强化日常执法监督 提升依法治税水平

强化日常执法监督提升依法治税水平近年来，在总局、省局的正确领导和大力支持下，XX市国税局坚持依法行政、依法治税，在开展执法监督方面取得了一些成绩，初步构建起以日常执法监督为主，包括规范性文件会签、稽查案件复查、重大税务案件审理和行政审批工作规程等内容在内，全过程、多方位、多层面的执法监督体系，对执法不作为、乱作为，缺位、错位等进行约束，税收征管质量和效率不断提高，执法风险得到有效防范。主要情况汇报如下：

一、对开展日常执法监督重要性的认识

按照总局和省局的统一部署，XX市国税局自1999年起，相继采取了交叉互查、解剖式检查等执法检查形式，虽然取得了一定效果，但由于监督依据不充分、组织制度不健全、监督手段不科学和纠错机制不完整等，监督效果不太明显，投入产出比例低，重大问题、原则性问题反映不多，对各级尤其是执法环节的触动不深刻，一些痼疾问题还是屡查屡犯。经过多年的实践和探讨，XX市国税局在总结经验和不足的基础上，通过座谈会、书面讨论等形式反复调研，认识到监督对象的认知力和配合度是体现监督效果的前提，而检查形式的科学性、有效性和持续性是执法监督成败的关键。因此，必须在基层广泛自查的基础上，依托现代科技手段，大力开展日常性执法监督，实现监督日常化、制度化、规范化和信息化。

二、开展日常执法监督的主要做法和成效

在市局领导的高度重视，有关处室的积极配合，各基层单位的参与和大力协作下，经过认真探索和实践，XX市国税局的日常执法监督初具规模，并取得了初步成效，在最近召开的总局政策法规会议上被评为税收执法检查工作先进单位。

（一）强调事前监督，严格开展规范性文件会签工作。市局于2003年出台了《规范性文件管理办法》，这一被称为“管制度的制度”，规定各级政策法规部门在遵循合法、合理的原则会签把关的同时，还要对规范性文件的运行情况定期进行评价，切实提高文件质量。2004年以来，会签系统内规范性文件42件，对其中90%以上的文件提出了修改意见。

（二）突出监督重点，坚持开展稽查案件复查、重大税务案件审理和移送案件自查。在集中征收、重点稽查、强化管理的征管模式下，税务稽查机构庞大、查处面广、权力集中，因而我们将其作为执法监督的重点对象。2002年，市局启动重大税务案件审理，建立重大税务案件集体审议制度、审理工作底稿制、工作协调联系会制度以及以查促管等一系列的制度和办法，认真审查证据、程序、定性等内容。2004年至今，共审理重大税务案件278件（其中市局法规处审理127件），每年审理数量均占检查机构查结案件的10%以上，通过审理调整税款1930万元，滞纳金205万元，调整罚款312万元，变更结果或调整应移送案件62件。

2004年4季度，为加大对稽查的监督力度和深度，按照市局年初制定的稽查案件复查办法，法规处选择车行和电脑信息城作为选案切入点，组织对市稽查局的2件案件进行了复查，一举查获2起偷税大案，调增查补税款合计105万元，罚款91万元，目前该2起案件已按规定移送公安机关。市局还针对案件当事人的偷税手段，反思税收征管及税务检查中存在的薄弱环节，对2件复查案件进行了认真的剖析并提出了强化税收征管及提高税务检查质量的相关建议，在全系统通报，引起较大反响。稽查人员反映，复查既是以查促查，

也是以查促管，既促进了稽查人员责任意识的提高，又促进了征管和稽查质量和效率的提高。

2003年底，从规范执法和保护干部的角度考虑，市局建立了移送案件执法自查制度。要求按规定应移送公安机关的案件，在移送前必须组织执法“回头看”，由所属管理局和管理员遵照法律法规和政策规定进行自查，重点检查有无管理漏洞和失职行为，及早发现问题，弥补漏洞，避免发生连带责任。2004年至今执法自查案件77起，未发现重大管理问题。

（三）突破监督难点，认真开展审批责任监督。由于权力的集中性和管理特殊性，审批日益成为税务人员失职渎职案件的重点，也成为日常执法监督的一个难点。为此，XX市国税局于2005年初出台试行了《行政审批事项工作规程》。对目前XX市国税局需要审批的47项（含总局审批13项）、45个子项审批项目，明确列举了审批依据（总局规范性文件及以上位），并在现有岗责体系的基础上，对审批程序作了环节删减和程序优化。为便于监督审批责任的落实，在现有法律法规和政策规定的限度内，规定了各审批环节的审核要点，尤其是对审核人、审批人包括局长、科长、管理员等分层次作了审核审阅材料和范围的限定。遵照总局过错追究办法的规定，在强调审批负责制度的同时，区分执法不作为、过失和故意等不同情况，对承担审批过错的责任程度（比重）作了系列规定。

（四）着力过程监控，积极开展日常执法检查。为充分发挥执法检查效力，不断规范执法行为，提高质管质量，2004年开始，XX市国税局将每年突击性的执法大检查改为日常进行。具体举措可以总结为“六化”：

一是突出过程控制化。要实现执法检查的日常化，需要更严格的组织和控制，否则就会流于形式。我们把监督过程分为两面、三层、两段和一线。具体说，所谓“两面”，一是全面自查为基础。2004年来，基层局共填写自查工作底稿6000余份，发现和查处问题671项，涉及税款3896万元；二是全面制定检查方案，明确指导思想、工作原则、组织程序和监督形式，指导全年工作开展。所谓三层，即监督单位和层级检查分为三层，自查、部门和单位检查、上级检查。每个层面的监督重点一致，但深度和广度有所不同。所谓两段。一是按每季度将时间分段，组织层级检查和整改追究；二是将税收管理的全过程按税种、管理难易程度和出错的频度等分段，合理分配到各季度的检查重点内容中，分层面、有侧重地监督。所谓一线，就是每季度组织的重点抽查（2005年改为半年一次）作为监督全过程的中心线。重点对基层自查整改、市局交办疑点的落实情况和事先确定的监督重点问题进行监督检查。

二是依托税收信息化。在市局信息中心的协助下，我们根据年度和季度检查重点，从CTAIS和综合数据管理系统（“一户式”）中遴选监督数据和疑点信息下发基层参照使用。2004年来，共选取并执法监督选案信息36000余条，经整理后可用信息21000余条，基层局检查落实后准确信息16000余条。选案的准确性大大提高了执法检查效率，有的放矢，事半功倍。

三是实现责任明细化。一方面明确考核责任。充分相信基层，规定凡基层自查发现并积极整改的问题，市局不再列入考核追究的内容。市局只考核重点检查发现和基层整改不力的问题；另一方面明确检查责任。实行三级检查底稿制，要求各层级均保留完整的检查底稿备查。由于坚持以自查为基础，责任明确，各基层局和执法人员已经习惯将执法监督作为检阅执法水平，保护税务干部的具体举措。

四是纠建并举制度化。日常执法检查不仅重查，更要重改。根据工作需要，全系统陆

续建立执法检查结论制、执法监督通报制和整改情况反馈制等。市局按规定每季度根据重点抽查情况下发了39份监督结论和6期监督通报，反映问题，交流经验，提出整改措施，指导监督工作的开展。基层局每季度反馈日常执法检查开展情况和问题整改情况，多数单位对自查和上级检查发现问题，态度端正，不护短、不敷衍、不推卸责任，切实整改、严格追究。2004年以来查处问题128项，各单位已整改107项，存在异议未整改3项，由于政策不明确等原因暂时无法整改18项；市局下发的执法检查结论要求各单位实施责任追究78项，各单位已追究72项，未追究6项，合计追究责任人251人次（含追究局领导41人次），扣发奖金40750元（含扣发局领导奖金5799元），采取通报批评等行政处理5起。

五是三方协调一体化。为解决市局质管办、法规处、监察室等多部门组织检查，基层负担过重的矛盾，2005年起，市局决定建立三方协调机制，由质管办统一牵头，各职能部门根据工作分工自行安排检查内容，坚持人员组织、检查时间、考核内容、相关文书和考核追究责任等“五统一”。

六是执法评价系统化。主要包括结果评价和制度评价，对于执法检查的结果，除根据重点检查情况进行定期通报外，还利用系统工作讲评会，选择有代表性和典型性的问题进行有针对性地讲评。对于制度建设方面的问题，根据检查发现的普遍存在的过错，认真查找原因，对制度疏漏和不切实际的办法等，提出修订建议交职能部门参考。这种不仅发现问题，还帮助基层解决问题或提出解决问题方法的做法，得到了基层的普遍欢迎，一定程度上消除了检查与被查的隔阂和对立，真正体现监督的效应。

日常执法监督体系运转近两年来，基本实现了预期目标。一是全系统自我监督的自觉性和责任意识进一步提高，自觉监督、主动监督的多了，应付监督、回避监督的少了；二是随着执法监督时效性的增强，一些屡查屡犯的问题得到有效遏制，执法质量进一步提高；三是多种监督形式并用，既保证了日常监督的时效性，又发挥了专项监督和专案监督的针对性；既考虑了监督的宽度，又兼顾了监督的深度。日常执法监督体系的立体效果进一步显现。四是重点监督的综合治理作用进一步加大。2004年以来，市局组织了5次重点抽查，由于选案准确，组织有力，发现了一些基层未反映或未暴露的过错，解决了一些久治不灵的问题。

三、体会和建议

通过实践，我们感到日常执法监督成效明显。执法监督是一把双刃剑，对国税工作既是检查和规范，又是支持和促进。通过实践，我们体会到开展好日常执法监督至少要坚持六点，即全面自查是基点，科学选案是重点，重点抽查是切入点，制度评价是着力点，问责追究是焦点，督促整改是保障点。

由于推行时间短，我们也感觉到在组织程序、指导方向和具体操作等方面存在一些新的问题亟需改进。同时，由于推行监督日常化，基层感受不到集中监督的压力，重视程度有折扣，一定程度上降低了监督效力。对此，XX市国税局将进一步深化和完善日常执法监督体系，同时也提出以下建议：一是加强宏观指导和组织，建立执法检查交流协调机制。总局、省局等上级机关要对各地的执法检查开展情况加强指导，推广交流好的经验做法，以利整体提高。二是尽快规范明确相关政策，规范有关制度办法。近年来，通过执法检查发现了一些问题，有的问题还带有一定的普遍性，有的问题需要总局相关部门从根本上加以解决。随着形势的发展，对一些企业性质和资格认定（等制度办法，应适时进行修订。三是加快执法检查软件的研发。在总局征管信息系统的总体框架内，将执法检查作为一个子系统，

考虑设定一些条件，对重点指标设立警戒线；对难点、焦点和反复出错的问题，建立适时查询和校验制度；对日常执法类问题，可以通过执法考核软件不断规范。四是加强执法检查人才的培养。总局已经着手举办了类似的培训班，但是力度和范围还不够大，应建立系统人才培养机制，借助各方面的力量，切实塑造一支过硬的执法检查人才队伍。