了较大的步伐。例如，1998年设立的国土资源部系由原地质矿产部、国家土地治理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建而成，主要负责土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、治理、保护与合理利用；在原劳动部基础上组建的劳动和社会保障部负责全国劳动和社会保障事业的行政治理，它所负责的各项社会保障又是由原劳动部治理的城镇职工社会保险、人事部治理的机关事业单位社会保险、民政部治理的农村社会保险、卫生部治理的医疗保险以及各行业部门统筹的社会保险等合并而成；信息产业部整合了原邮电部和电子工业部及广播电影电视部、航天工业总公司、航空工业总公司等信息和网络治理的政府部门，统一治理全国的信息产业。2003年新设立的国务院国有资产监督治理委员会则是将原国家经贸委的指导国有企业改革和治理的职能，中心企业工委的职能，以及财政部有关国有资产治理的部分职能等整合起来，经国务院授权，代表国家履行国有资产出资人职责；由原国家发展计划委员会改组而来的国家发展和改革委员会并入了原国务院体改办、国家经贸委的相关职能，进一步强化了宏观调控职能；新组建的商务部则整合了原国家经贸委、国家计委、外经贸部的相关职能，主管国内外贸易和国际经济合作。从这些改革措施中，我们不难看出“大部制”的某些端倪。可以说，推行“大部制”改革，是对以往政府机构改革的延续，更是进一步的深化和发展。按照十一届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案，新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部等大部，正部级机构因此减少了4个，鲜明地体现出了“大部制”的要求和特点。在地方，“大部制”改革的脉络也清楚可见。内蒙古自治区卓资县在上世纪80年代曾是县级机构改革的典型，一度被誉为“中国最小的县级政府”。该县在机构改革中多管齐下，将政府职能分为4部分：一

部分给企业，一部分给市场，一部分下放乡镇，另一部分属于政府基本职能的由政府保留。同时，大幅度超常规精简机构和人员：党政机构由原来50个压缩为9个，减幅达5/6；人员由711人锐减至394人，精简近一半。上海市浦东新区从建政起，就一直坚持以“小政府、大社会”的现代政府理念指导政府架构和行政治理活动。借鉴国外“大部制”模式，率先探索政府机构按职能模块化综合设置，数量总体上为上海其他区县的近1/2。目前，新区区委共有工作部门9个，区政府工作部门12个。在政府治理和服务方式上，浦东也较早探索了“一门式”服务、行政审批制度改革等等。四川省成都市以打破城乡分割的二元治理结构为目标，近年来开展了多项把密切相关的职责集中在一个大的部门统一行使的改革——撤销农牧局，将原市委农工办和市农牧局的农村工作职能进行整合，组建市农业委员会，其后又将市农机局并入；整合市水利局、市政公用局、市容环境治理局和府南河治理办公室的有关职能，成立市水务局，统一治理全市水资源、农村水利、水土保持、水产渔政；撤销主管城乡公路运输的市交通局和主管市区公交系统的市政公用局，组建市交通委员会，统筹治理城乡运输与公共交通。湖北省随州市自2000年成为地级市起，便开始进行“大部制”的探索和实践。目前，随州市政府机构只有28个，其它地级市都在30个以上。随州市的行政编制人数不仅低于其它地级市，甚至低于一些县级市。但是，由于国家、省里还没有实行大部门体制，随州的自主探索也布满了艰辛。由于政府机构设置讲求上下对口，随州一些部门不得不加挂多个牌子。随州原本还有一些部门是合署办公，也因遭受种种压力，后来不得不实行分设。因此，推行上下联动的“大部制”改革，既可总结、吸收地方政府在这方面的探索经验，也可解地方政府因“职责同构”模式而导致的种种困扰，确保改革成果。

（3）3、西方国家推行“大部制”的经验教训可资借鉴西方国家的政府机构普遍比较精干，其中心政府一级一般设15至20个部。之所以较为精干，除了政府管得少之外，还得益于“大部制”。市场化程度越高的国家，其政府机构越精简且都是大部制。比如，美国的部级机构只有15个，日本是一府12个省，德国设14个部，法国和英国都是18个部。西方国家“大部制”改革的基本做法是，把一些职能相近的部门或职能相关的部门重组为一个大部，把原来的部委或改革为内设的职能司局，或改为部委治理的又具有一定独立地位的机构。英国的大部又

称为超级部，特指那些具有广泛治理职能的部门，最为典型的是环境食品和农村事务部与贸易和工业部。前者于2002年以后由原来的农业渔业和食品部与环境运输和地区部整合而成。该部仅执行机构就有21个，还设有几十个咨询委员会；后者作为英国主管工商业和工业的机构，是由原来的贸易部和工业部合并而成，下设机构有18个。美国联邦政府的多个组成部门也是由原来的多个相关联邦政府机构合并、重组而成的大部。例如，住房与城市发展部是由许多处理美国大都市社区生活问题的机关合并而成；能源部由原来约50个政府有关机关合并而成；“911”事件之后新设立的国土安全部也是由原来分散于多个联邦政府机构的国土安全防卫的职能、机构和人员重组而成的。法国的经济、财政和工业部是一个典型的超级大部。它负责经济政策、财政政策和工业政策，还负责经济宏观治理、财政预算和决算、转移支付、国际贸易、税收治理、第一产业、第二产业和第三产业的政策和协调。其下属机构众多，包括海关、税收、统计、贸易、公平交易监督等，仅在巴黎本部工作人员就有近万人。日本的大部主要有经济产业省、国土交通省等。国土交通省由原运输省、建设省、北海道开发厅和国土厅合并而成，在12个省中块头最大。经济产业省则是由原来的通产省与企划厅合并而成。澳大利亚在1978年进行了一场大规模的机构改革，其主要内容是合并政府职能，整个中心政府的部的数量从28个减少到18个。工业旅游和资源部以及通讯信息和艺术部是澳大利亚联邦政府中两个较为典型的大部。工业旅游和资源部的前身是工业和商业部，负责全国所有的工业、第三产业和资源的治理。西方国家推行大部制的主要原因在于：首先，西方国家的市场经济体制比较完善，政府干预的范围和力度普遍较小，尤其是在像英国、美国这样的自由市场经济国家。因此，在政府职能配备和机构设置上，西方国家政府普遍采取了“宽职能、少机构”的做法。其次，精简政府机构，缩减政府规模的需要。随着资本主义的发展，尤其是进入垄断资本主义时期后，西方国家的政府职能迅速扩张，政府机构、人员和公共支出也随之迅速增加，产生了所谓的“行政国”和“福利国家”，也因此滋生了许多弊端，如政府规模过于庞大，公共开支居高不下，政府干预效果不彰，治理刻板僵化，民众对政府的信任度下降等。为革除这些弊端，西方国家政府普遍进行了多次的行政改革，试图缩小政府治理范围，压缩政府规模。而“大部制”改革通过将相近或相关的职能尽可能集中到一个部门，精简了政府机构，减轻了

政府负担。英国、新西兰等西方国家自上个世纪80年代以来进行的执行局改革，通过实行决策与执行相分离的办法，进一步强化了大部的决策和综合协调职能，在某种程度上可以认为是对“大部制”改革的完善和深化。第三，加强政府综合协调能力，减少部门壁垒的需要。加强政府的综合协调能力，进一步强化对部门的控制，是西方国家行政改革要达到的一个重要目标。部门数量增加，必然会导致相互沟通不畅、协调不力，甚至以邻为壑，产生所谓的部门壁垒。为加强政府的综合协调能力，西方国家政府除加强政府首脑办事机构和综合协调机构的建设、建立内阁委员会和部际委员会外，还通过设立大部，化部际间协调为部内协调，以此来减少横向协调困难，并进一步增强政府首脑对各部门的有效控制和协调并以此强化对部门首长的政治问责。应该说，西方国家的“大部制”改革产生了很好的效果，但在实践中也暴露出一些问题。主要是：部的规模扩大后，轻易使外部问题内部化，部内协调的负荷和难度相应增加；部门首长的权力加大后，由于其专业知识、经验、能力所限，决策偏离实际的可能性也加大了，而且其控制和监督的能力也面临巨大挑战；大部内部机构、人员众多，内部沟通、整合不易，一些已经组建的大部最终由于无法有效整合和运作而被迫分开，给政府工作的连续性、稳定性和政府的信誉带来不利影响；“大部制”改革严重触动部门利益，很轻易引起公务员的抵制，也轻易引发条条和块块的矛盾，致使改革阻力大，改革易流于形式；政党斗争和利益集团施加的压力往往使“大部制”改革布满不确定性，一旦政党轮替导致政府更迭，已经设立的大部也可能因此受到严重影响，甚至最终被拆分。无论是成功的经验、有效的做法，还是存在的缺陷、产生的问题，西方国家的“大部制”改革都会给我国正在探索中的“大部制”以有益的启迪。

综上所述，我国探索实行职能有机统一的大部门体制既有其必要性，也具备了可能性。但政府机构还需要做进一步的理论论证，尤其是政府机构改革应具备的前提条件，政府机构改革与政府职能转变、政府人事制度改革的关系，设立大部后所带来的党政关系、政企关系、政事关系、政中关系的新变化等问题，都需要进行深入的研究。在实践层面，如何设计、论证并选择“大部制”政府机构改革方案，如何吸收与借鉴西方国家“大部制”改革的经验教训，如何选择推行的时机、策略与方式，如何有效化解政府机构改革的阻力、确保政府机构改革的成

功等，也需要进一步探索。对待政府机构改革，我们既要看到它所带来的进步，更要充分估计足它可能出现的困难，只有理性、务实地对待它、操作它，才会取得这一改革的成功。

[参考文献]

1、汪玉凯，大部门体制改革：从“九龙治水”到“一龙治水” 2007-12-17。

2、郭济，学习贯彻十七大精神加快行政治理体制改革。中国行政治理，2007，6-8

3、宗禾。总理眼中的政府职能与服务型政府建设，学习。2004-06-28

4、熊文钊，张伟。“大部门”前瞻。瞭望，2007，28

5、余天心，王石生。降低行政成本提高行政效率。经济参考，2005-04-30

6、上海市浦东新区人民政府。转变职能提高效率着力推进行政治理体制改革。四川改革，2007，34-37

7、季明，范迎春.大部门体制：政府机构改革有了突破口。经济参考，2007-11-16