公共政策

第一编公共政策概论

第一章政策（Policy)

引子

几个关于政策的例子：

1、山东将推行本专科入学分类考试 (2011.2）；

2、西安出台楼市限购令明确限购严处违规房贷行为（2011.02）；

3、多家航空公司3月1日起上调部分航线燃油费(2011.02)

4、普京批准在中俄边境开设赌场(2009.09)；

5、丰田在华召回部分雷克萨斯（2011.02）；

一、定义

政策是某一组织为了解决自身面临的某一问题而制定的用以执行的具有一定约束力或指导性的行为规范。

组织(Organization)

三个关键词问题(Problem)

行为规范(Behavior Norm)

二、政策概念的内涵

1、组织(Organization)

（1）组织是政策的载体，没有组织就没有政策；

（2）政策是组织存在的基础，没有政策就没有组织；

（3）组织既可以是政治共同体，也可以是私营企业或民间团体等；

（4）组织须是正式组织；

（5）政策之于组织是有价值的，是为组织服务的；

2、问题(Problem)（1）问题是政策产生的诱因；

（2）问题往往是组织内部大部分成员所共同面临的问题；

（3）从本质层面来看，问题涉及利益得失；

3、行为规范(Behavior Norm)（1）行为规范是政策的表现形式；

（2）行为规范可以是成文的，也可以是不成文的；

（3）行为规范对于组织的全体成员来说具有组织赋予的特定效力；

（4）行为规范是一个体系；

三、政策的起源

政策的起源可以追溯到人类有组织生活的开始。

四、从语言学的角度理解“政策”1、我国古代语言中没有“政策”一词

2、我国“政策”一词的由来

观点一：清朝后期，由英国的传教士来到中国后，把英语中的“policy”直接翻译为“政策”。观点二明治维新期间，“policy”一词首先传到日本，由日本人将其翻译为“政策”，鸦片战争后明治维新期间又传到中国。

中国人使用“政策”一词比较早的是梁启超。

第二章公共政策

（public policy)

第一节公共政策的概念

引言

在当代汉语中，人们在使用“政策”一词时，在大多数情况下将“政策”和“公共政策”通用，在讲“政策”时多指“公共政策”。

一、公共政策的定义

（一）各学者对公共政策定义的界定

1.国外学者

（1）[美]伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson，1856-1924）

Public Policy is the laws and regulations for the legislators to make and for the administrators to implement.

（2）拉斯韦尔和卡普兰（Abraham Kaplan） Policy is a projected program of goals, values and practices.

——Power and Society （3）戴维·伊斯顿（David Easton）Public Policy is the output of authoritative decisions of political system, and the authoritative allocation of values。

（4）托马斯·戴伊（Thomas Dye）Public Policy is whatever governments choose to do or not to do.

——Understanding Public Policy （5）罗伯特·艾斯通（Robert Eyestone）Public Policy is the relationship of a government unit to its environment.

（6）安德森和弗里德里奇詹姆斯·安德森——公共政策是政府的一个有目的的活动过程，这些活动是由一个或者一批行为者为处理某一问题或事务而采取的。

卡尔·弗里德里奇——在某一特定的环境下，个人团体或政府有计划的活动过程，政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标。

2.国内学者（1）政治学角度：公共政策是对全社会公共利益分配的动态过程。

（2）制度经济学角度：公共政策是政府运用自己的职能来规范、引导经济法人实体、市场主体和个人行为，以及有效调动和利用社会经济资源，有利于实现公平与效率目标的一种制度安排。

（3）公共管理学角度：公共政策是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的方向发展，通过广泛参与和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程。

二、例：陈振明

陈振明——是国家机关政党以及其他特定政治团体在特定时期为实现一定社会政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略法令、措施、办法、方法、条例等总称。

（二）公共政策的定义

1.公共政策定义的要件

（1）主体？

（2）客体？

（3）过程？

（4）形式？

二、公共政策概念的内涵

1、公共政策具有特定的主体；

2、公共政策具有特定的目标取向；

3、公共政策是一个体系；

4、公共政策是一个过程；

5、公共政策是一种准则或行为；

6、公共政策具有特定的功能；

第二节公共政策的本质思考

公共政策的本质是什么?

一.戴维·伊斯顿对

公共政策本质的界定公共政策是政治系统对全社会的价值作权威性的分配——David Easton

（1）分配的内容是价值；

（2）分配的范围是全社会；

（3）分配具有权威性；

二、公共政策本质的分析1、公共政策是公共部门解决社会问题的基本工具；

2、社会问题是由利益失衡而导致利益冲突造成的；

3、公共政策的任务就是通过利益调节来使利益由失衡状态向相对均衡状态过度；

……

3.公共政策本质的理解1.政治的角度：政治系统维持自身地位的条件。

2.社会的角度：维护和实现公共利益的一种手段。

3.公民个人的角度：影响个人利益的外部强制力。

4. 公共政策本质的实现（1）利益选择；

（2）利益综合；

（3）利益分配；

（4）利益落实；

（5）利益增进；

第三节公共政策的特点

一、政治性与公共性；

二、稳定性与变动性；

三、公平性与效率性；

①作用对象的公平性；

②作用范围的公平性；

③资源利用的公平性；

四、强制性与合法性；

五、系统性与多样性；

六、过程性与规范性；

……

第四节公共政策概念的外延

一、政策、公共政策、其他政策和公共决策

1、政策与公共政策（图1）；

2、公共政策与其它政策（图2）；

3、公共政策与公共决策；

公共决策：是国家、政府、政党等公共组织或个人为实现某一特定目标，借助一定的手段和方法，确定一个方案并组织实施的全过程。

4、公共政策实践与公共政策概念；

二、公共政策的类型

1、按照层次划分

（1）总政策：总的战略目标和总的原则；

（2）基本政策：对策略客体进行规定或指明大方向的公共政策；

（3）具体政策：政府为解决具体问题而给有关部门和个人规定的行为准则；

2、按照作用领域划分

3、按照具体形式分类

（1）法律、法规；

（2）行政规章、行政条例、法令、办法、规定等一系列行政措施和手段；

（3）政府对各领域发展战略、发展规划和发展方向的正式规定；

（4）政治领导人在正式场合发表的言论；

4、按照公共政策基本主体划分（1）按照基本主体的性质划分

A、政党政策；

B、国家政策；

C、政治团体政策……

（2）按照基本主体的级别划分

A、中央政策；

B、地方政策

5、其它分类方法（1）激进型政策与保守型政策；

（2）长期政策、中期政策和短期政策；

（3）单目标政策与多目标政策

研究公共政策类型的意义：

（1）了解该社会公共部门政策职能的发挥和应用是否齐全和到位；

（2）了解该社会在不同时期的政策重点以及不同层次的公共管理部门的政策权限；

（3）了解该社会在不同的发展态势下，公共政策的总体特征；

关于公共政策具体形式的两点补充

1、公共政策与理论

（1）二者的区别

①纯粹的理论往往不含有价值倾向性；

②理论主要是认识层面的东西，公共政策是人的认识和实践活动的综合；

③理论更为抽象，是更为深层的东西；

（2）二者的联系①理论是制定公共政策的基础；

②政策是理论指导实践的中介；

③政策可以是理论的载体，也可以有理论的形式，二者有时合二为一；

2、公共政策与法律

观点1：法律是公共政策的一个特殊内容和形式。

观点2：法律与公共政策是两个范畴。

第三章

公共政策科学概述

第一节公共政策科学的概念一、公共政策（科）学的含义（一）公共政策科学含义的考察1.拉斯维尔

公共政策学是以制定政策规划和政策替代方案为焦点，动用新的方法论对未来发展趋势进行分析的学问。

——The Policy Science :Recent

Development in the Scope and Method

2.德洛尔政策研究的核心是把政策制定作为研究和改革的对象，包括政策制定的一般过程，

以及具体的政策问题和领域；政策研究的性质、范围、内容和任务。理解政策如何演变等，在总体上特别是在具体政策上改进政策制定过程。

——《政策科学构想》3.S.S.那格尔和R.M.克朗S.S.那格尔：为解决各种社会具体问题而对不同的公共政策的性

质、原因及效果的研究。

——《政策研究百科全书》R.M.克朗：是通过定性和定量的方法，探求对人类系统的了解与改进，它的研究焦点之一是政策制定系统。

——《系统分析和政策科学》4.陈振明一个综合的运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实

质、原因和结果的科学，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。

——《政策科学》5.刘斌、王春福政策科学是以政策及其运动规律为研究对象，研究如何运用系统的知识、

有结构的理性和有组织的创造性来改进政策制定系统，以更好地制定政策的跨学科的全新科学。

——《政策科学研究》（二）总结1.公共政策科学含义界定的争议焦点——研究对象

（1）政策制定；

（2）政策过程；

（3）政策过程+政策系统；

2公共政策科学的含义（1）研究对象；

（2）研究方法；

（3）研究目的；

（4）表现形式；

二、公共政策科学概念的内涵1.有特定研究主体；

2.以公共政策为专门研究对象；

3.以研究社会问题的解决为取向；

4.强调应用性；

5.以多学科相互渗透为；

6.将规范、技术和方法有机结合；

三、公共政策科学的特点 1、综合性（跨学科性）；

2、应用性（实践性）；

3、规范性（建制性）；

4、科学性（可验证性）；

5、动态性（发展性）；

第二节公共政策科学的外延一、外部界定

1.相近概念

（1）公共政策科学与公共政策学；

（2）公共政策科学与公共政策学科；

（3）公共科学与公共政策分析；

……

2. 相关学科（1）公共行政学；

（2）政治学；

（3）公共管理学；

（4）经济学；

（5）管理学；

二、公共政策科学的研究范围

1、国外学者对公共政策科学研究范围的界定

克朗

政策战略；

政策分析；

政策制定系统的改进

政策评估；

政策科学进展

2、公共政策科学的主要内容

（1）公共政策基本理论；

（2）公共政策科学发展史；

（3）公共政策系统；

（4）公共政策过程；

（5）公共政策分析；

第三节公共政策科学的研究途径1.政治学的研究途径——首要途径

2.经济学的研究途径——主导途径

3.社会学的研究途径

4.心理学的研究途径

1、政治学的角度（1）政治系统理论——政治系统的权威性输出；

（2）政治过程理论——是一种政治行为或活动；

（3）政治团体理论——利益集团之间利益博弈的结果；

（4）政治精英理论——政治精英偏好和价值观的反映；

（5）政治体制理论——是政府机构或体制的产出；

——安德森《公共决策》

2、经济学的角度（1）福利经济学——政府干预市场失灵的手段；

（2）公共选择理论——公民从政府那里购买的用以消费的公共物品；

（3）新制度主义理——决策者在制度框架内进行的旨在降低交易成本的边际制度设计；

3、社会学的角度（1）基本假设：人类行为由社会和社会环境所塑造。

（2）基本理论：

①功能主义理论：社会的每一部分都对总体发生作用

②冲突理论：资源稀缺决定了斗争是社会的永恒现象

③互动论：相互交往和交流是人们之间的需要；

4、心理学的角度

（1）认知理论；

（2）人格理论；

（3）行为动力理论；

……