放开“期权安居房”政策,加速住房保障体系建设

放开“期权安居房”政策，加速住房保障体系建设

河南省社科院寇伟

内容提要：原本房改后为公职人员解决住房渠道的经济适用房现已成为低收入阶层的专利，全部让公职人员去买高价商品房既不合理、也不现实，唯有放开“期权安居房”政策，才能让大多数中低收入阶层也享受到保障性住房的福利。

中国的住房保障制度从建国开始就是实行单位建设、低价租用模式，在城镇除原有私人住房以外，其它所有的住房都是国家和集体财产，都是由单位按照每个人的级别、资历、家庭情况等进行分配的。那个年代的住房虽然紧张、狭窄、条件差，但都是国家配给的；住房保障体系虽然不够完善和完美，但保障大家有房住的目的是基本实现了。1998年7月国发23号文吹响了终结福利分房的号角，但规定：“在一定时期内，国家局、中直管理局可统一组织建设经济适用住房，按建造成本价向在京中央和国家机关职工出售。”国内各地方政府和企事业单位自然是上行下效，大家开始逐渐接受单位建房、个人买房住的概念。那时候的政策之所以能够很快推行开，一方面是绝大多数的已婚在职家庭都有房住，按照房改政策折算后一套住房实际只要几万元就能买下来，大家基本上都能承受；另一方面是国家并没有把住房问题全部推向市场，而是给大家留有低价购买单位集资建房的希望。虽然在1999年以后政府一再针对公务员福利分房、集资建房问题三令五申地加以限制和制止；2003年8月国务院开始规范集资、合作建房，其出台的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》要求，任何单位不得以集资、合作建房名义，变相搞实物分房或房地产开发经营；2006年8月，建设部、监察部、国土资源部三部委更是联合发出通知，严禁党政机关利用职权或其影响，以任何名义、任何方式搞集资合作建房，超标准为本单位职工牟取住房利益。而实际上各级政府机构、事业单位及国有企业打着“经济适用住房”的旗号仍在继续进行集资建房。以北京为例，2005年到2009年北京市公开的土地供应量，百分之七十以上的土地用于建经济适用住房和享受经济适用住房等政策的住房。然而这期间面向社会供应的经济适用房的全部数量，加起来大概只有百分之七左右，大部分的经济适用房都由政府机关和事业单位的公职人员定向购买了。

从国家近几年的房地产政策来看，是想尽快地实现住房制度的商品化、社会化，把绝大部分的住房需求都推向市场。在前期房改政策延续办理、允许集资建房的过程中，可以享受到单位优惠政策的群体比例较大，真正转向市场购买商品房的群体大多数是私营企业主及管理者，所占比例很小。此时，社会上新增住房需求和改善性住房需求大部分被各个单位的集资房所消化掉，一部分未能排上集资房的人仍抱着满腔希望等待着下一次机会，社会上迫切需要购买商品房的刚性需求并未形成较大市场，此时的商品房价格被按成本价销售的单位集资房牵制在较低水平上，房地

产市场实际上被非商品化的集资房所调控。近几年，由于加大了严禁集资合作建房政策的执行力度及社会舆论的影响，各级政府机关、事业单位、国有企业集资建房数量锐减，新增住房需求和在等待中积蓄的改善型住房需求大都被挤压到商品房市场中。面对社会上对商品房骤然形成的庞大刚性需求，房地产开发商借势哄抬房价，非理性的一升再升，升到大多数人望而不可企及的田地，怎能不引起社会性不满、怨愤和恐慌。面对社会上对房地产市场价格及增势日益积聚的不满情绪和强烈的呼声，政府急忙出台一系列的打压政策，试图压低和稳定房地产市场价格，历经几个月的争斗和僵持，似乎政府的调控政策见效甚微，房地产市场销量减少但价格依旧高高在上，近日还大有上升之势。

无论是政府、房地产开发商，还是社会各阶层人士，都把房地产问题的焦点集中在房地产价格上，大家都围绕着价格的升降做文章，而忽视了造成价格居高不下背后的根本性原因。其实，从我国住房制度改革伊始至今，有几个大家视而不见的问题需要摆在桌面上进行探讨：

一是我国住房体制改革的步子是否迈的太大了。从大包大揽的国家包建包住，到房改低价卖给个人过渡为房产所有权归私人所有，这个阶段虽然大家积蓄不多，因国家以各种形式对个人进行了补贴，几万元的购房款大家还都能拿得出。这样，基于对已分配有住房者过去劳动的承认，把国家历年建设的配给式住房以很低的价格卖给这些住房原来的拥有者后，从总量情况来看，完全没有房子住的已婚职工已经很少了，大部分人都有一套能够满足基本居住条件的住房。随着经济的发展、个人收入的提高，紧接着就面临着迫切的从有房住、到住得好的住房需求，大家已经不满足或不能忍受几代同堂蜗居在论资排辈分配到自己名下且已买下的狭小住房里，此时，各级政府机关、事业单位、国有企业大量建设的集资房恰好满足了这一普遍性需求，使得大部分人又一次享受到国家的优惠政策而及时解决了改善型住房和年轻职工安家住房需求问题。这一阶段的住房保障制度虽然不能算是很公平、但毕竟是让大多数人得到了实惠和保障，满意度还是很高的。2006年国家严禁各单位以各种名义集资建房以后，基本上堵住了大家依靠单位享受住房优惠政策的途径，把所有改善型、安家型住房需求都推向了商品房市场，超出集资房一倍以上的商品房价格，几乎完全打破了这些人的住房希望，使得本来近期可以实现的购房计划变成了购房梦想，无望之中的购房一族怎能没有怨气、怎能对政府满意，由此产生的社会矛盾又怎能不激化呢。

二是我国的住房保障体系是否过度依赖房地产开发商了。中国的住房保障体系基本上就是商品房开发商单一性建房销售的房地产供给体系，政府不但禁令以集资、合伙、自建等形式进行房地产开发建设，来保证房地产开发商们的独门生意和市场不受干扰、排除竞争，就连政府经济适用房的建设和销售环节都由开发商为主导了。政府这样做的本意可能是想将建立一个完全市场化的有层次的住房供应市场体系，

把建设住房保障体系的责任，都通过发布政令的形式交给房地产开发商来完成以避免自掌投资建房权诱发内部腐败。2006年5月29日，国务院办公厅转发了九部委联合制定的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》。对住房供应结构的调整做出了详细的规定。《意见》规定：“自今年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。”政府相关部门以行政调控的形式如此直接细致地指导市场的供应结构，目的是为了调整住房供应结构、扩大中低价位房供应量，但同时也把解决中低收入家庭住房问题的责任推给了市场和地产商。但事与愿违，在房地产市场上唱独角戏的开发商并不买政府指导的帐，而是毫无忌惮的追求自身利益的最大化，房子越盖越好，房价越涨越高，经济适用房越来越少。事实证明，建设以保障大多数人们基本居住条件的住房保障体系是不可能完全由商品房市场来替代的，两者的利益取向是完全背离的。

三是政府的房地产政策调控目标是否搞错了。为了平抑不断高速增长的商品房市场价格，政府没有考虑住房供给渠道单一及供给量严重不足的问题，而是把调控目标集中锁定在住房需求上，认为造成商品房市场价格高扬的罪魁祸首是投机性的非有效需求造成的房地产价格泡沫，于是乎出台的一系列房地产市场调控措施都剑指购房者个人。从政府出台的新国十条可以看出政府对房地产市场所持的态度：首先强调的是各级政府和部门要重视和监督房价稳定问题，指明调控目标限定在抑制不合理住房需求上，通过发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用，实行更为严格的差别化住房信贷政策，严格限制各种名目的炒房和投机性购房。而对增加住房的有效供给上，除硬性提出要确保完成2010年建设保障性住房300万套、各类棚户区改造住房280万套的工作任务外，还是把住房供给的重担都压在了房地产开发商的肩上，只是对他们建房的结构和过程提出了一定要求，缺乏硬性的措施和制约。结果是在限制了少数投机性购房行为的同时，更多地限制住了正常的安居型、改善性购房需求，而房地产开发商倚仗着缺乏有效竞争的住房供给优势地位，集体摆阵来抗衡政府和民众降低房价的要求，使得房价依旧高挺、调控政策基本无效。

四是杯水车薪的保障性住房能够安抚住多少民心。2010年全国建设计划拟新增保障性住房300万套，各类棚户区改造280万套，农村危房改造120万套，游牧民定居6万套，共计706万套，如果按平均每套60平方米匡算，保障性住房所形成的新开工面积将达到4.2亿平方米。而今年中央财政预算中将投入493亿元资金用于保障房建设，虽然这已是近年来中央政府在住房保障方面的最大手笔，但对于这么庞大的建设任务，每平米仅有120元左右的中央财政资金显然是杯水车薪。虽然住房和城乡建设部与地方政府签订了保障性住房配套资金与建设责任状，保障性住房问责机制进入实质性实施阶段，地方保障性住房建设的力度会大幅提高，但对于土地财政的地方政府而言，因房地产销售不旺、卖地减少而导致地方财政收入下降，直

接加大了地方配套资金到位的难度，较大程度上影响了保障性住房项目的建设进度。2009年全国住宅竣工面积5.96亿平方米，经济适用房竣工面积仅占6%，2010年保障住房的计划开工面积比去年的实际竣工面积一下子增长了10倍，这么多的投资从哪里来？没有可靠的资金来源做保证，开工容易竣工难，政府承诺的保障房到时候只要完成不到一半，人们将会把已经由政府提起的超值期望全部转为怨气。且有限的保障房建成后，会有多少真正能落实到政府承诺保障的低收入阶层人们身上，又将成为社会矛盾的焦点，本意为安抚民心的保障房很有可能成为扰乱民心的矛盾源。

随着城市土地资源日益稀缺，商品房市场价格越来越高，拥有或掌握有一定土地资源的国家机关和企事业单位，把集资建房既用来作为在商品房价格不断高涨情况下解决职工住房紧张问题的一种有效形式，同时也成为单位内部利益激励机制和福利共享的一种手段。1998年23号文件推动的房地产制度改革，吹响了福利分房向住房货币化、商品化转变的号角；2003年18号文件提出要逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房，这使得普通商品房逐步成为市场的供应主体，保障性住房的地位在实际执行层面被弱化；2006年8月18日，建设部、监察部、国土资源部三部门联合发布《制止违规集资合作建房的通知》(简称196号文)后，基本上杜绝了各级单位公开化的集资建房，就连经济适用房的分配和销售环节也由开发商主导，这使得中国的住房供应和保障体系完全演变成了以牟利为第一位的单一渠道的商品房供给系统。这样，在非常微弱的住房保障体系下，全面取消集资建房后对党政机关、事业单位和国有企业中的没有解决过住房问题的年轻人带来了非常不利影响，使他们面对高昂的商品房价格连成为房奴的勇气也丧失贻尽；而对于已经或已近退休的老职工们改善住房条件的需求，由于他们手中的积蓄有限且还要防病养老，更不可能通过垄断性的商品房市场来解决。在禁令不止之下，实际中仍有许多政府机关改头换面地打着“经济适用住房”的旗号为公务员集资建房，一些事业单位和国有企业利用自有土地、置换土地或新圈的土地在单位内部集资后委托房地产公司建房，这些房屋建成后都以远低于市场商品房价格的成本价定向发售给了集资者，还有为数众多的单位和集体利用自己拥有的的土地建造了许多无房产证的小产权房。

按照政府在房改之初的设计，是在取消了集资房后将经济适用房作为解决公务员住房的主要形式，由政府作为经济适用房的管理主体进行“统一建造，统一分配”。而在商品房价格飞涨、社会中低收入阶层无力购买住房所形成的非常突出的社会矛盾压力下，政府不得不强调建设住房保障体系，并把是否低收入作为能否享受住房保障的先决条件。“济贫”成了社会住房保障体系的主旋律，保障性住房已然成了专门为低收入的住房困难家庭提供的专利品，而原本设定重点放在住房保障体系之中解决的公务员住房问题，却被挤出住房保障体系之外，只要有公务员参与购买经济适用房，就会引起“特权”、“腐败”、“不公”等非议。尤其是前几年政府投入到保障性住房的资金有限，经济适用房和廉租房只占商品房投资5%左右，在僧多粥少保

障性住房稀缺的状况下，经济适用房的配给便成为争议的焦点，公务员购买经济适用房问题更成为了焦点的靶心。

其实，就一个国家的住房保障体系来讲，保障的对象也应该包括所有无力购买商品房的中低收入阶层。对那些低收入困难家庭提供“廉租房”和很低价格的“有限产权保障住房”，是体现社会保障的“济贫”责任；对那些占有半数以上仅靠工资收入的中低和中等收入阶层提供“期权安居保障住房”，更多的是要体现为确保支撑社会发展的主流阶层安居乐业而提供稳定性住房保障。前者是为了彰显社会主义国家的优越性，让所有人都有家可归；后者是为了保障社会安定团结地向前发展，让那些对社会贡献巨大的“打工者”都能安居乐业，两者都不可或缺。然而，尽管政府已最大限度的增加了保障性住房的投资额，但因欠账太多，几年内能够建设的廉租房和经济适用房仍不能满足低收入阶层的住房需要，若让公务员及中低收入阶层也加入进来拼抢有限的保障性住房，肯定会形成不公平竞争、引发新的社会矛盾。

这里且不论政府如何投资为低收入阶层建设廉租房和经济适用房，而只谈政府如何保障中等和中低收入阶层安居住房保障问题。毋庸置疑的是，目前靠工资吃饭的中等收入阶层对改善住房条件的需求非常旺盛，但仅靠工资收入即使不吃不穿买一套60平方米的蜗居也要十几年，如果是既要吃穿还要分期还贷款的话，肯定要做二十年以上的房奴，尤其是中国的商品房市场价格增长连绵不断，而且房地产开发商是越劝降越涨、越调控越涨，老百姓是越涨价越买、涨得越凶买的越快。乍看起来中国的老百姓很傻，不懂得把握时机、掌握主动，可是任人如何聪明，都不可能在除购买商品房外别无它辙的前提下与开发商去抗争。政府已经严禁集资建房、合伙建房、无开发商资质者建房，只允许经政府批准的房地产开发商建房售房，就连政府自己投资的廉租房和经济适用房也都交给开发商去建了，只要不想睡大街上的人必须找开发商去买房，要想少拿钱买好房肯定是不可能的，只能是趁早买房、找不算很黑的开发商买房，才能少做几年的房奴。至此，所有人都会明白一个关键性问题，就是我国的房地产市场组织类型太单一，缺乏建设多种形式的保障性住房，缺乏多元化的房地产开发格局。政府把房地产的开发权全部交给了自己批准的开发商独家经营的同时，也把中国的房地产市场操控权全部交给了他们。要想拿回房地产市场的话语权，仅靠政策调控是根本无效的，吃到嘴里的肉任你怎么吓唬都是不会再吐出来的，最有效的办法就是把更大块的肉喂给别人吃，另辟蹊径绕开这些房地产开发商去低价建房和售房，有低价位住房来竞争了，高价商品房卖不出去了，市场上的房价自然也就回落了。所以，政府的职责和任务不是通过强制性的手段去干预房地产市场，而是要通过加大资金投入和政策开放力度来全面性的建设和完善住房保障体系，使半数以上的中等以下收入阶层都能够通过政府提供的程度不等的福利性住房保障优惠而安居乐业。

如今的商品房价格越来越高的根本原因，就是政府土地收益和开发商建房获利

越来越多了。解决房价过高的根本办法，就是重新放开集资建房、合作建房等不以谋利为目标的多渠道多形式建房政策，政府少靠卖地挣钱、让开发商很难挣大钱，使大多数人可以用能够负担得起的价格买到自住安居房。就放开集资建房政策建设期权安居房的必要性和现实性来讲主要有三点：一是解决公务员和事业单位人员实际住房需求问题，按照房改政策的本意是在停止集资建房后通过经济适用房来解决公职人员的住房问题，由于商品房价格不断增长，政府提出把经济适用房和廉租房重点解决低收入阶层住房问题，公职人员参与购买经济适用房基本上已经划归为以权谋私的行为，不断遭到社会舆论的非议和抨击，在这种情况下，公职人员自住房屋的需求问题必须以不挤占已属低收入阶层享有的经济适用房为前提，拐回来重新通过集资建房来解决。二是社会稳定与安居乐业问题，公务人员住房问题是世界各国政府历来都比较重视、并尽力去解决的问题，中国包括公务员、事业单位和国有企业职工在内的公职人员队伍庞大，及占城市就业人口的半数，具有非常重要的社会地位和举足轻重的作用，他们的安居住房问题关系到整个社会是否稳定的问题，政府一方面要为低收入阶层投资建设廉租房和经济适用房，另一方面也要牺牲部分卖地收入和房地产开发商的利益放开政策建设集资房，使大多数公职人员能够以负担得起的较低价格购买自住房屋来安居乐业。三是通过无利集资房建设来拉低高利润商品房的市场价格，由于集资房的地价低、建房成本低、单位只会贴补不会谋利的特性，注定其房价要远低于商品房市场价格，从实际情况来看，凡是商品房销量大的一线城市的房价上升都很快，而通过变相集资建房较多、在总量增加了保障性住房供给量的二线城市，房价上升的反而缓慢，可见集资房确实具有较强的向下拉动房价的功能。

当然，建房少不了钱和地，集资建设安居房的钱是最不成问题的问题，只要能够少花钱买到房，大家肯定都抢着交钱、惟恐交不上钱。让谁来建也不是问题，现在的房地产开发公司大都是从过去的建筑公司转过来的，只要有钱有利（即使是薄利）就有人来干，不但能干好还不敢玩花招。关键是地从何来？全部都让地方政府无偿划拨肯定是行不通的、也是不能行的，而且在城市内也确实没多少土地可以用来开发房地产了。可行之策是充分利用各单位的可开发存量土地，允许其改变土地使用政策作为期权安居房土地的主要来源。对于政府机关和事业单位期权安居房用地有三个渠道：一是旧房改造，把老的家属楼和办公楼拆掉重建，过去的楼房都是七层以下没有电梯的，拆掉建成高层建筑，容积率可从过去的零点几提高到三以上，不但可以解决无房户的住房问题，原有住户的住房条件也都可以得到很好的改善，皆大欢喜。二是合并改造，过去稍有条件的单位都会脱离机关大院自立门户建楼办公，一些小门小户不可能实现自有旧房改造的单位，可以根据按系统结合、就近结合、自愿结合等原则把原有用地合在一起统一规划重建，合并办公用房，各自集资分开建设住宅，最大可能地提高土地利用价值。三是整体置换搬迁，可以根据旧城

改造整体规划和单位职能要求，把现有的国有土地通过财政部门进行土地置换，把市区内商业价值高的地盘卖出去，所得资金足以在市区边缘地带选择新址购地建房，不但能够改善办公条件，还能空置出更多的土地为单位职工集资建房。对于在城区内原有国有企业的安居房用地可分类规划解决：一类是不符合城市规划环保和生产性质要求的企业，可由规划部门为其改变土地使用性质变为商业用地后出让，整体迁出市区择地建设，在新厂区土地上集资为职工建设新的期权安居住房；另一类是暂不迁址的国有企业，允许其在自有土地上进行房屋改造、集资建设期权安居房，解决本单位职工住房问题。

恢复集资建房政策很有可能会引起人们的担心：一是担心社会舆论将集资建房视为公职人员的权利寻租行为，二是担心部分得到低价集资房的人会将房屋转手出售套现获利。其实这两种担心都有一定的缘由，关键是要怎样做才能免除人们的担心。政府限令各单位停止集资建房，本意是想将党政机关的住房与各单位掌握的权力资源相脱离，统一归纳到经济适用房系列进行统一建设、统一分配，以解决原有各单位自己福利分房形成的单位之间公职人员内部的不公平问题。但是，目前的经济适用房已经把分配的重点明确规定为低收入阶层购房者，如果公职人员再去谋求申购经济适用房，就是挤占老百姓的福利，就会造成全社会各阶层之间新的矛盾。现在理智的选择，就是把经济适用房和廉租房的社会福利全部让度给低收入阶层人们去享用，而处于中等和中低收入阶层的公职人员和国有企业职工则依靠单位通过集资方式建房，来解决自身的安居住房问题。由于集资房购房者与经济适用房的购房者都属于国家社会保障制度的受益者，且相互间没有利益上的直接冲突，各得其所，因此不会引起“权利寻租”或“分配不公”的社会舆论。其实，如果算上集资房购房者直系家庭成员在内的群体，大多数中等和中低收入阶层人们都会是集资建房政策的受益人，大家又怎能为这样的惠民政策说什么寻租或不公呢。至于担心部分人分到房后就转手出售套现获利问题，则需要通过制定期权房产政策从根本上加以解决。此次房地产价格调控的重点就是购买多套房进行炒房的牟利行为，可以说这些炒房者只是商品房开发商哄抬房价的帮凶，房价居高不降的根源还是在开发商那里，如果集资房购房者拿到国家给予优惠的低价房转手就卖掉牟利的话，不但使得国家对其住房保障优惠失去意义，而且还会在社会上产生恶劣影响。从现在实施的限制二套房和三套房政策、晚上看灯查空置房等办法都是治标不治本的措施，要根治就要使炒房者的变现目的不能实现，让“炒房的变成了房东”的人生悲哀演变成现实，即使是再有钱的人也不会压几套期权房等十年或二十年后再变现吧。

一般意义上的期权交易是指在未来一定时期可以买卖的权利，是买方向卖方支付一定数量的金额后拥有的在未来一段时间内或未来某一特定日期以事先规定好的价格向卖方购买或出售一定数量的特定标的物的权利，但不负有必须买进或卖出的义务。而这里所说的期权安居房的定义，是指购房人以标定价格全款购买安居房并

拥有其产权，但附带有在约定期内只能自住不能买卖和出租的限制。具体可以从几方面实现对炒房行为的限制：一是在购房合同书中写明限制条款，限定在多少年内不得出售和出租；二是签订违约条款，如果在限期内个人违约、单位可按原集资价格回购该房产；三是颁发特制的期权房产证以示区别，过限期后更换成普通商品房产权证方能交易。另外，企事业单位也可以将集资房的期权期与在本单位的服务期、贡献大小等挂钩，作为一种激励手段。至于期权的限制时间可以与集资购房价格结合起来制定，以成本价为基数设定最长期权时间（如15年），若减少期权时间可按反比增加购房价格，这样钱少的可以签的期限长一些，打算少住几年的可以签的期限短一些，但要有一个最短期限（如5年）的限制。由于属于单位建的集资房，大家都相互熟悉，住没住、租没租不用查灯就知道，因涉及到单位内部的公平和违约惩罚条款，单位内部监督既是无偿的、也是最有效的。

就目前情况来看，期权安居房是一种投资少、见效快、受益广的保障性住房建设途径。今年计划开工的廉租房和经济适用房需要政府投入的资金巨大，财政根本不可能再增加投资来解决为数众多的公职人员的住房需求问题，而建设期权安居房只需要政府放开限建政策（但要有限制条件），基本上不用投入资金和土地资源，各单位自己就会充分挖掘潜力集资建房。由于事关单位和个人的切身利益，一旦放开政策大家就会雷厉风行的运作起来，而且在单位内部人直接监督下，什么猫腻或障眼法都瞒不过群众雪亮的眼睛，什么官商勾结、暗箱操作、贪污腐败行为都要比靠社会监督少得多。在中国的城市里，直系亲属中在政府机关、事业单位及国有企业里工作的家庭应该占有家庭总量的几近半数，以前的房改运动就有半数以上的家庭受惠，而期权安居房政策的推行也将会有不少于前次数量的家庭受益。同时，如果大多数属于自住型的购房者都通过廉租房、经济适用房、期权安居房等保障性渠道满足了住房需求，那些靠炒房赚钱的人就没有了市场，房地产开发商把房价定高了肯定就不好卖，商品房市场价格自然也就会回落到合理的利润水平上了，这应该是放开期权安居房政策的社会效益吧。

作者简介：寇伟，1959年3月生，1984年调入河南省社会科学院工业经济研究所工作，1993年被评定为副研究员，主要研究方向为国有资产管理、产业经济。

通讯地址：郑州市文化路50号河南省社科院工经所邮编：450002

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