房产税改革的国际经验与启示
房产税改革的国际经验与启示*
The International Experience and Implication of the Reform of Real Estate Tax 刘洪玉
内容提要由于历史、文化、不动产产权制度等存在巨大差异，各国在房地产税制方面有较多不同。比较各国房地产税改革的具体操作，如下经验可资借鉴：房产税征收要与房产税税收制度改革统筹进行；从促进经济社会发展的角度出发，保持房产税的公平性；提高税收效率，降低征税成本；加速推动全国性房产税改革，统一改革方案，降低改革成本。
关键词房产税国际比较
作者单位清华大学房地产研究所北京100084
Liu Hongyu
Abstract:Due to the huge differences in history,culture and real property rights system,there are many differences between countries in the real estate tax https://www.wendangku.net/doc/9f17518726.html,paring the specific operations on the reform of real estate tax, we have got experiences as following:the property tax should be coordinated with the reform of real estate tax;from the perspective of promoting the economic and social development,the fairness of the property tax should be main-tained;the tax efficiency should be improved and the tax cost should be reduced;we should accelerate the reform of the national real estate tax,unify the reform program and reduce the cost of reform.
Key words:real estate tax,international comparison
从2003年10月14日《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问
题的决定》明确提出，“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一
规范的物业税，相应取消有关收费。”使物业税正式进入学者和社会大众的视
野开始，到2010年10月27日《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第
十二个五年规划的建议》中要求“研究推进房地产税改革”为止，已经历了7年
多时间①。
重庆、上海决定自2011年1月28日开始对部分个人住房征收房产税，开创
了我国住房制度改革以来向个人拥有住房征收财产税的先河，是我国房产税改
革历程中的重要进展。但从其对征收对象、税基、税率、税收减免和收入使用等
方面的规定来看，虽然对调节收入分配、引导合理住房消费、促进住房资源有效
利用有促进作用，但其作为政策工具调控市场的目的更加明显，在税收的公平
性、充分性、效率和可操作性等方面还有很多改进空间。
一、房产税的现实功用
房产税具有税基不易隐藏、税负不易转嫁、税收收入稳定和可对纳税人收
*该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《房产税改革：国际比较及借鉴》。
①各国针对房地产保有阶段课税的名称不尽相同，文中如无特殊说明，将物业税、不
动产税、房地产税视为具同样含义。这里为阐释方便，统称为房产税。
表1房产税及其在GDP 中的比例
20世纪70年代20世纪80年代20世纪90年代2000年代OECD 国家（国家数）
1.24%（16） 1.31%（18） 1.44%（16）
2.12%（18）发展中国家（国家数）0.42%（20）0.36%（27）0.42%（23）0.60%（29）转型国家（国家数）0.34%（1）0.59%（4）0.54%（20）0.68%（18）所有国家（国家数）
0.77%（37）0.59%（49）0.75%（59） 1.04%（65）
数据来源：2000年代数字为2001年和2002年数字的平均数。
表2美国各类地方政府收入及房产税比重（2007年）（单位：亿美元）
总计
县
市
镇
特别区
学区
地方财政收入8404.32189.82865.5337.7916.42094.9地方税收收入5258.21307.11765.0267.9228.81689.4物业税收入
3769.5902.8851.6242.3151.91620.9物业税地方财政收入比重44.9%41.2%29.7%71.8%16.6%77.4%物业税地方税收收入比重
71.7%69.1%48.2%90.4%66.4%95.9%
资料来源：https://www.wendangku.net/doc/9f17518726.html,/govs/estimate/historical_data_2007.html 。
入进行二次分配等优点。由于课税对象房地产本身具有的可见性和不可移动性，使房产税征收时不易发生税基隐藏问题；由于在课税时点纳税人所拥有的房地产通常并不直接参与市场交易，因此不易发生税负转嫁，具有直接税的性质；相对于所得税和流转税，房产税的课征对象是财产价值，税源充分，税收收入相对稳定，且受商业周期短期波动的影响较小；由于实行有财产者纳税，无财产者不纳税，财产多者多纳税，财产少者少纳税的征税原则，征收房产税在一定程度上具有对社会财富进行二次分配的功能，有助于避免社会财富分配不均。
房产税的首要作用是为地方政府提供财政收入。据有关专家估算[1]，20世纪70年代以来，各国房产税收入占GDP 的比重逐渐上升（见表1）。在20世纪90年代，经济合作与发展组织国家房产税收入占GDP 和地方政府财政收入的比重平均分别为1.44%和
17.9%，占比最高的加拿大分别达到了4.07%和53.3%[2]。
美国2007年房产税收入总额为3769.5亿美元，占地方财政收入和税收收入的比重分别为44.9%和
71.7%（见表2），且长期保持该比例水平。美国的房产税，在地方行政区范围内征收、使用和分配，是地方政府单位向居民及其物业提供服务的主要资金来源。
2002年，美国房产税收入在州和五类地方政府即县、市、镇、特别区和学区之间分配的比例依次为3.5%、
22.2%、20.9%、6.7%、3.7%和43.0%[3]。在部分州，房产税用于学区的比例甚至达到65%，因为学区没有其他征税权利，其支出则主要依赖物业税收入。
房产税也是影响土地利用的重要财政工具，尤其
是在城市地区，对土地开发的用途、区位、开发强度等，有重要的导向作用。例如，以土地和地上建筑物的市场价值为基础征税时，由于地上物投资会增加物业价值进而增加纳税负担，所以土地拥有者往往选择低密度开发。但当仅仅以土地的市场价值为基础征税时，则会鼓励提高土地开发利用的强度。
二、部分国家房产税征收情况比较
由于历史、文化、不动产产权制度等存在巨大差异，各国在房产税税制方面有许多不同。但大多数国家都很重视在房地产保有阶段的征税，而房地产权属转让的税收则相对较少。这样的税收结构极大地鼓励了房地产的流动，刺激了土地的经济供给。房地产保有税也有利于避免业主空置或低效利用其财产，刺激了频繁的交易活动，这既繁荣了房地产市场，又推动了房地产要素的优化配置。表3（见下页）是部分国家和地区房产税征收情况比较[4]。
从表3中可以看出，各国房产税征收方式千差万别，不断发展变化。例如，有些国家将土地和地上建筑物或改良物（即房地产或不动产）一并征收，有些国家对土地和地上建筑物（改良物）分别征收，还有些国家仅对土地单独征收。就征税依据或课税价值而言，有些国家选择的是市场价值，也有些国家选择租值（年租金）、建造成本或面积。但有一些共同的特点：第一，房产税是地方税，主要用于支持地方政府为纳税人提供有利于保持其物业价值的公共服务；第二，房产税的税率和地方政府的服务水平，由当地的居民来决定；第三，居民付出了房产税后，如果对当地政府提供的服务不满意，可以自由迁徙到他认为更合适的其
表3部分国家房产税征收情况比较[5]
国家房产税占地
方财政收入的比例（%）
房产税类型
征税对象
课税价值基础
评估机构
澳大利亚37.7州土地税、城市差晌
土地或土地与地上改良物市场价值或租值州政府
加拿大53.3房产税
土地与地上改良物市场价值省政府
德国15.5土地税
土地与地上改良物市场价值（租金
收入/建造成本）
地方政府
日本25.5固定资产税（不动产税）土地、住房、建筑物和企业有形资产市场价值
地方政府（基于全
国标准）
美国29.0房产税
土地与地上改良物市场价值州政府
英国33.0市政税（地方政府对住宅物业税收）、商业差晌（对非住宅物业的中央税）土地与地上改良物住宅市场价值、非住宅租值市政厅、中央政府
波兰9.7
城市房地产税土地、建筑物和构筑物面积
地方政府匈牙利增加税收
建筑税、地块税
土地未开发、建筑物面积或调整后的市场价值
地方政府俄罗斯7.0土地税、个人物业税、企业资产税
土地、建筑物与构筑物
土地面积、建筑物构筑物原值中央政府阿根廷35.0房产税
土地和建筑物市场价值
州和地方政府智利35.1房产税土地和地上改良物土地面积、地上无建造成本
全国性税收机构
墨西哥58.7房产税土地和建筑物
市场价值
中央政府尼加拉瓜 6.4房产税土地、建筑物和地上永久附着物
登记价值全国性税收机构
印度10.7房产税土地和地上改良物租值为主，面积、市场价值为辅
地方政府印度尼西亚
13.4土地和建筑税土地和建筑物市场价值中央政府泰国 1.4建筑和土地税
土地和地上改良物租值、市场价值地方政府南非
21.0
差晌
土地和地上改良物
市场价值
地方政府
他地区；第四，居民对物业价值敏感，对房产税影响下的物业价值变化保持理性。
三、房产税改革的国际经验
国际社会关于房产税改革，积累了如下经验：（一）房产税征收要与房产税税收制度改革统筹进行
获取稳定的财政收入是任何税种的最原始和最基本的目的。在20世纪80年代开始的世界性税制改革中，很多国家都采用了扩大税基、普遍征收的措施。表3中许多发展中国家在建立房产税制度时，大都是基于对原有税制的改革或归并。其改革的目的，一方面是为了形成公平的税收环境，另一方面则是保证政府可以获得稳定的财政收入。根据我国现行财政政策和地方政府缺乏稳定税收收入的现状，房地产税制改革应以为地方政府筹集长期稳定的财政收入为目
标，从扩大税基的角度出发，建立仅对公共、慈善等机构所有的房地产实行免税，而其余类型的房地产均要课税的制度。
与此同时，还要综合考虑房地产交易、保有环节的总体税负，本着“简税制、宽税基、低税率、严征管”的改革思路，兼顾我国特有的国有土地使用权出让制度，统筹改革我国房地产相关税收，避免税负过重和重复征收，而不只是简单地为了增加地方政府财政收入的目的来加税（刘洪玉，2002、2004）。目前，我国房地产保有环节的税收，主要是房产税和城镇土地使用税，其税收总额占地方税收收入和财政收入的比重相对较低。其主要原因，一是我国尚未对居住类房地产征收房产税，而国外经验表明，居住类房地产对物业税收入的贡献通常超过70%；二是我国比较重视在房地产交易环节征税，包括营业税、契税、土地增值税、所得税在内的房地产税收占地方财政收入的比
表4我国房地产保有税收收入及其在地方收入中的比重（1999～2009年）（亿元）
年份
房地产保有税收入
土地出让收入（4）
地方税收收入（5）
（3）/（5）
地方财政收入（6）
（3）/（6）（4）/（6）
城镇土地使用税（1）房产税（2）合计（3）=（1）+（2）
199959.1183.5242.6514.33312.17.32%5594.9 4.34%9.19%200064.8209.4274.2595.63733.77.34%6406.1 4.28%9.30%200166.2228.4294.61295.94716.3 6.25%7803.3 3.78%16.61%200276.8282.4359.22416.85308.7 6.77%8515.0 4.22%28.38%200391.6323.9415.55421.36303.6 6.59%9850.0 4.22%55.04%2004106.2366.3472.56412.27863.7 6.01%11893.4 3.97%53.91%2005137.3435.9573.25883.89531.3 6.01%15100.8 3.80%38.96%2006176.9515.2692.18077.611448.3 6.05%18303.6 3.78%44.13%2007385.5575.1960.612216.715026.7 6.39%23572.6 4.08%51.83%2008816.9680.31497.210259.823255.1 6.44%27703.4 5.40%37.03%2009921.0803.61724.614253.825524.2 6.76%32580.7 5.29%43.75%
资料来源：国家税务总局、国家统计局网站。
重，远超出了房地产保有税。据国家税务总局公布的有关数据推算，2009年房地产相关的契税、营业税、土地增值税和耕地占用税合计收入约为5500亿元，是当年房地产保有税收入1724.6亿元的3.2倍。此外，各城市国有土地使用权出让收入占地方财政收入的比重也已经达到40%左右（见表4）。
（二）从促进经济社会发展的角度出发，保持房产税的公平性
征收房产税的公平性主要是通过横向公平和纵向公平来体现。横向公平是指拥有相近支付能力（或物业价值）的纳税人应该缴纳相近的房产税，纵向公平则指拥有较高支付能力（或物业价值）的纳税人应缴纳更高的税。在按房产评估后的市场价值或是租值为计税依据的时候，只要课税评估的频率合理、结果准确，横向公平能够较好地实现。但如果是按房产初始取得价格（原值）或市场交易价格为计税依据时，则会出现横向不公平现象。
理论上说，税务机关可以通过科学的评估程序和方法，确保每宗房产的课税评估价值与市场价值保持一个固定的比例关系。然而，当部分房产缺乏近期交易信息支持时，课税评估价值与市场值的比率就可能不是一个常数，就会导致纵向不公平问题。
重庆、上海的房产税试点暂行办法，值得在实践中探索和进一步完善。例如，重庆和上海对于拥有相近价值住房的居民，只是因为户籍的不同就需要支付不同的房产税（税率差异）；上海对于拥有相近或更高价值住房的居民，只是因为不是新购住房就不征税等，都需要引起高度关注。
此外，为纳税人提供申请重估和上诉的权利，也
有利于确保房产税的公平性，还可以为税收机关提供改善与纳税人之间关系的机会。国际上大多数国家和地区的房产税制度中，大都赋予了纳税人在不满意课税评估结果时申请重估或复审，对重估值不满意时向上诉委员会或法庭上诉的权利。
（三）提高税收效率，降低征税成本
税收效率，是指政府征税应当有利于社会资源的优化配置和经济机制作用的有效发挥，促进宏观经济效益的提高，同时要节省征管费用、提高税务行政效率（孙峤、刘洪玉，2005）。根据房地产经济学理论，物业税开征后，会减少居民家庭的可支配收入，引起购房者购房支出需求下降，进而对房地产市场的供需产生影响。但征收房产税的效率原则要求在开征房产税后对经济造成的社会福利损失最小，尤其是不能过分影响居民家庭拥有住房的愿望，否则会加大政府住房保障责任而导致政府公共支出需求增加。
此外，税收效率原则还要求慎重设置减免税范围，因为减免税范围过大，不仅影响税收的充分性，导致税收收入总体规模减少，还由于对每宗房产是否征税的甄别难度加大，导致征管成本支出增加，使税收收入与成本不匹配，税收效率下降。
（四）加速推动全国性房产税改革，统一改革方案降低改革成本
从重庆和上海目前试点的暂行办法中可以看出，虽然两个城市试点的动机描述基本一致，但在房产税征收对象、税基、税率、税额计算、减免范围等方面的规定，有着较大的差异。
从许多国家物业税改革的经验来看，缺乏全国统一的房产税制度框架，将导致混乱，降低改革效率。
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改革杂志社二○○八年一月
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因此，我国要适当控制试点城市的数量，尽快研究制定全国统一的房产税（或房地产税、不动产税、物业税）制度和改革方案，以便各地在统一、规范的政策指导下，推动各地的房产税改革，降低改革成本。
为推动全国性房产税改革，一要尽快就改革目标达成共识，不要赋予房地产税太多的政策目标。从我国实际情况和国外经验来看，房地产税改革应在促进城市经济社会可持续发展的总目标指导下，主要应以实现推动地方政府财税体制改革、促进房屋和土地资源充分利用与优化配置为基本目标。以便让试点城市把精力集中在探索地方财税体制改革的长期制度建设问题上，而不仅仅是揣测对极其复杂多变的住房价格产生了哪些影响。
二要尽快就房产税改革的实施路径达成共识。重庆和上海的房产税改革是依据现有房产税条例，将征收范围拓展到部分高档住房或新购置住房，更多的是服务于住房市场短期调控的目的。应遵循“拓宽税基、合并税种、降低税率、从价计征”的思路，通过将房地产保有环节的房产税与城镇土地使用税合并，在先不增加总体税负、不改变纳税人范围的前提下，以改善公平性、提高征管效率为目标，尽快迈出房地产税
改革的第一步。之后再择机将征税范围拓展到居民个人住房领域，实现与房地产交易环节税收的统筹协调，建立税收收入与纳税人获益的关联关系。Reform 参考文献
[1]Roy Bahl and Sally Wallace.Reforming the Property Tax in Developing Countries:A New Approach,Andrew Young School of Policy Studies,Georgia State University.2008:pp.8~19.
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[3][5]David Brunori et al The Property Tax:Its Role and Significance in Funding State and Local Government Services.GWIPP working paper series,No.27,2006.[4]Richard Miller Bird,Naomi Enid https://www.wendangku.net/doc/9f17518726.html,nd and property taxation in 25countries:a comparative review.In:Richard Miller Bird,Naomi Enid Slack.International handbook of land and property https://www.wendangku.net/doc/9f17518726.html,:Edward Elgar Publishing,2004:pp.19~56.