职务犯罪侦查所面临的困境以及对策研究

职务犯罪侦查权配置的困境以及对策

王廷廷

摘要:职务犯罪是智能型、高隐秘型犯罪。职务犯罪侦查较之普通犯罪侦查,具有案件一般不会自行暴露、侦查进路一般是“由人查事”、物证少而言词证据和书证地位突出、犯罪嫌疑人反侦查能力强、外界干扰大和证据收集、固定难等特点。但是,我国法律并没有针对职务犯罪侦查的特殊性规定相应的特殊侦查措施,使得职务犯罪侦查步履维艰。为了提高职务犯罪的侦查能力,根据职务犯罪侦查的特殊需要 ,借鉴国外和联合国反腐败公约的有关规定,我国法律应当增设技术侦查、派遣秘密侦查员、诱惑侦查等特殊侦查措施以及测谎、强制证人作证等措施,完善拘传、监视居住和取保候审,并建立和完善有关的侦查保障措施。

关键词:职务犯罪权职务侦查权

一、我国的职务犯罪侦查权

我国的侦查权是指侦查机关在办理刑事案件过程中,依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施的一种国家职权。根据《刑事诉讼法》第18条第2款之规定,检察机关自己受理的案件包括贪污贿赂犯罪案件;国家工作人员的渎职犯罪案件;国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪案件;其他由人民检察院直接受理的国家机关工作人员利用职权实施的,具有受理必

要性并经省级检察机关决定受理的犯罪案件。从受理的案件特点来看,都是国家机关工作人员职务方面的犯罪或者利用职权实施的犯罪案件,所以笼统地称之为职务犯罪案件符合立法精神。而职务犯罪侦查权,也称自侦案件侦查权(人民检察院对直接受理案件的侦查权),指人民检察院对自己受理的案件,依法进行的专门调查工作和有关的强制性措施的职权。职务犯罪侦查权归属于检察权,是检察机关履行法律监督权的职权之一。

二、职务犯罪侦查权的属性

职务犯罪是滥用权力、以权谋私的最严重表现,是权力监督与制约首先要解决的问题。职务犯罪的侦查权本质上具有权力监督与制约性质,是对国家权力进行制约和监督的行为,是以权力制约权力、以法治“权”的过程,带有监督执法和司法弹劾的性质。职务犯罪的侦查是国家监督与制约机制中重要的、不可缺少的组成部分。“法律监督权与职务犯罪侦查权是整体权力与要素权力的关系, 两者的基本功能和主要任务是一致。”职务犯罪侦查权从本质上来说是一种法律监督权。

三、我国职务犯罪侦查权的沿革及现状

中华人民共和国成立后,政府很快就决定建立检察机关并明确检察机关的基本职能是刑事案件的侦查和起诉。1949年12月的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定:检察机关“对刑事案件实行侦查,提起公诉”。1962年11月,《关于公、检、法三机关受理普通刑事案件的职责范围的试行规定》首次明确划分了三机

关的侦查权限。其中,检察机关负责“国家机关工作人员、基层干部和企业职工中的贪污、侵吞公共财产、侵犯人身权利等”犯罪案件的侦查。在文革期间检察机关被撤销。1978年检察机关重建后,各级检察院分别设立了经济检察部门和法纪检察部门,通称为“自侦”部门。1979年《刑事诉讼法》第13条规定:“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件,由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”按照1979年《人民检察院组织法》的规定,最高人民检察院下设刑事检察厅、经济检察厅和法纪检察厅,分别负责有关犯罪案件的侦查和起诉工作,各级检察院也设立了相应的部门。在1988年以前,中国检察机关的“自侦”部门是“侦诉一体”的模式,或者是“一竿子插到底”的办案方式。上述刑事案件从立案侦查到侦查终结再到起诉工作,都由一个部门的检察人员负责,办案人员一般不做更换。这样“自侦自诉”的好处是办案人员熟悉案情,可以减少交接环节并提高工作效率,但弊端是缺乏监督制约机制,缺乏专业化分工。1988年11月召开的全国检察长工作会议,决定把检察机关直接受理侦查的案件由原来一个部门负责到底的办案制度,改为侦查和批捕、起诉分开,分别由“自侦”、批捕、起诉三个部门办理的制度,以便加强检察机关的内部监督和自我约束机制。侦查和起诉的分离,标志着职务犯罪侦查职能实现了在检察机关内部的专业化。从1989年开始,全国各地检察机关陆续在原来的经济检察部门的基础上成立了反贪污贿赂工作局。1995年11月,最高人民检察院成立了反贪污贿赂总局。与此同期,原来的法纪检察

部门也相继改名为渎职侵权检察部门。2005年5月,最高人民检察院正式发出通知,要求地方各级检察院的渎职侵权检察部门统一更名为“反渎职侵权局”。从职能划分的角度看,中国职务犯罪侦查职能的专业化已经确立了以检察机关的贪污贿赂侦查部门为主体的基本格局。

四、我国职务犯罪侦查权配置与运行的缺陷

职务犯罪侦查权的配置,是指法律、法规对职务犯罪案件立案管辖作出的划分,即法律规定由哪些机构承担对职务犯罪的侦查。根据我国《刑事诉讼法》和六机关《关于刑事诉讼法实施若干问题的规定》对刑事案件管辖权的划分,职务犯罪侦查权由检察机关和公安机关分别行使。检察机关负责对国家工作人员的职务犯罪立案侦查,公安机关则负责非国家工作人员的职务犯罪进行侦查。此外,根据最高人民检察院2004年11月下发的《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》的规定,职务犯罪侦查权配置给以下四部门:一是监所部门,二是民行部门,三是反贪部门,四是渎检部门,职务犯罪侦查权的分散配置,大大削弱了查处职务犯罪案件的力度,带来了一系列问题。

其一,职务犯罪侦查权由检察机关和公安机关分别行使,是按照主体身份的不同而做出的简单划分,这种二元制机构模式割裂了职务犯罪侦查的完整性。职务犯罪的本质特征是其主体的“从事公务性”,而非主体是否具有国家工作人员的身份。在司法实践中,很多职务犯罪案件仅仅因为主体的身份不同,而分别定为不同的罪名,处以不同

的刑罚,这样做既影响了打击职务犯罪的准确性和公平性,又影响到国家司法的统一性和严肃性;同时还造成了公、检两家为了部门利益,相互推诱,影响案件的侦查。其二,检察机关内部“侦出多门”的格局,往往容易造成案件线索资源的严重流失,主要原因是贪污贿赂等贪利性职务犯罪与滥用职权、徇私舞弊等渎职性职务犯罪往往相伴而生,线索初查中很难分清,各部门在初查和侦查中通常只注意本部门所管辖的案件,而忽视可以由其他部门查办的案件线索。其三,检察机关相对独立的、小而全的侦查机构设置,极大地限制了检察机关整体侦查能力的提高。由于没有形成一个专门的职务犯罪侦查机构和职务犯罪侦查权的分散,不利于统一指挥,导致了机构设置上的重叠、职能交叉,降低了侦查效率,也不利于侦查业务骨干和专门化人才的培养。

五、完善职务犯罪侦查权配置的建议

进入21世纪,随着我国现代化建设进一步发展,如何建立一个符合法治价值要求的职务犯罪侦查制度,适应新的历史时期开展反腐败斗争的需要,确实是我国现阶段职务犯罪侦查工作的当务之急。首先应从立法上支持建立统一的职务犯罪侦查法律体系;其次应从整合侦查资源、提高职务犯罪侦查能力、提高工作效率出发,建立和实行纵向指挥有力、横向协作紧密、运转高效有序的侦查一体化制。从我国职务犯罪侦查权的配置、运作的状况等实际出发,立足于国情和司法土壤,立足于可操作性和可实现性,提出一些改革和完善我国的职务犯罪侦查权配置的建议。

1.职务犯罪侦查权配置的法律依据《六部委规定》,本身存在一定的错误。《刑诉法》第十八条第二款规定“贪污贿赂犯罪,国家工作人员的渎职犯罪,国家机关工作人员利用职权实施的……由人民检察院立案侦查。……”,《六部委规定》认为本条所说的“贪污贿赂犯罪”仅指刑法第八章的“贪污贿赂罪”,认为本条所说的“国家工作人员的渎职犯罪”仅指刑法第九章规定的“渎职罪”,这显然是错误理解。我们知道,96年刑诉法早于97年刑法,它不能预计97年刑法的篇章结构,它也无法知道贿赂罪会被规定在不同的章节之中,因此,该条所说的“贪污贿赂犯罪”显然不仅仅指刑法第八章的“贪污贿赂罪”,它应包含所有的贿赂犯罪;同理,刑诉法也无法预计刑法第九章规定的“渎职罪”会将主体限定为国家机关工作人员,因此,本条所说的“国家工作人员的渎职犯罪”显然也不仅仅指刑法第九章规定的“渎职罪”,应包括所有的国家工作人员渎职犯罪。《六部委规定》解释超出了该条文字面上和逻辑上根本没有包含的内容,实质上是对该条的补充和修改,侵犯了全国人大及其常委会的立法权,是违宪解释。

2.修改关于职务犯罪侦查权配置是符合国际惯例和条约规定的。职务犯罪的侦查与一般刑事犯罪所进行的侦查有本质的区别,它是侦查与监督融为一体的,便于行使法律监督职能。各国为了完善法制框架,调整和维护司法权的均衡分配,一般都在扩大和强化检察机关的职能范围,即使是一贯把检察机关单纯作为公诉机关的英美法系国家,近年来也把对政府官员等公职或社会公职人员的犯罪赋予检察机关。从20世纪50年代起,机关。各国纷纷把职务犯罪案件的侦查与治安

犯罪案件的侦查分离开来,把职务犯罪侦查权从警察机关分离出来,交由检察机关行使,实现了司法与行政相对分离,充分体现了分权制衡。如美国检察机关直接进行侦查的案件主要包括:特别重大的贪污案、行贿受贿案、警察腐败、白领犯罪等案;日本在东京和大阪两个高等检察厅设立了专门侦查“白领犯罪”和“职权犯罪”的特别搜索部,其他高等检察厅和地检察厅亦设有相应机构。

3.加强职务犯罪侦查的协调和指挥。检察机关职务犯罪侦查,应在现有法律、法规的规定下,在检察机关体制的框架下建立和实行职务犯罪侦查一体化机制,充分发挥检察机关领导体制的优势,整合自身内部各种侦查资源,调动各办案单位的积极性,形成侦查合力,形成纵向指挥有力、横向协作紧密、运转高效有序的侦查一体化机制。2001年11月高检院《检察改革三年实施意见》明确提出“在最高检和各省级检建立信息顺畅、反应灵敏、指挥有力的侦查指挥中心,强化对职务犯罪检察工作的统一领导和指挥,健全办理跨地区大要案的指挥协调和异地代为取证、协助办案的侦查协作机制。”之后,高检又出台了《人民检察院职务犯罪大要案侦查指挥中心工作暂行规定》,最高检和各省级检先后成立了侦查指挥中心,以侦查指挥中心为平台,以督办、参办、合办、提办、交办、联办、协办等办案方式,初步实现职务犯罪侦查一体化,使这项工作机制在突破大案要案、办理跨地区案件、排除办案阻力方面发挥了明显作用。但由于作为三级侦查指挥中心核心——地市级侦查指挥中心的建设一直处于滞后状态,而地市级检察机关估检察系统内起着承上启下的作用,在职务犯罪侦查中具

有“龙头”作用,因此检察机关应坚决依照《最高人民检察院关于实施贪污贿赂犯罪侦查一体化的若干意见》的规定,加快各地市级检察机关侦查指挥中心建设,完善上下一体、指挥协调有力的侦查指挥和协作机制,通过上下级案件管辖权或异地管辖,强化跨地区协作,建立健全举报线索、侦查信息管理,健全各级侦查人才库,合理调配侦查力量,由地市级院的侦查指挥中心组织全市的专项行动和专案侦查,提高检察机关职务犯罪侦查能力,保障检察机关依法独立有效行使职务犯罪侦查权。

4.实行组合侦查方式,跨部门联合办案。2005年后,由于最高检从突出检察机关作为法律监督机关的角度出发,将检察机关职务犯罪侦查权又明确细划给各个业务部门,设想通过“重新划置职务犯罪侦查权,就可以从根本上解决这一监督不力的局面,更加有利于各个业务部门通过充分行使所赋予的侦查权强化行使法律监督职能的权威。”但实际上,这不符合侦查权应集中统一行使的规律,短期内会影响到检察机关对此类职务犯罪的查处力度。为了应对此规定可能带来的负面影响,检察机关自侦部门应加强与监所、民行等部门的沟通合作。在监所、民行、公诉、侦监等部门在实施法律监督的过程中,发现涉嫌职务犯罪行为的,必要时应与反贪或渎检部门进行联合办案,以监所、民行等部门为主进行调查、侦查,使他们能充分发挥更强的业务专业性;但也应充分利用自侦部门长期从事职务犯罪侦查的经验,特别是在快速反应、审讯突破、查找证据、追捕等方面的优势。这是一种内部挖潜的改革举措,有利于盘活检察资源,充分调动检察机关

各业务部门的积极性,又利于发挥诉讼监督部门熟悉相关业务领域的特长作用,促进自侦工作与诉讼监督活动的有机结合,既能提升突破职务犯罪能力,又能增强诉讼监督的刚性和强度。从整体上突显检察机关法律监督职能。同样,反贪、渎检二大自侦部门更需要联合,实行线索资源的共享人力资源的整合。司法实践中贪污贿赂案件往往会引发一些渎职侵权犯罪,而在一些渎职侵权案件中又往往隐藏着一些贪污贿赂犯罪,这就需要二个部门加强沟通、协作,建立、健全联合办案机制,使案件的查处得更深入、彻底,定罪得更准确,证据收集得更全面、充分,既可以集中力量查处大要案,又能形成合力深挖窝案、串案,通过“系统抓、抓系统”的专项、专案联合行动,更能形成打击、惩治职务犯罪的高压态势,打出检察机关的声威,达到社会效果和法律效果的最佳统一。

总结:我国宪法和法律将检察机关定位法律监督机关,而法律监督最主要、最有效的手段就是行使职务犯罪侦查权。宪法赋予检察机关法律监督的地位,成为法律将职务犯罪侦查权配置给检察机关行使的一个根本前提。职务犯罪侦查对于加强法律监督、防止和纠正权力异化起着举足轻重的作用。职务犯罪侦查权的统一行使能保障法律的统一贯彻和实施,保证打击和预防职务犯罪的整体性,突显职务犯罪的法律监督的属性。在现行宪法体制构架内,由检察机关行使职务犯罪侦查权,更是符合人民代表大会制度下的国家权力的配置。希望本文对职务犯罪侦查权配置的粗浅研究,能对日益如火如荼的司法改革有所裨益。

参考文献:

【1】蔡小鹏《职务犯罪侦查权配置研究》政法学刊 2006年4月第24卷第2期

【2】卞建林《职务犯罪侦查权的配置与规制》河南社会科学2011年7月第19卷第4期

【3】张雪樵王晓霞《职务犯罪侦查制度的完善》国家检察官学院学报 2010年4月第18卷第2期

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【6】刘东《职务犯罪侦查监督制约机制研究》法制与社会 2010年10月(上)

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