浅谈小城镇发展中存在的问题与对策

目录

1 小城镇发展中存在的问题 (4)

1.1 小城镇建设缺乏科学合理的规划

1.2 小城镇的规模过小

1.3 制约小城镇发展的制度性因素依然存在

1.3.1 农民承包土地流转的制约

1.3.2 传统的户籍制度的制约 (3)

1.3.3 不完善的社会保障制度的制约 (4)

1.4 小城镇发展中资金短缺 (4)

1.5 缺乏有效的产业带动 (4)

2 针对小城镇的发展应采取的措施 (4)

2.1 加强小城镇发展的科学规划 (5)

2.2 加快乡镇企业和人口向小城镇流动并选择一批重点镇优先发展 (5)

2.3 完善小城镇发展的制度 (5)

2.3.1 完善农村土地流转制度 (5)

2.3.2 深化户籍制度改革 (6)

2.3.3 探索小城镇社会保障制度的改革 (6)

2.4 建立多元化的投资机制 (6)

2.5 增强小城镇的可持续发展能力并大力发展有特色的产业 (6)

小城镇发展中存在的问题与对策

摘要：小城镇的发展对于推进我国的城镇化，解决农村剩余劳动力，减轻大中城市因农民工流入带来的巨大压力具有十分重要的意义。近几年来我国小城镇建设也取得了很大的发展，比如小城镇数量和人口都有很大的增长。但是，在小城镇的发展的同时，也伴随而来了很多的问题，严重的制约了小城镇的发展，针对小城镇建设中出现的问题，我们必须采取相应的对策。

关键词：小城镇土地流转户籍管理制度社会保障投资机制

加快小城镇发展步伐，是“十一五”规划的战略重点,它指出要“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。”国内外的各种城市发展经验也都表明，小城镇在推动城市化进程，拉动农村经济，解决农村剩余劳动力方面都起到了重要的作用，其成果是有目共睹的，它也成为了我国经济社会发展和现代化建设的重要组成部分。因此，进一步摆脱小城镇发展的束缚，加快小城镇发展速度，提升小城镇建设品质是经济社会发展的一个大战略，是势在必行的。本文基于我国小城镇发展的现状，从小城镇建设中凸显出来的问题入手，着重研究了能够推动小城镇发展步伐的各种对策，来解决小城镇发展中的各种障碍。

1 小城镇发展中存在的问题

改革开放以来，随着乡镇企业的快速发展，我国的小城镇建设取得了长足的发展，例如：我国农村建制镇已经自1978年的2173个发展到了1998年的19060个，增长了7.77倍，平均每年增加844.35个；1998年小城镇人口为16984万，其中非农业户口的人数约1.25亿人，小城镇人口占农村总人口比重的17.9%，占全国总人口的比重为13.6%，比1978年占全国人口比重的5.5%上升了约8个百分点[1]。这些骄人的成果都是必须肯定的，但是在充分肯定小城镇发展的这些成绩的同时，也应该注意到在小城镇发展的过程中暴露出来的种种问题，这些问题不但影响了小城镇发展的效果，增加了小城镇发展的副作用，同时也约了小城镇向更深层次的发展。

1.1 小城镇建设缺乏科学合理的规划

由于政府功能软制弱，加上各种自然原因导致的小城镇发展的自发性，致使小城镇建设缺乏科学的规划，总体指导不明确，具体表现在：

（1）在我国小城镇的发展过程中，缺乏统一的稳定的科学规划，小城镇建设的数量众多，但却基本雷同，造成了严重的重复建设。资源和土地利用效率低下，浪费严重。这种“全面”建设小城镇的发展思路使本来就紧缺的资金更加紧张，使小城镇的建设水平很低，质量很差，尤其是小城镇的基础设施和公用设施建设，远远达不到小城镇建设的要求。

（2）孤立的发展小城镇，没有把小城镇的发展纳入到大的城市群的体系之中，使小城镇的发展与周围大中城市和其它小城镇的发展相脱节，没有能够形成统一的城市网络体系，隔断了小城镇和周围大中城市的相互推动作用，不能够使小城镇的发展借助于大中城市的辐射和带动作用，不能很好的找准小城镇发展的定位，把小城镇建设孤立于城市体系之外。

（3）很多小城镇的发展存在着盲目攀比，不注重实际情况的问题。小城镇的发展不是根据本地的实际情况制定适合自己发展的道路，而是一味的追求政绩，照搬别人的建设经验，结果不适合的发展道路不但不能促进反而阻碍了小城镇的发展。小城镇的发展政策还缺乏连续性，朝令夕改、反复建设、频繁改造，造成极大的浪费。很多地方都是边建设边规划，甚至是先建设后规划，致使小城镇建设具有很大的盲目性和不合理性。

1.2 小城镇的规模过小

我国的小城镇数量众多，但是规模过小。有关研究认为，小城镇镇区人口在5万左右才能正常发挥集聚的功能[2]。而我国农村镇镇区人口才6000多人，其中非农业人口只有3300多人[3]。如此小的规模造成我国小城镇的功能不完善，吸引和带动能力不强，难以吸引农村剩余劳动力和乡镇企业向小城镇转移。小城镇规模过小还导致了小城镇基础设施建设成本过高，小城镇基础设施不健全，不能满足小城镇居民生产和生活的需要，制约了小城镇的建设和经济的进一步发展。

1.3 制约小城镇发展的制度性因素依然存在

小城镇的发展需要各种配套政策的支持，而从我国目前的情况来看，各种相关政策不仅不能推动小城镇的发展，反而羁绊了小城镇前进的脚步，它集中体现在承包土地流转制度、户籍管理制度和社会保障制度等方面。

1.3.1 农民承包土地流转的制约

目前，我国尚未建立完善的土地流转制度，土地的流转程序和市场不规范。主要表现在：（1）农民之间的土地流转有很多都没有签订合同或者签订的土地流转合同不规范，不具有法律效力，这就使日后发生纠纷时取证困难，增加了处理纠纷的难度，不利于维护农民的合法权益。（2）农业生产的风险性大、投入多、收益小的特点和农民的承包土地地块小、土地分散、不利于管理等原因，致使农民承包的土地想要转让却无人愿意接手，使农民的承包土地流转困难重重。

另外，由于我国农民有几千年来的“土地情结”，但农民进城落户不能携带土地，即我国的非农业户口没有土地的使用权力，这就使很多进城务工和经商的农民并没有放弃原有的土地，从而造成了“离土不离乡”的现象。尤其在小城镇中，带地进城的人口占小城镇的总人口比重很大，农民进入小城镇后在农村依然保留着基本责任田和宅基地，这不但不利于农村土地的集中经营和农村的工业化和现代化，也不利于农村剩余劳动力向小城镇转移。

此外，对于土地的出让、转让、股份合作等经济行为必须明确土地的产权，而从目前情况来看，虽然规定农民对其承包的土地具有使用的权力，但是农民的土地承包权很不充分，比如我国规定了土地的延包期限为三十年，但是很多地方并未落实执行，土地承包依然调整频繁，致使农民的承包权不稳定；另外，农民的土地承包权在土地承包、经营权的内容方面都受到限制，在现行的制度安排下，农民无法对自己承包的土地使用权进行抵押贷款以获得所需资金。农民承包权的不充分，弱化了农民对土地的享用权利，减少了土地使用权流转的可能性[4]。

1.3.2 传统的户籍制度的制约

长期以来，户籍问题是困扰农村剩余劳动力转移的大问题，也是困扰小城镇发展的大问题。传统的户籍管理制度以身份为核心，以出生地为基础把我国人口划分为农业户口和非农业户口，形成了城市和农村户口的二元化管理。按照我国现行的户籍制度，农民是农

业户籍，进入小城镇也仍然是农业户籍[5]。农民要想获得城市户口有很多的限制，也有很大的难度。有些时候农民进入小城镇，获得城镇户口要付出一定的代价。户籍制度成为农民进入小城镇的一只拦路虎的另一个原因在于传统的户籍制度把户口和社会保障、医疗、子女教育、社会福利、社会地位直接挂钩，形成了进城农民与原有市民的不公平身份和不平等的待遇。这种对农业户口的“歧视”严重地制约着农村劳动力的转移和小城镇的发展。虽然国务院1997年20号和1998年24号文件规定，实行以居住地和现行职业确定落户地点和身份的管理制度，但仍然不同程度的存在着指标控制，严格的进城落户条件和审批程序等问题。这都在一定程度上阻碍和限制了农村人口的流动，制约了农民进入小城镇。

1.3.3 不完善的社会保障制度的制约

目前，小城镇的就业、养老、医疗等社会保障制度还很不完善，社会保障水平不高，跟大城镇相比具有很大的差距。且小城镇的社会保障制度改革滞后，政府投入的社会保障资金不足等，使其远远跟不上小城镇经济社会发展的需要，也不能够适应小城镇居民对于安全、稳定的要求。农民进城落户之后，就要放弃原有的土地，而在小城镇中的工作和收入不稳定，社会保障又不能保障其生活的稳定，保障其失去工作和正常收入后的基本生活，这就减弱了对农村剩余劳动力转移的吸引力。社会保障制度不能够消除进城农民的后顾之忧也是进入小城镇的农民不愿放弃土地的一个主要原因。

1.4 小城镇发展中资金短缺

资金不足是小城镇建设普遍存在的问题，也是制约小城镇建设和阻碍小城镇发展的主要因素。目前从总体上看，小城镇的投融资体制比较单一，投资的最重要来源仍然主要是政府。而在我国，镇政府不是一级完整的预决算财政单位，所得税收需上缴县财政，镇政府的所需费用是县财政分发的人头费和超收部分的提成，这些费用仅够镇政府的正常运转，因此，城镇建设的资金就主要依靠预算外收入来弥补。镇政府的预算外收入来源主要是土地拍卖所得和高额的城镇建设配套费。为了增加收入，加快小城镇建设，政府只能抬高土地价格和建设配套费用，这就形成了限制农民进城和投资开发商进入的“门槛”，增加了乡镇企业、农民和外部资金向小城镇集中的成本，抑制了乡镇企业和农民进城的积极性，减弱了招商引资的优势。

1.5 缺乏有效的产业带动

小城镇的发展缺乏经济增长点，缺少有效的产业来带动。这是因为近年来随着改革开放的不断深化，市场经济日趋完善，市场竞争日益的激烈，经济活动越来越复杂，而大部分乡镇企业领导因为思想僵化，文化程度不高，不具备所必需的管理素质和知识，没有能够适时调整企业发展战略和企业的发展方向，致使管理不善，没有能够跟上时代发展的步伐，所以，近几年来，乡镇企业出现了增长速度放慢，吸引带动能力下降和经济效益下滑等问题，这就在一定程度上影响了小城镇第二产业的发展。第二产业发展的不充分，再加上小城镇的规模和人口过少，又影响着小城镇的规模和辐射效应，也就无法达到小城镇第三产业发展的需求。此外，政府也没有能够根据小城镇自身特点和优势，制定出适合小城镇发展的经济道路。小城镇发展和建设的盲目性很大，很多地方没有明确的发展路线或者其发展道路不适合，不能够拉动和引导小城镇第二、三产业的发展。

2 针对小城镇的发展应采取的措施

随着我国农村经济的不断发展和我国工业化水平的进一步提高，我国发展小城镇的条件和环境也日益的完善和成熟。扫除小城镇发展的障碍，提升小城镇发展的速度和品质，增强小城镇的功能也因此变得越来越紧迫，针对小城镇建设中存在的问题，要不失时机地实施各种相应政策，加快小城镇的发展。

2.1 加强小城镇发展的科学规划

做好小城镇发展的统一规划，合理安排小城镇发展的布局和步骤。避免小城镇发展的重复建设、土地和资源的浪费。要把小城镇的发展建设放在大的城市体系之中，放在大的环境之下来考虑。小城镇的发展必须以大中城市为依托。在城市化发展中，大中城市和小城镇各有其优势，城市化体系必须是一个大中城市和小城镇协调发展的完整的城市体系。小城镇的建设要借助大中城市的辐射和带动作用，与大中城市一起形成以大城市为中心的城市群。

小城镇的发展也要制定出适合自身发展的稳定连贯的政策。要根据小城镇的地理位置、资源环境、人口等各种特点，因地制宜地制定出适合自身发展的政策，切莫盲目模仿、攀比。

2.2 加快乡镇企业和人口向小城镇流动并选择一批重点镇优先发展

转变小城镇规模过小的限制，应加快乡镇企业向小城镇的聚集，对进城的乡镇企业在驻地、建房、办照等方面提供高效、快捷、方便的服务，可以设立专门的机构特事特办，所有手续在一个地方办理，简化手续，提高办事效率，从而调动乡镇企业向小城镇聚集的积极性。此外，还需要大力发展小城镇的二、三产业，提高小城镇的就业空间和小城镇对农村闲置劳动力的吸收能力，在小城镇的人口政策方面，要逐步取消户籍制度的限制，完善社会保障制度，促进农村人口向小城镇转移。

另外，小城镇的数量众多，而政府的力量有限，要想做到面面俱到是不可能的。如果使所有小城镇齐头并进、全体发展，势必会造成小城镇规模小、层次低、质量差的问题。因此，要想改变小城镇规模过小的局面，除了要制定政策吸引人口和乡镇企业向小城镇流动以外，还一定要改变小城镇“遍地开花”的发展战略，走分步骤、有阶段的小城镇发展道路。首先，要选择一批基础好，经济发展潜力大的小城镇比如县城和县域中较大的镇集中力量优先发展。这样既有利于提高小城镇发展的速度和品质，也有利于完善小城镇的功能，形成一定的辐射和带动作用，为下一步其他小城镇的发展创造条件和积累经验。然后，在重点镇充分发展的基础上，再选择一批新的重点镇进行发展。从而实现小城镇的全面有序发展。

2.3 完善小城镇发展的制度

在我国传统的二元结构格局下，小城镇建设经常会遇到一些政策性和制度性的问题。当前要从推动我国向一元化社会经济结构转变的高度，积极探索，加大改革力度，消除推进城镇化的制度和政策障碍，打破城乡分割，从制度和政策上为小城镇建设创造宽松的环境，主要包括：

2.3.1 完善农村土地流转制度

首先要进一步建立完善的土地流转制度，规范土地的流转市场和土地的流转程序。加

强土地流转制度的立法工作，使农民对承包土地的使用权力有法律的保障和土地流转有法可依。引进市场化的土地流转机制，逐步建立土地流转中介服务机构，通过中介服务机构，为土地流转发布信息、提供交易场所、办理流转手续，促使土地承包经营权“自愿、有偿”依法有序流转。同时要规范土地流转程序，做到承包土地要事先申请，对土地流转要有合理有效的土地流转合同，事后乡镇还要对土地的流转情况做好登记工作，实行对土地承包的动态管理。

其次要加快农村土地使用权流转，使农民与土地使用权的关系不再凝固化，将对小城镇的发展起到巨大的推动作用。首先必须充分尊重农民的权利，切实保障农民的利益。其最基本、最重要的是要强化和稳定农民的土地承包关系，要认真落实土地承包期的延长政策。要进一步明晰土地使用权的产权界定，把土地流转的决策权界定给农民，变农民单一的土地经营权为占有、使用、收益、处分“四权统一”的农民土地承包权，包括土地出租，入股，抵押等权力[7]。

另外，在保护耕地和保障农民合法权益的前提下，各地可以根据实际情况，允许进入小城镇落户的农民对其原有承包土地拥有一定年限的土地承包权，但鼓励有偿转让其使用权；对于进城农民的宅基地可以允许农民自由转让或者由国家或村集体以有偿形式收回。

2.3.2 深化户籍制度改革

彻底改变以商品粮供应为标准来划分农业、非农业人口的做法，实行以居住地和现行职业为标准来确定落户地点和身份。尤其是在小城镇，可以率先放开户籍政策，或者实行与大城镇完全不同的户籍管理办法，比如完全放开农村县城和中心镇的户口迁徙限制，让农民自由进入。县以下可以设想实行单一户籍制度，或者规定凡常在小城镇从事二、三产业工作的，在小城镇有固定住处和稳定收入的，可以让其拥有城镇户口，以打破以往“农民生农民，市民生市民”的传统，逐步实现城乡户口一体化的管理。逐渐消除对进城农民的各种不合理的条件和限制。对于同一辖区的居民，可自由流动，消除其子女入托入学、就业、养老医疗等社会保障方面的歧视，真正实现原有市民和进城农民的公平，平等。同时增加对小城镇的财政投入，尤其是在小城镇的社会保障和小城镇的公共设施的方面。户籍改革是促进实现人口的自由流动，促进小城镇发展的必然要求。

2.3.3 探索小城镇社会保障制度的改革

深入探索小城镇社会保障制度的改革，逐步破除城乡分割的社会保障体系。把进城农民纳入统一的小城镇社会保障制度之中，要充分调动国家，集体和个人的积极性，建立和完善包括养老保险，失业保险，医疗保险，工伤保险，生育保险等一系列社会保险体系，增加对小城镇社会保障的财政投入，至少能够保障城镇居民的基本生活，通过合理全面的社会保障来消除进城农民的后顾之忧。

2.4 建立多元化的投资机制

小城镇建设资金的来源要打破单一靠政府投资的模式，逐步形成多元化的投资机制，这是解决小城镇资金问题的关键。政府要加大对小城镇建设的投资力度，处理好上级政府和镇政府的财政分配关系，不能仅仅依靠镇政府财政来筹措建设资金。政府方面可以通过财政贴息、民间资本、实行股份制和利用外资等多种形式，引导社会资金投入到小城镇基础设施建设项目中来[8]。有条件的地方可以安排一定比例的专项资金用于小城镇的基础设施，促进小城镇基础设施建设，为小城镇发展创造良好的环境。

2.5 增强小城镇的可持续发展能力并大力发展有特色的产业

长期以来，我国小城镇的建设只注重经济指标，忽视生态环境的问题，甚至以掠夺性的方式开发资源，致使环境污染，生态恶化，土地和资源浪费严重，因此，小城镇建设一定要走一条可持续发展的道路，在建设的过程中，经济发展和环境保护、资源节约并重。尤其是在土地的利用方面，一定要统一规划，不可盲目建设，重复建设，保护好基本的耕地数量。坚决淘汰和关闭严重浪费资源和污染环境的小企业，积极引导小城镇建设走资源节约型、环境友好型的可持续发展道路，创建人与自然和谐相处的城市生态环境。而要推动小城镇的发展，发展经济又是关键。一个地区的发展首先必须要依靠经济的拉动，依靠第二、三产业的增长。政府要根据小城镇的环境、资源、地理位置、工业基础等特点，充分发挥小城镇的优势，制定适合小城镇的有特色的产业发展道路。例如，在自然风光优美，或者由名胜古迹的地区，可以大力发展旅游业及与其相关的餐饮等服务行业，而在自然资源丰富，交通便利的地区可以大力发展重工业等。

从我国目前情况来看，第二产业的发展对小城镇的发展具有更重要的作用，它可以直接推动经济的增长，增加小城镇的经济效益，积累建设资金，还可以通过第二产业的拉动，增加小城镇的规模和集聚效应，从而带动第三产业的增长，因此就要积极搞活和壮大乡镇企业，而乡镇企业需要不断地向小城镇集中才会形成小城镇的集聚效应，所以，要出台有利于乡镇企业进城的各种优惠政策，同时鼓励企业的兼并或联合经营。引导乡镇企业向小城镇集中。对于乡镇企业来说，乡镇企业要想求得发展，还必须顺应时代潮流，加大改革开放力度，着力创新，尤其是乡镇企业的领导要具有改革和创新的意识。大部分乡镇企业的领导都是地地道道的农民，缺乏相应的文化和管理知识，在必要的情况下，政府可以采取积极措施大力督促其进修学习，或通过新的管理制度来改变乡镇企业的领导状况，例如可以聘用专业经理人来进行管理。

发展小城镇是发展我国经济，推动城市化进程，实现城乡经济全面发展的必由之路。因此，对于小城镇，不是该不该发展的问题，而是应该如何发展的问题。目前，确实存在着小城镇发展的水平不高、其功能和作用远远达不到预期的效果的问题，但并不能因为这些问题的存在而否定小城镇的作用和发展小城镇的必要性。在小城镇的探索道路中，出现一些困难和问题是再所难免的，我们应该积极探索小城镇发展的道路，推动小城镇的发展步伐，使小城镇真正成为拉动我国城市化步伐，实现城乡经济协调发展和解决我国“三农”问题的重要途径。

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