论公共管理中的公民参与

自 考 本 科 生 毕 业 论

文

论文题目 论公共管理中的公民参与

2012 年2月20 日

内容摘要：公民参与是现代公共管理不可或缺的重要环节，是促使公共部门实现其公共责任和良好治理的一个重要手段。在公共管理实践过程中，公民参与是确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。本文从个人、社会、政治和公共管理等层面分析了公民参与的价值和影响，进而阐述了公民参与的机制和途径。本文还分析了公民参与公共管理的现状，即目前公众参与公共管理基本上还处于决策后实施阶段的参与, 即属于较低层次的参与, 与公共管理的发展、构建和谐社会的客观需要不相适应。

关键词：公共管理、公民参与、公民管理

目录

引言 (2)

一、公共管理中公民参与的重要性 (2)

（一）公共管理中公民参与的培育 (2)

（二）公共管理中公民参与的必然性 (3)

（三）公共管理中公民参与的意义 (4)

二、积极的公民参与在公共管理中的价值导向 (5)

（一）公民参与可以使公共政策更加民主和高效。 (5)

（二）公民参与能有效防止权力的异化，遏制腐败。 (5)

（三）积极的公民参与有助于形成良好的政治文化氛围，规范着政治制度的价值导向。 (5)

三、公民参与公共管理的现状及存在的问题 (6)

四、促进公民参与公共管理的若干对策和有效途径 (8)

（一）培育公众的参与意识。 (8)

（二）鼓励公众参与立法。 (8)

（三）架设公众参与公共事务的桥梁。 (9)

（四）提高公众参与公共事务的成本收益率。 (10)

五、公共管理中的公民参与的最终价值体现 (10)

后记 ............................................................................................. 错误！未定义书签。参考文献 ..................................................................................... 错误！未定义书签。

1正文

引言

在中国社会转型尚未完成、经济体制改革逐渐深入、政治体制改革逐渐深化的背景下，公众参与作为时代所需求并为时代所推动的制度变革，正具有越来越重要的现实意思。公民参与是现代公共管理不可或缺的重要环节，是促使公共部门实现其公共责任和良好治理的一个重要手段。文章从个人、社会、政治和公共管理等层面分析了公民参与的价值和影响，进而阐述了公民参与的机制和途径。文章还分析了公民参与公共管理的现状，即目前公众参与公共管理基本上还处于决策后实施阶段的参与, 即属于较低层次的参与, 与公共管理的发展、构建和谐社会的客观需要不相适应。

一、公共管理中公民参与的重要性

（一）公共管理中公民参与的培育

在我国，公民参与不是内生的，而主要是作为一种外来的现代化因素被引入的。因此，公民参与要在中国社会生长和运作起来，需要一定的环境：一方面需要有一个公民参与的空间，即公共领域；另一方面需要公民有公民积极参与的意识和能力。公民参与的主体是拥有参与需求的公民，既包括作为个体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间组织。为使公民参与机制切实发挥作用，提高公民参与意识和参与能力是关键。

发展公民参与的意愿和能力，实际上就是在我国社会中培育积极公民。在前文中，我们指出，共和主义的公民参与理路强调积极公民的概念，而在自由主义理路中的公民则是一种消极公民的概念。消极公民概念更强调的是公民权利，而不是公民的责任或义务。国家或政府的主要任务就是保护每一个公民的基本权利。至于公民是否关心政治、参与政治，则是次要的问题。而在积极公民的概念中，公民的意义不仅仅是享受特定的权利，甚至不仅仅是履行一定的义务，而且是主动去寻求、担当公共生活中的责任。这种责任意识，不仅仅是为了使一个国家或政府更加完善，同时也是对公民人格的修炼。正如阿伦特所指出的，政治行为的价值不在于达成实用性的协定，而在于它能实现每个参与者公民的主体性，

1杨振宏:当代中国政府转型中的公民参与问题研究，《苏州大学》2010年

锻炼他的判断辨识能力，并在与他人的关系和共同行为中成为群体有效成员。积1极公民概念认为，公民有参与公共事务管理实践活动的渴望，公民参与的基础并不是也不可能是先于行动存在的相同或一致的共同价值，而是在利益差异和冲突存在的基础上，在反复博弈、充分对话、彼此互惠的社会共同体交往中逐渐形成的。

一个社会中，只有当积极公民成为一个国家或社会中公民的常态，公民的参与才能得到真正发展。托克维尔在对美国的民主制度进行实地研究后认为，就对美国民主制度的贡献等级而言，自然环境不如法制、而法制又不如民情。在托克维尔的眼中，民情所指的是当时美国的乡镇自治制度，这个制度的实质就是公民对于公共事务的积极参与。

（二）公共管理中公民参与的必然性

从政治关系角度来理解，我国学者王浦劬认为公民参与是：“普通公民通过各种合法方式参与政事生活，并影响政治体系的构成运行方式，行动规则和政策过程的行为，他是政治关系中政治权利得以实现的重要方式。反映着公民在社会政治生活中地位作用和选择范围，体现着政治关系的本质。

从公民政策的角度来理解，《布莱克威尔政治学百科全书》中认为公民参与是“参与制定，通过贯彻公共政策的行动”健全参与体质：现代社会的政治体制，只有具备自主性，适应性和凝聚性，才能有助于公民政治参与的扩大，民主政治的发展，以至整个社会的进步。我国的政治体制还有许多不够完善的地方，还缺乏相当程度的自主性、适应性和凝聚性。既自我适应、自我调整、自我运行和自我发展的性能还不够。因此，胡锦涛同志在党的十七届五中全会上从战略的高度提出要“继续推进政治体制的改革”，进一步扩大社会主义民主。努力建设有中国特色的社会主义民主政治。

从社区的观点来分析：学者王振海认为：公民参与就是社区中的居民运行权利，以决定由关社区中一般事务的过程。

1【法】托克维尔：《民主在美国》台湾版

2王浦劬：《政治学基础》北京大学出版社1995年出版，2006年再版

3《布莱克威尔政治学百科全书》:（英）戴维·米勒、韦农·波格丹诺编译者: 邓正来出版社: 中国政法大学出版社2002年12月出版

（三）公共管理中公民参与的意义

1. 公众参与是公共管理发展的内在动力。

公共管理是一项造福于广大社会成员的系统工程, 其根本目的在于社会和

人的全面发展, 即通过整合社会资源、强化社会功能、增强社会活力等活动, 使社会成员与社会之间建立起协调发展、和谐有序的平衡关系。要达到这一目的, 就离不开社会成员积极而富有成效的参与。在以人为本的社会发展理念蔚然成风的今天, 公众广泛主动参与公共管理、共享资源、共建家园, 已成为新世纪公共管理改革和实现社会现代化的深层动力。动员社会成员的直接参与, 发挥社会成员的主动精神, 是保证公共管理目标实现的持久动力。

2. 公众参与是公共管理科学性的必然要求。

为社会成员提供参与机会是公共管理的重要功能之一。强调社会成员参与公共管理, 意味着社会成员不仅是公共管理的对象, 同时也是公共管理的积极行

动者; 不应把社会成员当作公共管理被动的接受者, 而应向他们提供参与公共

管理的各种机会; 不应只让社会成员仅仅了解公共管理的结果, 而应让他们参

与公共政策的制定、实施、监督的全过程。

只有社会成员的广泛参与, 才能培养起现代公民应有的社会意识, 形成有效的

公共管理组织结构和运作机制, 切实发挥好公共管理所固有的各项功能。

3. 公众参与公共管理程度的不断提高, 是现代公共管理发展的总体趋势。

在现代社会生活中, 社会成员积极参与公共管理事务和活动已变得越来越

重要, 它是公共管理的基本原则和方法。在实践中, 虽然各国公共管理的侧重点有所不同, 但也存在着一致性的地方, 即都倡导参与、分享这一社会发展的基本精神。也就是说, 通过公共管理中公众参与机制的建设, 形成一种公众自主、积极参与的精神, 实现公共管理的目标, 从而享受共同创造的成果。

4. 公众参与是社会成员履行义务、承担责任、寻求利益保障的有效途径。

公众参与反映了社会成员与社会之间的权利、义务和责任关系。社会是一个复杂的系统整体, 在这一系统内, 社会成员之间的权利和义务是统一的, 平等

分享社会发展成果的同时必须承担相应的责任。公众参与的过程既是分享权利的过程, 也是履行义务的过程, 每一个社会成员, 无论是成员个体, 还是作为组

织的单位, 都有义务承担起自己应负的责任, 为社会建设出一份力量、尽一份责

任。从行动目标上看, 公众参与是为了促进社会与人的共同发展。通过社会成员的广泛参与, 以人为本建设社会, 可以不断满足成员在物质、文化、精神、环境等方面的要求。因为, 在一个社会中, 只有社会成员自己才最了解自身的现实需求, 也只有通过协商和争取才能平衡各自的利益关系, 维护其共同的价值观念和利益追求。毫无疑问, 社会公众的积极参与将在未来的公共管理中占据主导地位, 成为影响公共管理发展方向的重要因素。

二、积极的公民参与在公共管理中的价值导向

近年来，我国政府已经逐渐认识到公民社会是现代民主政治的一个重要前提，公民自主意识及政治参与意识的增强是公民社会成熟的主要标志。因此，如何营建一个成熟的公民社会，培育公民意识，增强公民的政治参与，是推动我国民主政治发展的一个关键环节。

（一）公民参与可以使公共政策更加民主和高效。

在政府进行公共治理的过程中，积极的公民参与可以使决策者制定的公共政策更符合公民的现实政策偏好，可以使公民成为政府的体贴评估者，可以使政府获得更高的民众支持率，从而最终有利于建设一个存在更少分歧和更少斗争的易于管理和规制的和谐社会。而符合公民偏好的政策在执行过程中，公众则会表现出积极的合作态度，这样就降低了贯彻执行的成本，减少了民众对政府的愤懑情绪，从某种程度上来讲，积极良好的公民参与分散了政府改革的压力。

（二）公民参与能有效防止权力的异化，遏制腐败。

由于我国实行的是“自上而下”的改革方式，正处于社会转型的特殊时期，因为利益驱动而使一部分人运用不平等竞争或权力寻租等方式获取私人利益，从而造成社会不同群体之间利益上的矛盾和冲突日益加剧。在这种情况下，要根治腐败需动员整个社会的力量，形成人人都参与的公民社会，用宪法和法律赋予公民的各项权利对国家权力进行监督和制约，用社会的内生机制对腐败形成有效制约，进而有效防止权力的异化，达到遏制腐败的功效。高效的公民参与意识，是一个国家民主政治发展的重要因素，也能在最大层面上制约权力，遏制腐败。

（三）积极的公民参与有助于形成良好的政治文化氛围，规范着政治制度的价值导向。

1公民社会有别于以政治力为核心的政府机关以及追求私人利益为主轴的市场，它重点强调追求公共性与道德性的社会生活领域与价值规范，以非赢利组织为主体的公民社会充分展现其公共性与公众参与的特征，试图通过扭转市场过度重视个人私利的价值观建立社会责任感与公民义务感。公民社会一旦形成，便具有了相应的政治文化氛围，其核心价值理念在于一种契约精神，一种公平、公正、正义的价值观，这种公民意识的觉醒、公民有效的政治参与能有效引导市场经济本身在最大限度追求利润的同时，更注重公平、公正竞争，这种经济上的价值追求决定了政治制度中的价值导向，具体表现为民主政治制度的建立和完善是在充分尊重人的价值和意义的理解基础之上，是一种为保护人的自由、平等、人权和尊严的政治设计，直接推动民主政治的进程。相应的，政治制度的价值导向反过来也进一步强化着经济领域内的价值追求方向，这样就形成市场、政府、社会三者之间的良性互动。

三、公民参与公共管理的现状及存在的问题

社会成员自愿参与公共事务管理的程度, 是社会开明程度、健全水平和活力效度的综合反映。近年来, 公众参与已得到愈来愈多的人的接受与支持, 形成了前所未有的全新格局。但不可否认的是, 我国公众参与的总体水平较低, 公众参与公共管理事务的广度和深度都还不够, 基本上还处于决策后实施阶段的参与, 即属于较低层次的参与, 与公共管理的发展、构建和谐社会的客观需要不相适应。具体表现在以下方面:

1. 公众参与的普遍性不足, 参与的广度与深度均有限, 而且参与效果欠佳。目前, 真正出于自主意识自愿参与的公众参与行为很少, 一般都具有随大流的从众性。实践中, 相当一部分社会成员的公众参与意识比较薄弱。同时, 我国原有的公共资源配置机制对一般公众利益并无直接影响, 无形之中培养了与我无关的思想, 大多数人只意识到自身是公共管理的对象, 却没有意识到自身也是公共管理主体中不可或缺的一部分, 缺乏公民责任感。与此同时, 公众参与的内容缺乏深度和广度,导致参与效果十分有限。就当前而言, 公众参与的效果几乎完全取决于掌握公共管理权限的主政者的价值取向和综合素质。公共政策能不

1吴昕春：公民政治参与的环境要素，《安徽教育学院学报》2000年04期

能反映或能在多大程度上反映社会成员的利益诉求, 社会成员无从知晓, 更无1法落实及进行有效的监督。再加上社会成员的力量有限, 公众参与还比较多地属于自发的个人行为, 对公共管理政策制定、决策的价值取向及其具体贯彻实施的影响力轻微。

2. 公众参与的制度化渠道不够畅通, 随意性很强, 特别是缺乏可操作的

程序规范。我国的基本社会制度为公众参与提供了根本保证, 但关于规划参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施的制度却不够健全, 普遍缺乏社会公众参与的制度规范, 谁来参与(参与的主体)、参与什么 (参与的内容) 和怎样参与 (即参与的途径或者参与的形式是什么) 均没有相关的规范和条例加以明确规定, 致使许多公众参与以非制度化的形式出现。

3. 公众参与的能力不足。由于受到社会成员的自身素质, 对资讯的掌握程度、理解程度及对政策目标实现的可能性和途径的认识等诸多因素的影响, 使得现实中公众参与的能力与参与要求不相符合, 参与效率低微。此外, 一些政府官员的官僚主义思想也不利于公众参与的正常发展。

4. 公众参与成本偏高。公众参与社会公共事务需要付出一定的时间、精力、体力和金钱, 同时还可能要放弃一些机会或闲暇, 这些构成了公众参与社会公共事务的成本。虽然也有不计成本、热心公益、无私奉献的人, 但大多数人在决定是否参与社会公共事务之前都会有意无意地考虑成本问题。

事实上, 目前公众参与程度偏低的重要原因之一就在于公众参与成本偏高。

上述状况之所以会存在, 除了公众参与意愿受到其个人背景、个人性格特征等因素的影响之外, 还受到更为复杂的社会因素的影响。具体包括: 一是社会成员所处的社会环境因素的影响。目前社会成员之间普遍缺乏沟通的客观环境, 而社会环境的影响力在一定程度上远远高于个人生活背景的影响力。二是由于事不关己高高挂起、少管闲事的价值观念的盛行, 使得一些社会成员对公共管理并不寄予厚望, 同时也缺乏社会责任感。三是政府行政权力过于强大, 即使在市场经济发展到一定阶段的今天, 这种状况仍然未发生根本性的动摇, 这便促使公众对政府机构产生长期依赖心理, 导致公众参与的观念非常淡薄。四是陈旧的工

1李广群：公共危机管理中的公民参与机制研究，《山东大学》，2009年

作形式和内容, 使公众个性化、多元化的需求在公共管理过程中无法得到充分满足, 因而在客观上也造成公众参与公共事务管理不多的结果。

四、促进公民参与公共管理的若干对策和有效途径

要充分发挥公众参与在公共管理中的作用, 必须大力培育公众参与意识, 鼓励公众参与立法, 架设公众参与公共事务的桥梁和提高公众参与公共事务的成本收益率。

（一）培育公众的参与意识。

首先要让公众知道自己有权参与公共事务, 这是在合法地履行自己的参与性权利。在传统计划经济体制下, 公众基本不参与公共事务, 即使在响应党和政府的号召参与特定公益性活动时, 往往也认为自己是在尽义务而不是在履行权利, 因此, 我国公众普遍缺乏公众参与意识, 大都不能主动参与公共事务。为了适应构建和谐社会的需要, 可以倡导公众参与文化, 增强公众参与意识, 让每一个人都认识到参与公共事务既是自己的义务, 更是自己的权利, 使公众把参与公共事务当成为一种习惯。总体而言, 公众参与公共事务侧重于履行权利,例如公众有权要求政府维护公共安全、支持基础教育、保障充分就业、完善基础设施和提供社会保障,有权检举破坏环境的单位和个人。但与此同时, 公众参与公共事务也往往表现为履行义务, 例如公众有义务保护环境卫生。培育公众参与意识, 不仅要提高公众的权利意识, 也要增强公众的义务观念。

（二）鼓励公众参与立法。

依法治国、依法行政的大背景下,公众可以通过参与立法来促进那些有利于维护公众利益和保障公众对社会公共事务的参与权的法律条文出台。立法过程实际上是对权力资源和权利资源进行制度化配置的过程。

在这个过程中, 只有各个利益主体都有机会充分参与博弈, 才能制定出平衡各方利益的法律。只有立法民主化,允许公众参与立法过程, 才有可能避免制定出来的法律过度保护起草人的利益而忽视公众的利益。2000年开始施行的《中华人民共和国立法法》赋予了公众参与立法的部分权利, 确立了立法工作由封闭立法向开门立法转型的方向。立法不再是立法机关内部的事情, 包括国家机关、社会团体、企事业组织、专家、公民在内的广义上的公众都可以在一定程度上参与立法活动。

从全国层面来看, 公民作为一般意义上的公众, 可以参与的立法范围仍然比较有限, 主要是参与行政法规而非法律案的起草过程。从地方层面来看, 自!中华人民共和国立法法颁布实施以来, 公众参与地方立法取得了比较明显的进展, 立法论证会、听证会等公众参与地方立法的形式已经开始被广泛采用。在立法实践中, 公众参与立法的渠道比较多, 可以参加征求意见的讨论, 可以向立法机关提交立法建议, 可以在媒体公开发表意见, 也可以向人大代表提出建议。

可从以下诸方面着手健全参与体制：⑴加强相关立法。尽快制定《行政程序法》、《行政公开法》、《新闻法》、《隐权法》与相关法律。保障人民的知情权、参与权、表述权和监督权。⑵健全的公民参与制度，要进一步完善，细化和落实选举制度才、听证制度、信息公开制度、公民参与立法制度以及公职人员的评议制度、陪审制度、参与化解纠纷的制度、社区校正制度、公民批评建议制度等已有具体制度。同时，还要积极探索公民参与的切实有效的制度，不断进行制度创新。

⑶规范公民参与程序，并完善法律责任和救济措施。法律程序是指人们进行法律行为所必须遵循的法定方式、步骤、形式以及各步骤的时限及其相互间的顺序。在当今世界，法律程序的参与程序，依照既定程序的参与可以形成比较明确的预期成果，这样，社会公众事先就能判断出参与的大致结果。政府应通过制度必须的规定和办法，使公民参与由章可循。例如，在公共政策制定过程中，每次会议均应提前公布内容和要求，使参与代表有时间进行信息收集和调查研究。

（三）架设公众参与公共事务的桥梁。

民间组织(NGO ) 是公众参与公共事务的重要桥梁和纽带。20世纪90年代末以来, 我国民办非企业单位从无到有, 逐年增加。截至2007年底, 全国登记注册的民间组织共有38. 7万个, [ 1] 考虑到2007年末全国总人口为13219

万人, 我国每十万人口约拥有29. 29个民间组织。相比之下, 西方发达国家的社团密度远远高于我国。例如, 德国每十万人口的社团数量已从1960年的160个增加到1990年的475个, 瑞典则创建了一个每十万人口就有2300个社团的稠密的社会网络。[2] 总体来看, 包括那些获准登记成立的民间组织在内, 我国民间组织大都处于边缘化的生存状态。要充分发挥民间组织桥梁和纽带作用,民间组织就要从边缘进入主流 , 这一方面需要政府的支持。另一方面, 民间组织也要加强自身的能力建设和诚信建设, 通过提升自身的社会公信力来获得公众的认可和支持。

（四）提高公众参与公共事务的成本收益率。

虽然有一部分理想化的公众在参与公共事务时只重参与、不重结果, 也不

太考虑个人的利害得失, 但大多数公众在参与公共事务时都符合理性人的假设, 在决定是否参与、如何参与和参与到什么程度之前, 他们往往要对参与行为进行成本收益分析, 良好的成本收益率能有效地激励他们保持持续的参与热情。一般来说, 公众参与公共事务所期待获得的收益往往不仅是直接的物质利益, 还包1

括了精神和心理方面的满足感。要提高公众参与公共事务的成本收益率, 公共权力部门不但不能出于维护自身利益的考虑而对公众的参与行为横加干涉, 还必

须设身处地为公众着想, 切实解决公众在参与过程中碰到的难题和不便之处,

并对公众表达的意愿和要求予以积极回应。

政府管理者应当根据环境变化的不同采取不同程度和形式的公民参与途

径，主要可以概括为四种类型：①政府自主决策，无需公民参与或低度的公民参与。②以获取公民信息为目的的公民参与。③以强化公民对政策理解的公民参与。

④以促进公民与公共管理者之间互动和合作关系的公民参与。通过对公民参与的路径选择，采取何种程度，何种途径，所面临的制约因素，动力机制问题的分析，在此基础上提出并论述应通过相应的制度创新来规范公民参与公共管理的行为，以保障公共政策符合公众需求。这主要包括四方面内容：培育一种公民参与的政治文化环境，加强相应的文化支持；完善法律制度，进行实质性参与，从程序上保障公民的有序参与；发展社区建设、基层民主建设，健全社会自治能力；构建激励约束机制，发挥公民的监督作用。论文最后对我国公民参与问题提出了若干思考与建议。本文以公共管理中的公民参与问题作为选题，其研究目的在于如何把握好公民参与的尺度与途径，从而促进政府与公民之间的良性互动和合作，形成良性有序的公民参与。本文主要采用了行政学、管理学、政治学等研究方法。

五、公共管理中的公民参与的最终价值体现

在公共管理实践过程中，公民参与是确保政策符合民意及政策合法化的根

本途径。在国外公民参与方面的时间非常丰富的。任何社会制度的变革也必然根源于强大的社会需求，公民参与作为一种正式制度的引入亦是如此。在中国社会转型尚未完成、经济体制改革逐渐深入、政治体制改革逐渐深化的背景下，公众

1古德诺：《政治与行政》，王元译，华夏出版社1987年版

参与作为时代所需求并为时代所推动的制度变革，正具有越来越重要的现实意思。因此，通过阐述国内外公共管理中的公民参与理论发展与实践探索，重点分析我国公民参与的现状、主要问题及其制约因素，并在此基础上阐述我国公民参与制度构建的政策建议。希望通过多角度构建公民参与制度的实践探索，逐步寻找符合我国国情的公民参与模式，从而达成以公民参与制度构建为核心，以公民基层自治为平台，面向公民需求，积极回应外部环境变化、充满活力、富有效率的新型社会与公共事务管理体系。

素材1据介绍，目前我国还没有一部专门针对公共场所禁止吸烟的全国性法规，我国337个大中型城市中，颁布“公共场所禁止吸烟”规定的城市只占45.7%，一般以上城市存在控烟法规的空白，已颁布禁烟条例的城市在禁烟场所、禁烟范围、执法力度等方面表现得参差不齐。

此外，根据我国实施世卫组织《烟草控制框架公约》的要求，2011年我国所有室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所必须100%全面禁烟以保护非吸烟者免受被动吸烟的危害。

“我们要形成共识，逐渐地用一些强制的措施开始控烟，目前主要的力量放在公共场所的控烟上。”曹洪欣委员说，为了长远的利益和国民的健康应当忍痛割爱。至于烟草行业的出路，可“引导烟草行业转向生物技术的研究开发。”

作为小组召集人的凌锋委员建议把委员们的讨论汇集起来，作为联名提案提交到大会，呼吁全国人大常委会尽快启动全国公共场所禁烟法规立法程序。【新民网·独家报道】8月11日，市卫生局对日前由市政府提交人大常委会审议的《上海市公共场所控制吸烟条例》（以下简称《条例》）进行了解读。

新民网记者从解读中获悉，《条例》中明确了本市未来将通过立法，对四类不同的公共场所实行不同级别的控烟，包括托儿所、幼儿园、中小学校等在内的最高一类区域，将严格执行“室内外完全禁烟”的规定。

室内外完全禁烟区

按照《条例》，本市未成年人和孕妇较为集中的区域，禁烟最为严格，禁烟范围为，“室内外完全禁烟”。

具体属于此级别的公共场所为，本市托儿所、幼儿园、中小学校及妇幼保健院（所）、儿童医院、儿童福利院。

室内完全禁烟区

《条例》同时明确，托儿所、幼儿园、中小学校以外的各级各类学校教学场所、学生宿舍、餐厅等，属于第二类禁烟区域——室内完全禁烟。

除此之外，同属此列的还有妇幼保健院（所）、儿童医院、儿童福利院以外的各级各类医疗卫生机构；图书馆、影剧院、展览馆、博物馆、美术馆、纪念馆、科技馆、档案馆、少年宫、青少年活动中心等各类文化场馆；国家机关提供公共服务的办事场所。

此外，公用事业、金融机构的营业场所；商场、超市等商业营业场所、室内公共交通工具及其售票室、等候室、设置在室内的站台等，也都被纳入“室内完全禁烟”范畴。

部分禁止吸烟区

对一些实行全面禁止吸烟，可能难度较大的场所，《条例》中同样明确了“部分禁止吸烟”的要求。

其中，明确本市机场、铁路客运站、港口客运站的售票室、等候室，除专门设置的吸烟室以外，室内区域禁止吸烟。

同时明确，本市星级旅馆的室内公共活动区域禁止吸烟；本市娱乐场所除设有允许吸烟的包房或者吸烟室外，室内区域禁止吸烟。

而国家机关内部场所则被要求“应当将会议室、图书室、餐厅以及共用的工作场所，确定为本单位内部的禁止吸烟区域”。鼓励自主控烟区

在明确禁烟场所的基础上，新民网记者注意到，《条例》还写明，规定以外的其他公共场所可以参照条例规定，设立禁止吸烟区域，鼓励自愿禁烟的：“有条件的旅馆可以设置专门的非吸烟住宿楼层和客房”、“提倡和鼓励在餐饮业经营场所内禁止吸烟”、“企业、事业单位、社会团体可以根据实际情况，确定本范围内部的禁止吸烟区域”。

解读：分类管理可操作性更强今后将逐步取消吸烟区

事实上，2011年将全面在我国推广的全球性公约——《烟草控制框架公约》要求，公共场所、工作场所和交通工具应当全面禁烟，“但从实际情况来看，本市要在公共场所实施全面禁止吸烟，还存在一定困难。”对《条例》中分四类区域控烟，市卫生局相关人士首先这样解读。

相关人士指出，控烟是对公共场所吸烟这种不良生活习惯的纠正，其转变也将是一个循序渐进、逐步改变的过程，“确定控烟场所分类管理具体标准时，不

能简单地将所有场所一刀切，而应当根据不同场所控制吸烟的可行性，实行分类管理。”

据介绍，在立法确定控烟场所的范围和进行分类时，坚持“普遍保护、重点关注”的原则，“既保护公众尽可能免受公共场所烟草烟雾危害的权利，又对未成年人和孕妇等特殊群体给予重点关注。”

同时，除了法定禁止吸烟场所外，《条例》还鼓励暂未列入控烟范围的场所自愿设立禁烟区域，“强制与自愿相结合。”

而对单位的内部场所，则将国家机关的会议室、图书室、餐厅及共用的工作场所纳入禁止吸烟区域，以发挥示范作用；对于其他单位的内部场所则未作规定，“将‘一般’与‘示范’相结合。”

相关人士同时透露，尽管目前《条例》对旅馆、餐饮场所、娱乐场所等尚较难全面禁烟的场所，考虑允许设置吸烟区，但“随着本市经济社会的发展，今后将逐步取消吸烟区”

上海控烟的最终的目标仍是，公共场所全面禁烟。（新民网记者李欣）

卫生部29日发布的《2007年中国控制吸烟报告》指出，我国控制被动吸烟能力薄弱，缺乏有效的针对性法律法规是其中的主要原因之一。

1.人群吸烟率为57%，吸烟行为几乎没有什么限制

2.地区存在“以烟待客”“以烟送礼”社会风气

3.酷”是“他们普遍的看法”

1.之患，烟50年终招致肺癌

2.之利，会效益降至负600亿

3.之治控烟行动应有顶层设计。

四大原因致控烟败局难挽。

探因1 政企不分阻履约进程。

世卫组织最新公布的《公约》缔约国控烟效果调查报告中，我国控烟履约绩效得分仅为37.3分，各项得分均为“倒数”。

杨功焕将我国控烟不力的根本原因归结于烟草业的阻挠。

中国于2007年成立了由8部委组成的《烟草控制框架公约》履约工作部际领导小组，其中工信部为组长单位，同时包括国家烟草专卖局、卫生部、外交部等部门。“工信部既是主导部门，又管理着国家烟草专卖局，集两个对立的角色

于一身，做出的决定难辨是企业决策还是政府决策”，杨功焕说。

新探健康发展研究中心副主任吴宜群表示，2010年11月在乌拉圭举行的《公约》缔约方第四次会议，旨在探讨《公约》中对涉及“烟草制品成分管制和烟草制品披露的规定方面”的实施准则，但由于以工信部和烟草专卖局人员为首的中国代表团多次提出反对意见，并强调烟草是中国重要的支柱产业，而多次被提名获得“脏烟灰缸”奖，“这无疑是公然地对抗《公约》”。

探因2 烟业变相广告无法可禁。

控烟人士认为，控烟立法是远离“二手烟”、全面履行《公约》的关键措施和政策保障。但目前，我国不仅没有一部专门针对公共场所禁止吸烟的全国性法律，连《广告法》和《国家烟草广告管理暂行办法》也并未全面禁止烟草广告。

时值向世卫组织递交“成绩表”之时，一则关于红塔集团、广东双喜等烟草企业入围“中国企业社会责任榜十佳杰出企业”的新闻引发各界热议。而《公约》第13条明确指出，在履约五年时，缔约国应当广泛禁止烟草广告、促销和赞助活动。

变相的烟草广告不禁未被禁止，且其触角还伸向公益领域。中国控烟协会统计显示，2009年9月到12月间，52家烟草企业捐赠公益及文体活动达79起，覆盖全国40个县市；2010年11月，国家烟草专卖局还为中国妇女发展基金会设立了金叶基金，并捐款1000万元用于支持两个公益项目。

探因3 美丽烟盒误导吸烟“健康”。

官方统计数字显示，我国每年吸烟导致的死亡人数约120万，超过艾滋病、结核、交通事故以及自杀人数的总和，目前，归因为吸烟导致的死亡比例已经由2000年的12%跃升至16%。利用烟盒警示图片被控烟界认为是抑制烟草消费最有效的方式之一。

按照《公约》规定，中国作为缔约方应两年前就应执行公约第11条关于烟盒包装、标签的要求，即在烟盒上印制的警示信息宜占据可见部分50%以上面积，但不应少于30%。

但时至今日，烟草专柜上仍摆满了印有天安门、大熊猫、中国龙等图案的“美丽”烟盒，与国外烟盒包装上的烂嘴、烂肺、骷髅等恶心图案相比，上面一行不太抢眼的“吸烟有害健康”警语显得不痛不痒。

中国控烟协会常务理事支修益认为，高价烟向来是礼品消费或公款消费的主要货源，“如果将烂脚、烂肺、阳痿等令人触目惊心的吸烟危害图片印上烟盒，高价礼品烟自然就没有了市场”。

探因4烟草税价尚未实现联动。

与许多工薪阶层一样，戒烟前的老龙是舍不得买贵烟的，常抽的都是不足10元的廉价烟，“每天要抽一包多，贵的哪里抽得起”，即使这样，每月买烟的四五百元的固定开销也让他有点吃不消。

低廉的烟草价格，对广大烟民来说无疑是个“致命诱惑”，而导致烟草价格低廉的则是过低的税收。

中国卷烟价格低已经是不争的事实。在香港，一包烟的价格在70至80港币间，纽约市的一包烟也合人民币66元。仅以万宝路在15个国家的价格为例，在中国的售价为2.04美元，南非为2.69美元，新加坡为9.39美元，挪威则是中国的5.6倍，为11.48美元。

杨功焕表示，2009年，中国在批发环节加征了5%的从价税，同时，将甲乙两类卷烟产品的烟草税也分别上调至56%和36%，却未导致烟草消费量的下降，反而使有些烟草品种的销量还有扩大的趋势。

“虽然税收看似提高了，但真正涨价烟的数量非常有限”。杨功焕指出，只有实行“税价联动”，提高烟草税的同时，提高烟草的零售价，才能实现以价控烟。

奥运后禁烟效果反弹中小餐馆网吧控烟难

北京市拟成立专职控烟执法队原计划公共场所等的无烟目标又延后了5年。市爱卫会官员坦承，与奥运时期相比，本市的控烟效果确实有所反弹。知情人士称，近五六年来，本市未对任何个人进行过吸烟处罚。面对中小餐馆、网吧等地持续不改的“烟熏火燎”，有关部门表示，将效法香港，计划成立百人专职控烟执法队，对多次被举报的单位或场所，执法队将重点“蹲点”监管。

后奥运时代禁烟效果反弹

市爱卫会于2009年公布的一项数据显示，2008年的新规执行后，北京七成公共场所已有禁烟规定，全市1020家餐厅成为“无烟餐厅”，218所医院跨入“北京市无烟医院”行列，6.6万辆出租车基本实现“车内禁烟”。

但时隔近两年后，本市的控烟情况是否得到保持和巩固呢？记者走访方庄、东四、米市大街一带的多家餐馆发现，东来顺、金鼎轩、新辣道梭边鱼等多家大型连锁餐厅内，在明显位置均张贴有禁烟标志，并设有吸烟区和无烟区，但部分餐馆内吸烟区和无烟区之间并无明显隔断，且在非吸烟区也有吸烟情况。

因港式餐馆多设有非吸烟区，准备怀孕的白女士和朋友便将用餐地点定在位于西直门附近的一港式茶餐厅内，刚在无烟区落座，她就闻到淡淡的烟味，发现是相隔不远的邻桌男子在抽烟，白女士便将服务员叫到跟前询问，却得到“那边是吸烟区，客人可以正当吸烟”的答复。“这吸烟区和无烟区设着还有什么意义，不是自欺欺人吗？

知名餐馆禁烟难，成都小吃、拉面馆等小型餐馆内更是吸烟的重灾区。市爱卫会办公室主任刘泽军坦言，奥运时期的控烟效果确实有所反弹，尤其是中小餐馆中存在摆放烟具、服务人员未对吸烟者劝阻等情况。

数据吸烟调查市卫生局近期对逾2000人的抽样调查显示，人群吸烟率为34.3%，其中男性60.2%，女性4.8%，均高于2002年全国吸烟流行病学调查结果。同时，调查对象中现在不吸烟者被动吸烟率为51.3%。同时，本市中学生尝试吸烟率为24.70%，48.7%的职业高中学生尝试吸烟。

北京规定1995年《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》，对违反禁烟规定的单位可处1000-5000元罚款，对个人可处以10元罚款。

香港法律违规吸烟者属于犯罪，最高可罚5000港元，对不遵守法律并拒绝出示身份证件者，一经简易定罪，最高可被处罚10000元港币。这使香港的成人吸烟率下降到只有11%的水平，成为全中国吸烟率最低的城市。

关于罚款

五六年未对个人罚款

“大家都有爱国意识，在奥运时期许多吸烟者都能自觉在公共场所做到不吸烟，但道德约束并非长久之计，当客人们走了，执法力度相对减弱时，我们要怎么巩固禁烟成果”，对于后奥运时代北京的控烟形势，卫生部全国公共场所控烟立法研究课题负责人、北京市修订禁烟法规课题调查负责人崔小波表示，公共场所禁烟是一项全民参与的运动，需要具有较强执行力的法律作为保障，而《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》是以政府令形式推出的，在处罚规定方面还

只能使用15年前的法规罚则，这样使公共场所管理力度明显偏弱，与上海、广州相比也明显落后。

根据1995年的法规，对违反禁烟规定的单位可处以1000-5000元的罚款，对个人可处以10元的罚款。但由于1996年，《中华人民共和国行政处罚法》颁布，使本市1995年市人大通过的公共场所禁止吸烟的法规受到了上位法的限制，使北京的10万卫生检查员不再具有对违法个人的处罚能力，发现在禁烟场所的违法吸烟情况时，卫生检查员对其行为只能劝阻，无权罚款。据知情控烟人士透露，近五六年来，本市未曾对个人违规吸烟情况进行过罚款。

个人违规吸烟或罚200

崔小波在经历了5次全市大规模调查后表示，本市居民对违规罚款十分重视，每次调查时都会有近一半的被调查者，用书面形式写出意见，强烈要求加大处罚额度，认为自愿的遵守禁烟法规往往不起作用。调查数据也发现有8%的重症吸烟者不控制自己的吸烟行为，视公共场所如无人之境，我行我素，随便吸。

10年前的对个人罚款10元的标准已然不适用于当下的控烟需要，从可行性的角度出发，应该向上海市学习，对个人在公共场所违规吸烟的处罚提高到每次200元左右；对违规单位的处罚额提至10000至30000元左右，就能起到促进单位自我管理的作用。据悉，修订《北京市公共场所禁止吸烟的规定》已经纳入北京市人大的立法计划中。

关于执法

拟设专职控烟执法队伍

崔小波表示，目前，本市共有2000名卫生监督员和10万名卫生检查员在各单位中进行义务控烟检查，其中，只有由爱卫会和专职卫生监督人员和兼职监督员有开单处罚权。按照多数居民和兼职卫生监督人员的需求，本市也计划学习和借鉴香港百人专职控烟执法队的经验，逐步组建北京市的专职控烟执法队伍。

据了解，根据香港有关条例，任何人士在指定禁止吸烟区或公共交通工具内吸烟或携带燃着的香烟、雪茄或烟斗，执法人员都有权向其发出定额罚款通知书，罚款1500港元。相关负责人表示，本市酝酿打造的执法队也将与其有相似职能，即从各区县的卫生行政单位中抽调部分人员，重点加强对本区域内公共场所违规吸烟情况多发单位的检查力度，一旦接到群众举报非禁烟区吸烟的情况，即会前