上有政策下有对策

以科学发展观为统领从源头上防治“上有政策、下有对策”

08 秋行政管理专科王苏凡

摘要：在政策科学理论中政策执行是政策科学理论体系中的一个部分在政策实践活动中政策执行是运用政策解决社会问题的最直接的环节也是检验政策正确与否的重要途径。所以研究政策执行问题无论对政策科学理论的完善还是对政策实践活动的丰富都具有十分重要的意义。本文以科学发展观为指引，提出了从源头上防治“上有政策、下有对策”的意见和建议。

关键词：科学发展观；政策执行

科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。政策科学理论则是告诉我们政策执行是指政策执行者为贯彻落实政策指令、实现政策目标的全部活动和整个过程。在政策科学理论中政策执行是政策科学理论体系中的一个部分在政策实践活动中政策执行是运用政策解决社会问题的最直接的环节也是检验政策正确与否的重要途径。所以研究政策执行问题无论对政策科学理论的完善还是对政策实践活动的丰富都具有十分重要的意义。各级党组织和各级政府总体上说能够认真贯彻落实党中央、国务院及上级党政机关制定的各项政策使政策发挥了应有的作用。但在政策执行中仍然存在一些不可忽视的问题。这在一定程度上干扰政治、经济、文化的发展和科技教育事业的进步。以科学发展观为统领，从源头上防治“上有政策、下有对策”具有十分重要的现实意义和研究价值。

政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。是指政策执行活动的复杂性，决定了政策执行手段的多样性。我国在政策执行中存在的许多问题。而解决这些问题方法多样必须依靠科学发展观的统领和指导。

一、从源头上防治“上有政策、下有对策”具有必要性和紧迫性

歪曲误解政策本义是一个很普遍的现象，不管是主管还是客观，都致使政策执行受到严重影响。从某种成因上来说，政策执行不力导致的对策众多可以说是管理者与被管理者之间的博弈。大家都认为：有权的人可以在政策与对策之间想计策，而老百姓则是束手无策，特别是在涉及民众利益的问题上，更应该将这一问题的严重性放到新的视角中来剖析。在三令五申的前提下，有些问题仍旧难以得到解决，在财税体制改革背景下，不少官员“私欲”膨胀，有着强烈要求扩大财源的动机，这些极为突出地表现在征地、拆迁、克扣员工福利等方面。部分领导不顾党和政府的形象，违背上级意图为了追求私利而出现的腐败行为。这些行为极大地损害了中央权威，抹黑了党的形象，损害了百姓利益，可见部分地方官员根本是“天高皇帝远，万事由我行”的心态，不顾大局、我行我素。在我们昂首阔步挺进在市场经济的今天，政策执行必须被提升到前所未有的高度，当前和今后一个时期，必须加大政策执行检查和监督力度，从源头上防治政策执行不力的情况，既十分必要，同时又非常紧迫。

二、深入剖析“上有政策、下有对策”产生原因和发展趋势

追本溯源，曲径通幽，要从源头上防治歪曲政策，提出有针对性的建议和意见，必须深入剖析其产生原因和发展趋势。我国在政策执行中存在的主要问题是曲解政策，而其后续就会发展成截留政策，最后导致上有政策下有对策。

（一）“上有政策、下有对策”的产生原因

1、政策掌握不全面，主管上有歪曲

通常是政策执行者受到某种利益引诱或者驱使，或是抱着“多一事不如少一事”的心态，明知其意却故意曲解以达到自己的目的，客观上的歪曲政策普遍是由于地方官员的业务不精，对政策理解不透彻，特别是政策执行者的政治、业务素质低，理解能力差对某项政策

的精神实质吃不透会出现模拟两可的情况，导致严重的偏差。

2、监管体制不健全，客观上有疏漏

所谓制度，是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。在体制健全完善和具有良好约束机制的情况下，不可能出现令而不行或者令而错行的情况，只有制度不健全才会存在着诸多缺陷，由此引发问题层出不穷。我国现行的制度在实质上存在着诸多问题，上级监管没有与之适应的配套措施，“上有政策、下有政策”行为入列在法规限制的边缘，这在很大程度上取决于领导人的素质和政治觉悟。有的地方、有的金融单位之所以产生这一现象，究其原因，有的是没有建立民主化管理制度，有的是没有建立和完善信息公开制度，有的是执行制度不健全，有“不以规矩，不成方圆”的是监督体制度不完善等等，归根结底，，制度的缺失造“成权利运行的错位，是产生问题的制度性原因。最常见的是截留政策、唱对台戏”。有的地方政府借口上级政策不完善或不全面对上级政策阳奉阴违采取各种手段进行抵制，或者人为的断章取义，危害全局，极大地损害了国家和人民的利益。

3、体制流程未理顺，制度上有缺陷如果有强有力的监管部门，有规范有序的流程，胆敢损害公众利益、歪曲上级意图之辈必然少之又少。纵观国内政府体制现状，不少单位内部纪检监察部门形同虚设，不少上级要求完成的工作也会受到相关领导的直接干预，使得不少政策贯彻工作流于形式。上级监督存在着一定的滞后性，不能在问题发生的短时间内进行有效解决；地方官员视中央政策为儿戏，心中打着如意小算盘，遇到红灯绕道行，架空上级政策，顶着不落实或者敷衍应付，不惜暗渡陈仓，大玩擦边球艺术。比如解决困难户五保户的事情，下边根本就不听嘛，平行监督工作根本未受到重视；下级监督群众根本无法深入参与。此外政策执行领导者的综合素质也极大地影响着监管质量，监管人员素质低下必然导致政令不通。随着计划经济向市场经济转变，我国的政策执行流转程序不论从形式还是内容上也进行了相当大的转变，地方官员追求私利的动力难免导致以权谋私的冲动，这也是政令不通、监管不力的内生性原因。有的领导单位出事，问及时一脸木然，对事情的隐患完全不知，也没有应急预案机制，完全是天马行空，独往独来，唯我独尊，可达到人神共愤的地步。因此，理顺体制的关键在于执行力度，体制不顺就无法做到令行禁止，因而只有流转顺畅，才能有效扼制问题滋生。

（二）“上有政策、下有对策”表现形式

1、形式多样，数量高发

从全国各级政府存在的问题来看，市、区级以下的关键岗位和权力岗位是产生此问题的高发岗位，以市一级政府部门为例，挪用、贪污、索贿等行为层出不穷，人日“其身正，不令而行；其身不正，令而不行”，自己都无法按国家政策和法律法规来严格要求，又如何能要求下面的干部严格执行政策法规呢？涉及工商、税务、公安等部门的制度不健全，收费项目随意性大且繁多，私设“小金库”现象普遍存在，根本无视国家宏观政策。教育部门明文再三规定教师不得私下补课，仍有不少教师悄然进行课余第二职业，学校仍收取各种杂费。再如国务院对减轻农民负担问题制定一系列相关政策。但一些地方却置国家政策于不顾，从地方小团体的利出发对农民滥收费、乱摊派有的地方害怕直接摊派农民身上。政策执行者往往会为了自身的利益添加一些原政策所没有的东西，并使不合理不可行的东西变成了合理的可行的，这样也就会影响原定目标的实现，大搞土政策，还美其名日将与灵活性相结合、理论联系实际。

2、阴奉阳违，手段隐蔽

政府机构本身就是权威性很强的领域，尤其是近年来倡导科学发展观解决问题。有的政府机构就是充分利用科学发展观的契机，却不秉行以人为本的原则，使得政策曲解科技化、隐蔽化，象征性走过式的执行。并改其实质、曲解其义的执行，这种现象往往是由于政策执行者根据自身有利的部分予以实施，这样做的结果收到与初衷相悖的绩效。本来执行属直线

网络系统必须按照一定规则来，下级必须严格执行上级所作决策，必须维护上级政策的严肃性和权威性，有意见、有看法可以利用正规渠道和方式反映，但同时也必须严格按上级规定的时间和方式执行，这是政策执行的最高准则，但是在我国政策执行过程中存在着很多象征性执行甚至抗拒执行的现象。当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定表面上与上级政策一致，实际却相违背的实施方案，这是近年来越来越普遍的现象。

3、后果严重，影响极坏

上有政策、下有对策实际上是一种地方保护主义的原因极大体现了下级组织的个人主义。这与科学发展观的初衷是相背离的，严重损害了政策制定、决策机构的形象。一是严重影响政策作用的发挥。党和国家制定政策的根本目的是推动社会生产力的发展和社会历史的进步。某项政策执行以后如果推动了社会生产力的发展促进了社会历史的进步，而曲解政策、截留政策还是上有政策下有对策不仅不能推动社会生产力的发展还会阻碍社会历史的进步。二是严重损害公众利益挫伤了广大群众发展社会主义经济积极性。某项政策的制定，都是满足一部分人的利益、抑制一部分人的利益，而社会主义国家的政策，总是以满足大多数人的利益为出发点和归宿的，上有政策下有对策行为会部分地或者全部地损害人民群众的利益，打击大多数人的劳动积极性。同时直接或者间接地损害了政策制定、决策机构的形象，影响了政策对象对政策制定、决策机构的信任感，也影响了广大党员和人民群众建设社会主义现代化和从事改革开放事业的积极性和对党和政府的信任感。因此，曲解政策、截留政策和上有政策下有对策的问题必须予以高度重视并采取有效措施加以解决。

三、以科学发展观为统领，从源头上杜绝“上有政策、下有对策”

（一）科学发展、政令畅通加强政令畅通的管理，最重要的就是要建立立体化、全方位的监督体系和监督机制。加强内部管理，要把单位内部的纪律监察机构建立起来，完善内控组织和内控制度，要加强目标和责任考核，不断提高各级领导及其工作人员综合素质，践行廉政制度，保证政令畅通。加强外部监督，要切实发挥审计部门的监管职能和监督作用，从严查处令而不行的行为，保障国家各项利民惠民政策的全面落实，认真完善金融外部审计制度，加强对容易发生钱权交易、权力寻租和腐败问题的重要部门、重要岗位以及重要环节的监督管理，防治地方官员为一己私利扭曲政策、私制土政策。加强社会监督，要把舆论监督、群众监督有机结合起来，要有明确的舆论导向，要加强制度监督，加强对业务的熟悉和对政策的理解，确保准确无误地贯彻中央和上级意图。一是依靠法律确保政策执行活动顺利进行，切实推行依法行政、依法管理，全面消除阻碍政策目标实现的各种干扰，保障政策执行活动有法可依。有章可循，从而有利于政策的顺利实施。法律手段使用的范围比较广泛，尤其适用于解决那些共性的问题。二是利用经济手的间接性、有偿性和关联性来调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施，间接规范人们的行为，充分调动人们执行政策的积极性和主动性，增强政策的效力，使政策目标得以实现。三是通过思想诱发人们的动机，激励人们的积极性。它体现了社会主义按劳分配原则、公平原则和利益原则。对政策执行得好的单位和个人给予精神和物质上的奖励，对违抗政策的对象给予惩戒，达到宏扬正气，压抑邪气。各种经济手段的功能是不同的，应根据不同情况采用不同的经济手段，切不可简单划一地规定，更不能不加分析地套用。同时，在政策执行过程中，应注意把经济手段与行政手段，法律手段有机结合使用，这样可以取得更佳的效果。四是注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，大量配备德才兼备、以德为先，配强选好领导班子和员工队伍，从根本上维护党和国家政策的权威性；加强对各级党委和政府的领导的教育；加大问责的力度；发挥和加大各级人大、政协的执法监督检查的力度。发挥民意的作用和下级群众的监督作用，实行科学合理的双向的考核机制，请人民群众作考核官，彻底杜绝领导说了算的机制，而以工作能力和业绩说话。

（二）建立立体化、全方位的监督机制

解决我国政策执行中存在的问题一是要不断提高我国各级党组织和各级政府对政策重要性的认识问题。充分认识政策的本质政策在社会主义国家的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活中所处的重要地位以及政策的正确执行对当前我国改革开放和现代化建设所起的作用。在此基础上还应采取的主要对策一是坚持执行政策的原则性、灵活性、整体性原则，全面地、不折不扣地实现政策目标。克服和避免抛开上级政策自行制定土政策借口当地情况特殊，在不违背政策原则精神和坚持政策方向的前提下从实际出发因地制宜采取灵活多样的方式方法使政策目标得到迅速而全面地实现。兼顾从实际出发因地制宜地使政策得到全面落实。模范执行政策是党章规定的对全体共产党员的要求对因曲解政策、截留政策和上有政策下有对策造成严重影响和后果的包括政治的影响和经济的损失要给予党纪政纪处分二是要全面提高政策执行者的素质，要把政策执行者培养造就成为模范执行政策的带头人，提高他们的思想政治觉悟政治理论水平分析问题解决问题和明辩是非的能力整体观念、纪律观念和法治观念正确处理中央和地方国家、集体、个人三者利益关系等等。切实地、有效地解决执行不力的问题。

（三）深化改革，创新思路

要科学推行政令畅通，杜绝“下有对策”，就必须通过改革和创新，理顺体制和机制，从源头上逐步消除其滋生的土壤和条件，要进一步推进创新改革，加大开放力度，逐步引入竞争机制。实行高薪养廉，积极推行奖励激励政策，激发其积极性和创造性，扼制其贪婪性和腐败性，逐步消除相同能力水平上不同收入的差距，真正体现能力与收入相当、付出与收获相当，使政府干部身心健康，所行向善。

（四）统筹兼顾，坚持教育与监督并重科学发展观的核心是以人为本，方法是统筹兼顾，要坚持教育与监督并重，切实加强落实政策教育，筑牢拒腐防变的思想防线。要始终以正确的人生观、价值观和道德观为导向，以艰苦朴素、廉洁奉公为主题，坚持进行党的方针政策教育，进行共产主义信念和党纪国法教育，要把反腐倡廉教育贯穿于干部和职工的选拔、任用、培养中去，始终坚持教育与监督、自律和他律相结合，鞭策广大干部加强廉洁修养，自觉经受住金钱和利益的诱惑。要加强示范教育和警示教育，既要宣传廉洁奉公的领导人员，树立廉政典型，又要通过警示教育，深刻剖析政令不通的原因，举一反三，防微杜渐。胡锦涛同志在十七大上提出了科学发展观，科学发展观的核心是以人为本，防治腐败的根本也在于人。二十一世纪的政府需要优秀的人才队伍，既要有好的领导班子，又要有好的员工队伍。一个好的领导班子，可以带出一支风正心齐、廉洁奉公的员工队伍，一个班子坏掉，则“上梁，不正下梁歪” 在上的人行为不正下面的人也会跟着做坏事。在选拔班子的标准上，一定要坚持德才兼备、以德为先。德与才，作为辩证统一的一体，德是先导，才是基础，德为统帅，才为士卒。在领导和管理者的选拔任用上，有德有才的人要重用，有才无德的人应慎用，无德无才的人坚决不用，坚决杜绝“一颗耗子屎，坏了一锅汤”。在员工录用上，要始终坚持高标准严要求，坚决不允许那些思想不正、行为不端甚至有前科、劣迹的人员混天过日，防止用人失察，对于管理岗位、重要岗位、要以“坚决无误地执行上级决定”的标准，配强选好单位领导班子和职工队伍。

总之，要从源头上防治“上有政策、下有对策”，就必须以科学发展观为指导，切实把以人为本的核心贯穿到确保政令畅通的工作中，不断创新形式，加强业务建设，纪律作风建设，完善公众监督体制，增加监管透明度，强化监管执行力度，按照全面协调可持续的要求来开展监管工作，坚持标本兼治，两手齐抓，从政治思想上与科学发展观保持一致，在二十一世纪腾飞的大道上，努力开创共产主义事业科学发展的新局面。

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“上有政策,下有对策”动因与对策研究

“上有政策，下有对策”动因与对策研究 摘要 伴随公共行政领域的扩大，公共政策理论与公共行政实践结合愈加紧密，人们开始更加关注政策的执行。本文针对我国“上有政策，下有对策”的现象，探讨政策执行者执行不力的原因，引入现代企业管理方法，以期提高我国地方政府政策执行力。 关键词：政策；动因；对策 目前，我国正处于社会转型期，各种社会矛盾逐渐凸显出来，群体性事件频发。为实现我国顺利完成社会转型目标，贯彻落实中央政策，加强地方政策执行能力是关键。而“上有政策，下有对策”一直是我国政策执行的一大顽疾。 据搜狐网报道，2006年8月广州市国土房管局挂牌出让开发区两块住宅地，要求90%建成90平方米以下中小户型。值得注意的是这两幅最终必须建成至少4603套限价中小户型房，每套房的最高价不能超过6000元/平方米建筑面积。消息出来之后一时成为业内关注的焦点，这是广州乃至全国首先推出的限价房，而更让人们关注的是限定的价格6000元/平方米，因为这个区域的商品房均价不到5000元/平方米，在居住环境容积率方面也比“限价房”好很多，那这样的限价显然没有意义，不少网友甚至业内人士认为政府没有限价简直就是在抬价，目的是把地卖个好价钱。 近年来，房地产市场出现市场过热，商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的问题。国务院对此出台多项政策严厉打击囤地炒房等非法炒作行为。然而，广州市政府在全国率先推行“限价房”，打着响应中央号召的旗，实为哄抬房价，牟取利益，“挂羊头，卖狗肉”造成政府公信力下降，上级政策也变为一纸空文。 一、“上有政策，下有对策”现象的表现 （一）政策执行的原则性缺失 有效的政策执行离不开正确把握政策的原则性和创新性。“原则性是有政策本身固有的属性所决定的”①,党和国家制定的各种方针政策是从人民的根本利益出发，针对特定的政策问题和目标而设定，具有很强的宏观性和指导意义。政策执行首要是保证领会党中央文件精神和宗旨，严格按照政策规定落实政策目

“上有政策下有对策”析

“上有政策下有对策”析 “上有政策、下有对策”是我国公共政策执行中存在的一种非常典型和普遍的现象。说它“典型”，是因为相对于国外来说，中国的“上有政策、下有对策”几乎是独一无二的;说它“普遍”，是因为各级、各部门几乎都存在一个“上有政策、下有对策”的问题。下面我们就来看看“上有政策、下有对策”有哪些表现；分析一下这一现象产生的原因，以及谈谈对这一现象如何防治。 一、“上有政策、下有政策”的表现 “上有政策、下有对策”形象地概括了我国公共政策执行方面存在的主要问题顾名思义，“上有政策、下有对策”指下级在执行上级政策时采取回避、敷衍、变通、抵制或对抗策略的现象。它可以通俗地用三句话来概括:一是“上级不让做的我偏要做”，二是“上级要求我做的我偏不做”，三是“上级要求我这样做的我偏要那样做”。它几乎可以囊括目前我国政策执行中存在的所有突出问题。具体来说表现在以下几个方面: 1.“你有政策，我有对策”—替换性执行 替换性执行是指当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就可能制定出与上级公共政策目标表而上相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全部实施。近几年来，我国政治生活中出现的“你有政策，我有对策”现象，就是这种执行的典型表现。这是政策执行者主观反对政策的一种重要表现形式，

这种现象实际上是一些地方扩大权力、获取个人利益的反映。这实际上是钻政策空了，用“软施”、“硬泡”来对付党和国家的政策。它严重影响了党和国家政策的止确贯彻和有效实施，极大地损害了社会主义政策的严肃性和权威，损害了国家和人民利益。 2.“断章取义，为我所用”—选择性执行 选择性执行是指有些地区和单位对所执行的公共政策进行“过滤”或者“各取所需”，或者“截留其中某些部分”，或者“曲解适用范围”，或者“打擦边球”。总之，只选择对自身“有利”的政策进行执行。公共政策的执行，本应是全而理解并不打折扣地贯彻执行，但有些地区或单位在大局利益和局部私利冲撞抵触时，合自己“利”的就执行，在执行中置国家政策原则于不顾，站在小团体利益的立场上钻政策的“空了”，“断章取义，为我所用”，妨碍了公共政策目标的实现。 3.搞“土政策”—附加性执行 附加性执行是指在公共政策执行中，执行部常附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能到位或政策失真。而“土政策”使执行复杂化，影响了目标的实现。也就是说，他们打着贯彻上级政策要结合木地实际的旗号，借口木地情况特殊，另立一套，各行其是，谋取私利。例如，我国普遍存在着的“地方保护主义”现象就与这种“土政策”的执行密切相关。这种封锁资源和市场，保护本地利益的“土政策”扰乱了市场秩序，严重阻碍了我们建立统一开放的社会主义大市场。

上有政策下有对策现象

“上有政策下有对策现象”面试题的原因、对策已经不再是一个新鲜的话题。真正让大家关心的是何时才能走出“上有政策、下有对策”的怪圈。 曾经有一道公务员面试真题是这样的：两代会期间，有代表反映某些地方存在着“村骗乡、乡骗县，一直骗到国务院”的现象，请谈谈看法。 对于这样一道题想必各位考生都并不陌生，这反映的是一个上有政策而下有对策的问题。至于其原因、其对策已经不再是一个新鲜的话题。真正让大家关心的是何时才能走出“上有政策、下有对策”的怪圈。毕竟在中国这样的现象还不胜枚举，“祸国”必然“殃民”，所以这种现象必须从根本上进行遏制。 自广西河池市朝阳煤矿突击提拔7名矿长助理下井带班的消息被中央人民广播电台披露后，便引起了舆论轩然大波，这种上有政策、下有对策的问题再一次引起了人们的关注。其实这种现象由来已久，或明或暗，一直是屡禁不止。其实靠出台一项政策，就解决应该解决的问题，这或多或少存在空想主义的色彩。因为一项好的政策在落实的过程中，经过层级的交接，必然会出现一些偏离初衷的问题。所以要想让政策落到实处，若没有强有力的执行，与更强有力的监督，定会有人从中钻政策的空子，正应了俗语所说的“道高一尺，魔高一丈”，此举无疑会让人民的利益备受损失，无疑会使党和国家的形象再一次受到挑战。 又如高考(论坛)加分政策，这本来是不拘一格选人才、打破了“唯课程论”的一项非常好的举措，但是这项好的政策却被人们再一次以另外一种方式进行了解读和执行，“武术冠军”、“奥数冠军”等称号席卷中国的高考市场，这突如其来的旋风式的荣誉称号，无非都是为了响应这一政策，谋取自身的利益，这样一种以利益为导向的行为必然会让我们选拔综合型人才的初衷再一次扼杀在摇篮之中。所以这样的现象使我们不得不正视一个问题，就是上面有政策，下面永远有对策与之进行赤膊的较量，也使我们不得不认识到监督的重要性和必要性。 那么如何保证监督的有效性和真实性，首先，就需要执行者和监督者要主观上明确自身所承担的责任和义务，更要从思想上意识到要树立起全心全意为人民服务的宗旨意识。其次，客观上就需要我们的制度要更加完善，这个制度要保证我们的监督更加到位，反之惩治也应该更加到位。最后，监督不是一个人的事，我们一直在强调人民群众是我们监督的主体，是监督的主力军，所以作为人民群众的一员一定要善于行使手中的权利，不要个人自扫门前雪，更不要事不关己高高挂起，一定要有一种责任感和使命感，行使自身参与公共事务管理的权利，让我们的政策得到更加有效的贯彻和落实、让我们的人民群众能更加切身的感受到党和政府对自己的关心、得到实惠，这才是我们制定政策的初衷。 “初衷不改，唯有监管”，希望通过我们每一个人的努力，可以使我们彻底走出“上有政策，下有对策”的怪圈。

“上有政策、下有对策”现象之浅见

“上有政策、下有对策”现象之浅见 “上有政策,下有对策”是我国政策执行中长期存在着的一种普遍现象。从好的方面讲，如果地方政府能够抓住中央政策的精神实质，遵循政策的要求，结合当地实际，制定切实可行的实施对策，这样的“对策”是合理的、合法的，它有助于用足、用活中央政策，有助于完善政策，使中央政策发挥更大的效益；但是，如果地方政府夸大政策的灵活性，否定政策的原则性，以地方利益为标准，符合本地利益的政策就“用足用活”，反之就随之“变通”政策，肢解、曲解、抵制中央政策，制定“土政策”，实行地方保护主义，执行的结果出现了与既定政策相悖的情况，这样的“对策”是不合理的，更是不合法的，其危害极大。在现实中我们看到的更多是其消极的这一面。随着我国改革开放的深入和地方分权的发展，“上有政策，下有对策”这种政策执行的消极现象非但未能克服，反而有加剧之势，成为影响政策有效执行的一种障碍性因素。因此,有必要对其加以认真分析，认清其表现、找出其产生原因、危害，制定解决措施。 （一）“上有政策、下有对策”现象的主要表现 1.搞土政策、添工加料、附加条件地执行。执行者打着政策执行原则将与灵活性相结合、理论联系实际的旗号，实际上是自立一套，添加一些原政策所没有的东西，自行其是，谋取私利。 2.软拖硬抗、象征性、走过场式地执行。政策执行的最高准则在于维护政策的权威性和严肃性。但在执行过程中,有些执行者有意不

执行或变相不执行，有的只是采取象征性执行措施，甚至抗拒执行。 3.改其实质、曲解其义、选择性地执行。执行者根据自身有利的部分予以实施，这样做的结果就是导致政策无法得到真正地贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的绩效。 4.表面一致、阳奉阴违、替换性地执行。当执行者执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定表面上与上级政策一致，实际却相违背的实施方案，使上级的政策难以得到贯彻落实。 （二）“上有政策、下有对策”现象产生原因 1.根本原因是利益的驱动，追求利益最大化 2.政策本身的缺陷、漏洞 3.政策执行人员素质不高 4.政策运行机制有弊端 5.政策执行监控不力 （三）“上有政策、下有对策”现象的危害 “上有政策,下有对策”现象的危害是会造成“有令不行、有禁不止”的后果，更严重的后果是中央政策权威性、严肃性正在受到来自国家机器内部的更具自我利益、自我意识、自治权力日益增大的地方政府及其领导者的挑战，长此下去，就有可能形成“诸候割据”的局面,危及国家和民族的稳定和统一。 （四）对“上有政策、下有对策”现象的治理措施 1.从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题。在决策问题上，应明确宏观决策中央独统，微观决策地方自主。

上有政策下有对策

浅议“上有政策下有对策”之动因与对策 摘要：“上有政策，下有对策”是我国政策执行中普遍存在的一种行政现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化，而导致此种不良现象出现的原因也随之更加复杂。我国行政决策机制的不科学，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，其主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加等。因此，针对此种不良现象的存在，我们必须提出相应的治理对策，在加强我国政策执行力度的同时，逐步完善行政决策机制。 关键词：政策、决策、对策 长期以来，“上有政策，下有对策”是在政治、经济、文化等各个领域广泛存在的一种社会现象，是导致“有令不行，有禁不止”、政令不通的直接原因。客观地对这一不良现象进行认真剖析，找准问题的症结所在，采取切实有效的过硬措施进行治理，对更好地贯彻落实科学发展观、构建社会卞义和谐社会具有非常重要的意义。 一、“上有政策、下有对策”现象主要表现在以下几个方面 1.“添工加料”、附加条件的执行 在这种政策执行过程中，政策执行者们们会为了自身的利益，而在原来的政策里添加些符介自身利益的东西，而添加的这些东西与原来政策内容相悖，缺乏应有的合理性和可行性。当政策执行者执行这些不合理的东西时，大大影响原定目标的实现，此即通常所称的“土政策”。这些执行者在明里打着理论联系实际、政策执行原则与灵活性相结合的旗号，但实际上，他们却是暗地里自立一套，谋取私利。 2. 象征性、“走过场”式的执行

我国的政策制定与执行均属于直线网络系统，这个系统必须按照一定规则才能正常运转。因此，下级必须严格执行上级所作的决策，必须维护上级政策的严肃性和权威性。如果有意见、有看法可以利用正规渠道和方式反映。但是在我国政策执行过程中存在着很多象征性执行甚至抗拒执行的现象。 3. 改其实质、曲解其义的执行 这种现象产生的原因，往往是由于政策对执行者来说只是部分有利，因此执行者就仅仅实施这部分对自身有利的政策，这样做的结果就是导致政策无法得到真正全面地贯彻落实，甚至会收到与政策初衷完全相悖的后果。 4. 表面一致、阳奉阴违的执行 当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定另一套执行方案，从表而上看方案的内容与上级政策毫无二致，但实际上，方案的精神却与原来政策是相违背的。 二、“上有政策、下有对策”现象的成因分析 （一）政府决策机制缺乏科学性，致使政策缺乏合理性 整体而言，目前我国己经建立了一套较为完整的行政决策机制，但政策制定中科学性和可行性仍有待提高，具体表现为: 1. 决策机制不科学 各级党委、政府以及人大是决策的中枢系统。但是在实践中，它们的决策权力、职责和范围的划分不清晰，各自关系不合理，人大和政府决策职能没有充分发掘。各级行政机关虽己组建由信息、咨询、决策和监督组成的决策系统，但目前而言，这系统并末真正发挥其应有的作用。由于在行政决策中对信息收集、处理和应用重要性认知的缺失，导致信息不畅，致使信息在传达过程中应具有的准确性、真实

上有政策下有对策取消“重点班”咋就那么难

上有政策下有对策取消“重点班”咋就那 么难 《义务教育法》规定，学校不得分设重点班和非重点班。但在不少学校，“重点班”仍然变着花样存在着——取消“重点班”咋就那么难 山东省济南市历下区的郭先生最近几天心绪稍稍安定了下来，他终于托到了关系，说服校方让自己的孩子“挤”进了学校的“重点班”。虽说自己并不赞成学校分“重点班”，但是他觉得只要“重点班”还存在，做家长的就应该让孩子上，尽量给孩子创造好的学习条件。 随着新《义务教育法》的正式实施，在义务教育阶段划分“重点班”已经变成一种违法行为。然而，记者通过走访发现，尽管校长们都否认学校还设“重点班”，但有些学校的“重点班”仍然变着花样存在着。 “重点班”宁可“隐姓埋名”也要存在 “今年，我孩子就读的学校初一招了15个班，作为家长，我们都知道其中两个班是英语实验班，两个班是数学实验班。 虽然从班号上看不出来，但是如果达不到学校考试的

分数是进不去的。”张女士的孩子就读的是北京一所非常知名的中学，孩子在测试当中没有达到相应的分数，进了普通班。 据了解，为了避开教育部门的检查，一些学校将分班放到开学之后进行，有的以一个平常的数字代替，有的把班数排到末尾，跳出“重点班”就是“1班”、“2班”的思维定式。学校取消没取消“重点班”，不在于名字是不是还叫“重点班”。一位家长说，过去在“重点班”教课的那些教师，现在还在这个班教课，或者大部分还在这个班教课，你说它是不是“重点班”？ 除了使用“隐形”法，还有一些学校打起了“实验班”的主意。“允许实验班存在的本意是为了实施某种教育教学探索，但是有些学校现在打着‘实验班’的旗号搞差别教育值得警惕。”一位教育界人士指出，现在的“实验班”各种各样，辨别起来有难度，这给一些学校打“实验班”的幌子行“重点班”之实留下了空间。 针对这种现象，上海市教育科学研究院研究员朱怡华指出，如果认为取消了“重点班”的名号就解决了“重点班”问题，显然与新《义务教育法》中有关取消“重点班”的立法精神不符。新《义务教育法》之所以要取消“重点班”，是为了促进义务教育均衡发展，对教育资源进行均衡配置。因此，“重点班”取消与否，关键要看学校是否对其

上有政策下有对策的原因及对策整理

“上有政策、下有对策”从本质来说是把上级政策肢解、曲解为我所用，实现狭隘的地方部门利益，甚至是个人私利，实质上是一种消极的政策变通，是对原政策的背离。 第一，“上有政策、下有对策”源于少数领导干部的错误政绩观。一些地方搞“上有政策、下有对策”，说到底是扭曲的政绩观在作怪。他们有的重近轻远，注重多出政绩、快出政绩，对长远发展缺少统筹谋划；有的重显轻潜，热衷于干看得见、摸得着的工作，忽视短时间内无法显现成效的工作；有的重硬轻软，喜欢追求硬指标，轻视不易量化的工作；有的重物轻人，一味追求经济增长速度，较少顾及人民的生活环境和生活质量；有的重局部轻全局，只从局部利益出发，不从全局考虑问题，甚至为了追求局部利益不惜牺牲全局利益；有的重投入轻收益，只看国内生产总值增加了多少，招商引资了多少，不看施政成本，不考虑投入与产出比。正是在这样政绩观的支配下，有些地方领导，为获取眼前产值、税收和利润，通过行政干预开“绿灯”，上马与国家宏观调控政策和产业政策相违背的项目。 第二，“上有政策、下有对策”源于地方政府本位主义。政策执行主体的自身利益需求和行为倾向影响着公共政策的有效执行。作为一个相对独立的利益主体，一些地方政府本位主义严重，大搞地方保护主义，以违背中央、国家政策法规的方式滥用或消极行使手中的权力，以达到维护或扩大地方局部利益的目的。不听中央的话才能获得经济增长的利益，这在一些地方政府官员中很有市场。市场地方保护主义、执法地方保护主义甚至司法地方保护主义，不仅损害了法制统一和市场统一，而且削弱了中央的调控能力。少数地方政府行为企业化，过多地介入经济建设领域，妨碍了市场资源的有效配置，而对于那些具有负“外部性”的问题，如环境污染、安全生产常常是得过且过；对于具有正“外部性”的问题，如义务教育、公共卫生，则是能放手则放手，甚至把一些公共服务甩给了市场。 第三，“上有政策、下有对策”源于政策本身的设计缺陷。政策得到很好执行，前提是政策本身具有合理性，而政策设计本身的缺陷为“上有政策、下有对策”预留了诱发因素，这主要包括三个方面的缺陷：一是政策规定的各项内容没有反映客观存在的现实情况，政策规定的各项行为不符合客观事物的发展规律，在执行中政策规范与客观实际产生了强烈冲突，使政策执行失去了实践基础；二是政策目标错误或者模糊不清、政策内容混乱、政策活动主体的职权责任与活动期限界定不科学，这就给执行者扭曲或曲解政策提供了可乘之机；三是政策体系不配套，新旧政策缺乏连续性，政策层次相互脱节，政策间目标、内容和效应相

2016年10月自考00318公共政策试题及答案

2016年10月高等教育自学考试全国统一命题考试 公共政策试卷 (课程代码00318) 一、单项选择题：本大题共20小题，每小题1分，共20分。 1.公共政策制定系统内部结构中，表现为下层决策者直接接受某一上层决策者的决策，上下界限分明，隶属关系严格的结构是（A） A.线性结构 B.横向结构 C.矩阵结构 D.线性—参谋结构 2.外部评估可分为委托评估和非委托评估两种类型，属于委托评估的是（A） A.专业性的咨询公司评估 B.立法机关评估 C.司法机关评估 D.公民评估 3.在政策执行中“挂羊头，卖狗肉” 、“上有政策，下有对策”的行为，属于政策执行偏差中的（C） A.象征性执行 B.附加性执行 C.替代性执行 D.残缺性执行 4.公共政策目标得以实现的前提和基础是（A） A.政策稳定 B.政策变动 C.政策终结 D.政策变革 5.现代意义上的评估是从美国霍桑实验开始的，这一实验发生在（B） A.20 世纪末 B.20 世纪30 年代 C. 20 世纪50 年代 D.20 世纪60 年代 6.在自然环境下对当时正在发生的事情进行观看、倾听和感受的一种政策研究手段是（B） A.无结构访谈法 B.实地观察法 C.非参与观察法 D.参与观察法 7.美国学者詹姆斯·安德森以政策是否改变客观对象为标准将政策内容划分为（C） A.单目标政策与多目标政策 B.程序性政策与非程序性政策 C.实质性政策与程序性政策 D.物质性政策与符号性政策 8.使我们能够窥视在西方政治体制里如何在多元竞争中使相互对立的利益得以聚合、整合和综合为统一的公共利益，并予以制定公共政策的政策分析模型是（C） A.政治系统模型 B.机构一制度模型 C.集团模型 D.精英模型 9.下列属于政策支持系统的是（B） A.政策制定系统 B.政策咨询系统 C.政策执行系统 D.政策监控系统 10.当代中国实行的公共决策体制是（D） A.委员会制 B.半议会制 C.议会制 D.人民代表大会制 11.政策系统的核心是（C） A.公共舆论 B.政策评估 C.公共权力 D.政策环境 12.属于公共政策间接主体的是（C） A.代议机关 B.行政机关 C.跨国公司 D.司法机关 13.政策分析人员有系统地探讨政策问题，产生政策方案，以达成政策问题能够解决的一种不断调整的动态过程称作（A） A.政策设计 B.政策评估 C.政策修正 D.政策抉择 14.通过系统地运用个人、组织、技术等多重认识来获得对于公共问题的全面了解和解决办法的分析方法是（D） A.边界分析 B.类别分析 C.层次分析 D.多角度分析 15.政府直接创始政策问题并将问题扩散到政策议程的过程属于（A） A.动员模型 B.外在创始模型 C.内在创始模型 D.关门模式

“上有政策、下有对策”———案例分析与博弈启示

“上有政策、下有对策”———案例分析与博弈启示 作者：丁煌、定明捷 文章来源《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2004年11月第57卷第6期 一、“上有政策、下有对策”的概念诠释 “上有政策、下有对策”是我国现阶段政策执行过程中的一种十分常见的现象。对此,人们界定不一,评价各异。有人认为,“上有政策、下有对策”是对中央政策的“创造性”灵活运用,是用足、用活中央政策,有助于政策的不断完善;也有人认为“上有政策、下有对策”无非是对付中央政策之策,它实际上是借“创造性地执行中央政策”或“把中央政策与本地实际结合起来”而把中央政策肢解、曲解为我所用;还有人认为,“上有政策、下有对策”是政策变通的一种表现形式,如果运用得当,这样的“对策”不仅合理而且合法,反之亦然[1](第 303-304页)。当然,上述这些看法可谓见仁见智,不一而足。但是,如果从本质上来看,我们则更倾向于将“上有政策、下有对策”视为相关政策主体———即作为政策执行者的地方政府基于利益得失的考虑而与作为政策制定者的中央政府进行的一种博弈过程。 所谓博弈,是指一些个人、队组或其他组织,面对一定的环境条件,在一定规则下,同时或先后,一次或多次,从各自允许选择的行为或策略中进行选择并加以实施,从中各自取得相应结果的过程[2](第3页)。一个完整的博弈关系至少应包括三个要素,即局中人、博弈活动的参与者,在“上有政策、下有对策”的博弈中主要表现为作为政策执行者的地方政府和作为政策制定者的中央政府;策略,即局中人将在给定的信息集中进行决策时可以选择的方法或做法,例如,地方政府的各种“对策性”执行行为就是地方政府可能采取的策略选择;支付,指在一个特定的策略组合下,局中人得到或期望得到的效用水平,也就是具体的利益得失情况。 博弈活动可以按照不同的特点划分成不同的类型,其中,按局中人之间能否达成有约束力的协议分为合作博弈和非合作博弈。“上有政策、下有对策”的博弈主要是指非合作博弈,也就是在博弈过程中,互相依赖的局中人在策略选择时尽量使与对方利益相冲突的个人效用最大化,而不是使集体收益最大化;按博弈的时间或行动次序,可以分为静态博弈和动态博弈,“上有政策、下有对策”的博弈是有行动的先后次序的,属于动态博弈;按照局中人拥有的信息结构,可以分为完全信息博弈和不完全信息博弈,“上有政策、下有对策”一般属于不完全信息博弈。在博弈活动中,局中人将遵循个人行为理性的原则,在既定的博弈规则下,每个局中人都把个人效用最大化作为自己行为和策略选择的出发点。其实,整个公共政策过程本质上都可以看做是一种博弈过程。在公共政策的制定阶段,各方的利益代表把自己的利益要求放进政策制定系统,围绕具体的利益安排和利益得失进行针锋相对的讨价还价、交易或妥协,在此基础上形成的政策方案实际上是利益均衡的体现。政策执行过程实际上是把有关利益分配的方案从观念形态转化为现实的过程,是政策制定过程的延伸。在政策制定阶段,利益需求没有得到满足的利益团体就会把自己的影响力转向政策执行过程,围绕具体的利益实现过程,各利益团体仍然会进行各种形式的利益博弈,通过改变政策实施的手段和条件,试图达到自己在决策过程中所预想的利益和目的,在执行过程中保护或增加自己的利益。有鉴于此,我们不妨从博弈论的角度将“上有政策、下有对策”的现象界定为:政策执行者(主要是指地方政府)在执行政策(通常是指中央政策)的过程中,基于本地区(或部门)的实际情况和利益得失的考虑,按照自己的理解和目的,有意识地运用讨价还价、交易、变通等合法或不合法的手段和策略执行政策,进而导致政策制定者的政策意图不能圆满实现甚或完全落空的一种或明或暗的博弈活动。 从“上有政策、下有对策”这种博弈活动的结果来看,政策目标能否实现以及在多大程度上实现则取决于博弈双方的策略选择。在“上有政策、下有对策”的博弈过程中,地方政府和中央政府的策略选择都遵循个体理性

上有政策下有对策

第57卷　第6期2004年11月武汉大学学报(哲学社会科学版)Wuhan U niversity Journal (Philosophy &Social Sciences)　V ol.57.N o.6N ov.2004.804～809收稿日期:2004203209 基金项目:国家自然科学基金项目(70273066) 　■公共管理 “上有政策、下有对策”———案例分析与博弈启示 丁　煌,定明捷 (武汉大学政治与公共管理学院,湖北武汉430072) [作者简介]丁　煌(19642),男,河南息县人,武汉大学政治与公共管理学院教授,法学博 士,博士生导师,主要从事公共政策与公共行政研究;定明捷(19752),男,湖 北赤壁人,武汉大学政治与公共管理学院公共管理系博士生,主要从事公共 政策研究。 [摘　要]“上有政策、下有对策”本质上是相关政策主体之间基于利益得失的考虑而进行 的一种博弈过程,政策目标的实现程度取决于博弈参与者的策略选择,而博弈参与者的策略选 择从根本上又取决于作为博弈规则的制度。因此,要从根本上防治“上有政策、下有对策”这种 非合作博弈的不良影响,则需从干部管理、绩效考核、行政监督、财政管理、责任追究及信息反 馈等方面进一步完善作为博弈规则的相关制度。 [关键词]公共政策;执行博弈;案例分析;对策;启示 [中图分类号]D035　[文献标识码]A [文章编号]167227320(2004)06\|0804206 一、“上有政策、下有对策”的概念诠释 “上有政策、下有对策”是我国现阶段政策执行过程中的一种十分常见的现象。对此,人们界定不一,评价各异。有人认为,“上有政策、下有对策”是对中央政策的“创造性”灵活运用,是用足、用活中央政策,有助于政策的不断完善;也有人认为“上有政策、下有对策”无非是对付中央政策之策,它实际上是借“创造性地执行中央政策”或“把中央政策与本地实际结合起来”而把中央政策肢解、曲解为我所用;还有人认为,“上有政策、下有对策”是政策变通的一种表现形式,如果运用得当,这样的“对策”不仅合理而且合法,反之亦然[1](第3032304页)。当然,上述这些看法可谓见仁见智,不一而足。但是,如果从本质上来看,我们则更倾向于将“上有政策、下有对策”视为相关政策主体———即作为政策执行者的地方政府基于利益得失的考虑而与作为政策制定者的中央政府进行的一种博弈过程。 所谓博弈,是指一些个人、队组或其他组织,面对一定的环境条件,在一定规则下,同时或先后,一次或多次,从各自允许选择的行为或策略中进行选择并加以实施,从中各自取得相应结果的过程[2](第3页)。一个完整的博弈关系至少应包括三个要素,即局中人、博弈活动的参与者,在“上有政策、下有对策”的博弈中主要表现为作为政策执行者的地方政府和作为政策制定者的中央政府;策略,即局中人将在给定的信息集中进行决策时可以选择的方法或做法,例如,地方政府的各种“对策性”执行行为就是地方政府可能采取的策略选择;支付,指在一个特定的策略组合下,局中人得到或期望得到的效用水平,也就是具体的利益得失情况。博弈活动可以按照不同的特点划分成不同的类型,其中,按局中人之间能否

上有政策下有对策现象存在的原因

上有政策下有对策现象存在的原因 上有政策，下有对策就是执行主体或者政策指向的目标群体在追求自身利益最大化过程中，一味强调地方利益、部门利益甚至是个人利益而对原政策的支解曲解。（一）利益最大化追求是上有政策、下有对策现象的根本因素。 公共政策本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分。政策执行活动就是对利益的重新配置。而追求利益，趋利避害是人之共性；在社会生活中，人们之所以从事政治经济活动，其根本的动因在于人们实现自己利益的要求；不同的社会阶级、集团、政党、个人从事政治经济参与活动，同样是为了通过影响政策，进而实现自己的利益，利益是政治经济生活的主旋律，这必然导致各个利益群体为了本身的利益进行博弈，力求自己利益最大化。就地方政府来说，在有些地方，煤矿经济是当地主要的经济支柱，财政的主要来源，关闭不合格的煤矿就是减少了财政收入，减少了官员的政绩，地方政府及其官员出于地方利益的需要对中央要求清理小煤矿，关闭不合格的矿井的政策软拖硬抗，拒不执行，为查封的煤矿说情，打招呼；就政策目标指向群体即矿主来看，煤矿开采的巨额利润是其逃避政策的规制，大搞上有政策，下有对策的原始动力。资本只要有“有50%的利润就能铤而走险，为了100%利润就敢践踏一切人间法律，有300%利润就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险”。 （二）权力寻租是造成上有政策、下有对策的关键原因。 政策执行效果在很大程度上取决于政策执行人员对自身的角色定位。执行人员一方面扮演着政府机关代理人的角色，充当公共角色；同时又作为普通社会的一员，充当私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的贯彻执行政策，然而，应然判断终究不等于实然判断，理想的行为规范和行政实践之间毕竟存在一定差距，由于“经济人”理性的存在，政策执行者也在时刻追求自己利益最大化的执行方式，由于制度的不完善，这种角色错位极有可能导致权力寻租。 权力寻租是权力所有者利用公权力直接寻求非生产性利润的活动，是通过权力去参与商品交换和市场竞争以获取物质利益。“权力寻租” 腐蚀的就是政策执行主体，通过政策执行主体角色异化改变公共政策的本意，使政策执行走样，甚至落空。在煤矿生产管理领域的“权力寻租”具体表现“官煤勾结”：官员或者利用公权力为不合格的，内藏安全隐患的小煤矿提供“官府”保护来获取利益；或者利用为煤矿企业办理采矿许可证、煤炭生产许可等证照收受贿赂，甚至官员及其家属自身就是矿主和股东；“官煤勾结”是公权力对煤矿经济生产的不正当的介入导致的权力腐败。政策目标指向群体即矿主通过利益回报的方式与政策执行官员结成了利益共同体，双方各取所需，却给人民生命财产的巨大威胁，破坏了政策的权威性。“官煤勾结”使得煤矿安全生产政策的执行大打折扣，在安全监管、核定生产能力、证照审批等方面搞形式主义，走过场，结果就是使一些安全要求不达标，生产能力不足的小煤矿通过检查，照常生产，导致矿难多发。这种由于政策执行主体和目标主体相勾结导致的“对策”行为极大的影响了原政策的执行，甚至使原政策成为一纸空文。 （三）政策本身的缺陷是造成“上有政策、下有对策”的制度原因 政策得到很好执行，前提是政策本身具有合理性，而政策本身的缺陷构成了“上有政策、下有对策”的诱发因素。政策缺陷体现为政策的多变、政出多门、政策

_上有政策_下有对策_的治理思路探讨

Business !·61· “上有政策，下有对策”的治理思路探讨 蓝浩溥1谭英俊2 摘要：“上有政策，下有对策”的现象是当前公共政策领域的重要问题。需要从理顺中央与地方关系、完善执行体制、强化执行监督、落实执行责任、加强执行伦理等方面努力推进来破解“上有政策，下有对策”的难题。 关键词：地方政府；公共政策执行；有效 随着我国经济社会的发展，特别是进入“新常态”时期，地方政府政策执行的重要性显得越发突出，“上有政策，下有对策”成为影响公共政策实现公共目标的一个重要障碍性因素，受到社会的广泛关注。这就需要我们加以认真分析，加强研究，提出有效的治理之策。 一、正确处理中央与地方的关系 从本质上来看，“上有政策、下有对策”是作为政策执行者的地方政府基于利益得失等综合因素的考量而与作为政策制定者的中央政府进行的一种博弈过程。这就需要处理好中央政府与地方政府的关系。首先，要有效维护中央权威。维护中央权威不容质疑，没有中央权威的政治基础，地方治理将是一盘散沙。中央政策需要地方一以贯之，不能搞地方分离主义，中央政令畅通无阻，才能有效治理全国，这是中央政治权威的基础。对于我们这样一个民族众多、地域广阔、发展不均衡的国家，特别需要树立“全国一盘棋”思想，维护中央的强有力统一领导，保证政令畅通，才能有力地推进全面深化改革事业的纵深发展，实现各地区均衡发展的目标。其次，优化中央和地方政府之间的职能关系。针对目前政策执行实践中央和地方职责同构所带来的推诿扯皮等现象，就必须理顺中央和地方政府之间的职能关系。要在完善法制框架的范围内明确中央和地方政府的权力和职能，尽量用法律的形式规定下来，使中央与地方的关系的法制化、规范化和科学化，以便最大程度减少职责同构的弊病。再次，以财权为基础，合理划分中央与地方的事权。中央与地方的关系，实质上也是一种利益关系。这就需要以财权基础，确定中央与地方的事权分工，有多大的事，给多大的钱。要对目前的分税制进行改革和完善，以财权为基础，确立财权与事权的配套关系，使地方财力和事权保持或接近一种平衡关系。对于那些涉及国家整体、全局性的公共事务，应该由中央政府负责处理；对于属于地方发展以及局部利益的公共事务，应该由地方政府负责处理。 二、完善政策执行体制 完善政策执行体制，可以在立足我国实际情况的基础上，借鉴国际先进经验。一是借鉴新公共管理所倡导的政府管理走市场途径的先进理念，可以适当扩大公共政策执行主体的范围。地方政府政策执行可以适当引入市场竞争机制，部分职能由政府执行机构和人员承担，部分职能则可以采用契约、委托外包等形式让私人部门与第三部门来执行。通过合同外包，改变政策执行中政府独揽公共权力的垄断格局，可以在政策执行领域发挥竞争机制的作用，倒逼政府减少执行成本、提高执行效率。同时，扩大执行主体后，也有利于加强政府与社会的交流与互动，使政策执行得到社会目标群体的更多理解和认同，从而减少政策执行的阻力。二是转变地方政府职能。地方政府要有所为，有所不为。在不该管的领域要坚决退出，在该管的领域则要强化。地方政府的职能定位不仅仅是掌舵，为公共政策执行提供方向与路径，更重要的是建立和完善公共服务体系，有效供给公共服务和公共产品。 三、强化政策执行监督 公共政策要得到有效的执行，没有强有力的监督是不行的。首先，要建立和完善监督体系。要继续加强党内监督、强化国家权力机关的监督、增强政府内部的监督、充分发挥社会监督的作用，形成职权清晰、上下结合、内外互动、彼此互补、协调共济的监督网络体系。其中特别要指出的是，政策执行离不开人民群众的参与。因此，发挥社会监督的作用尤为重要，要有效调动各社会团体、舆论媒体以及公民的力量，充分发挥其监督作用。其次，要建立相对独立的公共政策监督体系。没有相对独立的监督机制，监督的效力就很难发挥。政策执行是运用公共权力的过程，而公共权力是一柄双刃剑，既可以实现公共利益，也有可能以权谋私。因此，在政策执行时，要建立专门的相对独立的执行监督机构，以便对执行过程进行全程监督。这个执行机构是嵌入于政府机构决策———执行———监督权力运行机制中的重要组成部分，而不是另起炉灶的标新立异之举。 四、落实政策执行责任 基于权责对等的原理，公共政策执行者运用公共权力，在执行公共政策中就要承担公共责任。所谓公共责任主要包括政治责任（即对执政党和政府负责）、法律责任（即对相关法律负责，违法必究和道义责任即）、道德责任（对社会道德规范和受害公众负责）等。虽然各地都在致力于健全公共政策的监督体制，但是上级各项政策执行起来还是常常变形走样，一个重要的原因就在于责任机制还没有起到应有的作用。这就需要在各方面加强责任落实，建立健全政策执行责任制，明确执行者的职责与义务，做到违法必究，严格执法，对于政策执行不力、执行失误以及那些阴奉阳违的违背政策甚至对抗政策的行为，要根据具体情况，把责任落实到具体人身上，严格追究责任。根据公共政策的重要性，关联性，对责任的追究可以有时间限制，也可以没有时间限制，有在职在岗的限制，也可以没有在职在岗的限制，特别是关系人民生命安全的重大公共政策问题上，要实行永久追责，离职追责的严厉措施。只有切实落实执行责任，健全完善首长责任制、目标责任制、岗位责任制以及引咎辞职制等制度，才能真正增强政策执行者的责任感、使命感和危机感，从而促使他们有效执行公共政策。 五、加强政策执行伦理 政策执行除了加强监督体制、落实责任、加强法制等“硬件”条件建设外，另一重要方面还在于要加强政策执行者的行政伦理的“软件”建设。毕竟，再多的制度、监督等刚性因素，还需要政策执行者的内化加以支撑。考虑到政策执行主要由公务员承担，因此政策执行者伦理主要指公务员的行为规范伦理。它要求政策执行者内化公务员道德，秉承公平、正义的价值理念，做到自律与他律的统一，全心全意为人民服务，当好人民的公仆，坚持做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。行政伦理的缺乏将会使政策执行者在执行政策的时候，从个人利益出发，为谋私利而动，行为失范。受一些不良思想的影响，有些政策执行者思想觉悟不高，没有应有的公共精神，往往把公共政策当作控制手段，控制导向明显，主体定位不准确，把自己当作人民的主人，主仆倒置，导致执行者不是从为公、为民的角度来考虑问题和执行政策，而是从自己的个人利益、小团体利益出发，实施“上有政策，下有对策”的不当行为。作为国家公务员的政策执行者是运用公共权力为国家工作的人，其宗旨是为人民服务，应该自觉把人民当作社会的主体、国家的主任，理应把人民利益放在最高的位置。在具体的工作岗位上，更应该具有主动服务的精神，急人民所急，谋人民所谋。这就迫切要求政策执行者树立现代行政伦理观念，积极培育和养成公共精神。公共精神是执行者在行使国家权力、提供公共服务、实现公共利益的过程中，其价值导向、职业精神与行政能力的公共性综合体，具体表现为民主精神、公正精神、责任精神、法治精神、服务精神和自律精神等意志品质。所以，加强对政策执行者的行政伦理教育，树立现代行政伦理理念能有效规范和约束政策执行者的自利性行为，为遏制“上有政策，下有对策”奠定坚实的基础。（作者单位：1．百色市人民政府发展研究中心；2．广西行政学院公共管理教研部） 参考文献： ［1］万江．政策执行失灵：地方策略与中央态度［J］．北方法学，2014（6）． ［2］韩鑫红．提升我国政策执行力的研究综述［J］．知识经济，2011（20）． ［3］赵德余．公共政策：共同体、工具与过程［M］．上海：上海人民出版社，2011． ［4］谢明．政策透视———政策分析的理论与实践［M］．北京：中国人民大学出版社，2004． ［5］金太军．政策执行梗阻与消解［M］．广州：广东人民出版社，2005．

“上有政策、下有对策”现象分析

“上有政策、下有对策”现象分析 【内容摘要】：“上有政策，下有对策”是我国政策执行中普遍存在的一种不良行政现象。本文分析了“上有政策，下有对策”现象的表现、探究了“上有政策，下有对策”现象的原因、提出了。避免“上有政策、下有对策”现象的对策。 【关键词】：上有政策；下有对策；动因；对策 “上有政策、下有对策”从本质来说是把上级政策肢解、曲解为我所用，实现狭隘的地方部门利益，甚至是个人私利，实质上是一种消极的政策变通，是对原政策的背离。少数领导干部为了部门和小团体利益，借口地方和部门的特殊性，置中央的三令五申于不顾，搞“上有政策、下有对策”，破坏了政令的统一和畅通。因此研究分析“上有政策、下有对策”现象很有必要和意义重大 一、“上有政策，下有对策”现象的表现 （一）额外添加与执行政策不符的条款 这样的现象在一些单位和部门并不少见，这些执行者在明里打着理论联系实际、政策执行原则与灵活性相结合的旗号，来做获取自身利益的事。无论从什么角度出发，国家的政策及法规的宗旨就是为人民服务，在这一执行的过程中，难免会有一些蛀虫为了自身的利益，而将与之不符甚至相悖的东西附加在了国家的相关政策之中，为自己谋福利。 （二）以形式遮掩实质 一直以来，我们提倡少说多做，多思考、多动手、少说话，可是随着社会不断的发展，利益的驱使使得单位或者个人抢出风头，在大家的意识中，这已不是一个酒香不怕巷子深的年代，所以有的东西要让别人知道，没有的东西也要编出来让别人信服。所以，在执行相关政策的过程中，有的和无中生有的都要大肆的宣传，以提高单位和个人的形象。形式有了，可是事实或许根本就没有做。 （三）改其实质、曲解其义 执行者有可能无意曲解上级的政策，但有存在自身对于政策的理解不够，而

对“上有政策、下有对策”的探究

行政学期末论文 对“上有政策、下有对策”现象的动因分析及政策建议 ◆作者：马跃40824011 ◆单位名称：2008级汉语言文学专业 （财经文秘方向） ◆完成日期：2010年12月13日

对“上有政策、下有对策”现象的动因分析 及政策建议 ——从行政决策、行政执行和行政监督角度的探究作者：08级汉语言文学专业马跃（40824011） 摘要 “上有政策、下有对策”现象在我国政策执行过程中是十分常见的现象，对于该现象，更多的学者往往持否定和评判态度，但本文认为“上有政策、下有对策”应当分为积极和消极两个方面来区别对待。因此本文欲从这一新的探究角度出发，结合行政学中行政决策、行政执行、行政监督等理论进行分析，以探究出该现象的产生动因，并提出相关的政策建议。 关键词：行政决策行政执行行政监督动因分析 引论 “上有政策、下有对策”在我国政策执行过程中是普遍存在的一种现象，随着时代的发展，该现象的表现形式也日趋多样化，导致“上有政策，下有对策”现象产生的原因也随之更加复杂。对于该现象，很多专家学者历来持否定与评判的态度，认为这是我国公共行政体系不完善的表现，在行政执行过程中应当杜绝这种现象的发生。但是，本文分析提出一个重要问题，我们首先应当弄清“上有政策，下有对策”一定是完全不合理的吗？结论必然是否定的，因此本文认为对于“上有政策，下有对策”应当从积极的和消极两个方面来区别对待，所谓消极，即我们所常见的只顾小局和个人利益，一般表现为政策敷衍，政策利用，政策附加等几个现象，对于此我们应该以及必须持否定和批判的态度；而所谓积极的“上有政策，下有对策”，是指结合实际情况，创造性地灵活地贯彻执行政策，这是解放思想与实事求是的态度，对于此类现象，我们则不应当一棒子打死。 然而无论对于积极和消极的“上有政策、下有对策”现象，在行政决策、行政执行和行政监督三个角度或者说三个环节上都有其产生的重要原因，因此本文

从政策执行过程的角度看_上有政策_下有对策_的根源

第5卷第1期 经济与社会发展 VOL.5.No.1 2007年1月 ECONOM I C AND S OC I A L DE VE LOP ME NT JAN.2007从政策执行过程的角度看“上有政策,下有对策”的根源 王桂梅 [摘　要]“上有政策,下有对策”是我国政策执行中普遍存在的现象,导致“上有政策,下有对策”的原因是多方面的。政府政策执行过程存在缺陷是“上有政策,下有对策”的深层次根源。我国行政决策体制的不科学,导致政策制定中出现了问题;行政执行体制的缺陷成为“上有政策,下有对策”的滋生土壤;碎片化的行政监督体制为“上有政策,下有对策”行为的产生提供了条件。 [关键词]“上有政策,下有对策”;行政决策体制;行政执行体制;行政监督体制 [作者简介]王桂梅,中山大学政务学院行政管理系硕士研究生,硕士,广东广州510275 [中图分类号]D0 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2007)01-0043-04 “上有政策,下有对策”是我国政策执行中普遍存在的现象,主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。导致“上有政策,下有对策”的原因是多方面的,既有政策本身的因素,也有来自政策实施对象的因素,既有执行过程本身的因素,也有政策环境的因素。政府政策执行过程中存在的缺陷与“上有政策,下有对策”的出现有着密切的关系。本文试从政府政策执行过程的角度探讨“上有政策,下有对策”的深层次根源。 一、行政决策体制不科学,导致政策制定出现问题 从总体上看,我国行政决策体制已经具有完整的框架,但是科学化程度还不高,政策制定缺乏科学性和可行性,主要表现在以下几个方面: (一)科学的决策体制尚未真正建立起来 在实践中,作为决策中枢系统的各级党委、政府及人大的决策权力、职责及范围的划分仍不甚明确,关系仍未完全理顺,人大和政府的决策潜力尚未充分发挥。而各级政府已经建立起来的由信息、参谋、决断和监督组成的决策体系还没有真正发挥其分工合作、密切配合、科学决策的作用。行政决策不重视信息的收集、处理和利用,造成信息闭塞,即使获得一些信息,也不准确、真实、及时。各级各类党政部门的决策研究机构的权威地位不够高、职能发挥不全,充当秘书班子而不研究决策的现象严重,而体制外或民间的政策研究、咨询组织发育缓慢,数量少、功能弱,未能真正在政府决策中发挥应有的作用[1]。 (二)行政决策程序不规范 目前中国的行政决策尚未建立起严谨的程序和完整的规范,不少政府部门和基层行政决策往往不经过扎实的调查、认真的分析、充分的讨论和缜密的论证,由行政首长“拍着脑袋作决定,拍着胸脯表决心,拍着屁股推责任”,缺乏决策民主。因此,主观决策、重复决策、错误决策时有发生[2]。 (三)行政决策缺乏科学的手段和技术 由于依赖传统的经验决策方式,一些地方及部门领导人忽视吸收与社会同步发展的科学决策理论和技术,不愿意学习和运用先进的现代决策理论、决策手段和决策技术,造成其决策方法简单,决策手段贫乏,阻碍和影响了决策的科学化水平[3]。 (四)科学的决策责任制度缺失 行政决策者在决策过程中的偏差行为很大程度上源于责任心的淡化,而根本原因在于缺乏科学、有效的决策责任制度。一是决策权力与决策责任相分离,决策成败与决策者个人的荣辱得失、升迁降免缺乏直接的、必然的联系;二是决策责任主体不明确,所谓“集体决策,集体负责”,往往产生“责任扩散效应”,决策失误后无人承担实际责任;三是对决策失误责任追究不严格,每每以“缴学费”作为“护身符”,逃避责任追究[3]。 34