古德诺

第一章国家的主要功能

本章的开篇讨论了法外制度和法定制度的关系。古德诺提出，大多数研究政府问题的著述者，都倾向于考察法定的正式政府组织。但这种方法会使学者们在判断国家真正的政治生活时误入歧途。古德诺认为，同法定的制度一样，法外的制度也决定着政府体制的特点。“事实常常是这样，法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大”，[1]对此古德诺用了英国内阁和美国总统选举的例子来证明。“政府体制不是建立在成文宪法之上的国家，法外的制度就更有可能在关于政府体制的理论讨论中占据一席之地。因为在这种国家里，宪法本身在很大程度上也是一种惯例。”[2]

古德诺引用甄内斯特的观点[3]，得出其观点：不同民族的政治制度，将显示出比只囿于考察宪法和法律的正式条款所想象的政治制度具有更大的相似性。人类的政治生活在很大程度上取决于人性的事实，即人为人类的事实。正是由于不同国家的实际政治体制有这种相似性，人们才有可能去用抽象的方法考察国家。

古德诺认为不管这种国家的概念正确与否，有一点是肯定的，“即各种政治功能，会自然地聚集在两个头脑之下，这两个头脑同样能用于智力活动和自觉的人性行为。这就是，作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必须的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。”

据此古德诺指出，不管是君主政体还是民主政体，都有国家意志的执行功能与表达功能的区别。但是“政府的民治程度越低（君主政体），国家意志的执行功能与表达功能的区别就越小，因为所有的君主制政府都倾向于把政府的各种权力集中于同一个权力机关中。但同时，即使在君主制政府中，分工的需要又使在这两种功能之间作出区分成为不可避免的。”[4]

古德诺认为，国家意志的表达和执行功能的区分一是分工的需要，二是心理上的原因必然造成。而且在各种类型的政府里，这两种功能不仅都被分开，而且每个政府都建立一些多少有些区别的机关来分别行使这两种功能。但是，一方面，所有这些机关不可能把自己完全局限于行使其中的某一种功能；另一方面，它们又都在很大程度上或主要地以行使这种或那种功能为特征。[5]

在对政治与行政分离论述的基础上，古德诺对孟德斯鸠的三权分立进行了批判。他认为孟德斯鸠之所以会把政府功能分为三种而不是两种，可能是由于其的理论很大程度上是对英国的制度进行研究的结果。在孟时期，英国是当时文明世界中唯一一个在政府中把执行机构与司法机构严格分开的国家。在这种司法独立的情况下，孟德斯鸠只能得出这种承认司法权与行政权分立和互相独立的结论，这是合情合理的。但古认为，孟德斯鸠如果进一步研究的话，会发现实际上英国人的政治观念与政府三权的存在并不一致，而且，孟德斯鸠关于政府存在着三种权力的理论，也没有被他自己国家的现代政治哲学所接受。但古德诺认为孟德斯鸠的理论中不只承认政府功能权力的分立，而承认政府机构的分立，这些分立的机构

中的每一个都被授予一种政府权力，这对政府组织的建立有巨大的影响。但美国的经验证明这种极端形式对任何具体的政治组织都是行不通的。

古德诺在对孟德斯鸠的三权分立进行批判后，指出，“尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使。”[6]他认为把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。如国家意志的表达功能的行使，在美国政治体制中由①制宪的权力机构即人民；②另一个政府机关即立法机关；③行政首长或下级执行机关来行使。[7]对于国家意志的执行也是如此，由①司法机构；②执行（高级行政）机构；③行政（管理）机构来分担。[8]

在上述论述的基础上，古德诺提出，存在着两种性质截然不同的政府功能，而且，这两种功能的分化又导致了法定的正式政府体制规定的政府机关的分化，尽管这种分化并不彻底。为了方便起见，政府的这两种功能可以分别称作“政治”与“行政”。政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。

[9]而且古德诺也再次强调：“尽管政府的这两种功能的分化非常明显，把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的”[10]。

在本章的最后，古德诺点出，“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”

第二章政治的功能

政治的功能在于对国家意志的表达。但是，这种功能的行使不能仅由一个或一套机构来行使。“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。”

“实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之前协调一致。”[1]法律与执行法律之间如果缺乏协调会导致政治的瘫痪。为了求得这种协调，必须牺牲掉国家意志表达机构或国家意志执行机构中的一个的独立性。因为表达机构更能代表民意，所以民治的政府要求执行机构必须服从表达机构。

所以“实际政治的需要，使政治功能与行政功能分离的想法不可能实现。如果从迄今人们认为的广义上去使用政治和行政这两个词的话，政治必须对行政有一定的控制。在我们考察任何国家的政治发展时，都可以发现政府的这两种基本功能之间必然存在着某种这样的关系。”[2]

在美国的政治体制中，为防止政治在具体细节问题上影响行政，而试图在政府中把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开，政治对行政的必要控制就要在法律外进行。由于宪法制定的法律授予了执行和行政官员独立的地位，所以要在法定的正式政府体制中发挥政治对行政的必要控制就不可能了，所以，这种控制就在政党体制中得到了发展。政党体制保证了政治功能与行政功能间的协调。

而英国，由于在政府体制中没有试图规定政治与行政的划分，对行政功能的控制与监督就由行使政治功能的政府机构所承担了。所以在英国，产生了现在内阁对议会负责的体制。

因此“政治的功能首先与国家意志的表达有关，其次与国家意志的执行有关。”[3]

政治的功能关系到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理地表达国家意志的问题。考虑这些问题所涉及的东西，要多于考虑法定的正式政府组织问题，它还牵涉到政党组织问题。古德诺对美国和英国的政党制度对投票制度的影响进行了比较，美国激烈的党派斗争影响了美国的选举制度；英国的投票制度则受政治制度的影响很小。古德诺认为由于英美两国的政治情况不尽相同，所以英国的《选举投票法》并不适用于美国。

古德诺在对美国的选择和投票的法律发展的简单概括说明，研究政党制度，对政治功能的研究者来说常常是必要的。同样也说明，在美国，政党已逐渐为法律所承认。正常在美国法定的正式政府组织中已取得了它的地位。

政治的功能一方面与国家意志的表达有关，另一方面又与国家意志的执行有关，在表达和执行之间必须存在协调。表达国家意志的机构必须对执行国家意志的机构进行控制，无论这种控制存在于政府体制之内还是之外，都是由于事实的需要，如果缺乏这种控制，则“有条理有进取的政府是不可能存在的”。[4]但是这种表达机构对执行机构的控制也是有限度的，把这一必要的控制扩展得太厉害，反而会损害建立这一控制的目的。而且过分的扩展这一控制，还会妨碍有效地行使行政功能。

古德诺得出“一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”[5]“政治与对所谓的政府行政的控制不应超过必需的限度却是真理。因为如果超越了，国家意志执行中的普遍的行政效率以及人民表达国家意志的能力都将不可避免地大大降低。”[6]

古德诺在对政治功能的分析后，得到如下结论：“政治功能与国家意志的表达和执行都有关系——与前者的关系是根本的，与后者的关系是第二位的。像政治功能这样如此复杂的功能，是不能由任何一个或任何一套特定政府机构行使的。”

另外，古德诺特别强调了政党制度在美国的重要作用，“政党的组织和行为对于政治功能的行使，即使没有决定性的作用，也有重大的影响作用。”[7]

第三章中央与地方政治

本章中古德诺比较了英美和欧洲大陆国家中央与地方自治共同体的关系，在比较中，古德诺似乎更为赞赏欧洲大陆行政集权体制下中央与地方的关系。古德诺在这一章中试图去讨论地方政治共同体意志的表达和执行与中央意志的表达应如何有效的协调。

国家是由一些地方政治共同体组成，这些地方政治共同体要帮助实现某些全国政府的目的，但同时地方政治共同体也有着自己的需要，这种需要和整体的国家需要又是有区别的。对于大多数城市来说，它们既是地方的政治共同体同时也是国家（或州）的行政区。

在国家和地方政治共同体中必有一方是最高权力机构，如果双方发生争执必有一方来最终裁决，但这种划定却是非常困难的。因为如果是国家具有决定权，则政府会成为一个非常集权的政府，如果地方拥有决定权，则很可能使国家解体。“公共舆论在成文宪法不干预的很多情况下，会做出许多事情来防止过分的集权并控制住太明显的使国家分裂的倾向”。[1]

地方自治：行政体制[2]在国家和地方政府间的作用很重要，国家意志的表达可以委托国家中央政府的一个机关，但如果国家意志的执行委托给不受任何有效国家控制的地方政治共同体的话，地方政治共同体会通过运用其执行权力，改变国家意志，使之适应地方政治共同体的利益需要。这在很多国家和地区都有这样的情况，立法是集权的，而行政执行却是分散和地方化的，这是我们所说的地方自治政府的最重要的特征。采用这种地方自治政府体制的结果，经常使在某些政治共同体中不得人心的国家（或州）法律不被贯彻执行，或者被修改后贯彻执行。而这种修改，使同一法律在这个国家的不同地区变得十分不同。这种调整虽说是不合情理的，但它确实在对地方政治共同体来说比较重要的问题上表达了地方的意志，而没有危及理论上的国家主权，也没有试图纠缠国家与地方活动范围的分野这一困难的问题。

行政集权：“一方面地方自治政府常常伴以颇多的立法分权，另一方面行政集权也常常伴以颇多的立法分权”，“也就是说，在国家意志是合在一起或主要是由

一个中央国家机关表达时，从行政的观点上说，其执行大多委托给了独立的地方政治共同体；而在国家意志的执行是由国家中央政府控制时，地方政治共同体具有很大的不受国家控制的地方意志表达权也不算什么稀罕事”。[3]

“在行政集权的体制下，地方政治共同体可能存在，但却很少承担执行国家法律的任务。地方政治共同体有它自己的活动范围和它表达自己意志的机关。国家有自己集中任命和集中控制的行政体制”。[4]如欧洲大陆一些国家，地方政治共同体在表达地方意志方面有较大的权力，但在执行国家意志方面，国家保留了更大的权力。行政集权都具有这样一个特征，即中央任何的官员具有执行政策的权力，而很多政策在法律上被认为显然是地方性的。

古德诺得出一个结论：鉴于在地方自治政府的体制下，是立法机构执行中央对地方政治共同体的控制，由地方选举和受地方控制的官员执行法律；在行政集权的体制下，是由被委以最重要的行政功能的机关，即主要执行机构来行使中央对地方政治共同体的控制，由中央选举或受中央控制的官员经常执行地方的政策。[5]

由于大家考虑的利益不同，所以地方自治体制和行政集权体制都不会在国家和地方政治共同体之间产生有效率的和融洽的政府非常需要的那种协调关系。

美国和欧洲大陆都试图从州或国家意志中区分出一种地方意志，并保证地方政治共同体表达和执行这种意志。但这种努力似乎欧洲更为成功。古德诺认为美国不成功的原因在于⑴最初的英美地方自治政府体制是建立在这种理论基础上的，即国家意志（几乎不承认任何地方的意志）应由国家而非地方的机关表达；但是这种意志一经表达，就应由地方机关去执行。这样一来，地方自治共同体就能够通过选举拒绝执行国家意志的官员来行使某种否决权。[6]⑵在于通行于美国的政党政治体制。美国政党体制形成是为了整个国家和整个州的意志的表达和执行提供便利。为了它们所认为的国家和州的利益，会无所顾忌地牺牲地方政治共同体的利益。

最后，古德诺认为：为了达到地方组织与州之间的协调，我们所需要的是给地方组织以比现在更多的地方立法权，并把它当作州的一个机关置于集中的行政控制之下。[7]

古德诺《政治与行政》读书笔记

++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++ 《政治与行政》 —读书笔记 在国家的主要功能一章中,开篇讨论了法外制度和法定制度的关系。古德诺提出，大多数研究政府问题的著述者，都倾向于考察法定的正式政府组织。但这种方法会使学者们在判断国家真正的政治生活时误入歧途。古德诺认为，同法定的制度一样，法外的制度也决定着政府体制的特点。“事实常常是这样，法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大”，对此古德诺用了英国内阁和美国总统选举的例子来证明。“政府体制不是建立在成文宪法之上的国家，法外的制度就更有可能在关于政府体制的理论讨论中占据一席之地。因为在这种国家里，宪法本身在很大程度上也是一种惯例。”古德诺引用甄内斯特的观点，得出其观点：不同民族的政治制度，将显示出比只囿于考察宪法和法律的正式条款所想象的政治制度具有更大的相似性。人类的政治生活在很大程度上取决于人性的事实，即人为人类的事实。正是由于不同国家的实际政治体制有这种相似性，人们才有可能去用抽象的方法考察国家。其次，古德诺还借鉴孟德斯鸠的政府功能划分思想，分析诠释了孟德斯鸠的三权分立的分权理论。在阐述国家的主要功能中，古德诺认为，在多有的政治体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，称之为“政治”与“行政”。政治即是通过公民中的政党组织指导或影响政府政策的行为或职业。而行政则是公共服务的总体，从事于政府意志的执行和普遍利益规划的实施。从而总结出“政治”与“行政”即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能的结论。 在第二章政治的功能中，古德诺综述了政治的功能首先与国家意志的表达有关，其次与国家意志的执行有关。政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。原因是：功能的行使可能不只委托给政府中的一个或某一套机构；任何一个机构或一套机构也可能不只限于行使这一功能。通过考察政党体制研究政治的功能问题，古德诺认为政治功能与国家意志的表达有关。他指出了选举和投票的法律发展的过程，并对选举和投票的法律发展表明：政党作为一种政治机构获得了某种法律上的承认，即政党在法定的正式政府组织中已取得了它的地位。此外，政治的功能与国家意志的执行有关，这是表达国家意志的机关对执行机关的必要控制。其控制的必要性主要体现在：为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出所要实现的合理目的。这种控制有其限度把握：即扩展过度和行政效率﹑表达国家意志的能力下降。在这一章的最后，古德诺总述了政治的功能。其一，功能主要与对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理的表达国家意志等国家主权和政府政治体制问题，还与决定采取何种方式表达国家意志有关。其次，它又与国家意志的执行有关。最后，政治的功能包括：制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。 在论述地方与中央政治时，古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离国家(或州)从而使整体走向分裂。为避免分裂，中央政府便会通过加强立法(因为行政权在地方手中)来限制地方权力，保证统一。而地方则会使用消极的不执行权来对抗。而如此一来，一方面国家的意志无法贯彻，另一方面宪法所规定的地方自治权实际上也受到了侵犯和否定。在古德诺看来，这正是美国的情形。为此，要改变这种现状，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。他认为，传统上人们对集权的担忧和恐惧其实是受到了误导，是没有根据的。因此，古德诺主张行政权的必要集权。他这种行政适度集权思想对于进一步完善我国的行政管理体制有着非常重要的意义与启示。 执行国家意志的功能称作行政。行政既是司法的，又是政府的。非立法的机关的活动通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。这是古德诺对于行政的定义。

古德诺：政治与行政

政治与行政 弗兰克古德诺 如果我们分析任何具体的政府组织，就可以看到有三种从事执行国家意志的机构。首先便是那些在私人或公共机构未能尊重他人权利而引起纷争的具体案件中实施法律的机构，这就是所说的司法机构。其次是那些对国家意志的执行进行总的监督管理的机构，一般被归为执行机构。最后是那些照管政府的科学活动、技术活动，以及可以说是商业活动的机构。这种机构遍及各国，这些活动也已变得十分突出，这就是所谓的行政（管理）机构。随着政府变得越来越复杂，从事国家意志执行的这三种机构日趋分化。首先，分化最厉害的是司法机构。司法机构的分化不仅在时间上最早，而且也最为明显。的确，正如前面所指出的，在某些情况下，它与其它执行机构分得非常清楚，以致许多学者都把司法机构的活动当作政府的一种分立的权力或职能划分出来。应该说，上述篇幅已足以说明，存在着两种性质截然不同的政府职能。而且，这两种职能的分化又导致了被法定的正式政府体制所规定的政府机关的分化，尽管这种分化并不彻底。为了方便起见，政府的这两种职能可以分别称作“政治”与“行政”。政治与政策或国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关。当然，“政治”一词在这里的含义，不是大多数政治著述家所认为的那种含义。但是可以认为，这里所说的“政治”的意思，是 页。究》，纽约：年版，第 《政治与行政：政府研 古德诺（来源：弗兰克

大多数人在平时赋予“政治”一词的意思。例如《世纪辞典》对“政治”所下的定义就是：“从狭义和较常用的意义上说，政治是通过公民中的政党组织指导或影响政府政策的行为或职业” 因此，它不仅包括政府的伦理道德方面的内容，而且，只要公职的占有可能取决于个人的政治态度或政治贡献，它就经常不顾伦理道德的原则而特别包括那些左右公共舆论，吸引和引导选民，以及获取和分配公职任取权的艺术。 对于“行政”一词，可能不那么需要进行解释，因为从科学的角度说，它尚不曾获得“政治”那样十分确切的含义。布劳克）在其《法国行政辞典》中把“行政”定义为：“公共服务的总体，从事于政府意志的执行和普遍利益规则的实施”。《世纪辞典》有关“行政”的说法是：“行政人员的责任或职责，特别是政府的执行职能，包括政府的总体的和局部的所有的权力和职责的行使，它既不是立法的，也不是司法的。” 我们可以看到，这些定义都着重于说明，政治与指导和影响的政策相关，而行政则与这一政策的执行相关。这就是这里所要分开的两种职能。“政治”和“行政”正是我们为表达这二种职能而选用的两个词。 遗憾的是，在这个意义上使用“行政”一词会引起人们的某种误解。因为这个词在冠以定冠词时，也用于指一套政府机构。带定冠词的“行政”常常指最重要的执行或行政机构。因此，当“行政”用来表示职能时，容易助长人们的这种观念，即政府的这种职能仅存在于一般认为的执行或行政机构的工作中，而这些机构反过来又容易被当作是仅限于是行使行政职能的。但是，人们所认为的这种情况在任何政治体制中都很少有，特别是在美国的政府体制中就不是这样。美国最高行政官就经常通过行使其否决权，而对政治职能的行使发生重要的影响。 更进一步说，在美国，“行政”与“行政的”作为表示政府职能的词汇常常被法院以一种颇不严谨的方式来使用，如前所述，在

古德诺政治与行政读后感

1.古德诺的生平与著述 弗兰克·J·古德诺，生于1859 年，卒于1939 年，享年80 岁。美国著名的政治学家、行政学家、法学家，教育学家，在政治学、行政学、市政学等领域都取得了较高的成就。曾获美国哥伦比亚大学法学学位，曾任哥伦比亚大学教授，主讲行政法学等课程，用了不到20 年的时间，建立起自己的学术地位和声誉。他对法律、政治学和行政学均有研究，曾任美国政治学会的第一任主席。1913 年至1914 间曾在北京担任中国政府的政治顾问，因撰写《共和君主论》，鼓吹帝制而卷入中国的政治漩涡而身背骂名。1914 年至1928 年初任美国约翰·霍布金斯大学校长，在此期间，他对该校的发展做出了杰出的贡献，使该校的规模扩大，学生的人数增长了四倍之多。他于1900 年出版了最具有划时代意义的名著《政治与行政》一书，他的行政学思想主要体现在这本书中。此外还著有《比较行政法》、《美国行政法原理》、《市政府》、《市政问题》等书。在《政治与行政》这本篇幅不大的行政学经典著作中，古德诺扬弃了传统的立法、行政、司法三权分立的思想，对威尔逊提出的政治与行政二分法作了进一步的阐释和发挥，他认为政治是民意的表现，亦是政策的制定，行政是民意的执行，亦是政策的执行，这种创建对以后行政学的独立研究颇有贡献。他通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系，行政与立法、司法的相互关系，中央和地方的关系以及行政功能与体制的关系等一列重大理论问题的考察和分析，比较系统的阐述了他的行政学思想。正是《政治与行政》这本著名的行政学经典著作奠定了古德诺在行政学研究上

的重要的地位，并且产生了深远的影响。 2.政治与行政二分理论的基本内容 2.1行政官员（高级的）应该对政治官员负责并执行政治官员的意志 除此之外，低级的行政官员要保持价值中立，也就是说他们不应该有明显的政治倾向，应该能够为任何一个具有合法地位的统治者即任何一个政党组成的政府提供服务。对于某一特定的政策，允许他们有自己的看法，身为负责制定和执行政策的政府机构的成员，他们有权力提出自己的观点表明自己的态度，但是不应该有党派色彩，应该忠实地服务于不同党派组成的政府。 2.2行政更多的表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务 因此行政对于效率的追求是首要的，政府应该清楚自己能够适当的和成功的进行什么工作以及政府应该怎样用尽可能少的成本来提高效率来完成适当的工作。 2.3政府职能分为政治职能与行政职能 从理论上以两权分立而不是三权分立对政府机构进行了整合，确立了新的分权和制衡原则。 2.4政治与行政的协调是古德诺政治与行政二分思想的核心内容 古德诺在《政治与行政》一书中花了大量的笔墨着重的论述了这一思想，并不是像人们普遍认为的那样，政治与行政二者是完全分离的。古德诺认为政府结构之间的分工不可能像政府职能分工那样泾渭分明，政治与行政二分的“二分”是针对政府职能这样一个前提而存在的，而在具体的行政事务上和公共事务上政治与行政是不能完全

古德诺政治与行政二分法

古德诺的政治行政二分法 摘要：政行二分思想发展过程中，古德诺继续威尔逊之后，对政行二分理论进行系统的阐述并提出了他的政治与行政协调发展理论，结合当时的历史时代背景与实践，从而分析古德诺的思想在行政学学科上的历史意义。 关键词：政行二分；政行协调；历史独创性 在古德诺所处的时代中，政治与行政二分的思想并不是什么新鲜的提法。特别是在行政学研究较为发达的德国，斯坦因就曾指出，宪政是主体有组织的轮廓，但行政的内容却不是来自宪政。而在古德诺之前素有“行政学之父”的美国第28届总统威尔逊更是吸收他国有关研究行政的理论思想基础并且明确提出要把政治与行政区分开来，将行政学建立作为一门独立学科。然而，对于政治与行政二分做出系统的阐释的还是只有古德诺，他的政行二分思想的独创性主要表现在以下四个方面： (1)提出了政行二分思想的经典表述，把政行分开的必要性与民治政府、西方文官制度的历史背景结合在一起考虑。古德诺在《政治与行政》的第一章“国家的主要功能”中就明确地指出了：“作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。”所以我们可以知道，在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，古德诺把这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。这一表述成为他的政行二分思想的核心理论基础。并且，古德诺认为，政治与行政的分开是必要的。为了证明这一点，首先，他提出了民治政府的概念，民治政府实际上指的是多党制的政治体制。其次，政治与行政的分开与文官制度发展相互促进。 (2)扬弃了“三分法”，采取两分的手法使行政机构权利得到扩张。为了进一步阐述政行二分的思想，古德诺对孟德斯鸠的“三分法”做了分析。他认为，孟德斯鸠在《论法的精神》中提出的将政府权力三分为立法，行政和司法的观点，是有其存在的理论依据的。“这种把政府的功能分为三种而非两种的分法，可能是由于孟德斯鸠的理论在很大程度上是对英国的制度进行研究的结果。在他著书立说的时期，英国大概是当时文明世界中唯一在政府中把执行机构与司法机构严格分开的国家”。但是，英国的法官是独立的，并不意味着司法功能可以被单独

政治与行政读后感

《政治与行政》这本书的副标题是“对政府的研究”，这个政府是广义的政府，跟“国家”大致上重合，我们现在也称之为“政治体制”。这本书试图在对美国政治现状进行考察以后指出，法律条文所代表的正式的政府体制，并不总与实际的体制相同。本书还试图指出，为了使实际的体制比现在更符合作为法定体制基础的政治思想，对美国法定的正式体制必须进行哪些改革。古德诺执笔这本书的主要目的在于为美国克服以政党分赃制为代表的政治腐败出谋划策，即改善美国政治体制现状。 弗兰克古德诺，美国政治学家、教育家，1859年1月18日生于纽约市布鲁克林，1939年11月15日逝于巴尔的摩。早年在阿姆斯特学院（师事J.W.伯吉斯）攻读历史和文学，后毕业于哥伦比亚大学法律系，还曾留学法国和德国，在巴黎自由政治科学学校和柏林大学（师事R.甄内斯特）深造。1883年24岁的古德诺受聘为哥伦比亚大学历史学讲师以及法政讲师，1891年升为教授。1903年任市政学和行政法伊顿讲座教授。1906-1907年任政治学院代院长。1914-1929年任约翰霍普金斯大学校长。 那么，美国为什么会出现政治体制问题呢？这个问题又是什么？从1776年起，在短短一百多年里，美国的国土、人口、国家体制都急剧膨胀。美国巨大的国家潜力有待进一步的开发和凝聚，但建国时设立的政治框架、政治原则成为束缚美国国家政治体制进一步发展的瓶颈。19世纪末，美国政治体制面临几大问题。1.分权过度，美国分权包括联邦及各州层次上的三权分立，以及联邦与格州及地方之间的分权。过度的分权导致行政体制结构松散，尤其是行政分权导致中央和地方的权力分割，破坏了国家行政力量的统一性，对行政的政治控制难以贯彻，国家意志的执行和表达都出现了偏差。2.国家行政体制落后于现代生活的节奏，美国行政体制改革跟不上国内经济发展。3.政党分赃。 在这本书中，古德诺否定了孟德斯鸠的三权分立说，强调政治与行政分二分理论，认为国家或政府功能只有政治与行政，而把司法功能包括进政治与行政里面去了，本书系统的阐述了政治与行政分工协调的理论。当然，这里的二权说的本质不在于实际权力机构的分离而在于抽象的国家或政府功能的分立。 全书共有十个章节，所讲的对象无外乎政治、行政功能及它们之间的关系、其他的还包括美国的行政体制和政党。 国家中存在着两种截然不同的政府功能，而且，这两种功能的分化又导致了法定的正式政府体制规定的政府机关的分化，尽管这种分化不彻底。这两种功能即“政治”与“行政”，政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。从第二章我们可以知道，政治功能不仅与决定谁将表达意志有关，它还与决定采取何种方式表达这种意志有关。那么表达意志或制定法律必然存在机关，那么在一个民治的政府里，就必须对执行这种国家意志或法律的机关进行某种控制。但这种控制是有一定限制的。因此，一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。政府行政的第一大功能是执行国家意志；第二部分功能仅在于执行那已表达出来的国家意志—法律。政治与行政必然是分开的，它的必要性在城市政府问题上表现得十分明显。因为就行政这个词的狭义来说，城市政府所管的更是一种行政事物。行政之所以与政治不相干，是因为它包括了半科学、准司法和准商业或商业的活动—这些活动对于真正的国家意志的表达即使有影响也是很小的。 古德诺认为，世界上所有的行政体制都程度不同地属于两种主要类型中的一种。一种是握有国家意志执行权的官员具有极大的处理权力，而事实上成了具体地表达国家意志的机关；一种是这些官员几乎没有任何处理权力，他们只是不仅决定应该做什么，而且决定应该怎样去做的国家机关的其他工具而已。即政治与行政在行政体制中的表现。 谈到美国政治，相信很多人会最先想到它的政党，事实上，在美国，第一，政党不仅担负起了挑选在政府体制理论中是表达国家意志的机关成员，即立法机关的成员的责任，而且

简论古德诺的政治与行政思想及启示

ⅹⅹ师范学院 2012－2013学年度 简论古德诺的政治与行政思想及启示 学生姓名 学院 专业 班级 学号 指导教师 2013 年 6 月 23 日

简论古德诺的政治与行政思想及启示 学院：班级：姓名：学号：11163253 【摘要】：古德诺对政治与行政两分法最大的贡献在于他不但强调了政治与行政之间分立的必要性，而且强调了政治与行政之间的协调并对之做出了系统的阐释。可以通过政治对行政的适度控制、法外调解——政党的作用、行政的适度集权化这三种方式来达到政治与行政的协调。当前中国处于构建和谐社会的特殊时期，而建构和谐政府在实现和谐社会中具有重要的地位。要构建政府和谐或和谐政府就必须加强政府自身建设，从政府自身做起，做到政府自觉、政府自主、政府自律。因此理顺政府内部的关系，实现政府内部的和谐，是当前我们国家建设和谐社会的一个重要方面。 【关键词】：政治与行政二分法和谐政府体制内和谐 古德诺在《政治与行政》一书中，不仅明确提出政治是“国家意志的表达”，行政是“国家意志的执行”，而且系统地论述了在政治与行政二分的前提下，如何使二者协调发展的问题。也就是如何在“分”的基础上，实现“和”。为阐明这一观点，在逻辑思路上，古德诺分为两步:第一步，从理论层面论证了政治与行政协调发展的方法，结论是政治对行政要有一定的控制；第二步，从现实层面论证了在各国特定的行政体制、政府体制、政党体制下，如何使政治对行政进行适当的和有效的控制。 一、政治与行政协调的路径 （一）政治对行政的适度控制 1、控制必须掌握适度原则 政治必须对行政控制以保证国家意志执行，但为了保证政府的民主性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”政治控制行政奠定了政治与行政二者协调的基础，但要实现二者的真正协调，强调这种控制的适度性就显得尤为重要。古德诺明确指出，政治对行政的控制应该以不使行政体制被利用来影响国家意志的表达为限。 古德诺认为，行政应该服务于政治，政治应该对行政进行适度控制，只有这样政治与行政才能取得协调。政治对行政的控制体现在对行政机构和官员的控制两个方面，从机构这一层次上来说，古德诺认为政治对行政的控制应限于对狭义的执行性机构，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应保持自己的独立性而不受政治的影响。这套机构之所以不受政治的影响是基于这样的事实：它的使命是运用预测和判断，是寻求事实、收集情报，是要对它打交道的人保持严格的公正无私的态度。从官员这一层次上来看，

中国政治与行政现状及发展——读古德诺《政治与行政》有感

中国政治与行政现状及发展 ——读古德诺《政治与行政》有感 最近，读了古德诺的《政治与行政》，对当今西方及中国政治与行政发展有了较新的认识。之前听老师提到过古德诺的政治与行政二分法，以为古德诺简单的将政治和行政分离开，“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”。并不懂得这是否作者本意，也不知道这样做有什么好处，只是为了应付考试背过了而已。 自己真正看了原著，才能知道两件事：第一，作者政治与行政二分法的本意；第二，两者分离有什么好处。然后，结合中国国情，对中国政治与行政现状及以后发展做了思考。 一、古德诺其人及与对中国的影响 古德诺（1859—1939）是美国历史上著名的政治学家、行政学家、法学家和教育家，在政治学、行政学、市政学、比较行政法等领域有着较高的成就。他在美国哥伦比亚大学主修法律，曾任哥伦比亚大学教授，自1888年起在该校主讲行政法学等课程，为时近20年，建立起他的学术地位和声誉。古德诺不但长期从事教育事业，而且积极参加社会活动。1914年至1929年任约翰·霍布金斯大学任校长，在此期间，他对该校的发展做出了杰出的贡献，使得该校的规模得到了扩大，学生人数增长了四倍多。同时他还积极筹划和创立了美国政治学会，是该学会的第一任主席。 古德诺曾于1913年受袁世凯之聘来华任宪法顾问，并在华滞留两年之久。作为一名政治学者、法学专家，古德诺在中国近代政治舞台上出尽了风头：发表了《中华民国宪法之评议》一文对刚刚脱稿的宪法草案横加指责；直接策划袁世凯的《中华民国约法》，把袁世凯的权力扩大到皇帝的程度；最为甚者，他于1915年8月上旬在北京《亚细亚日报》上发表了著名的《共和与君主论》，为袁世凯复辟帝制作理论上的辩护。 二、古德诺的政治与行政二分理论 政治与行政二分法在古德诺时代已经不是新鲜的观点，最早提出对“行政与政治二分”的可以追溯到德国学者布隆赤里。美国的第28位总统威尔逊发表的《行政学研究》不仅标志了行政管理学作为一门单独的学科得以问世，而且他针对美国当时政府政党分肥政府腐败明确提出了政治与行政二分法，他指出“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，

浅谈古德诺的政治行政二分化及其对我国的启示

浅谈古德诺的政治行政二分化及其对我国的启示 摘要：在西方政治与行政一直都是一个悬而未决的实践和理论问题，自1887年威尔逊提出了政治与行政分离的二分化以及古德诺在政治与行政中对政治与行政二分化进一步的阐述与发挥，形成了关于“政治—行政二分化”的典范，从而为建立系统的行政学奠定了理论基础。本文从不同的角度，全面的阐述了政治与行政二分化的地位极其对我国的启示。 关键词：政治与行政二分化启示 1887年威尔逊《行政学研究》一问的发表，标志者行政学作为一门独立的学科开始建立，威尔逊在这篇文章中提出了著名的政治与行政二分化，使得政治与行政的关系成为一直以来学界立论的基本问题之一，把政治与行政区别开来，被认为是行政学研究的开山之作，威尔逊也因此被誉为行政学的鼻祖和奠基人。然而，威尔逊提出的这个理论并不完善，尤其是对政治学和行政学的划分依然不是很清晰。 在这基础上古德诺在政治与行政中进一步就政治与行政的不同作用加以区别。古德诺认为在所有国家的政府体制中都存在两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行。而这两种功能就是政治与行政，政治是政策的功能或国家意志的表达，而行政功能则是政策的执行或国家意志的执行。古德诺虽然进一步提出了政治与行政分立，然而，实际的政府需要要求国家的意志表达和国家意志的执行必须保持协调一致，如果国家的意志表达和意志执行之间出现不协调那么就会导致政治的瘫痪，所以为了实现国家意志的表达与国家意志的执行之间的协调，表达国家意志的机关和执行国家意志的机关，二者之间必须有一方牺牲其独立性。这有牺牲一方的独立性才可以实现政府的协调，也只有这有，真实的国家意志才可以成为大家普遍遵守的实际行为准则。 在《政治与行政》一书中，古德诺只有在第一章《国家的主要功能》中论述了政治与行政的分立，而在其余的九章中都用来论述政治与行政分立的条件下，如何使政治与行政协调发展的问题，古德诺在理论上论证了政治与行政的协调发展，在结论上论证了政治对行政的控制，也从现实层面论证了不同国家特定的行政体制，政府体制，政党体制下，如何具体用这一理论。在第一章论述了国家的主要功能政治与行政的分立，而政治与行政的分立是就是它功能的分立，怎样做到功能的分立呢? —政治与行政的分立：功能上的分立 古德诺认为政治与行政在功能上应分立，因为在政治实践中，政治状况的错综复杂使同一政府机构无法同时执行者两种功能，国家作为一个政治实体，它的行动可以在国家意志的表达中活动，也可以在其国家意志的执行中活动，国家的意志或主权意志必需在政治行动之前就应确立并且给予明确的表述，如果我们发现国家的意志会引发政府的行为，那么我们必需先明确表述这种意志后才能执行，我们都知道所有被的国家或国家的机构的所有行动都是为了能很好的表达这种意志或更好让着意志得到执行，不管是在民治政府，民主政府或纯粹的君主制国家，它们在本质上具有相同的性质，而且执行国家意志所需要的活动在民主政府和纯粹的君主制过家也具有相同的性质，但是我们都知道民治国家和纯粹的君主制过家在国家意志的表达功能和国家意志的执行功能之间的差异不同，纯粹君[美]盖伊·彼得斯，政府未来的治理模式，中国人民大学出版社，序言

威尔逊与古德诺的政治与行政思想比较

【争鸣与探讨】 威尔逊与古德诺的 “政治与行政”思想比较 口张霄 （中南财经政法大学湖北武汉４３００６０） 摘要：政治与行政二分法是由威尔逊提出的，却是由古德诺进行全面的论述。比较他们二人的政治与行政思想对于我们研究传统时期的行政学思想具有重要的意义。 关键词：威尔逊古德诺政治行政 托马斯?伍德罗?威尔逊（Ｔｈｏｍａｓｗｏｏｄｍｗｗｉｌｓｏｎ）与弗兰克?Ｊ．古德诺（Ｆ蚰ｋＪＧｏｏｄｎｏｗ）都属于传统的公共行政学理论时期的主要代表人物。他们也是西方行政学思想基础的主要奠基人。 政治与行政二分法是由威尔逊正式提出的，韦伯是集大成者，但却是古德诺首先对它进行了系统而全面的阐释。他为公共行政学从政治学中分离出来起了强有力的推动作用。比较他们的政治与行政思想对公共行政学的系统研究具有极其重要的意义。 一、威尔逊的主要行政思想 托马斯?伍德罗?威尔逊在１８８６年到１９０２年期间，作为政治学教授，主要从事教学和研究工作，作为现代行政学的鼻祖，威尔逊的行政学思想主要体现在他的那篇被誉为行政学开山之作的《行政之研多涝文章中。他的有关政治与行政的主要思想是： １．将政府管理行为作为专门学科进行研究。“社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进。”对于这一点，威尔逊具有充分的认识，他认为“决没有任何一门实用科学，当还没有了解它的必要性时，会有人对它进行研究”。在威尔逊所处时代之前的很长一个时期，人们并没有对政府行政管理活动进行系统的研究，对此，威尔逊说，“直到本世纪已经度过了它的最初的青春时期，并已经开始长出独特特色的系统知识之花的时候，才有人将行政机关作为政府科学的一个分支系统来进行论述”。到了威尔逊所处的时代，资本主义已进入全面发展阶段，而随着经济和社会的前进，社会公共事务日益增多，整个社会或者说是公众对政府的职能需求也越来越多，就像威尔逊所说的那样，“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂化起来，尽管它当初曾经一度是很简单的”。“政府的职能在逐日变得更加复杂和艰难，它们并且在数量上也同样在大大增加。行政管理当局在把它的手伸向每一处地方以执行新的任务。”正是由于有了现实上的需求，威尔逊提出了将政府管理行为作为专门学科进行研究。 ‘２．强调政府应注重的两大目标：政府职能要明确；政府实现职能的最佳途径。威尔逊说：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”威尔逊将行政学研究的目标首先放到了一个国家的政府的职能是否明确上面。确实，不论是政府还是任何其他一种组织，都要弄清楚它本身能够完成什么任务，以及任务是否已超出了它的能力范围或职能范围。另外，就是要研究政府用什么方式方法进行管理，才能提高行政效率，完成任务，这些构成了行政学各个部分的具体研究内容。 ３．阐明了公共行政学的基本特征：社会性、独立性、行政效率性，主张行政集权。他认为，公共行政就是公法的明细而系统的执行活动，可以找到一种为人们所认同的具有普遍意义的行政规律，这是他的社会性。同时，因为它的社会性。威尔逊主张建立一门独立的学科——行政学。另外，威尔逊主张实行行政集权，他认为，“巨大的权力和不受限制的自由处置权限在我看来似乎是承担责任的不可缺少的条件。” ４．主张将政治与行政相分离。威尔逊认为，行政就是政府的执行操作，是具体的思想活动，行政管理置身在政治之外，政治是国家宏观重大的带有普遍性的思想活动，但二者却是密切相关的。另外，他明确指出，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。” ５．阐述了行政学的研究方法。主张要找到最佳的分权 ｌｌｌ：ＩＩｅｌｌＩＩＩ；；Ｉ【ｊ回－＾。－‘。一＾＿，－，?一‘＿??＿＿一一Ｈ一－一。ｏ　万方数据

政治与行政读后感

《政治与行政》读后感 本学期我们行政管理专业开设了行政管理学导论这门课程，将公共行政学的概念，理论等各方面知识做了一次系统详细的介绍与讲授，作为对课堂知识学习的补充，我选择了《政治与行政》这本书作为课外阅读的书籍。 《政治与行政》这本书是美国政治学家弗兰克·古德诺的作品。古德诺是美国政治学会的主要创建人，他从法律角度研究了市政机构和管理，以及20世纪初期美国城市政治，也是政治与行政分离理论的倡导者之一。其中，政治与行者两分，在古德诺《政治与行政》一书中，做了详尽的介绍。 读过《政治与行政》一书后，我将本书大概划分为三个部分。第一部分是前三章，讲述了国家的功能，政治的功能以及中央与地方政治的关系；第二部分是第四章到第七章，具体介绍了行政的功能，行政体制和政府体制与政治和政党的关系，以及美英两国民治政府的特点与不足；第三部分是关于政党的内容，包括党魁的概念以及政党的责任。在阅读这本书时，我将主要的关注点放在了政治与行政两分以及政党内容这两个方面。 关于政治与行政的分离，其实在古德诺之前，已经有人对该观念进行了论述。例如美国第28任总统威尔逊，他在1887年发表的《行政学研究》一文中，针对当时美国政府内政党分肥的的状况，首次提出了将政治与行政相分离的概念。而古德诺则是在威尔逊等人的基础上，对该观念提出了新的理解与发展。

古德诺在书中提到，之所以要将政治与行政二者相分离，首先是出于解决城市问题的需要。他提到了在英国和德国，由于此观念已被很多人所接受，故这些国家在处理城市问题上更加得心应手；其次，古德诺认为行政中的许多环节，尤其是技术方面，对于政治的影响微乎其微，例如行政中的那些半科学，半商业活动，与制定政策，表达民众意愿的政治活动，几乎没有什么关系。 这是古德诺对于政治行政两分原因的分析，而古德诺对于该理论贡献，则是在于他澄清了人们可能会对该观念产生的误解，即行政与政治两分程度的问题。古德诺认为，政治与行政的两分，并不是彻底的，而是应保持联系的。他说：“政治的功能首先与国家意志的表达有关，其次与国家意志的执行有关。”这句话中其实映射了他的观点。国家意志的表达是政治活动的主要内容，但这并不意味着政治与国家意志的执行就毫无关系。这点其实很好理解，如果在执行政策时没有考虑到政策的可行性，那么再好的政策，也会因无法执行而变得毫无意义。 既然行政与政治不能够完全分离，仍需存在联系，那么如何协调行政与政治的关系问题，就成了关键。在《政治与行政》一书中，古德诺先后指出了三种协调两者关系的观点。第一，政府体制中的政治机构必须对行政机构进行控制。这是因为如果政治机构对行政机构的控制过少，会使行政机构在一种松弛的状况下工作运行，这势必会导致行政效率低下，不能有效的完成国家意志的表达。另一方面，政治机构对行政机构的控制也应保持在一定的限度内，过度的加强政治控

威尔逊对政治与行政二分的思想与古德诺的二分法之间有什么区别与联系

威尔逊对政治与行政二分的思想与古德诺的二分法之间有 什么区别与联系 一、威尔逊的主要行政思想 托马斯·伍德罗·威尔逊在1886年到1902年期间，作为政 治学教授，主要从事教学和研究工作，作为现代行政学的鼻 祖，威尔逊的行政学思想主要体现在他的那篇被誉为行政学 开山之作的《行政之研多涝文章中。他的有关政治与行政的 主要思想是： 1．将政府管理行为作为专门学科进行研究。“社会一 旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学 推向前进。”对于这一点，威尔逊具有充分的认识，他认为 “决没有任何一门实用科学，当还没有了解它的必要性时， 会有人对它进行研究”。在威尔逊所处时代之前的很长一个 时期，人们并没有对政府行政管理活动进行系统的研究，对 此，威尔逊说，“直到本世纪已经度过了它的最初的青春时 期，并已经开始长出独特特色的系统知识之花的时候，才有 人将行政机关作为政府科学的一个分支系统来进行论述”。 到了威尔逊所处的时代，资本主义已进入全面发展阶段，而 随着经济和社会的前进，社会公共事务日益增多，整个社会 或者说是公众对政府的职能需求也越来越多，就像威尔逊所 说的那样，“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂化起 来，尽管它当初曾经一度是很简单的”。“政府的职能在逐 日变得更加复杂和艰难，它们并且在数量上也同样在大大增 加。行政管理当局在把它的手伸向每一处地方以执行新的任 务。”正是由于有了现实上的需求，威尔逊提出了将政府管 理行为作为专门学科进行研究。 ‘2．强调政府应注重的两大目标：政府职能要明确；政 府实现职能的最佳途径。威尔逊说：“行政学研究的目标，

在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任 务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可 能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”威尔 逊将行政学研究的目标首先放到了一个国家的政府的职能是 否明确上面。确实，不论是政府还是任何其他一种组织，都 要弄清楚它本身能够完成什么任务，以及任务是否已超出了 它的能力范围或职能范围。另外，就是要研究政府用什么方 式方法进行管理，才能提高行政效率，完成任务，这些构成 了行政学各个部分的具体研究内容。 3．阐明了公共行政学的基本特征：社会性、独立性、 行政效率性，主张行政集权。他认为，公共行政就是公法的 明细而系统的执行活动，可以找到一种为人们所认同的具有 普遍意义的行政规律，这是他的社会性。同时，因为它的社 会性。威尔逊主张建立一门独立的学科——行政学。另外， 威尔逊主张实行行政集权，他认为，“巨大的权力和不受限制 的自由处置权限在我看来似乎是承担责任的不可缺少的条件。” 4．主张将政治与行政相分离。威尔逊认为，行政就是 政府的执行操作，是具体的思想活动，行政管理置身在政治 之外，政治是国家宏观重大的带有普遍性的思想活动，但二 者却是密切相关的。另外，他明确指出，“行政管理的领域 是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距 甚远。” 5．阐述了行政学的研究方法。主张要找到最佳的分权方式即权力划分问题，应研究公共舆论与行政管理的关系， 要指导公共监督。要寻求最佳途径，建立一支训练有素的最 佳文官队伍。注重研究治国艺术，主张借鉴外国的行政经验。 威尔逊认为，由于“在与行政管理职能有关的各个方 面，一切政府都具有很强的结构方面的相似性”，“我们应 该运用历史方法和比较方法对不同政府所共有的行政管理规 律进行研究。”他还积极主张大胆地借鉴别国的管理方法和

浅谈古德诺的《政治与行政》

解读古德诺的《政治与行政》 摘要：弗兰克·约翰逊·古德诺是继托马斯·伍德罗·威尔逊之后，对政治与行政二分法理论进行系统的阐述以及在政治与行政二分法的基础上发展了政治与行政协调发展的理论。同时，古德诺的《政治与行政》是与威尔逊的《政治的研究》并称为美国的行政学历史的开山之作，对于我们学习和研究政治学和行政学具有重大的利益。 关键词：政治与行政二分法；政治与行政协调；政党 一、学说产生的历史背景和评价 古德诺的《政治与行政》写于1900年，而美国在经历了第二次工业革命和南北战争之后，美国的综合国力和地位都得到提升。但美国建国初期的根据孟德斯鸠的分权学说建立起来的政治制度和体系，严重的阻碍了当时美国社会的进一步发展，而古德诺的政治与行政二分法正是对当时美国发展所面临的瓶颈提出了解决途径，如政治与行政协调发展，而不是分离成两个对立的关系；加强中央集权，削弱地方的权力；政党、政党领袖和民治政府三者的关系。《政治与行政》一书是第一本系统阐述了的“政治与行政二分法”的行政学专著，该书不仅奠定了古德诺在行政学研究的无上的地位，同时也给现代的行政学研究带来深远持久的影响。 二、政治功能对行政功能的适度控制 古德诺指出政治的功能就是表达国家的意志，并且强调国家意志的执行机关必须接受国家意志的表达机关的控制，即政治对行政的控制，这样才能使真正的国家意志成为大家普遍遵守的实际行为准则。另外“政治的功能首先与表达国家意志有关，其次又与执行国家意志有关”，在民治政府中，表达国家意志机关必须对执行国家意志的机关加以控制，而这种控制不仅存在于政府体制的内部，也存在在政党之内。古德诺在此基础上提出了这种控制是适度的，表达国家意志的机关对执行国家意志的机关的控制不能过度拓展，不然会导致行政效率的低下，而通过令行政机关享有一定的独立性可以使控制保持在一定限度之内。同时古德诺认为国家意志的表达也受到法外力量的影响，他认为当时的政党制度是一种很好的法外调节机制，他列举了英国和澳大利亚的选举和选票的发展说明了“在美国，政党已经逐渐获得了法律的承认。因此，政党在我们的正式政府组织中已经占有了一席之地”，他认为合适的运用政党的力量能更好的推动国家的发展。 行政功能指的是执行国家意志的功能。古德诺将行政分为司法行政和政府行政两部分，而政府行政也划分为准司法行政、执行行政以及半科学行政这三部分，大致的划分了各自的范围和界限。并通过限制高层政府官员（即对决策有重大影响的官员）的任期来限制政治对行政的控制过度拓展。 古德诺提出要真正的实现民治政府和高效行政，就必须让表达国家意志机关对执行国家意志的机关加以适度的控制，而执行国家意志的机关也必须保持一定的独立性。由此可知古德诺的政治与行政二分法并不是绝对的分离，与威尔逊提

政治与行政

《政治与行政》及《行政之研究》读后感 前言书》。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。 第一章，国家的主要功能。从一开始就在讨论法外制度和法定制度的关系。古德诺提出，大多数研究政府问题的著述者，都倾向于考察法定的正式政府组织。但这种方法会使学者们在判断国家真正的政治生活时误入歧途。古德诺认为，“事实常常是这样，法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大”。不同民族的政治制度，将显示出比只囿于考察宪法和法律的正式条款所想象的政治制度具有更大的相似性。其次，古德诺又分析了孟德斯鸠的三权分立的分权理论。在阐述国家的主要功能中，古德诺认为，在多有的政治体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，称之为“政治”与“行政”。政治即是通过公民中的政党组织指导或影响政府政策的行为或职业。而行政则是公共服务的总体，从事于政府意志的执行和普遍利益规划的实施。从而总结出“政治”与“行政”即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能的结论。 第二章，政治的功能。古德诺说明了政治的功能与国家意志的表达和国家意志的执行有关。他指出了选举和投票的法律发展的过程，并对选举和投票的法律发展表明：政党作为一种政治机构获得了某种法律上的承认，即政党在法定的正式政府组织中已取得了它的地位。在这一章的最后，古德诺总述了政治的功能。其一，功能主要与对国家意志的表达有关。其次，它又与国家意志的执行有关。最后，政治的功能包括：制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。 第三章，中央政治与地方政治。古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离国家(或州)从而使整体走向分裂。为避免分裂，中央政府便会通过加强立法(因为行政权在地方手中)来限制地方权力，保证统一。而地方则会使用消极的不执行权来对抗。而如此一来，一方面国家的意志无法贯彻，另一方面宪法所规定的地方自治权实际上也受到了侵犯和否定。在古德诺看来，这正是美国的情形。为此，要改变这种现状，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。 第四章，行政的功能。执行国家意志的功能称作行政。行政既是司法的，又是政府的。非立法的机关的活动通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。这是古德诺对于行政的定义。古德诺阐述了政府的两种主要功能，即如果政策问题是根据民意决定的，那么在行政体制的半科学﹑准司法﹑办事和幕僚性的那个部分中，就应该做出长期任职规定。而在行政体制的较高层次上，即在那些任职官员对政策问题具有决定性影响的地方，特别是对那些行政首脑来说，则应该避免长期任职。在论述政治功能与行政的协调中，他认为，政府体制中的政治机构必须对行政机构进行控制。控制要有一定的限度。过分的扩展政治控制会进一步破坏政治控制的原本目的。另外，只有坦白地承认必须对法律总的执行进行控制，并承认必须有一部分行政工作实施政治所不应干预的，安全才能实现。 第五章，行政体制对政治与行政关系的影响。古德诺认为，应该鼓励行政集权的趋势，而不是阻碍它的发展。我们必须坚持这种集权应该伴随以更充分地承认一个政府领域，在那里，政治的影响是有害的。”因此，为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。 第六章，政府体制尤其是行政体制对政党地位的影响。法国和意大利的政党分别在一定程度上扮演了不负责任的角色，前者的政党体制主要是大大损害了行政效率，后者则建立在私利动机之上的。政党体制带来的最严重的危害是缺乏行政效率和缺乏对民众意志的责任；只有承认了存在着一种其行使可以完全不受政治影响的行政功能之后，才能获得效率。是当地把行政体制集权化，并随之较大幅度地延长行政官员的任职期限。所以，政党体制对政党的影响尤为重要。 第七章，民治政府。古德诺一开始就指出民治政府的基本条件；第一，整体意义上的人

政治与行政

读《政治与行政二分法》有感一、 二、古德诺阐述的政治与行政二分法 1、政治与行政的功能 从分析国家的主要功能出发，古德诺指出作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，无论政府体制之间的差异如何。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能就是：政治与行政。 古德诺认为，政治的功能主要于对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理地表达国家意志等国家主权和政府体制问题，还与决定采取何种方式表达国家意志有关；其次又与国家意志的执行有关。因此政治的功能包括制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。 执行国家意志的功能古德诺称之为行政。在他看来，行政既是司法的，又是政府的。由于立法机关不可能把所有的国家意志都表达得非常清楚而不会产生争议，而这种必然会产生的争议又必须在执行之前得到解决。因此，为了方便起见，国家意志的解释权通常被委托给某种多少独立于立法的机关，这种机关通常被称作司法机构，而司法机构的这种非立法活动通常就叫做司法行政。古德诺把司法方面以外的行政功能叫做政府行政，并将政府行政功能细分为三种：一种是行政的准司法功能，这种功能存在于司法与政府行政之间的分界线上，其职能与司法行政功能相似；第二种功能是执行功能，其职能就是执行已表达出来的国家意志，即法律；第三种功能是统计和半科学的功能，其职能主要是从事行政技术性工作。古德诺还进一步将行政执行功能区分为高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。而进行这种区分是为了说明政治与行政分开的可操作性。古德诺认为，政治应该对高层行政功能有较多控制，而对具体行政则应少控制，以利于提高行政效率。 2、政治与行政的协调 古德诺在阐释了这两种功能并在两者之间做出区分的同时，进一步对政

第2章 古德诺的政治—行政二分法 - 副本

第2章古德诺的政治—行政二分法 一、对政治—行政二分法的进一步阐释 古德诺在政治—行政二分法问题上的重要贡献不是在于他率先提出了政治—行政二分法，而是在于他对政治—行政二分法所做的进一步阐释，从而为其后来所提出的一些具有独创性的公共行政管理学思想奠定了基础。 古德诺之所以提出应将政治与行政相对地“二分”开，其目的是为了引出政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚。 在古德诺看来，把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。 古德诺反复强调的主线就是：政治与行政必须以某种方式取得协调。 二、政治对行政的适度控制是政治与行政实现协调的重要基础 古德诺认为，协调的基础是政治必须对行政取得某种形式的控制。这种控制是通过法定制度达到的，有时则是由法外途径实现的。 古德诺在认识到政治必须对行政实施控制的同时，也注意到这种控制有一定的限度，仅仅强调政治对行政的控制是有危险的，因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨害有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。 因此，一方面，为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。由此可见，问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限度，以真正地实现政治和行政的协调。 三、行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径 古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制问题，而且还取决于行政权力的必要集中问题。 古德诺认为，行政分权，特别是中央和地方的分权，造成了行政力量统一性的破坏，导致了政治与行政的失调，从而使国家意志的执行出现了问题。“任何国家意志的表达，在表达机关对执行机关没有控制的情况下都是一句空话”。古德诺认为，要改变这种状况，只有通过行政权的集中这个惟一的途径，“因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间的必要协调”。因此，应该鼓励行政集权的趋势，而不阻碍它发展。 四、美国走向政治与行政协调的独特道路——法外调节 古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”和“必要行政集权”全来自于政党功能的发挥。 通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，而恢复了被法定政府体制割断了的立法机构对行政机构的某种有效控制；通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。 总之，正是由于政党本身的统一性，和党员对党的忠诚，美国政治体制的设计者留给后人的巨大难题才得以顺利解决。 五、美国加强民主与效率协调的主攻方向——政府体制的改革 考虑到政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，古德诺认为，必须使美国的政府体