毕业论文设计--上海机场地区行政综合执法的法制、体制、机制研究课题

上海机场地区行政综合执法的

法制、体制、机制研究

●机场地区行政执法现状：综合执法与行政职能部门行业执法并存；行政职能部门行使行政执法权形式多样，执法力度参差不齐；行政处罚权授权的宽度与深度都不够，综合执法效率与效果受到影响；综合执法与行业执法存在重叠交叉，也存在执法的真空地带；与行政许可有关的综合执法情况较好，但也有问题存在

●机场地区行政综合执法体制的目标定位：政企合一体制下，企业经营与行政管理相对分离；监察大队隶属于地区办，实现执法人员专业化；行政许可与现场执法相分离

●机场地区行政综合执法机制：综合执法与专业行政管理的沟通协调机制；行政执法监督机制；行政程序运作机制

上海是国内首座拥有两个国际机场的城市，机场地区的地域范围相对较广、驻场单位也相对较多，地区功能具有综合性、相对独立性的特点。在1994年12月民用机场实行属地化管理后，上海一直在不断地探索和完善机场地区——这一较为特殊区域的行政管理模式及

行政执法体制。

为理顺机场地区的行政执法体制，完善机场地区的行政执法机制，上海市行政法制研究所受上海空港地区管理办公室委托承担了本课题的研究工作。课题组采用的是实务研究的方法，通过向机场集团有限公司及相关行政执法单位发放调查问卷，了解了机场地区目前行政执法的基本情况；通过对调查问卷的分析研究，对目前机场地区的执法现状做出了评估，得出对机场地区这一特殊领域的哪些方面宜采用综合执法，并构架了机场地区行政综合执法的体制和机制框架，供领导在机场管理模式改革决策中参考。

一、机场地区行政执法现状评估

依据1994年12月民航总局与上海市政府签订的机场交接议定书，上海市政府对机场地区进行区域性行政管理，主要包括机场内的规划、土地和建筑物、建设项目、公共设施、安全和公共秩序、口岸、道路交通、环境保护、场容环境、园林绿化等方面的管理。机场地区实行区域性行政管理后，市政府根据形势发展需要不断调整和完善机场地区的行政管理体制，形成了以市空港办综合协调管理和机场集团综合行使行政处罚权为核心的机场地区区域性的行政管理体制。2005年3月25日，市空港办被撤销，原市空港办的部分行政管理权限通过2005年4月22日第十二届人民代表大会常务委员会第十九次通过

的《上海市民用机场地区管理条例（修正案）》（以下简称《条例（修正案）》）授予了机场集团。《条例（修正案）》第四条规定：“上海机场（集团）有限公司负责机场的建设与运营，并依照本条例的规定行使行政许可、行政处罚等行政管理职能，组织本条例的实施。”但是，在没有了市空港办综合协调功能的情况下，机场地区以机场集团行政综合执法为核心的行政执法体制与执法机制如何理顺与完善，是目前机场地区面临的一个重要问题。

为摸清“底数”，早日构建起一个既能够保证机场地区繁荣与稳定，又能够促进机场地区与区域经济协调发展的行政执法体制与执法机制，本课题组向本市20家行政管理部门发放了问卷调查表，要求被调查的行政管理部门对本部门依据《条例（修正案）》和相关法律规范在机场地区的执法情况进行自我评估。通过对调查问卷的统计分析，课题组对目前机场地区的行政执法情况作出如下评估：（一）机场集团的综合执法与各行政职能部门的行业执法并存

1、机场集团的综合执法

机场集团在机场地区进行综合执法的权限源于地方性法规的授权。1999年6月1日，上海市十一届人大常委会第十次会议审议通过的《上海市民用机场地区管理条例》（以下简称原《条例》），授权上海机场（集团）有限公司可以独立地以自己的名义对机场地区违反城市规划、市场管理、出租汽车管理、植树造林绿化管理、市容和环境卫生管理、环境保护、道路桥梁管理、建筑管理等法律、法规的行为实施行政处罚或者采取行政强制措施。依据原《条例》，机场集

团有权对上述8个领域34项具体违法行为实施综合执法。为此，机场集团于1999年成立了综合监察大队，代表机场集团行使行政处罚权。2005年3月，市空港办被撤销后，原市空港办的部分管理权限也通过《条例（修正案）》授予了机场集团，包括行政许可权，即5项半前臵审批权、1项半完全审批权。此后，机场集团设立了空港地区管理办公室，代表机场集团行使上述权限，与机场监察大队一起依据《条例（修正案）》对机场地区实施综合执法。

2、各行政职能管理部门的行业执法

机场地区的行政职能管理部门分为两类：一类是中央直属机构，包括海关、边防检查、出入境检验检疫、民航华东地区管理局等。另一类是地方政府的各职能管理部门，即本市的包括规划、房地、市政、口岸协调机构和机场相邻的部分区人民政府等。这类主体在机场地区按照法律、法规和各自职责对各自的领域进行行政管理，并对《条例（修正案）》未授权给机场集团进行综合执法的领域独立行使执法权。调查显示，本市行政管理部门中需要在机场地区执法的部门共19家，实际已在机场地区执法的16家。

依据《条例（修正案）》及通过对目前机场地区的执法实际情况的调查，课题组认为，机场地区目前的执法格局是机场集团的综合执法及各行政职能管理部门的行业执法并存，行业执法领域面更宽的执法格局。

（二）各行政职能部门行使行政执法权的形式多样，执法力度参差不齐

中央直属的执法机构在机场地区都有派驻机构，有专门的执法队伍。因管辖的原因，课题组未对这些机构的执法状况进行调查分析。

本市各行政职能部门在机场地区有执法项目的单位应有16家，这些行政管理部门在机场地区进行执法的形式与执法效果各不相同。第一类：在机场地区派驻了专门的执法队伍，有公安、工商、交通等3个部门，可及时对违法行为进行查处，执法力度较大；第二类：大部分采用的是市政府部门执法和属地化执法形式，包括规划、环保、水务、市容、绿化、市政、建设、食品药品、物价、酒类专卖、安全生产等11个部门，由市政府有关部门和机场所在区的相应职能部门的执法队伍对机场地区的违法行为进行处罚，执法力度和执法效果有很大差异，有的部门比较认真负责，有的部门会拖诿、扯皮；第三类：采用的是联合执法或机动执法的形式，有质量监督部门。由于机场集团这方面违法行为并不是经常发生，执法情况相对平稳；第四类：自行授权的形式，目前，卫生部门将公共场所卫生许可证发放的许可权授权给机场集团所属的卫生监督所具体行使。应当指出的是，这种授权严格来讲，应该由法律、法规作出规定，自行授权或委托是不规范或有法律障碍的。此外，被调查的另四家行政部门：房屋土地、文广、新闻出版、外经贸在机场地区未进行行政执法或者没有行政执法项目。

（三）行政处罚权授权的宽度与深度都不够，综合执法的效率与效果受到影响

依据《条例（修正案）》第五十条的规定，机场集团对城市规划、市场管理、出租车管理、绿化管理、市容和环境卫生管理、环境保护、道路桥梁管理、建筑管理等享有行政处罚权。授权涉及到8个领域34项具体违法行为，似乎已经授予机场集团很大的行政处罚执法权限，但通过调查发现：《条例（修正案）》授权的广度与深度都不够，并影响到机场集团综合执法的效率与效果。例如：《条例（修正案）》第五十条只将第三十二条六项规定的第四项,即无照设摊、兜售物品的行政处罚权授予了机场集团，而三十二条其他五项，即第一项破坏标志、标牌以及电子显示屏等引导性标识；第二项损坏公用电话、路灯、邮筒或者其他公共设施；第三项燃放烟花爆竹；第五项随地路宿、浪乞讨；第六项其他扰乱或者妨碍公共秩序的行为，并没有授予机场集团综合执法。实际上，三十二条其他五项均属于普通执法项目，已经被纳入城市综合执法的范畴，机场集团完全有能力对这五项行为实施综合执法，可见，授权的广度不够。再如：机场监察大队对《条例》第三十九条第（四）款“任意排放油类、酸液、碱液和未经消毒处理的含病原体的污水”享有行政处罚权，即机场监察大队对因第三十九条（四）款规定的原因，“任意排放”造成机场地区污染的，具有行政处罚权，但对于不是“任意”，即主观上不是“故意”，但客观上造成机场地区污染的，没有明确授权可以行使处罚权，导致实际执法中一定程度的困难。可见，授权的深度不够。

（四）综合执法与行业执法存在着执法的重叠交叉，也存在着执法的真空地带

由于制定原《条例》及修订原《条例》过程中，授权机场集团执法的初衷是加强机场地区的行政执法工作，因而，在授权机场集团执法的同时，保留了各行政管理部门在机场地区的行业执法权限，即目前《条例（修正案）》的授权不是排他性规定，授权机场集团执法的领域，各行政管理部门依然享有执法权限。这就造成实际执法中，机场集团的综合执法与各行政管理部门的行业执法的重叠交叉。例如：对于第三十二条规定的“对无照设摊经营、兜售物品的”，机场集团具有行政处罚权，而浦东新区综合执法大队依据属地化管理也具有执法权，2004年之前，曾经常出现两家同时对一个行政管理相对人进行执法的情况，后经市有关部门协调，浦东新区综合执法大队不再到机场执法，但两家的执法权限问题并没有在法律层面上得以解决。再如：目前对机场地区出租车无序出车及非法运营的行为，机场集团和城交局交通执法总队的机场大队都享有执法权，但两支执法队伍在执法中处罚标准的掌握有很大差距，同一违法行为，交通执法总队的机场分队可以罚人民币200元，而机场集团只罚50元。双重属地化管理，一方面可能造成执法的交叉重叠，另一方面也可能导致执法真空的出现。如：有关废弃渣土的行政处罚权并没有授予机场集团，但行业执法机构因某种原因也没有在机场地区执法，出现了执法的“真空地带”。

（五）与行政许可有关的综合执法情况较好，但也有问题存在《条例（修正案）》将原市空港办拥有的下列与行政许可有关的权限授予了机场集团：

1、五项半前臵审批权

（1）第七条第二款需改变机场地区内土地用途或者建筑物使用性质的，应当向机场集团公司提出书面申请，经审核同意后向城市规划、房屋土地等管理部门办理审批手续。（2）第八条在机场地区新建或者改建、扩建工程项目的，建设单位应当在申请建设项目选址意见书或者在申请建设工程规划许可证前，向机场集团公司提出书面申请，经审核同意后向市城市规划管理部门办理审批手续。（3）第九条第二款在机场地区设臵户外广告设施，应当在征得机场集团公司同意后向有关部门办理审批、登记手续。（4）第二十条在民用机场航空油料管线设施保护范围内，需建造建筑物、构筑物的，应当征得机场集团公司的同意，并按有关规定办理审批手续。（5）第三十六条第二款驻场单位确需要在机场地区占用或者临时占用绿地、林地以及迁移、砍伐、采伐树木或者变更绿地、林地用途的，应当向机场集团公司提出书面申请，经审核同意后向园林或者农林管理部门办理有关审批手续。（6）第三十八条第二款驻场单位需拆除或者搬迁公共开放区内环境卫生公共设施的，应当向机场集团公司提出书面申请，经审核同意后向环境卫生管理部门办理审批手续。

2、一项半完全审批权

第三十八条第二款驻场单位在公共开放区内建设环境卫生公共设施前，应当向机场集团公司提出书面申请，由机场集团公司征求环境卫生管理部门意见后作出审批。

第三十三条在机场候机楼、广场和航空器活动区从事下列活动的，应当经机场集团公司批准：（1）散发广告、宣传品；（2）组织展览、咨询、文娱、体育活动；（3）举办商业展销会、促销会；（4）开展募捐活动；（5）拍摄影视片；（6）市人民政府规定应当由机场集团公司批准的其他活动。

在这三种与行政许可有关的执法活动中，机场集团单独执法的项目，即第三十八条第二款公共设施的建设与第三十三条，被许可行为比较简单，依靠执法人员的自身素质一般可以作出正确的判断，执法情况都比较顺利；作为许可的前臵程序、与有关专业执法机构共同执法的项目，由于机场集团对机场地区本身的情况比较熟悉，一般能够提出较为合理、中肯的意见，而专业执法又可以从专业角度进行把关，也取得了较好的执法效果。尽管与行政许可相关的执法活动总体效果较好，但是在操作过程中还是有如下问题存在的：（1）审批程序时间长，效率不高。《条例（修正案）》授权机场集团的7项许可，其中5项半是属于前臵许可，只有1项半是完全的审批权。这就意味着相对人在办理行政许可的过程中，要走两个程序，即机场集团的前臵审批程序，需要15个工作日，行政管理部门的最终审批程序，需要20个工作日，合计共需35个工作日。显然，时间比较长，效率不高，不符合当前行政管理体制改革精简高效的趋势。（2）信息不畅，缺少沟通。机场集团的前臵审批与行政管理部门的最终审批之间信息不畅，缺少沟通，机场集团一般不知道行政管理部门的最终审批结果，即行政管理部门最终批，还是没有批。（3）检查监管缺失。行政审

批原则是“谁审批谁管理”，行政管理部门作为最终的审批部门负有检查监管的职责，机场集团的审批是前臵审批，机场集团监察大队不具有管理检查的权限，但目前来看，市里的有关行政管理部门审批之后很少到机场地区进行检查和监管。

二、授权综合执法相关法律问题研究

由于机场地区的行政执法工作存在的上述问题，课题组认为，有必要通过扩大授权，赋予机场集团较为完整的行政综合执法权限，并进一步厘清机场集团与各行政职能部门的执法权限，以保证机场地区行政执法工作的顺利开展，维护机场的繁荣与稳定。但是，从问卷调查结果来看，被调查单位对授权机场集团行政综合执法反映不积极，被调查20家单位有16家单位认为，不可以授权机场集团综合执法，原因主要是机场集团是企业，不具备行政执法主体资格。所以，课题组认为，有必要明确授权执法与综合执法的一些基本法律问题。

（一）授权执法与综合执法的基本理论问题

1、授权执法

（1）什么是授权执法？执法是相对立法而言，具体实施法律的行为。授权执法是行政许可权和行政处罚权的转移，经过授权，被授权的组织能够以自己的名义在法律、法规授权范围内实施许可和处罚，并承担相应的法律责任。

（2）授权执法的特点。一是要有明确的法律、法规依据。非行政机关的组织不具有行政管理职能，要取得执法权，必须有法律、行政法规或者地方性法规的授权。二是接受授权的组织要以自己的名义

行使行政执法权。经过授权，接受授权的组织取得行政执法权，具有与行政机关同等的法律地位，能够以自己的名义行使行政执法权，独立地承担法律责任。《行政处罚法》规定：具有公共管理事务的事业单位、组织和企业都可以经授权后行使执法权。三是授权组织必须要在法律、法规授权的范围内行使行政执法权，不得超越法律、法规授权的范围。

机场集团虽然是企业，但是由于机场是重要的公共设施，机场集团本身具有一定的公共事务管理职能，授权机场集团执法并不存在主体不适格的问题。

（3）授权机场集团执法的意义。对于机场的管理，许多国家都是采用“政企合一”的模式，政府会授权机场一定的行政管理权限。从本市的实际情况来看，授予机场集团充分的执法权更有利于加强机场地区的管理，提高机场地区行政执法的效率与效果。原因在于：一从本市机场地区的自身特点来看，本市有两个民用机场，机场地区范围较大，跨长宁、闵行、浦东、南汇四个区，且驻场单位较多，其中既有中央直属的单位，又有本市行政机关、事业单位及企业，据2005年统计有429家，而且机场地区作为本市国际化大都市的一个窗口，对其管理与服务质量的要求比较高，实际管理中确实需要一个部门牵头进行管理；才能更好地推动上海航空枢纽的建设。二是从我国目前行政部门的配臵与人员编制来看，在特殊领域、区域设臵的行政部门相对不足，执法力量相对薄弱。从机场地区目前的实际来看，一些行政部门因人员短缺等问题，也的确没有向机场地区派驻专门的执法队

伍，执法存在不到位的情况。而机场地区设有机场红线，进出机场只有几个口子，管理上相对封闭，授予机场集团充分的行政执法权，可以使机场集团更好地开展行政执法工作，提高执法的水平与效率。

2、综合执法

（1）什么是综合执法？综合执法是指由一个行政机关或者具有公共事务管理职能的组织根据一定的法律授权程序，在合理的管辖范围内集中行使相关行政机关或者机构法定的行政检查权、行政处罚权、行政许可权等权力的一种行政执法制度。

（2）综合执法的特点。一是具有综合性。表现在执法权上不是一个专门部门的执法权限，而是政府几个部门执法权限的综合，在执法内容和范围上，不是按系统或行业执法，而是打破行业、部门的领域界限，由一个部门或机构集中执法。综合执法既可按内容综合，如文化领域的综合执法，也可按区域综合，如城市管理综合执法。二是具有独立性和长效性。专业执法权自专业部门移交给综合执法部门或机构后，综合执法主体以自己的名义独立地、长期地行使移交的执法权，而不是追求短期效应。综合执法主体一般具有完整的执法体系，权责明确。三是具有高效性。综合执法事项大多属于特定区域内大量存在的、情节较轻的、查处难度不大的违法行为，一般不需要借助仪器或设备即可判断是否违法，执法效率较高。

（3）在机场地区实施综合执法的意义。机场地区是一个较为特殊的区域，相对封闭，没有常驻人口，没有一般的社会管理职能。由机场集团实施综合执法，既可以避免交叉重复执法的矛盾，提高机场

地区的执法效率，又可以减少政府行政执法人员的配备，缓解行政执法机关职能扩张而人员精减造成的执法力量不足的矛盾。

从上述理论来看，授权扩大机场地区的综合执法权限不仅不存在法理上的障碍，而且是很有必要的。

（二）进一步授权机场地区综合执法权的理由

机场地区具有相对独立的区域性特点，行政执法的范围以机场地区的范围为限，从机场地区执法的实际情况来看，课题组认为，有必要进一步扩大机场地区的综合执法权。原因如下：

１、机场集团的综合执法取得了较好的效果，各方面总体是比较认可的，综合执法的基础较好

1999年9月1日，机场地区成立综合监察大队后，依据《条例》授予的行政处罚权，共查处和纠正违法违章行为16349起，没有一起败诉和有理回访，结案率100%，得到了各方的认可。2005年，机场集团空港地区管理办公室成立后，承担了原市空港办的与行政许可有关的行政执法权，也取得了较好的效果。也就是说，机场集团综合执法有着较好的环境基础及执法人员的素质基础。

２、目前《条例（修正案）》的部分授权缺乏合理性，有待通过进一步授权完善

目前授权给机场集团行使行政处罚权的城市规划、市场管理、出租车管理、植树造林绿化管理、市容和环境卫生管理、环境保护、道路桥梁管理、建筑管理等领域中一些已经由城市管理综合执法的项目还没有授予机场集团，这些尚未授权的执法项目基本上属于普通执法

的范畴，即不需要借助专门的仪器、设备，依靠执法人员自身的素质和综合判断能力就可以进行正确执法的项目。

3、交叉重叠执法时有发生，双重属地化管理矛盾突出

由于《条例（修正案）》授权机场集团综合执法的项目“横不到边，纵不到底”，与各行政管理部门之间执法权限的界定并不十分清楚明确，因而机场集团在执法过程中，与实行属地化管理的行政管理部门的执法之间经常出现交叉执法、重复执法的情况。通过进一步授权，可以明确目前双重属地化管理的执法权限的边界，解决机场集团综合执法与各行政管理部门行业执法之间的衔接问题，

4、未授权执法的领域不少，并存在执法不到位的情况

通过调研，课题组认为需要在机场地区进行行政执法的领域共有16个，但目前授权机场集团综合执法的领域只有８项，未授权的领域还有８个。未授权的这8个领域，依然由各行政管理部门执法，但一些行政管理部门在机场地区的执法力量投入不够，存在执法不到位的情况。一方面是因为机场地区整体秩序环境较好，有些属于行政职能部门行业执法事项出现违法、违规的情况较少，的确没有派驻专门执法机构的必要；另一方面，一些行政职能部门也因为编制、财力等原因不愿意在机场地区派驻专门的执法队伍，加大成本支出。对于由于各行政职能部门行业执法不到位造成机场地区的执法“真空地带”，完全可以由机场集团综合执法，既可以提高执法效率，又可以降低执法成本。

（三）进一步授权机场地区综合执法的事项

如前所述，要解决机场地区行政执法中存在的问题，理顺机场地区的执法体制，必须要进一步明确可以授权机场集团执法的项目，以及按什么样的标准来授权。

1、进一步授权机场地区综合执法项目的标准

课题组认为，进一步授权机场地区综合执法项目应当考虑如下两个因素：（1）目前各行政职能部门的执法情况。目前在机场地区已有执法队伍派驻的，执法情况总体较好，一般可不予考虑综合执法；（2）执法的专业化程度。行政执法分为普通执法和专业执法。普通执法是指不需要借助仪器、设备，依靠执法人员的素质和自身判断能力就可以执法的项目；专业执法是指必须借助仪器、设备，依靠执法人员的素质和判断能力无法执法的项目。对于执法专业化程度较高的专业性执法项目，不适宜考虑综合执法。如：在机场地区目前实行属地化执法的食品药品、酒类专卖、安全生产，执法的专业性要求较高的，不适宜综合执法。还有采取联合执法、机动执法的质量监督、物价部门的执法项目也不适宜综合执法，因为对执法人员专业素质的要求比较高。（3）需要宏观控制的领域，可不考虑授权综合执法，以避免地方保护主义。（4）已授权属地综合执法的范围。目前已授权其他管理组织，如城管、文化，公安的已授权其他行政管理部门综合执法的项目，机场地区有的，原则上可以授权机场集团综合执法。

2、可以进一步授权综合执法的事项

机场地区的综合执法包括两大块：一是机场集团综合行使行政许可权；二是机场集团综合行使机场地区的行政处罚权。