预防原则

总结出这样的原则是因为我们吸取了许多西方发达国家的经验教训。现在的发达国家基本上都经历过“先污染后治理”的过程，也因此造成了很多不良影响，发生了众多环境污染公害事件，而他们也在其后的整治污染公害、消除对环境及人类不利影响的工作中不胜其烦，投入了大量的人力、物力不说，影响还不能完全消除，于是西方国家总结出来，与其在末端治理，还不如从源头把关。这样做，不仅可以节省资金，而且可以将对环境的不良影响降到最低值。
另外也是因为环境污染一旦造成了，想要恢复到没有污染之前的状态，就目前的科技及人力物力来说，那就是天方夜谭。所以无论从经济上还是对环境的保护上来说，预防为主都是最为科学也最为有效的实现可持续发展的关键点。境保护法的基本原则是环境保护方针、政策在法律上的体现，是调整环境保护方面社会关系的指导规范，也是环境保护立法、司法、执法、守法必须遵循的准则。它反映了环境保护法的本质，并贯穿环境保护法制建设的全过程。研究和掌握这些原则，对正确理解并认真贯彻环境保护法，具有十分重要的意义。

一、经济建设和环境保护协调发展的原则

经济发展和环境保护协调发展的原则是指发展经济和保护环境二者之间的相互关系，是自然生态规律和社会主义社会经济发展规律在法律上的反应。经济建设和环境保护必须同步规划、同步实施、同步协调发展，从而实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。协调发展是从环境保护与经济建设之间的相互关系角度对发展方式提出的一种要求，这种发展方式既要符合经济规律，也要符合生态规律。只有按这种发展方式发展，经济建设才能获得成功，环境也才能得到保护，除此之外，别无它途。

经济发展和保护环境是对立统一的关系。过去，人们只看到对立的一面，结果在经济发展的同时，环境遭到污染和破坏；环境遭到污染和破坏之后反过来又抑制了经济发展，二者陷入恶性循环。环境是人们赖以生存的物质基础，这个基础一旦受到污染破坏，人们的社会活动就无法正常进行。事实上，发展经济和保护环境还存在统一的一面。保护好环境就为社会经济的持续、稳定、协调发展创造了基础条件。如果不注意保护环境，甚至以牺牲环境为代价来谋求发展，这种发展只能是暂时的、毁灭性的。良好的环境是经济发展的必要基础，经济发展了，又为保护环境创造了经济和技术条件。因此，环境保护和经济发展应该是相互联系、依存，又互相促进、转化、协调统一的关系。

如何作到经济建设和环境保护协
调发展，需注意做好以下几项工作。

（1）环境保护规划要纳入国民经济和社会发展计划。《环境保护法》第四条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。我国的国民经济和社会发展计划从“六五”计划开始都对环境保护作了专门规定，提出了环境保护的目标、要求和措施，使环境保护从国家计划上得到保证。从1992年开始，在国民经济和社会发展年度计划中也列入了环境保护指标。各级政府在制定、审批经济计划时，把环境保护的目标、指标、措施、资金、设备等分别列入相应的计划中，并且有具体的计划统计指标和考核指标。

（2）同步制定环境规划，强化环境管理。根据“三同步”方针，经济建设、城乡建设与环境建设首先要同步规划，继而做到同步实施，才能实现同步协调发展。实施环境规划、强化环境管理，坚定不移地执行行之有效的环境管理制度，才能保证在实施经济建设的同时，努力实现环境保护的要求，同步搞好环境建设，达到经济与环境同步协调发展。

（3）采取一切有利于环境保护的经济、技术政策。在《环境保护法》第四条中明确规定，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，这是促进经济与环境协调发展的重要手段。有利于环境保护的经济、技术政策涉及的范围很广，主要有：产业政策，能源政策，结合技术改造控制工业污染的政策，推行清洁生产的政策，以及奖励综合利用，对环保项目在贷款、税收等方面给以优惠的政策等。

（4）转变经济增长方式，合理开发利用资源，控制开发强度。当前，我国的经济发展基本上仍然沿用着以大量消耗资源、能源为特征的粗放经营发展模式。采用这种经济增长方式，要保持快速增长，而开发强度又不超出环境承载力是不可能的。这不但损害环境，也会使经济发展难以为继。所以，十四届五中全会提出经济增长方式从粗放型向集约型转变，这是实现经济与环境协调发展的关键环节。

　

二、预防为主、防治结合、综合治理原则

　

预防为主，是因为环境一旦遭到污染和破坏，要想恢复到原来状况往往需要很长的时间和许多资金，有些环境问题短期内还无法恢复。因此对待环境问题重点放在预防上，做到防患于未然。预防为主是与末端治理相对应的原则，预防污染不仅可以最大限度地提高原材料、能源的利用率、节能、降耗，而且可以大大地

减少污染物的产生量和排放量，避免二次污染风险
，减少末端治理负荷，节省环保投资和运行费用。预防为主是环境保护第一位的工作。然而，根据目前技术、经济条件，工业企业做到不排放污染物是很困难的，有些也是不可能的，所以还必须与治理相结合。

防治结合，是指在预防为主的同时，对已形成的环境污染和破坏进行积极治理，采取一切可能的措施，尽力减少污染物的排放量，尽力减轻对环境的破坏程度。防是解决环境问题的积极办法，治是解决环境问题的消极办法，两者必须紧密相结合。

综合治理，是指为了提高治理效果，用较小的投入取得较大的效益而采取多种方式和多种途径相结合的办法。因为造成环境问题的原因是多方面的，仅仅采取单一的治理措施往往解决不了问题，必须同时采取经济、行政、法律、教育等手段，进行综合治理才能奏效。

　

三、开发者保护、污染者治理原则

　

1．开发者保护、利用者补偿、破坏者恢复

谁开发谁保护的原则，是指开发利用自然资源的单位不仅有利用自然资源的权利，同时也有保护自然环境和自然资源的责任。自然资源的开发和保护是相互联系、相互制约、相互促进的。开发资源的目的是为了利用，而保护好自然资源，为资源的永续利用创造了有利条件。自然资源的保护涉及面广，不可能由环境保护部门全包下来，必须采取谁开发谁保护的原则。

联合国环发大会以后，世界进入可持续发展时代，为了确保有限的自然资源能够满足经济可持续高速发展的要求，中国必须执行“保护资源、节约和合理利用资源”、“开发利用与保护增殖并重”的方针。在1994年国务院批准发布的《中国21世纪议程》和1996年8月公布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中，都明确提出了“开发者保护、利用者补偿、破坏者恢复”的原则，这是实施可持续发展战略的一项重要原则。

2．污染者治理、污染者付费的原则

环境污染主要是由于工矿企业及有关事业单位排放污染物造成的，所以排污单位必须承担治理污染的责任，实行污染者治理原则。贯彻执行这一原则，一是可以促使企业加强环境管理，防止跑、冒、滴、漏，把防治污染纳入企业管理计划；二是可以促使企业积极进行治理，企业通过技术改造，实行综合利用，提高资源、能源利用率，防止和减轻对环境的污染。实行污染者治理的原则，主要体现在以下3方面：①结合技术改造防治工业污染；②对工业污染实行限期治理制度；③实行排污收费制度。其中排污收费是经常应用而有

明显成效的经济手段。

为了使排污收费在社会主义市场
经济条件下更有效地发挥促进污染治理的作用，必须进行改革。吸取发达国家的经验，我国1995年修订后重新颁布的《水污染防治法》和1996年8月公布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》都明确提出了“污染者付费”的原则。即污染者并不一定直接承担治理责任，但排污者（包括企业、事业、居民等）只要是排出污染物就要按排污量交费，无一例外。

实行污染付费原则，有利于由各种投资渠道（包括民营企业）筹集资金建设专业治污设施，使之成为有利可图的“治污业”，专门负责环保设施的运营，收取“排污费”获取收益，成为一种新兴的产业。为了规范环保设施运营业的发展，国家环境保护总局于1999年3月26日颁布了《环境保护设施运营资质认可管理办法（试行）》。

　

四、公众参与原则

　

早在1973年，第一次全国环保会议确定的环保32字方针中就明确提出“依靠群众、大家动手”，在随后颁布的《环境保护法》中都体现了这一原则。

实践证明，保护环境、实施可持续发展战略必须依靠公众和社会团体的参与。1994年公布的《中国21世纪议程》设立了“团体及公众参与可持续发展”的专章。根据“中央人口、资源、环境座谈会”的精神，国家环保总局在《全国环保工作（1998～2002）纲要》中提出：建立和健全公众参与制度，完善公众举报、听证、环境影响评价公民参与制度，疏通人民群众关注和保护环境的渠道，推动公众和非政府组织参与环境保护和有关环境与发展综合决策的过程。公众和非政府组织的参与方式与参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。

　

五、政府对环境质量负责的原则

　

环境保护是一项涉及政治、经济、技术、社会各个方面的复杂而又艰巨的任务，是我国的基本国策，关系到国家和人民的长远利益。一个地区环境质量如何，除了自然因素外，还与该地区的社会经济发展密切相关，涉及到各个方面。如社会经济发展计划、城市规划、生产力布局、能源结构、产业结构和政策、人口政策等，这些工作涉及到政府的许多部门。所以保护好环境是一个事关全局的问题，是一个综合性很强的问题，只有政府才有这样的职能解决它。《环境保护法》第十六条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。政府对环境质量负责，就是要求政府采取各种有效措施，协调方方面面的关系，保护和改善本地区的环境质量，实现国家制订的环境目标。

根据

法律规定，地方各级政府应由以下几方面着手，改善本辖区的环境
质量。

（1）在制定国民经济和社会发展计划时，把环境保护作为重要组成部分，各级政府确定本届政府任期内的环境目标、任务和落实措施。

（2）在政府的重大决策中，充分注意到环境保护的要求。

（3）组织好城市环境综合整治工作。城市是环境保护工作的重点，开展城市环境综合整治，应从规划入手，加强宏观调控，同时要经常监督检查其实施情况，加强城市管理。

（4）实行环境目标责任制。地方各级政府的主要负责人，要把防治污染、改善环境作为其任期目标之一，并作为其政绩考核的重要内容之一，确保完成环境保护任务。

（5）充分运用法律赋予的权限，保护和改善环境。地方政府可制定有关的环境标准和环境规划，责令污染严重的企业限期治理或者停业、关闭，对保护环境有功的单位和个人给予奖励等。