日本社会保险立法的演变及最新动向

日本社会保险立法的演变及最新动向
作者：方乐华
社会保险，已经日益成为中国社会主义市场经济的迫切需要。事实证明：市场经济与社会保险，是现代社会发展的两翼，如果一个国家缺少完备的社会保险体系，尤其是职工的社会保险出现纰漏，其构建市场经济的努力可能难以成功。于是，我们把目光投向了社会保险制度日趋完善的市场经济大国——日本。
日本从二战后开始构筑完整的劳动保险体制；随着经济和社会的发展，在60年代初建立了“国民皆保险、国民皆年金”的全民保险格局；70年代后，由于老龄化趋势，立法重心开始向老龄对策转移，各种社会保险法律进行了一系列调整；90年代后，经过多年立法准备，终于制定了全新的《护理保险法》。日本在社会保险立法上的经验和得失，对于正在构筑社会保险体制的中国来说，是极具参考价值和借鉴意义的。
一、战后社会保险体制的构建
日本的社会保险立法，始于1922年的《健康保险法》；1938年制定《国民健康保险法》，保险对象是农村居民， 目的是确保健康兵源；1944年制定《厚生年金法》，目的是利用养老保险先期缴费的特点，通过征收高额保险费来增加战争军费（注：[日]荒木诚之编：《社会保障法》，青林书院新社1983年版，第101—102页。）。日本把社会保险作为战争工具，这在世界保险立法史上，都是极为罕见的。
战后，占领当局发布了关于社会救助方面的备忘录，并要求其把劳动政策作为民主化支柱之一予以重视。因此，政府于1946年紧急制定了社会救助性质的《生活保护法》，1947年颁布了《工伤保险法》和《失业保险法》，开始了战后的社会保险立法。
《工伤保险法》以职业伤害（工伤、职业病）为保险事故，采取用人单位全额负担的方式，实行差别费率；其保险待遇包括医疗或疗养给付、伤病假补贴、残废补偿金和残废年金等。但是，当初的保险范围比较狭窄，只限于一定规模以上的企业。
《失业保险法》以“加入保险6 个月以上”和“失业确认”为受给要件，给付期限为180天。同时，考虑到该法施先前已经失业的人员，又制定了过渡性的《失业津贴法》，向其发放失业津贴。
在上述立法活动中，美国的社会保障调查团来日调查，并督促政府设置了由专家学者等组成的“社会保障制度审议会”（政府的社会保障咨询机构）。审议会于1950年提出“关于社会保障制度的报告，批评政府将立法重心放在社会救助的做法，指出社会保险才是社会保障中最重要的核心部门。1951年，审议会进一步提出“关于推进社会保障制度的建议”，敦促政府尽快建立普

遍、全面的社会保险制度（注：[日]佐藤进、洼田隼人编：《现代社会保障法入门》，法律文化社1997年版，第53页。）。这些报告公布后，激起了公众对社会保障的普遍关注，饱经战乱和无保障生活的国民，开始表现出对社会保险的极大热情，以工会为中心，各地展开了要求确立社会保险体制的社会运动。在这种情势下，政府开始着手修改并充实战前建立的医疗和养老保险制度。
《健康保险法》经过修改，扩大了政府主管的保险范围，提高了给付标准，延长了给付期限，因此，健康保险基金出现了入不敷出的局面，于是，政府在职工激烈反对中提高了保险费率。1953年制定的《临时工健康保险法》（1984年被《健康保险法》吸收），把一直被排除在医疗保险之外的临时工，纳入了保险体制。
国民健康保险在战后几乎崩溃，为了重建这一制度，政府对《国民健康保险法》进行了大幅度修改，将实施范围由农村扩大到城乡居民，规定原则上以地区的市町村为单位任意实施。
在公务员方面，按所属部门不同，分别制定了各种包括健康和年金保险的互助会法。1948年颁布了《国家公务员互助会法》，统一了原先按政府部门分别实施的互助会制度，其被保险人还包括公立学校的教职员；1953年制定了《私立学校教职员互助会法》；1954年颁布了《市町村职员互助会法》（1962年被《地方公务员互助会法》吸收）；1958年制定了《农林渔团体职员互助会法》。
战前实施的、面向一般职工的厚生年金，在战后的恶性通货膨胀中，价值急跌，几乎成为毫无意义的制度。于是，《厚生年金法》在1954年进行了全面修订，规定缴费年限为20年；支付开始年龄为男子60岁、女子55岁；养老金由定额部分和工资比例部分组成，定额部分为2400日元，比例部分为月标准工资的5‰～20‰。修改后的给付水准十分低下， 引起职工的强烈不满，但是，在“日本经营者团体联合会”的强烈反对下（他们认为企业已有退职金制度，年金制度使企业承担了双重费用），给付最终维持在月标准工资40％的低水平。
这一时期的社会保险立法，主要有以下一些特点：1、 战后立法旨在重建社会保险制度，经过10年努力，形成了以养老、健康、失业、工伤为框架的社会保险体制，为实现全民保险打下了基础。其中健康保险包含职工医疗、家属医疗、疾病保险（病假工资）、生育保险等各种项目。2、构筑的社会保险体制，制度不统一。 其中的核心项目——养老和医疗保险，形成了条块分割的格局，体系非常庞大，管理及调整工作十分复杂；分别施行的各种给付，造成被保险人之间的不平等。

这种局面的形成，既有立法传统上的因素，又有对统一性原则认识不足等其他原因，其影响深远，可以说至今仍未有根本性改观。3、 构建的社会保险体制，是以职工为中心的劳动保险。这符合社会保险发展一般规律，劳动保险是整个社会保险中的关键部分，只有职工中建立了稳固而全面的劳动保险制度，才有可能进一步发展成为覆盖全体社会成员的社会保险。
二、国民皆保险、国民皆年金制度的建立
如前所述，战后构建的社会保险制度，主要是劳动保险，职工以外的一般居民，除了任意参加的“国民健康保险”，缺少基本生活保障，而随着日本经济的高度发展和社会生活的变化，客观上要求将社会保险的安全网，扩展到全体社会成员。
在这种背景下，“社会保障制度审议会”于1955年发表了“关于医疗保障制度的报告”，强烈敦促政府采取积极姿态推进医疗保险的社会化。于是，厚生省在1956年制定了“全国普及国民健康保险4 年规划”，提出到1960年底，实现国民皆保险的目标。
为了实现这一目标，1957年首先对《健康保险法》进行了调整，导入了初诊和住院费由个人部分负担的机制；明确了受给家属的范围；建立了医疗机构认定制（医院经审核、认定和年检，才能从事或继续从事健康保险业务）和健康保险医师登记制，以加强监督管理。此后，为了消除赤字，又提高了个人和用人单位的缴费比例；增加了初诊和住院费的个人负担比例；规定医疗给付的上限；导入了部分药费个人负担的机制。
其次，1958年对《国民健康保险法》进行了全面修改，将任意保险改为强制保险，要求未加入医疗保险的居民必须全部参加。作为配套措施，修改法大幅度提高了保险待遇，将医疗给付由发生额的50％提高到70％，取消了医疗给付的期限，撤消了限制用药制度。这样，至1961年4月，日本实现了国民皆保险的目标。据1992年的统计， 健康保险的被保险人（包括职工家属）约7000万人；国民健康保险的被保险人为近4000万人；再加上各种互助会的健康保险，几乎覆盖了全日本人口（注：[日]《社会保障年鉴》，东洋经济新报社1993年版。）。
第三，政府于1959年制定了《国民年金法》，规定未加入养老保险的城乡居民，都必须参加。最初的法案，缴费期限长，、给付水准低，引进社会的广泛批评。于是，政府修订了法案，将缴费年限确定为20年以上，并规定了两条原则：对于无缴费能力的低收入老人，实行福利年金制度；当生活水平及其他因素发生显著变动时，及时调整养老金给付。这样，国民年金实际上分为两大部分：不缴费的福利年金和缴费的国民

年金。福利年金从1959年开始实施；而国民年金从1961年施行后，日本实现了国民皆年金的目标。据1993年统计，各种养老保险的被保险人达6631万人，并有2587万人正在领取养老金；在有65岁老人的家庭中，领取养老金的家庭占96.7％（注：[日]《社会保障年鉴》，东洋经济新报社1993年版。），足见其覆盖程度。
国民年金法施行后，低给付始终成为问题的焦点，为此，随着厚生年金给付的提高，国民年金给付也进行了一系列调整。1966年，厚生年金提高到1万日元（占月标准工资36.1％），国民年金调整为夫妇两人1万日元；1969年，厚生年金提高到2万日元（占月标准工资44.6％），国民年金调整为夫妇两人2万日元；1973年，厚生年金提高到5万日元（占月标准工资61.6％），国民年金也调整为夫妇两人5万日元。
为了清楚了解国民皆保险、国民皆年金制度的结构，我们将其法律体系制成下图：图-1 国民皆保险、国民皆年金的法律体系
附图{图}
注：①为充实农民的国民年金给付，1970年建立了该补充养老保险制度。
②为稳定煤矿业劳动者，1967年设立了该补充养老保险制度。
③为充实一般居民的国民年金给付，1991年推出了该补充养老保险制度。
全民保险体制实现后，由于保险主体多元化、多头管理的格局，各种给付的横向调整十分复杂，从一开始就面临着改革。改革经过多年酝酿，直到80年代才得以实现。
1984年，《健康保险法》进行重大修改，一般职工的医疗保险给付，从发生额的100％降为80％；退休职工门诊、住院费用，本人承担20 ％；职工家属门诊，本人承担30％，住院承担20％。健康保险给付的减少，主要是为了缩小与国民健康保险给付（70％）的差距。这样，在医疗保险方面，虽然没有改变保险主体多元化的局面，由于给付差距缩小，基本达到了公平、合理和统一的目标。
1986年，《国民年金法》进行了全面修改。根据修改后的新法，凡年满20岁的日本公民，都必须加入国民年金；缴费年限为40年，即必须到年满60岁才停止缴费，若缴费不满40年，则养老金作相应扣除；其被保险人分成三类，即一般居民为一类被保险人；厚生年金和各种互助会加入者为二类被保险人，其和用人单位缴纳的养老保险费中，已包含本人和配偶的国民年金保险费，无须另外缴费；二类被保险人的配偶为三类被保险人，办理登记手续即可领取国民年金。这样，国民年金就成为全体公民的基础年金，厚生年金及各种互助会参加者，在基础年金之外，再加算工资比例部分。由此，各种年金制度，在国民年金的基础上，得到了统一。
这一阶段的立法特点是：1、抓住经

济发展和人口年轻的机遇， 迅速建立全民保险体制。由于经济发展，国家有发展社会保险的余力；因为人口年轻，支付压力小，缴费人口多，保险基金积累迅速；而保险基金由大藏省负责运作（据1991年统计，基金的主要投向是：基础设施建设、扶植特定产业、社会福利事业和金融市场，并保证了较高的投资回报率），在国家财政投融资上又发挥了巨大作用。2、 从劳动保险发展为普遍的社会保险。全民保险体制，在稳定市场经济和社会生活上，发挥了巨大作用。我国目前正处在构筑劳动保险体制阶段，但日本的制度演变，为我们提供了今后可能的发展方向：劳动保险——扩展到职工家属——进一步扩展到城镇居民——再逐步向农村延伸，最终实现我国宪法规定的保障全体公民的目标。3、建立全民保险体制后， 又化了很多时间修改法律，统一制度。我国在构筑社会保险体系时，当吸取这种教训，坚持同一险种统一立法、建立统一的管理体制，在不同身份的职工中，实行统一的缴费率和给付标准，并以省级为统筹单位统一施行。 4、补充养老保险制度颇具特色。我国提出过在基本养老保险之外，建立企业补充养老保险、职工个人储蓄性养老保险的多层次体系（注：国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定（国发[1991]33号）。），但由于种种原因，至今尚未充分展开。补充养老保险与商业保险相比，被保险人不用负担保险公司的营业费用，保险基金完全取之于民又用之于民，因而受到被保险人的欢迎。
三、《就业保险法》的制定及《工伤保险法》的修改
《失业保险法》施行后，经过多次修改，从消极型的失业保险，逐步演变成积极型的就业保险。1957年，首先在煤矿失业工人中，导入了跨地区求职、转岗培训津贴制度，开始了促进就业方面的立法。1960年的修改法，延长了职业培训中，以及在职业介绍所进行求职活动的失业人员的给付期限，并在所有失业人中实施了“就业准备金”给付制度，鼓励他们赴异地就职。1963年在所有失业人中导入了“职业培训津贴”制度，鼓励他们学习、掌握新技术，并在失业给付中增加了扶养家属的费用。1964年，为了促进给付合理化，对因结婚、生育而退职的女子（其往往不想再就业）；季节工（多为农闲时外出打工的农民）；挑剔职业的失业人员，规定了严格的给付限制。1971年在劳动力短缺的背景下，制定了《促进中高龄者就业特别措施法》。上述立法颂向，从总体上逐步改变了《失业保险法》的最初立法目的。
1974年，政府颁布了《就业保险法》，同时废止了《失业保险法）。该法出台的背景是

：70年代初的美元危机和石油危机，使日本经济从高度发展进入了低成长期，经济结构也随之不断调整，客观上要求促进劳动力流动；经济规模的扩大和出生率的持续下降，使劳动力从剩余变为不足，失业对策成了无的之矢，就业对策自然应运而生。
《就业保险法》带有明显的预防失业性质。该法第1 条立法目的是：1、以失业给付保障生活安定；2、以促进就业提供求职的便利。 3、促进职业安定。为了实现上述目的，该法第3 条规定：政府要大力举办职业安定事业、促进就业事业、能力开发事业和就业福利事业。从上述规定看，除1项为传统立法目的外，2、3项都是全新的立法理念。 与立法目的相应，该法增加了许多促进就业、安定职业方面的给付；从根本上修改了给付期限与加入保险期限挂钩的制度，将给付期限与年龄挂钩（就业容易的年轻人给付期限短；高龄者给付期限长）；相反，则对季节工、短工、65岁以后被雇佣者规定了严格的给付限制，促使其安定职业，寻找稳定职业或保持持续就业状态。此后，90年代又创设的“育儿休假给付”、“高龄者继续就业给付”和“护理休假给付”制度，使促进就业体制更趋完善。现行的保险给付，主要由图-2所示的四大部分内容组成：图-2 《就业保险法》的给付内容
附图{图}
附图{图}
注：①根据1991年成立的《关于育儿休假等的法律》，女工除产假外，可以再申请3个月假期；用人单位保留其工作，发给一定休假工资，给付补足至原工资的80％。
②根据1995年修订的上述法律，休假制度扩展到伤病亲属的护理领域，修改法并延长了休假期限（最长至6个月），给付标准不变。
资料来源：《就业保险法》；《法律时报》的“新法令解说”专栏。
从图-2的给付内容看，除基本失业津贴和伤病津贴外，其他都是促进就业、安定职业方面的给付，而且内容详尽细致，其中的职业培训、再就业、跨地区就业或求职等津贴制度，对中国的失业保险立法具有借鉴意义。此外，与该法配套的各种事业，也有许多值得参考的内容，如职业安定事业，包括对扩大雇佣规模、持续稳定雇佣职工的用人单位的奖励，对地区开发就业门路的奖励；能力开发事业，包括中小企业人才培训、中小企业转换事业能力开发、自谋职业能力开发、岗位适应培训等多种专门训练；促进就业事业，包括建立统一的区域职业介绍所，由职业介绍所负责失业人员的登记、培训、职业指导和介绍，建立统一的招工信息网络，汇集出版招工周刊等；这些，都是就业形势严峻的中国急需建立或完善的制度。
《工伤保险法》施行后，也经过了数

次修改。1954年导入了奖惩费率制，即对于没有事故或事故少的用人单位，给予降低费率的奖励，反之则惩罚性地提高费率。1960年的修改法，导入了伤残年金制度，将硅肺、外伤性脊髓、伤残程度达到1级～3级等丧失劳动能力者的长期给付，纳入给付范围。1965年的修改法，扩大了工伤保险的范围，强化了用人单位的支付义务，导入了遗属补偿年金制度，并将伤残年金的范围进一步扩大。1969年的修改法，将所有用人单位都纳入了保险范围。1973年的修改法，导入了上下班途中的意外伤害补偿制度，从而完善了工伤保险立法。
与此同时，在公务员中也逐步建立了工伤保险制度。1951年制定的《国家公务员工伤保险法》规定：国家公务员在公务中遭遇意外事故，将得到迅速而公正的补偿，其待遇包括疗养给付、伤病假工资、伤病或残废补偿年金、护理给付、遗属给付和丧葬给付，以及提供各种护理与康复的福利设施等。1950年制定的《地方公务员法》，规定要实施特殊的工伤保险制度，但一直没有制定具体的法律，而是参照其他相关法律酌情施行。这种状况，只到1967年颁布了《地方公务员工伤保险法》才得以改观。根据该法，设立了“地方公务员工伤保险基金”，公务员在执行公务或上下班途中所遭遇的意外事故，将得到迅速而公正的补偿，给付内容与国家公务员基本相同。
四、当代社会保险立法及《护理保险法》
日本在70年代就进入了老龄社会。为此，日本将老年的标准年龄从60岁提高到65岁，即便如此，65岁以上的老人，1980年也达到1065万，1990年为1490万人，预计2000年为2151万人（占人口比例分别为9.1 ％、12.1％和16.9％）。老龄化的最直接影响，就是导致社会保险费用猛增，使人口年轻时建立的社会保险体制出现危机，因此，日本当代社会保险立法的基调，是老龄化对策立法。
改革首先在医疗保险项目中展开。由于职工退休后，即退出健康保险而成为国民健康保险的被保险人，这一年龄层正是高病率时期，从而造成了极大压力，保险财政连年赤字，也大大加重了其他被保险人的负担。为此，从80年代开始，《国民健康保险法》经修改后，相继导入了“特例退休被保险者制度”、“退休者国民健康保险制度”和“特定行业健康保险制度”。根据新制度，退休者的医疗费用，主要由黑字财政的健康保险基金拨付，从而减轻了国民健康保险的重负；经厚生大臣批准，特定行业的健康保险，可以吸收退休者为被保险人，从而分流了老年被保险人；而65岁以上的卧床老人、70岁以上老人，则干脆剥离出去，成为《老人保健法》的福利对象。
即使

如此，由于地区间的年龄结构和财政状况各不相同，使主要以市町村为单位施行的国民健康保险，出现了保险费西部高东部低、有些地方财政不堪重负的情况。以1990年为例，最高的北海道人均年医疗费用为297000日元，而最低的冲绳县只有143000日元，北海道某些村的人均医疗费用， 是东京都青岛村的9.2倍，导致了同一险种的被保险人，有的缴费1000余日元，有的却要缴纳10000日元以上（注：[日] 《厚生白皮书》，厚生省编，1991年版。）。 为此， 《国民健康保险法》在1988年导入了“保险财政调剂制度”和“特别调整制度”。根据调剂制度，各市町村缴纳相当于医疗费发生额10％的调剂金，建立调剂基金，平衡地区间的实际负担；而调整制度，则规定了低收入层的保险费减免措施。1995年的修改法，规定了老年人口比例的上下限，低于下限的地区，被保险人负担畸轻的，调整至下限负担水平；高于上限的区域，被保险人负担畸重的，由国家进行特别补助。但是，上述改革并不能从根本上消除地区间的差距，由国家统一施行医疗保险，才是真正的出路。
在养老保险方面，为了适应老龄化的严峻形势，1994年对《国民年金法》、《厚生年金法》和各种互助会法都作了重大修改，其中最引人注目的改革，是将年金的支付年龄，分阶段地从60岁提高到65岁，从而缓解了养老金的支付压力。但这一修改也引起了种种问题，如退休年龄依然是60岁，势必出现5年的收入空白期，因此， 社会上要求相应推迟退休年龄的呼声非常强烈。
改革的另一方向，是适应老龄社会的需要，创建新的护理保险制度。该险种90年代初首先在欧洲出现，是对传统老人福利制度的一种反思。在传统制度下，社会建立各种养老院让老人安度晚年。但是，许多老人不愿离开生活了一辈子的家，他们希望能在家里得到生活照顾和疾病护理，由于这种护理需要很大花费，不但个人难以承受，社会也不堪负担，于是，像其他项目一样实行社会保险的设想，就提上议事日程。
日本政府于1990年制定了“推进老人福利10年战略”，根据这一战略，1991年创建了“走访护理制度”。其基本内容包括走访诊疗、走访护理、恢复身体功能、清理房间等；诊疗由医师担任，护理则由家庭护理站的护士担任，护士必须取得“家庭护理士”的资格，并根据医师指导和病人需要实施护理；诊疗和护理费用由国库承担20％，都道府县财政承担5％，市町村财政承担5％，其余70％纳入国民健康保险体系，所以基本上是一种免费护理的社会福利制度。
由于老龄化的急剧进展，护理对象不断增加，社会呈现出不堪负担的

趋势，为此，该战略于1994年进行了全面修改，将重心转移到卧床老人的对策上，其中特别提出了建立护理保险的设想。这样，社会上对于护理保险的关心日益高涨起来。
经过两年多的立法准备，1997年12月，政府颁布了《护理保险法》（注：[日]《法律时报》1998年第2期“新法令解说”栏。）。 其立法目的是：根据被保险人的身体及能力状况，提供必要的医疗保健和社会福利服务，帮助其在家安度晚年。护理保险以市町村为单位实施，65岁以上老人为一类被保险人，40岁～65岁的各种医疗保险加入者为二类被保险人；被保险人必须经过申请、审批、认定程序，才能获得受给资格；保险给付包括在家护理服务费、护理和康复用品添置费、住宅改造费（改造成适合老人养病、康复的结构）等；护理费用由国库、地方财政、各种医疗保险基金和一类被保险人共同负担；而二类被保险人将增缴护理保险费。由于护理保险是全新的社会保险项目，该法规定了较长的准备期，将于2000年4月开始施行。
综观日本社会保险立法的演变，其利用人口年轻、经济发展等有利时机、迅速建立、完善、普及社会保险制度；顺应社会变化，适时调整社会保险立法的重心；根据经济发展和国民收水平，循序渐近地提高社会保险水准；通过立法，明确划分中央和地方在社会保险方面的职责，发挥地方主动性和积极性等特点，对我国都具有现实意义。中国与日本有许多共同之处，与欧美国家相比，日本的社会保险制度和立法经验，也许更适合中国的国情。中国的社会主义市场经济，需要社会保险提供“安全网”，而日本的经验，可以帮助我们把这张网编得更大更好。