我国公务员财产申报制度的立法研究
分类号 D922.1 密级公开
UDC 342
学 位 论 文
我国公务员财产申报制度的立法研究
作者姓名：程凌鹤
指导教师：周 实副教授
东北大学文法学院
申请学位级别：硕 士学科类别：法 学
学科专业名称：宪法学与行政法学
论文提交日期：2011年6月论文答辩日期：2011年6月学位授予日期：2011年7月答辩委员会主席：杨玉凯
评阅人：杨玉凯、杨丽娟
东 北 大 学
2011年6月
A Dissertation in Law
Our civil servant system for the legislative
studies of property
By CHENG Ling-he
Supervisor：Associate Professor ZHOU Shi
Northeastern University
June 2011
独创性声明
本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。
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日期：
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本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。
作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后：
半年 □ 一年□ 一年半□ 两年□
学位论文作者签名：导师签名：
签字日期：签字日期：
我国公务员财产申报制度的立法研究
摘要
公务员财产申报制度作为一项预防腐败的重要举措，已在世界许多国家和地区建立起来，成为世界公认的基本反腐制度，其制度内容和设计理念均得到国际社会的广泛认同。公务员财产申报制度是指根据国家有关法律规定，在一定范围内的国家公职人员按照法定期限和方式，对其个人及与之相关人员所拥有财产的状况向专门机关如实申报，接受该机关和社会公众检查监督并承担相应法律责任的制度。作为以法律的形式强制要求公务员申报和公开财产状况，通过申报制度体现了控制和规范权力的法治主义精神，也是公职人员职业伦理的内在要求。财产申报制度与生俱来的公共监督、反腐等功能和作用，对于预防国家公务人员腐败犯罪、建立廉政高效政府具有积极意义。推动财产申报立法、建立我国公务人员财产申报制度，完全符合我国反腐败工作从侧重治标转向标本兼治的总体趋势的要求。
本文在对公务人员财产申报制度进行简单介绍的基础上，探讨其建立的理论基础和现实基础，并通过对美国财产申报制度的比较研究，及我国公务员财产申报制度现状的分析，着重考察和分析我国财产申报的制度建设的经验教训，以此为基础来探索构建我国公务人员财产申报制度的路径和方法，从而为我国公务人员财产申报制度立法的建立和完善提供理论支持与论证。
关键词：公务员；财产申报；反腐；立法
Our civil servant system for the legislative studies of
property
Abstract
Civil servants property declaration system as an important measure to prevent corruption has many countries and regions in the world, to become the world recognized established the basic system of anti-corruption system, its content and design concept are widely recognized by the international community. Civil servants declare system means that property in accordance with relevant state laws and regulations within the scope of certain and country officer in accordance with the statutory period and method, on the personal and the related personnel have special authority to the situation of the properties, and accept this authority truthfully report and the social public inspection and supervision and bear corresponding legal responsibility system. As in the form of law mandatory for civil servants declare and public property status, through application system embodies the control and regulate the power of rule of law, is also a socialist spiritual public employees the inherent requirement of professional ethics. Property system for public supervision, the inherent anti-corruption etc function and role, to prevent countries establish public servants corrupt crime, honest and efficient government has the positive sense. Promote property declaration legislation, establish China's official notification system, complete with property in China from the anticorruption work on the overall trend battles the steering Angle of requirements.
In this paper, reporting system for civil servants property on the basis of brief introduction, this paper discusses the theoretical basis and reality established based on American property, and through the comparative study of reporting system, and our country civil servants property reporting system, focuses on the analysis of the present situation and analyzing Chinese property declare the system construction and the experiences and lessons, and based on this to explore constructing China's official property of approaches and methods reporting system, in which the system of public servants property declaration of establishing and perfecting the legislation to provide theoretical support and demonstration. This article is divided into six parts:
Keywords: Civil Servant’s； Property declaration；Anti-corruption；Legislate
目录
声 明....................................................................................................I 中文摘要..................................................................................................II A b s t r a c t............................................................................................I I I 第1章绪论. (1)
1.1选题目的和意义 (1)
1.1.1论文选题的背景 (1)
1.1.2论文选题的意义 (1)
1.2文献综述 (3)
1.2.1国外文献综述 (3)
1.2.2国内研究的具体成果 (4)
1.3研究方法 (6)
1.4创新点 (6)
第2章公务员财产申报制度概述 (7)
2.1公务员财产申报的内涵 (7)
2.1.1公务员财产申报的概念 (7)
2.1.2财产申报制度的要素 (7)
2.1.3公务员财产申报的特征 (8)
2.2公务员财产申报制度的历史沿革 (8)
2.3公务员财产申报制度的基础理论 (9)
2.3.1权力控制理论 (9)
2.3.2利益冲突理论 (10)
2.3.3财产申报与公务员职业伦理 (11)
第3章我国公务员财产申报制度的现状 (12)
3.1我国公务员财产申报制度存在的问题分析 (12)
3.1.1 申报主体不完整和申报范围不全面 (12)
3.1.2 受理机构不适格和申报程序不规范 (12)
3.1.3 审核和惩处明显过轻 (13)
3.1.4 财产申报情况不公开 (13)
3.2财产申报制度的地方实践 (13)
3.2.1阿勒泰地区试点模式 (13)
3.2.2 其他地区的试点情况 (14)
3.3地方实践的特点和意义 (14)
3.3.1 地方实践的特点 (15)
3.3.2地方实践的意义 (15)
3.4地方实践中存在的问题 (15)
第4章美国官员财产申报制度及启示 (17)
4.1美国财产申报制度的起源 (17)
4.2美国公务员财产申报制度的立法特色 (17)
4.2.1申报人员范围广泛 (18)
4.2.2申报财产的内容全面而具体 (18)
4.2.3财产申报管理机构相对独立 (19)
4.2.4公开申报与秘密申报 (20)
4.2.5申报财产的监督机制十分健全 (20)
4.3美国公务员财产申报制度对我国的启示 (20)
4.3.1 财产申报制度法制化是制度实施的必由之路 (21)
4.3.2财产申报制度建设与道德建设相结合 (21)
4.3.3财产申报需要一个相互制约的权责体系 (22)
第5章对我国公务员财产申报立法的思考 (23)
5.1我国公务员财产申报立法的艰巨性 (23)
5.1.1 公务员队伍自身的阻挠 (23)
5.1.2思想认识上的误区 (23)
5.1.3 相关配套制度的缺失和滞后 (24)
5.1.4潜在的政治、经济和社会风险 (24)
5.2我国公务员财产申报立法的可行性 (25)
5.2.1我国地方实践的有益探索 (25)
5.2.2我国对该制度予以立法的条件正逐步成熟 (25)
5.2.3 信息化建设提供技术支持 (26)
5.3推进我国公务员财产申报立法的建议 (26)
5.3.1明确立法目的与原则 (26)
5.3.2立法路径的选择 (26)
5.3.3完善制度内容 (27)
5.3.4健全配套措施 (27)
第6章结论 (29)
6.1本文研究成果 (29)
6.2未来展望 (29)
参考文献 (30)
致谢 (33)
作者简介 (34)
攻读学位期间发表的论著及获奖情况 (35)
第1章 绪 论
1.1选题目的和意义
1.1.1论文选题的背景
预防犯罪比惩罚更高明，这乃是一切优秀立法者的主要目的。腐败现象，特别是公务人员的腐败已经成为困扰世界各国政府的痛疾。2007年，由中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁领导的一项调查报告《国民收入分配状况与灰色收入》称：全国城镇居民收入中没有被统计到的灰色收入总计4.4万亿元。其中权力寻租带来的灰色收入达到13800亿元。2009年震惊全国的重庆“打黑”大案中，以重庆市原司法局局长文强为首的十几名高官纷纷落马。其中副厅级以上官员占6名，正处级和副处级分别为5人和3人。据媒体报道，文强收受贿赂高达9位数。随着我国腐败越演越烈，个人贪污受贿的数额不断扩大，曝光于“人肉搜索”下的贪腐现象屡禁不止，贪官携款外逃、“裸体”做官现象也日益增多，据不完全统计，近30年来成功外逃的贪官已有4000多人，平均每人卷走约1亿元人民币。
面对严峻形势，反腐败显得越发紧迫和重要。阳光是最好的防腐剂，素有“阳光法案”之称的官员财产申报制度是一种重要的监督机制和反腐制度。而我国的财产申报制度的立法，一直步履蹒跚。从1998年提出到2009年的“阿勒泰破冰”、“慈溪尝试”，期间已经过20多年的艰难路程，这种关注一直延续到2010年全国人代会上，但这几年出台的关于财产申报的文件，因存在法律地位模糊、内容不完整、检查监督不力等诸多缺陷，加之受到来自公务员群体内部的阻力，在实践中实施效果并不理想。因此，从严格意义上说，我国公务员财产申报制度并没有真正建立起来。
在与国家层面相比，近年来一些地方积极探索公务员财产申报制度，进行了一系列试点和实践，积累了大量的经验。试点从区、县等基层政府拓展至省会城市等较高层级政府，财产申报的范围不断扩大，公示的力度不断加大，并且已经形成一种积极的示范和带动效应。因此，尽快梳理公务人员财产申报制度和已经取得的实际经验，尽快推动我国公务员财产申报立法就显得尤为重要。
1.1.2论文选题的意义
众所周知，如何加大惩治腐败力度问题已经成为我国民主政治建设的不可缺少的一部分。而有“阳光法案”之美誉的财产申报制度被世界上许多国家证明是有效预防腐败、监督权力运行的有力武器。我国虽然出台了一些公务员财产申报制度方面的规定，但因其本身的局限性，发挥的作用并不明显。通过对我国公务员财产申报制度的法律研究，对预防和惩治腐败、一定程度上实现社会公平、促进社会进步和经济发展都大有裨益。
（一）理论意义
我国学术界从20世纪90年代开始关注国外财产申报制度的理论研究和应用。但这些研究大多停留在表面的制度研究，没有深入到法学尤其是行政法学的方向上来。这使得我国公务员财产申报制度建设因缺乏厚实的理论支撑而降低了科学性。本文的理论意义在于：
①概述了财产申报的概念和内涵，梳理了财产申报理论和实践的起源及演进，为我国公务员财产申报理论提供了一个历史发展的框架。
②梳理和分析了我国公务员财产申报制度的发展进程和基本现状，分析了我国财产申报制度的不足，为全面和清晰地了解我国公务员财产申报制度的法制建设提供了有价值的参考。
③介绍了美国政府关于财产申报制度的先进理论和实践经验。为完整、深刻的理解国外先进的财产申报制度提供了依据。
④从财产申报制度法制建立与完善的角度初步提出解决我国财产申报法制问题的对策与建议。
（二）现实意义
首先，公务员财产申报制度能有效地预防腐败。随着公务员队伍的不断壮大，有的公务员随着职位的升迁，经不住利益的诱惑，利用手中职权以权谋私，大肆聚财敛财，成为公务员队伍中腐败蛀虫。在我国惩治腐败的措施有余，但是预防腐败的机制却严重不足。2007年9月国家预防腐败局成立，政府也意识到预防比惩戒重要。世界各国及地区纷纷建立财产申报，由此可见其在预防腐败这方面的作用是显而易见的。
其次，公务员财产申报制度有助于增强政府公信力。正因为部分公职人员的贪污受贿，年薪拿几万元的官员抽的是高档烟，戴的是高档表，开的是高档车，人们往往以一种质疑的眼光看待这种现象，因为这样大笔的花费与其个人正常工资收入严重不符，所以就会质疑政府官员是不是拿着纳税人的钱吃喝玩乐，使得政府公信力急剧下降，民主和法治原则遭到践踏。面对腐败危机，国外许多国家都是通过公务员财产申报立法，把政府官员的活动纳入到国家法律监督体系当中，使得公务员行为曝于阳光之下而达到预防腐败的作用。由此可见建立有效的财产申报制度，就可以将公务员财产状况及其变化公布于众，那么这种质疑的声音也不会出现了，政府公信力也会慢慢的提升起来。
再次，公务员财产申报制度是社会主义市场经济发展的客观要求。社会主义市场经济健康发展蕴含市场经济秩序的健康稳定。随着我国市场经济进程的加快，中国经济的高增长率，社会财富不断增多。少数政府官员极易利用手中职务之便，肆意掌控市场经济，扰乱市场秩序，为自己大肆敛财。而公务员财产申报已然成为许多国家从源头上遏制腐败的利器。将官员的财产及变化状况公示，极大程度上约束官员慎用权力为己谋私，督促官员做到权为民用、利为民谋，为我国经济的进一步发展扫除障碍。
最后，公务员财产申报有助于强化官员的自我约束。行之有效的财产申报制度与相关配套法律一旦确立，所规定的申报主体必须按照规定申报财产变化状况、变化来源和报告其中的各种经济关系，那么申报主体在申报过程中，就不得不考虑，当自己已经违反了公共利益，取得不正当经济利益之时，如不申报，抱着侥幸心理，那么到时被查出将会受到更严厉的惩处。这样一来使得官员当其接近腐败泥沼边缘之时，就会三思而后行。并且官员每年履行财产申报义务之时，不断接受监督，会不断建立廉洁自律意识，会从中受到一种道德教育，促使自己遵守其职业道德规范，主动避免违反公众利益之事，以此做到警钟长鸣。
1.2文献综述
在官员财产申报法律制度方面，美国、英国、法国、德国、意大利、新加坡、日本、韩国等国家都制定了符合本国国情的财产申报制度。目前，全世界已有近100个国家和地区将“公务员财产申报制度”入法，同时有些国家正在积极筹备制定相关的制度。
1.2.1国外文献综述
从公务员财产申报制度的概念来看，美国有学者认为，财产申报制度是指通过公开公职人员个人财产收入，预防、处置国家公职人员利用职务之便进行权钱交易的一种制度。美国国会先后通过了《政府道德法》及《众议院议员和雇员道德准则》，为公务员财产申报制度提供有力的法律保障。韩国在八十年代经过四次修改最终制定了《韩国公职人员道德法》，该法规定韩国公职人员财产登记制度是指公职人员、公职候选人对财产登记并公开，接受公众的监督，防止公职人员不正当的财产增值，预防腐败的法律制度。
从公务员财产申报的主体来看，各国公务员财产申报的主体范围差距比较大。例如美国的申报主体大多为高级别的公务员，包括总统、副总统、国会议员及立法、行政、司法中的高级别公务员。而英国的财产申报主体范围就相对小的多。也有一些国家譬如新加坡要求所有的公务员都要按规定申报财产情况。
从公务员财产申报的时间来看，各国的规定普遍趋向一致，一般分为初任申报、日常申报和离任申报。初任申报一般指新任职的公务员应对其财产初始情况申报，为以后财产增值提供合理的基础。日常申报一般国家都是每年一次，对公务员财产实行定期检查。离任申报是指对卸任的公务员在一定时间内仍要求期申报财产情况，防止其在任内腐败任后收受金钱等逃避监管的方法。
从公务员财产申报的内容来看，不同国家规定的明显不同。英国等国家对申报的内容只限公务员本人的收入状况。而美国等国家需要公务员申报的是家庭财产状况，不仅包括本人的财产还包括其家属的财产。美国公务员需要申报的财产主要包括四类：第一类是财产及收入；第二类是交易活动；第三类是获赠及报销情况；第四类是债务及受雇
情况。美国的申报内容相对比较完整和详细，基本涵盖了公务员及家庭整个的财产状况，使公务员很难隐藏非法所得。
从财产申报受理机构及监督审查来看，有学者认为美国财产的受理机构因公务员身份的不同而有别，不同级别的官员向不同的部门申报自己的财产状况。而财产申报的受理机构同为财产申报的审查机构。韩国受理财产申报的登记机关是分散的，不同部门的公职人员向各自所属机关申报财产，而受理财产申报的登记机关与对财产申报的审查机关是分开的。加拿大的申报受理机构为为总督咨询的机构枢密院，其组成人员为历届内阁成员、前议长和皇族成员组成。其在枢密院下设立了道德评议员在枢密院主席的领导下，负责公职人员的财产申报事宜。
从违反公务员财产申报的责任来看，世界大多数已经对公务员财产申报立法的国家都规定了比较严格的责任制度，对故意漏报、虚假申报等不仅有行政处罚而且对性质恶劣的会有刑事处罚。
虽然各国对财产申报制度的研究和实践存在差别，但基本都坚持了财产申报制度的核心：“公开”、“透明”、“监督”、“法制化”等，目的都是想通过公众监督，从源头上预防腐败。大多数国家的财产申报制度都包括申报主体、申报内容、申报种类、申报时间及受理机构、审查机构和违法申报的法律责任追究等要素并配有相关配套措施。
在财产申报制度发展的过程中存在的一些相关理论，比较突出的有个人隐私权与公众知情权的冲突。对个人隐私权和公众知情权的冲突，普遍的观点是：不能以保护个人隐私权为由损害公众知情权，担任公职行使公共权力的人首先要服务于公共利益，公职人员多数是自愿承担风险的。
1.2.2国内研究的具体成果
我国财产申报制度从开始提案到个别地方试点已经走过了20多年的历程，但是，国内学术界对这一问题的专著研究成果并不是很多，仅有刘明波《中外财产申报制度述要--写在我国家庭财产报告制度实施之际》一本专著。此外，还有一部分期刊和报纸文章。就目前来看，国内研究成果可以总结为以下几个方面。
第一财产申报制度现状与问题分析
2000年12月，中纪委决定在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度，2001年中纪委和中组部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，2010年中共中央办公厅、国务院办公厅又联合发布《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等文件。但是从实际执行情况看，效果与理想的差距很大。
刘明波在《中外财产申报制度述要--写在我国家庭财产报告制度实施之际》一书中总结了财产申报制度的五项要素，分别为：申报主体、申报范围、申报时间、责任承担和申报公开，这五项内容被认为是财产申报制度的核心要素。以王明高为代表的学者从财产申报制度所涉及的要素入手，分析现有的关于财产申报方面规定的不足。胡晓峰等
学者从财产申报制度的法制化角度阐述了财产申报制度存在的不足。刘庆智从对西方经验的介绍与借鉴的角度出发，分析了我国制度的现状与缺失。张平芳、黄卫平等学者从对构建省部级领导干部家庭财产申报制度的角度来分析可能面临的困境。
虽然上述学者从不同的角度对财产申报制度的缺陷与不足进行了分析，但得出的结论基本相同，归纳起来为几个方面：财产申报主体范围过窄；财产申报的范围不完全；财产申报的种类设计不够合理；申报主体违反规定的责任处罚过轻；现有文件规定没有上升到法律层次更无有效配套措施，使规定难以奏效。
上述学者的研究从财产申报制度的要素出发，可以全面了解财产申报制度的规定，在对比中发现制度设计的缺陷和不足。但是，仅从微观角度分析问题不容易把握财产申报制度的基本原则--利益冲突。缺乏防范利益冲突原则的指导，没有抓住主要矛盾，容易陷入到繁琐的制度设计中。
第二 建立财产申报制度的对策和路径分析
如何建立财产申报制度学者们各抒己见，但其基本观点都是中国已经初步具备了建立财产申报制度立法的外部环境。主要问题在于如何启动此项制度。
重庆市人大代表韩德云等一些学者认为“新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南浏阳等地的地方试点工作虽取得了历史性的进步，但离建立我国全国范围内的财产申报制度来看并不彻底。财产申报是公务人员的基本义务，必须从国家层面以立法的形式确定其合法性。”北京大学法学院教授王锡锌认为“官员财产申报的立法工作不宜久拖，需要国家自上而下地出台法律制度来协调、推动官员财产申报制度，如完善金融实名制、不动产登记制、身份信息法定制、境外或居住地外的财产核实制等。”
北京大学博士郇天莹在毕业论文《中国公务员财产申报制度的建构路径研究》中采用比较研究和系统分析的方法，通过对美国、韩国、俄罗斯、中国台湾等国家和地区财产申报制度确立过程的比较，总结了财产申报制度确立的推动条件和阻力因素，并结合中国实践，提出应该按照建立公务员道德行为准则、财产申报立法、健全配套措施的三步走原则，建立完善财产申报制度。
以上学者的建议都基本符合我国财产申报制度建立和完善的情况，关键问题是如何把好理念落实到实处，如何建立起有效的可操作的实施步骤。
第三 关于利益冲突的研究
我国学术界对利益冲突的研究多停留在对利益冲突内涵、防止利益冲突制度构成要素及对西方防止利益冲突制度发展的介绍上。北京大学庄德水对利益冲突进行了理论探讨，他梳理了“利益冲突”概念产生和发展的历史背景，总结了“利益冲突”的内涵和具体形式，并提出我国建立防止利益冲突制度的对策。中国社会科学院研究员周琪梳理了美国历史上的腐败与反腐败的过程，介绍了美国围绕利益冲突而进行的制度构建，将美国防止利益冲突的制度概括为：资格限制、冷却期、出售财产、行为限制。洪春从利
益冲突回避制度、财产申报制度、公职人员离职后的行为限制和公职人员的经商、兼职行为及其他公务活动以外的限制等四个方面对部分国家的利益规避制度进行了比较分析，在此基础上，分析了中国防止利益冲突制度存在的不足和对策。
以上学者对利益冲突的内涵、种类进行了理论分析，或者从防止利益冲突的四个方面对部分国家进行比较研究，但是都没有从利益冲突的视角对财产申报制度的概念和内涵以及制度设计进行分析。
目前国内研究存在的不足包括如下几个方面：第一，参考资料来源上存在局限，国外文献研究较少，对相关文献的探索和深加工不足；第二，提出的有关公务员财产申报制度的对策建议，大多体现了一步到位的想法和目的，欠缺在全国范围内实际操作上的困难的考虑；第三，关于构建该制度的具体设想，将研究重点放在了其各组成要素上，一定程度上弱化了对该制度的运行予以法律保障的研究。以上提出的不足也正是对公务员财产申报制度有待深入研究的重点所在。
1.3研究方法
本论文主要采用了文献研究、比较研究、历史分析等研究方法。通过文献研究，论述了国家公务员财产申报制度的一般理论和国内外的相关立法经验。运用了比较研究方法，在归纳与总结国内外在财产申报法制方面的基本情况与实践状况的基础上，提出了国外财产申报法律制度及其实践对构建我国公务员财产申报法律制度的启示。运用历史分析的方法对我国有关公务员财产申报制度的规定，进行了法律评价和客观解析。分析了还存在的问题，提出了构建我国公务员财产申报法律制度的几点设想。
1.4创新点
本文侧重于从法学尤其是行政法学的角度来研究公务员财产申报的问题，本文的创新点主要有：
第一、梳理和分析了我国公务员财产申报制度的发展进程和基本现状，分析了我国现有的财产申报制度的不足，为全面和清晰地了解我国公务员财产申报制度的现状提供了有价值的参考资料。
第二、梳理并论证了建立公务员财产申报制度的基础理论，特别是从权力控制与规范的角度阐述了公务员财产得以确立的理论基础，从官员隐私权与公众知情权的关系来论述财产申报公示的法理依据等，进一步完善了财产申报制度的理论体系。
第三、在对其予以法律保障的对策研究上，不仅提出了该制度在组成要素上的具体构想，而且从宏观上对其运行作了整体上的把握和分析，以便其真正发挥实效。
第2章 公务员财产申报制度概述
2.1公务员财产申报的内涵
在对国内外财产申报制度进行比较之前，首先要理解财产申报法律制度的核心概念内涵。对财产申报相关概念的理解是研究财产申报法律制度问题的逻辑起点。
2.1.1公务员财产申报的概念
公务员财产申报制度（PROPERTIES DECLARATION SYSTEM）是指根据一国的法律规定，要求法定范围内的国家公职人员依照法定的期限和方向向有关机关如实申报法定范围内的财产，并接受有关机关监督检查的制度。在西方这项制度全称为家庭财产申报制度（FAMILY PROPERTIES DECLARATION SYSTEM）亦有着“阳光法案”、“终端反腐”的美称。由此可见，财产申报制度是世界各国普遍认可的一项卓有成效的反腐措施，是反贪治腐一项重要制度安排。
首先，公务员财产申报的义务主体是一定范围的公务员，从目前大多数国家的情况看，申报的义务主体是有一定的范围，一般都会要求有一定级别或在重要岗位可能产生腐败的公务员。
其次，从财产申报的内容来看，它一般包括公务员极其家属的财产占有、取得和变动情况。一般包括动产、不动产和财产性权利，不仅包括积极财产还包括消极财产。 再次，公务员财产申报制度具有法律性。世界各国在制度设计上大多采用立法的形式加以确定，财产申报的各项要素都有法律作出明文规定，当有人违反规
定时，会相应启动司法程序追究责任。
最后，公务员财产申报制度是控制和监督权力的一项重要制度，具有预防和惩治腐败的功效。一定范围的公务员进行财产申报，并向公众公开，接受社会的监督，不仅可以增强政治生活的透明度还可以使权力运行的更加阳光和透明。从而有效的预防腐败。
2.1.2财产申报制度的要素
纵观世界各国的财产申报制度，其构成要素包括：申报主体。确定合理的申报主体范围是财产申报制度有效发挥作用的关键；申报内容。申报内容设计是否合理以及是否公开、公开到什么程度，是财产申报制度能否真正起作用的前提；
申报的种类和时间。在财产申报制度比较完善的国家，申报种类依据申报时间可以划分为：初任申报、日常申报和离职申报；受理机关和审查机构。各国建立的受理申报的机构虽然各不相同，但这种机构大多数拥有相对独立性和权威的监督性，这是财产申报制度发挥作用的核心；违法申报的法律责任追究。这是完善的财产申报制度重要组成部分，
是财产申报制度发挥作用的保障。
这些要素共同构成了链接这一网络体系的“结点”，通过赋予其科学合理的内涵和外延，与该制度的有关程序性规定有效的协调配合，形成一个完整的廉政监督体系，以充分发挥这一制度的治腐防贪的功能。
2.1.3公务员财产申报的特征
财产申报的特征表现为：一是强制性，财产申报制度要求所有符合条件的公职人员都必须进行财产申报，并规定了违反了该义务应承担的法定责任，充分体现了该制度的强制性特征。二是公开透明性，财产申报制度之所以被称为“阳光法案”原因之一就是它体现了公开性，把公职人员的财产放在阳光下，接受公众的监督，才能达到该制度的目的。公开性是财产申报制度的灵魂，也是公众知情权与官员隐私权较量的胜利。如果财产申报内容未公开，没有接受社会监督，那么该项制度也就流于形式了。三是具有法律性，财产申报制度是一种对权力的自我约束，而这种约束不仅仅是道德上的自律，它更应该以一种强制力的法律形式固定下来，从世界各国立法情况来看，大多数国家都采用了立法形式来规定该项制度。
2.2公务员财产申报制度的历史沿革
财产申报制度最早起源于240多年前的瑞典。1766年瑞典的公民就有权力查看从普通官员到首相的纳税清单，这种制度也因此延续下来。在西方国家最早的财产申报制度与政党选举制度有关，那时的政党选举存在种种弊端，贿选现象层出不穷，候选人为了胜利当选不惜一切手段拉拢投票人。金钱诱惑成为候选人的法宝，导致贿选现象盛行。为整治此风，一些国家便要求各候选人在选举结果公布后，必须按照规定申报竞选中各项费用的开支情况并向社会公布。1883年英国国会通过的《净化选举、防止腐败法》，它是世界上第一部财产申报法律。到了20世纪选举出现了新现象，资本家利用整治捐款手段进行提前投资以期得到政治经济方面的实惠，于是针对此情美国国会于1925年通过《腐败行为法》（CORRUPT PRACTICE ACT）规定候选人不仅要申报竞选费用，还要申报收到各项捐款的情况。
20世纪七八十年代后随着发达国家加强了对经济的干预，政府权力的触角越来越多的碰触到社会经济生活的方方面面，权钱交易日益严重。在这样的大背景下财产申报制度作为预防腐败的有效措施备受推崇。美国率先于1965年颁布《行政官员道德纲要》，1978年国会通过了《政府官员行为道德法》，1989年又将其修订为《道德改革法》；泰国于1981年通过了《国家公职人员财产与债务申报国家法令》，同年底韩国颁布了《公职人员道德法》；法国则于1983年颁布了《政治家生活财产透明度法》；1960年至1990年，新加坡陆续出台了《反贪污法》、《财产申报法》、《公务员法》、《没收非法所得法》等一系列法案；1994年加拿大颁布《公职人员利益冲突与离职后行为法》。20世纪90
年代，我国港澳台地区也先后制定了官员财产申报法，使财产申报制度逐渐走向法制化。而我国大陆地区的财产申报制度的建立就显得尤为缓慢。
1990年国务院《政府工作报告》中首次提出要制定和实施各级领导干部和工作人员的个人收入监督制度，并将其列为国家廉政建设的一件大事。1994年全国人大将“财产申报法”列入八五立法规划，1997年中共中央办公厅、国务院办公厅联发布《关于领导干部报告个人重大事项的规定》。2001年中纪委、中组部出台《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》规定了省部级现职领导干部进行家庭财产申报的各项要求与措施。2007年9月，国家预防腐败局正式挂牌成立时，有关人士曾表示“正在抓紧研究财产申报制度，在适当的时候建立财产申法”。2008年5月新疆阿勒泰地区纪律检查、监察局及预防腐败委员会联合出台了《县（处）级领导干部财产申报规定（试行）》，要求：“与领导干部职权密切相关的收入都将通过阿勒泰廉政网及当地主流媒体及时全面公开，以接受社会有效监督”。这标志着我国公务员财产公开制度在地方实践拉开了序幕。2010年7月中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，进一步细化了公务员财产申报制度内容。
最近几年，民众要求建立财产申报法的呼声一浪高过一浪，阿勒泰的试点被称为破冰之旅，其规定被誉为“良好范本”，慈溪市的“干部廉情公示”措施的推进更被称为“吃螃蟹”之举、“了不起的制度创新”，由此可以看出，民众对实行财产申报制度是热烈期盼的，对实行财产申报法的心理期待是比较高的，当然另一方面也说明我国现行的财产申报制度存在着一些问题，亟需解决和进一步完善。
2.3公务员财产申报制度的基础理论
公务员财产申报制度显著的反腐功能，已经为世界所公认，财产申报制度在世界范围已经确立和建立起来，在反腐败过程中发挥重要的作用。在对财产申报制度概念、特点、历史沿革研究的基础上，本节将着重探索公务员财产申报制度建立的法理基础。
2.3.1权力控制理论
公务员财产申报制度，是以法律的形式确立公务员申报其个人及与之相关人员财产状况的义务，保障公众的知情权从而实现公民的监督权、民主政治参与权，以达到对公共权力和公务人员的制约和监督，有其深刻的理论基础。
公权力是人类共同体组织代表以共同体的名义，代表共同体作出的某种行为的能力或力量。公权力本质是一种影响和支配他人的强制性力量，具体表现为一定社会政治组织及其代表者所具有的影响和支配他人的一种强制性力量。权力运行的特性告诉我们一切权利都具有自我扩张和滥用的倾向，权力既能维护公民权利自由、推动社会的进步，又可能侵害公民的权力自由、阻碍社会的进步。因此为了防止权力的滥用和掌权者以权谋私，公权力的行使必须受到严格的限制和控制，通过制定法律、建立民主政治制度等
构建一套完善的制度体系监控和规范权力的运行来严格控制权力行使的方式和范围，以防止公权力滥用、侵犯公民的权力和自由。
公务员财产申报制度是一项重要的反腐措施，体现了控权理论的思想要求。公务员作为公权力的行使者要求公务人员申报其个人及与之相关人员的财产状况，接受专门机构和社会公众的审查监督，并就其申报的真实性与合法性承担一定的法律责任。这就将公务人员行使权力的行为置于严格的法律制度监督之下，可以矫正公务人员的行为，使公务人员在法律的范围内行使公共权力，起到了一定的威慑和警示作用，在客观上发挥了制约和限制公权力运行的作用，维护社会公众的合法权益。
2.3.2利益冲突理论
“利益冲突”理论起源于第二次世界大战，近年来其引起了国际社会的广泛关注，治理利益冲突被认为是维护政府清廉、预防腐败的一项重要措施。所谓的利益冲突是指国家公职人员在履行职责过程中，由于受到其私人利益因素的干扰，所发生的私人利益与公共利益相冲突的情境。要求将公务员财产申报这项制度上升为国家的法律，首先必须要回答的一个问题是，为什么一般公民不需要申报财产，而公务员却要申报自己的财产？这个问题从更深层次反映了公众知情权与公务员隐私权的利益冲突。
隐私权是指自然人就自己个人私事、个人信息等个人生活领域内的事情不为他人知悉、禁止他人干涉的权力。但同任何权力一样，隐私权的保护并不是绝对的，隐私权实质上是要保护纯粹个人的、与公共利益无关的事情，任何隐私的保护都要受到法律、道德和社会公共利益的制约。国家公务员作为国家公共权力的直接行使者，他们的许多活动和行为对社会具有普遍的影响力，与公共利益有着密切的联系，对他们的隐私权进行一些必要的限制也是理所当然的。就目前世界通行的情况来看，对公务员隐私权的限制主要包括这些方面：个人简历、学历、道德品质、身体健康状况等有关任职能力的个人信息；具体履职活动中的个人行为和信息；个人财产状况等有关职务廉洁的个人信息；不良行为和一些相关人的共同隐私。
知情权，又称了解权，知情权是一个公法上的权利，其所涉及的公众有权了解的资料的范围是非常广泛的，既包括公法方面的事物，也包括民事方面的情况。知情权是公众对政府进行有效监督的前提。在现代社会，权力冲突是一种较为普遍的现象。部分公务员和民众对财产申报截然不同的态度，其实就是公务员隐私权与公众知情权相互冲突的一个突出表现。
一些反对财产申报的公务员要求自己的隐私权得到保护，而民众又要求自己的知情权得到满足，不同群体间的利益差别造成了群体间法的价值冲突。知情权是公民基本人权的重要内容，它的享有状况关系到公民生存权和发展权的实现状况，在现代社会中，知情权是民主政治的组成部分。隐私权是人之自由的重要组成部分，但是隐私权止于公共利益。在谈到隐私权的限制时，人们一般比较多的引用了恩格斯的一段话，“个人隐
私一般应受到保护，当个人私事甚至隐私与最重要的公共利益--政治生活发生联系的时候，个人私事就已经不是一般意义的私事，而是属于政治的一部分，它不受隐私权的保护，应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”公务员是公共权力的行使者，他们的个人情况不可避免地会对其执行的公共事务产生影响，当公众对公务员的财产主张知情权时，这些人便不能以自己拥有的隐私权相对抗。
当公众的知情权与公务员的隐私权发生冲突时，我们主张公共利益优先，并不是完全置公务员的隐私权于不顾，而是要在这二者间取一个平衡。就世界各国目前的立法情况来看，法律除了要求一定范围的公务员申报财产之外，还对登记财产的公开与保密做了相应的规定，一般除了一定职级和岗位的公务员需要将自己的财产进行申报并在官方报纸或公报上公开之外，一般申报人只需要对自己及相关人的财产进行申报登记，并不需要公开，不经过专门管理机关或登记机关负责人的许可，任何人都不能阅览和复印登记义务者的财产登记事项，而要获得许可，必须符合法定的情形。
2.3.3财产申报与公务员职业伦理
建立公务员财产申报制度、公开公务员财产状况不仅是现代民主政治的内在要求，也蕴含着现代公务员职业伦理的理念。在西方启蒙思想家看来，人们为了克服自然状态下的无序和混乱，保障天赋的自然权利，便在他们中间订立契约，从而成立政府。因此，政府合法性的基础来自广大人民的同意，政府是为了人民的幸福而存在，政府是服从人民意志的，人民是主权者，国家的一切权力属于人民，国家权力来自人民的授予和委托，各级国家工作人员都是接受人民委托的代理人，其权力来自人民的授予。因此在终极意义上说，人民有权要求国家工作人员为人民谋求公益，并采取一切可行的措施来保证这一目的的实现，包括人民对国家事务享有一定的知情权，体现为公民的知情权和政府信息公开，有权对国家机关及其工作人员的工作情况进行监督，体现为公民的监督权和政治参与权。从逻辑上讲，作为主权者或“主人”的人民自然有权要求代理人为民众谋公益，而不是为自己谋私利。财产公开正是检验官员是否符合这一伦理的应有之义。通过建立公务员财产申报制度，将作为代理人的公务员的财产状况置于阳光之下，接受人民的监督，让公众掌握和了解公务人员的财产状况，只有这样才能保证人民对公务人员的信任，增强其自身的合法性，为其权力的行使提供正当的支持。
第3章 我国公务员财产申报制度的现状
我国财产申报制度最早可以追溯到三国时期诸葛亮向刘禅自报家产，现代中国的财产申报制度是在20世纪80年代进入国人视野的，理论界首先对该制度预防、惩治腐败的作用开始进行探讨与研究，近几年来一些地方政府开自发性的对财产申报制度进行试点，取得了一定的实践经验，然而对于国家层面的的财产申报立法却迟迟未见进展。
3.1我国公务员财产申报制度存在的问题分析
公务员财产申报在我国政府管理中虽然得到了运用，但由于在法制建设中没有得到规定，我国政府机关在执行这一制度的时候依旧采用传统官僚体制的管理方式，从而导致了这一制度没有发挥其预防腐败应有的作用而流于形式。与发达国家的实践相比，我国公务员财产申报制度还有很多的局限性有待于进一步完善。结合中共中央办公厅 国务院办公厅2010年联合发布的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》文件精神，来分析我国公务员财产申报制度的缺陷。
3.1.1 申报主体不完整和申报范围不全面
申报主体的范围不完整存在明显疏漏。例如：军事机关作为宪法规定的一个重要的国家机构并未提及;县级以下乡镇基层政府负责人没有规定，比如乡（镇）党委书记、乡（镇）长等，虽然他们的级别不高（一般为科级干部）但在乡镇一级基层政权机构中拥有相当大的权力，而且在乡镇中的监督机制又不健全，所以极易发生腐败行为；对于已经离职的国家工作人员没有纳入到申报主体范围，对于一些任内利用权力谋取私利任后收受贿赂的官员没有起到打击的效果；对一些处于财政、海关、税务、政府采购等重要岗位的国家工作人员也没有纳入到申报主体范围。申报的范围不全面。例如：只对公务员配偶及共同生活的子女的财产状况进行了申报规定，对其直系亲属譬如该官员的父母、兄弟姐妹、配偶父母的财产没提出要求。对于中国这样一个家庭关系比较复杂，又很重视家族观念的国家来说，只规定配偶和子女的财产状况明显过于狭窄；对本人、配偶及子女的某些财产（如房产、股票、债券等）的买卖和交换情况没有提出申报规定。该规定只是静态的规定了申报时的财产状况，并没有规定在交换过程中是否出现了权钱交易等腐败行为；对被赠予、继承的财产情况没有提出需要申报；没有对负有债权债务关系的情况进行申报；对利用公款吃饭、旅游等报销的情况没有进行规定。
3.1.2 受理机构不适格和申报程序不规范
首先组织部门是指党内的干部管理机构,人事部门为政府的干部管理机构。作为受