罪犯的监狱矫正与社区矫正模式比较
罪犯的监狱矫正与社区矫正模式比较
——以上海市为例
孙辉
2012-9-21 14:48:52 来源：《南京师大学报：社科版》2007年4期第25～30页【作者简介】孙辉，同济大学经济与管理学院，上海200092
孙辉（1970—），男，上海杨浦区司法局工作人员，同济大学经济与管理学院博士生。
【内容提要】 2002年以来，上海开始社区矫正工作的探索，与监狱矫正相比，社区矫正实现了工作主体和经费投入主体从一元向多元的转变。在公共财政的投入大幅下降的同时，罪犯的改造效果得到有效提高，刑满后的重新违法犯罪率得到有效降低。由此可见，引进第三部门参与罪犯矫正这种公共性程度非常高的公共物品，既有理论上的可行，也有现实的必要。
【关键词】监狱矫正/社区矫正/公共物品
中图分类号：C916；DF87文献标识码：A文章编号：1001—4608（2007）04—0025—06
作为一种特殊的公共物品，罪犯矫正具有公共物品的一般特点，如产权的非排他性和消费的非竞争性、外部效应、不可分性、共同消费性、难以衡量、不可选择性、规模经济[1] 等特点，因而获得了福利经济学理论充分地支持——罪犯
矫正应由政府或国家垄断经营、独家提供。以上海市为例，自1949年5月解放以后，上海市的监狱建制先后经过了从法院、公安到司法行政机关的转变，但对于罪犯的矫正，一直由监狱警察来承担。政府出钱出物出力，将罪犯矫正这种公共物品的安排者和生产者集于一身。在计划经济时期，政府将罪犯矫正这一公共物品的安排和生产集于一身的做法在一定程度上确实必要，在理论上符合公共物品的公益性特点，在现实中也与当时的社会资源配置模式相适应。但是，随着政治、经济、文化的发展和变迁，以前那种公益物品和公共安全服务由政府“独家经营”的制度安排日益显露出其不适应性。针对传统监狱矫正模式的弊端，2002年8月，上海市开始了社区矫正罪犯改造模式的探索。社区矫正是相对于传统的监禁矫正而言的一种刑罚执行方式，是指将经法院宣告缓刑、裁定假释以及由监狱等部门予以监外执行的罪犯置于社区内，由专门的国家机关，在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。本文主要从实证研究的视角，对上海市两种不同的罪犯矫正模式进行比较。
一、上海市社区矫正工作的实践探索
上海市社区矫正的探索，从微观层面看，主要是刑事司法领域行刑理念变革的要求，而从宏观层面看，则是顺应城市公共事务治理理念的转变，建立公共物品供给中的政府与第三部门伙伴关系，回应政府独家经营公共物品时的低效率问题。
（一）上海市社区矫正工作简要回顾
2002年8月，上海市开始了社区矫正试点探索工作，到目前为止可以划分
为四个阶段（见表1）：
第一阶段，2002年8月至2002年底。主要以扩大罪犯假释面为突破口，市委政法委和公、检、法、司组成领导小组，办公室设在司法局，由市监狱管理局组织推进，在徐汇区斜土路、普陀区曹杨新村和闸北区宝山路三个街道正式启动社区矫正的试点工作，社区服刑人员平均每月约100余人。
第二阶段，2003年1月至8月。由市委政法委直接领导和推动，试点范围由原先的三个街道扩展到徐汇、普陀、闸北三个区的所有31个街道（镇），社区服刑人员平均每月1100余人。
第三阶段，2003年8月至2004年5月。为了探索城乡结合部如何开展社区矫正工作，为全市的推开做好准备，2003年8月，上海市社区矫正工作的试点范围扩展到徐汇、普陀、闸北、卢湾和浦东新区五个区的所有59个街道（镇），社区服刑人员平均每月数量约1800人。这一阶段，上海组织成立了隶属于市司法局管理的社区矫正工作办公室，承担社区矫正协调推进的职能主体也由政法委整体移交给司法行政机关。
第四阶段，2004年5月31日至今。上海市19个区（县）全面开展社区矫正工作，根据2006年10月的统计数据，共有社区服刑人员4974人。
（二）上海市社区矫正：罪犯矫正模式的变革
2002年之前，上海市的罪犯矫正基本上是通过监狱来进行的，从工作主体上看，监狱警察既承担对罪犯的惩罚和监控（“管得住，跑不了”）职责，也承担着对罪犯的教育转化（“改造好”）工作。从经费投入上看，监狱的人民警察经费、犯罪改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及其他专项经费，全部列入市财政预算。从公共物品供给的视角看，这是一种典型的政府独家垄断经营的模式。2002年8月以来，上海开始进行社区矫正这种新的罪犯矫正模式的探索。其本质不仅是将罪犯矫正的场所由监狱变成社区，更重要的是政府通过签定合同的形式，引入上海市新航社区服务总站这种社团组织的力量，与后者结成伙伴关系，对被裁定假释、被宣告缓刑、被单处剥权、被判处以及暂予监外执行的5种罪犯在社区进行矫正。具体设计是：对于罪犯的刑罚执行职能（作为罪犯矫正这种公共物品中的基础要素），仍然由政府集安排者与承担者为一身；而对于罪犯的帮教、服务（作为罪犯矫正这种公共物品中的附属要素），则由政府通过签定合同的形式，委托给新航社区服务总站来承担（两种不同矫正模式下的政府职能变化见图1和图2）。
图1政府在传统监狱矫正中的职能定位
图2政府在社区矫正中的职能定位
从图1、2可以看出，监狱矫正模式中，无论是对罪犯的“管得住，跑不了”，还是“改造好”，都由政府统包统揽。而在社区矫正模式下，对罪犯矫正的基本要素（刑罚执行、管理、控制），政府是安排者，也是承担者；而对于罪犯矫正的附属要素（对罪犯的帮教、服务，如帮助解决矫正对象在就业、生活、心理等
方面存在的问题），政府只是安排者，新航社区服务总站这种第三部门是承担者。因为，对于罪犯的帮教、服务是无利可图的，对市场营利组织而言没有足够的激励，即便市场营利组织参与进来，也很容易利用自己和委托部门之间的信息不对称，降低帮教、服务的质量。作为一个第三部门，新航社区服务总站所追求的是一种使命感而不是利润，所以会参与生产罪犯矫正这种对社会有正外部性的公共物品。同时，又由于第三部门具有不分配盈余的性质，即使政府因“信息不对称”而无法精确评价服务的质量或数量，受到降低服务质量的诱惑也比市场营利组织要小得多[2]27。
二、上海市社区矫正和监狱矫正模式的比较
（一）工作主体实现了一元到多元的转变
在传统监狱矫正模式下，监狱干警既承担对罪犯的惩罚、控制和管理的重任，也有对罪犯进行教育改造的要求。如在上海市监狱矫正工作中，无论是“管得住，跑不了”，还是“改造好”，都由监狱干警这一单一的工作主体承担。实际上，由于干警素质以及一元控制的社会管理模式等方面的原因，相当数量的监狱干警只是一名称职的“看守”，只能完成“管得住、跑不了”的任务，难以胜任将罪犯“改造好”、使其顺利回归社会的使命。而在社区矫正模式下，司法行政机关工作人员、专业社工以及社区志愿者组成多元化的工作主体。司法行政机关工作人员主要承担刑罚的执行职能，对罪犯进行控制和管理，而专业司法社工则在社区志愿者的协助下，主要帮助解决矫正对象在就业、生活、心理等方面存在的问题，以利于他们顺利适应社会、重新做人（见图3）。
图3罪犯矫正工作主体的演变
（二）经费投入主体由一元到多元的发展
在传统的监狱矫正模式下，对罪犯矫正所有的费用（人民警察经费、犯罪改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及其他专项经费等），全部由上海市政府来承担；而在社区矫正模式下，罪犯矫正的经费来源则呈现多元化态势（见图4）。
图4罪犯矫正费用投入主体的变化
图4左边表示传统监狱矫正模式下，罪犯改造经费全部由市级政府承担，而在社区矫正中，除了市级政府承担基础费用外，区级政府和街道乡镇也相应承担了部分社区矫正工作的费用，另外，还有一部分来自于社会的捐助。具体而言，上海市社区矫正办公室按照每位社工（按照50名矫正对象配备1名社工的比例确定社工的数量）4万元的标准，与新航社区服务总站签订合同。从监狱系统以及其他政法机关抽调的具有公务员身份的社工的工资费用由市级政府承担，而对于从社会上招聘的社工，其4万元的费用支出则由区级政府和街道乡镇各承担2万元。
（三）公共财政投入降低产出比提高①
一种新的公共物品的供给模式取代或补充旧的模式，在很大程度上取决于新旧模式在提供公共物品时的成本——效益分析。根据法经济学[3] 理论，一种较优的行刑方式，必须能够以最小的社会成本，达到最有效的预防和控制犯罪的目的。无论是国际上既有的统计数据，还是对上海市两种矫正方式投入进行粗略计算，都可以得出社区矫正比监狱矫正在提高公共财政投入产出比方面具有优势。
从西方几个主要国家的实证研究看，由于其最大限度地利用了社会资源，社区矫正的成本远较监狱矫正的成本为低（见表2）。
由于上海在最近几年才着手探索社区矫正工作，因此，我们无法通过占有更长时间内的数据，对监狱矫正和社区矫正两种不同的罪犯矫正模式的成本进行比较，而只能退而求其次，对目前上海市4974名社区矫正对象采用不同的行刑方式的成本进行比较。
按照现有的条件，如果目前上海4974名社区矫正对象放在监狱中的话，需要建造一座可容纳4000名犯人的监狱，需要拨付经费1.5亿元，另外按照运营50年计算，年度折旧费用需要300万元；每年政府还要拨付犯罪改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及其他专项经费约3680万元；按照现有的监狱干警与监狱犯人的比例，需要800余名监狱干警，每年需要的人头经费为4800余万元，即便不考虑监狱周围土地价值的损失以及监狱周围居民心理和审美影响，每年也大约需要投入8780万元，平均到每个矫正对象身上为17651.79元。而社区矫正的费用大致分为社工的办公用房费用、政府购买服务费用、司法行政机关人员费用和社会捐赠，即便把志愿者的劳动也折合成金钱，总共4135.14万元，平均到每个矫正对象身上1655.43元。前者所需费用是后者的10.68倍（见表3）。
说明：2005年底，上海市有社工447名，他们的工作对象包括社区矫正对象和五年内的刑满释放的对象和解除劳教的人员。按照1∶50的配比，开展社区矫正的社工约有100人左右。
（四）提高了罪犯矫正的效果
刑罚的目的不仅在于惩罚犯罪，更要改造罪犯，使其重新回归社会。但就目前的监狱矫正对象而言，他们长期困于狭小的空间，人生发展受到制约，甚至还互相传染恶习，以致于在刑满释放之后，由于无法顺利融入社会而再次选择犯罪，成为“二进宫”、“三进宫”人员，如此循环往复，终其一生。相对于监狱矫正，将对象放在社区内，依靠包括新航社区服务总站在内的多元化的社区矫正工作主体，形成与矫正对象“一对一”或“多对一”的帮教关系，不仅有助于对社区矫正对象的控制和管理，而且通过社工的专业化、个性化的教育、帮助、服务，有助于罪犯顺利回归社会。因为“非营利机构是改造人、点化人的组织，其产品是治好的病人、乐于进取的孩子、年轻男女成长为具有自尊的成人……总之，一个改变了的新的生命力”[4]。
从犯罪经济学的角度来看，社区矫正有助于改变矫正对象实施重新违法犯罪行为的预期效用③。具体言之，通过有效的控制和人性化的服务与帮助，（1）降低了矫正对象获得生存与发展的成本；（2）提高了其再次违法犯罪被发现和追惩的概率。由于犯罪成本和通过正当途径生存发展成本的此消彼长，作为“理性人”的矫正对象而言，积极主动的认罪服法，自觉接受教育改造并顺利实现“再社会化”。最终的结果，可能在一定程度上降低社会犯罪的总量。
有关统计数据也印证了德鲁克的论断和犯罪经济学理论的假设。根据上海市社区矫正办公室的统计，2004年，上海市社区矫正对象期满后一年内重新犯罪率为0.67％，2005年为0.70％；而根据上海市连续七年的统计数据显示，监狱矫正对象刑满释放后一年内的重犯率平均为3.2％（见表4）。
资料来源：监狱刑满释放对象一年内的重新犯罪率根据上海市监狱管理局1998—2005年的统计表计算所得；社区矫正对象期满宣告后一年内的重新犯罪率根据上海市矫正办公室2004年和2005年的统计报表计算所得。
是不是由于社区矫正对象本来刑期就短，犯罪的主观恶意程度不深的原因才导致两种不同的矫正对象在刑满之后的重新违法犯罪率的差异呢？事实并非如此，有关研究表明：在监狱中的短期刑犯人在刑满释放后的重新违法犯罪率要明显地高于刑期较长的罪犯。司法部预防犯罪研究所的一项调查显示，监狱中刑期在3年以下的短刑犯，一般占整个在押犯人数的25％左右，但刑满释放后其在重新犯罪人员中却占70％以上。短期刑罪犯重新犯罪率高的原因固然是多方面的，但它也反映了监禁刑的严重缺陷，因为短期自由刑的执行如果固守短期监禁刑的模式，除了增加了犯罪感染的概率外，几乎无法得到其他东西[5]85。
三、社区矫正存在的问题与局限
尽管在实践中，通过政府（司法行政机关）与第三部门（司法社工）之间的伙伴关系，社区矫正在一定程度上降低了行刑成本，提高了罪犯矫正的效果。但从调查所掌握的数据看，还存在一些制约社区矫正成效的因素，在社工组织、政府以及社会三个层面均有所体现。另外，作为一种新型的罪犯矫正模式，社区矫正也存在其本身难以克服的局限性。
在社工层面遇到的问题正如中国当前的其他诸多第三部门一样，主要是实然状态与应然状态之间的差距问题，如：有效激励不足、专业素质偏低、竞争缺失、经费来源单一以及工作方式机关化等。在政府层面存在的问题与不足主要在以下方面：一是“缺位”，将一些本来应该由自身承担的职能交由司法社工来承担；二是对社工管理的行政化，基层司法科往往把社工当作自己的工作人员来对待；三是还没有建立科学的对社工工作绩效评估标准和评估机制。在社会方面则存在扶助力量不足的问题。社会学家霍尔曾指出：“第三部门能否有效地开展工作，
不仅取决于第三部门及其工作人员的努力，在某种程度上还需要恰当的“社会支撑物”（social moorings）[6]。社区矫正工作开展的好坏以及成效如何，既取决于社工的努力，同样也有赖于其他人的配合，需要来自于多学科、多专业、多部门的志愿者的帮助，从而形成一个有效的工作团队和工作系统。从我们调查的情况看，现在社区矫正中的志愿者主要还是居委干部、社区民警等传统帮教者，真正具有志愿精神和奉献精神、把工作作为人生价值目标追求的专业化的志愿者还比较缺乏。
不仅如此，对罪犯改造来说，社区矫正这种罪犯矫正模式也存在其自身难以克服的局限性，对社区矫正的作用和期望也不能无限拔高。与封闭式监狱相比，社区矫正是人类文明的一大进步，但他无法完全替代监狱矫正。社区矫正是一种刑罚执行方式，而我国目前的刑罚有5中主刑，即管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑。这其中有三类罪犯是在监狱服刑，包括：（1）部分有期徒刑；（2）无期徒刑；（3）死刑缓期执行。无期徒刑和死刑缓期执行的罪犯不经过若干年的监狱矫正和多次减刑，没有可能进入社区矫正。有期徒刑中有暴力倾向以及拒绝改造和难以改造者，也都没有进入社区矫正的可能，只有有期徒刑中无暴力倾向、改造较好、余刑较短、无社会恶劣影响的罪犯，才有可能进入社区矫正[7]22。另外，从国际刑事政策发展的走向来看，“整体趋轻、轻轻重重”（即“矫正可矫正者，不可矫正者使其不再为罪”）是发展趋势。而在我国，目前的刑罚制度对重型犯罪的惩罚相对较轻，对轻型犯罪的惩罚相对较重。从改革和发展的方向看，重型犯要判的比现在重一些，使那些“不可矫正者”失去危害社会的机会，轻型犯要判的比现在轻一些，以有利其重新实现“再社会化”。对上述两类对象，监狱矫正主要解决其中的“重重”的问题，社区矫正主要解决“轻轻”的问题。监狱将变成主要对重型犯、暴力犯和长期犯的控制和管理；社区矫正将主要对轻型犯、非暴力犯和经监狱多年改造后表现较好的长期犯的矫正和管理。鉴于此，
从长远发展看，社区矫正只能是和监狱矫正并存的一种罪犯矫正模式，两种矫正方式分工明确，但又互相促进、相互配合、相互补充，共同完成刑罚执行的任务。
四、简短的结论
中国社会已经和正在发生巨变，一个多元化的社会已经渐次展现在我们面前，社会成员对于公共物品的需求数量更多、质量更高。无论是市场还是政府，在提供公共物品时都存在失灵的问题。在资源有限尤其是在“企业型政府”[8] 已经成为人们对政府绩效的重要期许时，罪犯矫正也应该讲究经济性、节俭性。即便在经济上允许建造更多的监狱，录用更多的监狱警察；进一步改善监狱的软硬件装备，但也面临政治上的压力，同时也不符合政府管理的理念。陈兴良教授指出：“刑罚作为一种社会控制手段，其作用是有限的，不可能将维持社会秩序的任务完全指望刑法完成……刑事控制模式应以犯罪的相对性与刑罚的经济性为基本观念，建立一个实现刑法资源的最佳配置并能取得遏制犯罪的最佳效果的刑事控制模式，这应当是我们的理性选择。”[9]56 为了实现行刑效率的最大化，一方面可以优化监狱的内部运行机制，在既定甚至在降低公共财政投入的情况下，提高监狱矫正的效率；另一方面，可以根据不同的罪犯，选择不同的矫正方式，提高非监禁刑的适用比例。因为非监禁刑适用比例的增加，也可在一定程度上改善监狱的拥挤问题，提高监禁刑的质量。上海市的实践也证明，社区矫正这种刑罚执行方式的效率比监狱矫正的效率要高得多：（1）社区矫正可以节约单个罪犯需要政府投入的公共财政；（2）在矫正对象身上所体现的效果要好，有利于降低重新违法犯罪率，也符合行刑的目的。因此，按照惩办与宽大（也即“重重轻轻”）相结合的刑事政策，监狱矫正和社区矫正应该形成有效的补充。由此形成所谓的国家和市民社会共同参与的刑事政策，在这种新的犯罪控制模式中，两种矫正方式应实现有效互动。在监狱矫正模式下，主要依靠公共的强制权力，
着眼于对犯罪行为的规约与惩罚；而在社区矫正模式下，能更好地利用市民社会的力量，侧重于对犯罪人的说服与治疗，由此形成一种公私共处的混合的罪犯矫正模式，有效地预防和减少犯罪。
基金项目：上海市哲学社会科学规划课题（2005EJB006）。
注释：
①在此，要计算出纯粹的监狱矫正和社区矫正的投入和产出总量，以及二者之间的比率，并通过建立复杂的数学模型，精确地计算出何种矫正方式更“经济”，具体又“经济”多少是不可能的。因为无论是监狱矫正还是社区矫正，其实际的收益和成本都可以划分为两大类：直接的或间接的。直接的收益和成本是指那些与主要项目的目标紧密联系的收益和成本。间接的收益和成本也被称为外部效应或溢出效应，更多地是以一种副产品的面目出现。上述二者之间的界限有时很模糊。“有形”一词用于可以用金钱衡量的收益和成本；那些不能用此来衡量的——如监狱周围土地价值的损失、监狱周围居民心理和审美影响、第三部门和志愿者的参与对于全社会公民意识的培养、对象的家庭因不必要与对象分离所产生的心理喜悦等，都被称为“无形”。在现实的场景中，这些因素很难以货币化的形式，被算进成本或收益中去。
②据不完全统计，上海市名副其实参与社区矫正的志愿者数量为900名左右，每人每年从事社区矫正志愿者活动约为10小时。根据上海市统计局公布的数据，2005年上海职工月平均工资为2235元，按照每月工作165小时计算，上
海职工小时平均工资为13.5元。这里姑且按照这一标准折算志愿者的报酬。
③违法的预期效用定义为EU[,j]＝p[,j]U[,j]（Y[,j]－f[,j]）＋（1－p[,j]）U[,j]（Y[,j]），这里Y[,j]表示违法者j从违法行为中获得的货币及心理方面的收益；U[,j]表示其效用函数，f[,j]可以理解为j受到惩罚的货币等价物，于是＝U[,j]（Y[,j]－f[,j]）－U[,j]（Y[,j]）＜0和＝－p[,j]U[,j']（Y[,j]－f[,j]）＜0。只要收入的边际效用为正，通过纳入末某些因素的成本与可能性，便可以将分析予以扩展。
【参考文献】
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