谈谈法治中国建设

谈谈法治中国建设

2014-08-12

核心提示：虽然我国法律体系已经形成了，但并不意味着我们法制是完备的，还有很多法律需要制定、修改、废除。应该是先立法，后改革，或者改革、立法同步进行。整体上执法状况不良，是下步法治中国建设最难的地方。

今天，我就习近平同志关于法治建设方面的讲话精神谈一点自己的看法，从三个方面与大家交流：首先是习近平同志关于法治建设的重要观点、论述和思想；其次是当前法治建设面临的挑战和问题；第三是下一步推进法治建设的几个重点工作。

习近平同志关于法治建设的重要观点、论述和思想

十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央深刻地论述了中国当前经济、社会、政治发展方面存在的挑战与问题，对下一步的改革发展做出了重要部署，尤其是习近平同志关于法治建设发表了很多重要的讲话。这些讲话中，关于法治中国建设、法治权威、宪法实施等很多观点非常重要，对下一步中国的法治建设具有引领作用。

习近平同志的讲话内容非常丰富，观点非常新颖，有些论述非常独到。我想重点就四个方面的问题谈一谈自己的学习体会。

（一）确立法治中国建设的目标

2013年1月，中央召开全国政法工作会议，习近平同志提出要建设平安中国、法治中国。在十八届三中全会《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》中，专列一章论述了法治中国建设的重要意义、具体举措。

什么是法治中国？它跟以往我们提的依法治国、法治国家是什么关系？对此学术界、理论界从2013年下半年以来做了很多研究。大家比较有共识的是，法治中国是在原有的依法治国基本方略的基础上对法治国家、法治社会、法治政府建设，对依法执政、依法治国、依法行政等概念的一个集成，把它提升到国家法治建设的一个基本目标上。也就是说法治中国是法治建设的总目标。法治中国总目标下，包含了法治政府、法治社会、法治国家，也包含了依法行政、依法治国和依法执政等概念和具体要求。

我个人理解，法治中国实际上是过去我们常讲到的区域法治的一个升级版。我们过去提过一些区域法治的概念。比如说，习近平在浙江担任省委书记的时候，就首次提出了法治浙江的建设要求。后来江苏提出了法治江苏的要求，湖南提出了法治湖南的要求。这些都是区域法治的概念，即：在一个区域内，从立法、执法、司法、政治、经济、社会、生态文明各个方面都要求加强法治工作。习近平担任总书记之后，提出了法治中国的概念，也就是说不仅区域要强调各个方面的法治化，更重要的是要在全国范围内就立法、执法、司法、守法各个环节、各个领域，强调法治中国的重要性。

法治中国概念的提出，是对以往的依法治国理论、法治国家建设等观点、论述的一种新的发展，也是一个更高的要求。习近平的多次讲话都对法治中国建设有明确的要求，这为下一步中国的法治建设进程确立了一个宏伟的目标。

法治中国的内涵非常地丰富，后面我会具体地讲。但总的目标就是在立法、执法、司法、守法各个环节、各个领域、各个层次，在国家和社会治理各个领域实现法治化，最终它将成为国家治理体系现代化、治理能力现代化的一个重要组成部分。

在这个目标下面，习近平同志重点论述了几个方面：

第一，法治中国强调了法治的重要性。

十八大以后，习近平同志在多次讲话中都提出，依法治国是治国基本方略，法治是治国理政的基本方式。什么是法治？传统意义上理解的一切组织机构都必须在宪法、法律范围内活动，法律面前人人平等，立法要发扬民主，法律要在全民中得到普及，要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。就是我们常说的，所谓的法治是规则之治、良法之治、程序之治、权力之治。所以，法治这个概念在法治中国建设目标中起到非常重要的作用，也是习近平同志提出的深化改革，推动发展，化解矛盾，维护稳定的一个重要方式。

说到法治，用什么词表达法治的涵义最准确？法治的英文是rule of law，它强调的是一个国家、一个社会统治的主要方式或主要的办法是法治。它强调制定良好的法律，得到全社会的一体遵行。所以，在这个法治的含义中，强调的是：一是法律具有最高的权威，一切组织机构必须在宪法、法律范围内活动；二是这个规则本身必须要制定良好的法律，是人民共同意志的结果。所以它是一个良法之治、规则之治。

为什么要强调法治是治国理政的基本方式？这个道理不难理解。我们国家经历了漫长的封建时代，经历了解放战争、文化大革命、改革开放，我们尝试了很多治国理政的方式，从现在来看，法治应该是治国理政的基本方式。因为靠革命来打破一个旧世界、建立一个新的国家、新的制度是可以的，但要治理国家、治理社会，光靠革命是不行的。治国还是要靠规则、靠制度。从古今中外，从人类历史发展的进程看，最有效的、最保险的，也最理性的治理方式就是靠规则治理，靠制度治理。所以，现在提出的国家治理体系现代化、治理能力现代化，首先强调的是规则、制度。当规则、制度在一个国家治理、管理中发挥重要作用，这个国家才称得上是现代国家，它的治理方式才称得上是现代化的治理方式。

第二，法治中国强调了法治的基本作用。

法治的基本作用是什么？一方面，法治可以维护公民、法人、其他组织的合法权益，维护社会秩序，维护公共秩序，维护公共利益。另外一方面，法治可以约束公共权力。所以，法治在治国理政过程中发挥两方面的重要作用，一方面保护老百姓的合法权益，也就是我们常说的保障私权利，这是法治最根本的作用。另外一方面，法治对于约束和规范国家公权力，也具有非常重要的作用。这两种作用不可偏废。通过约束国家公权力，保障私权利，这是法治最大的作用。

所以，法治中国建设目标，既要强调法治在维护社会秩序，打击违法犯罪，保障人民安居乐业方面的作用；另外一方面也要强调法治在规范公权力、约束公权力方面的作用。所以，法治是治国理政的基本方式，是法治中国建设的一个核心命题。

法治不仅仅是一个执法问题，也不仅仅是一个司法问题，它实际上是一个闭合的循环。也就是说，既有立法，也有执法，也有守法，还有司法的问题。所以当我们的立法、执法、司法、守法各个环节都能实现法治化的时候，那么这个国家的法治就是完整的，就是系统的，也是发挥作用的。所以，立法要不断地改革完善。比如说，现在提出的改革立法的方式，加强重点领域的立法，完善中国特色社会主义的法律体系。执法更为重要。因为立法的目的不仅仅是为了制定出一个文件，其目的还是为了让这些法律规范在社会生活、国家治理过程中发挥重要的作用，得到有效的实施。从我国现状来看，立法的进程速度是比较快的，我们已经制定了240多部法律、700多部行政法规、8600多部地方性法规，还有数以万计的政府规章。吴邦国同志在2010年宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，下一步就是要把重点任务放在执法，也就是法律如何得到有效的实施、执行。通过执法的方式实现法治。

当然，执法过程中必定会有一些争议，会有一些社会的纠纷矛盾，还需要靠公正的司法来解决。所以司法的体制也必须是健全的、完善的，能够发挥定纷止争、惩治犯罪的作用。当然老百姓，作为社会公众、行政相对人也必须守法，政府机关也必须守法，这样才能够实现法治的全领域、全过程的规范化、制度化。

所以，法治中国建设的目标体现在不同环节和领域，要做到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，要让各个环节，各个领域，都实现法治化状态。

（二）树立宪法、法律权威，保障宪法、法律实施的重要论断

光确立一个目标是不够的，关键还是要抓住整个法治的核心环节，特别是要树立、确立宪法、法律的权威，实施好宪法、法律，保障它的有效实施。所以，习近平多次提出了树立宪法权威以及宪法、法律有效实施的问题。2012年12月4日，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平做重要讲话时强调宪法、法律的权威，保障宪法、法律的实施是核心命题。他在这次讲话中提出，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”对如何来保障宪法、法律的实施，他提出了一系列具体要求。对宪法的权威和实施的重要性有系统地论述。而且他提出，“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。”这是过去没有提过的。

新中国从1954年制定宪法到现在，特别是从1982年制定新宪法到现在30多年了，人们对宪法的重要性、权威性的认识，实际上还有很大的提升空间。我们大家都知道宪法是治国安邦的总章程，是一个国家治理的一个根基。但是对宪法重要性，对宪法在日常生活中的作用，人们的认识还是有不同程度的差异。有很多人，包括一些领导干部，可能连宪法都没有通读过，对宪法中的基本制度、根本原则，特别是对宪法中权利保障的条款，知之甚少。这就是他无法在内心确认宪法的权威性，也无法信仰宪法的根本原因。一个法治国家，宪法没有权威，老百姓不相信宪法，领导干部，特别是高级领导干部不拥护、不信仰宪法，那怎么可能让宪法发挥作用呢？

当然，宪法权威的树立，包括宪法有效实施，光靠总书记呼吁，光靠学者呼吁是不够的，它是需要每一个社会公众，每一个领导干部发自内心的确信，确认它的效力，拥护它的内容，维护它的权威，保障宪法的实施。

所以，在十八大报告、十八届三中全会的《决定》以及习近平的其他讲话中，都提出了一切组织机构都必须在宪法、法律范围内活动，包括党的组织、党的机构，党自身也必须在宪法、法律范围内活动。这是一个非常明确的信号。过去有人搞不懂这个关系，党的领导、宪法、法律以及人民当家作主、依法治国，这到底是什么关系？在遵守宪法法律，特别是维护法治的权威方面，一些党的领导干部可能还真的没有认识到宪法的权威、宪法实施有效性的重要性，破坏宪法、违反宪法、法律的行为也是时有发生。党的十八大报告提出，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。这句话是对所有的领导干部，特别是一些把自己凌驾于宪法、法律之上的领导干部的告诫。

（三）提出了弘扬法治精神，提高法治思维、法治方式能力的观点

习近平同志要求所有的国家机关、领导干部都要学法、遵法、守法、用法。要努力地提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。要营造出办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治氛围。要弘扬法治精神，弘扬法治文化，加强法治观念，宣传教育普及，使得人人都守法，人人都懂法，人人遵法，人人用法。形成一个在法治社会的范围内，大家都是讲规则、讲礼信、讲程序的合法公民。

习近平总书记强调法治思维、法治方式，强调法治文化、法治精神，实际上是抓住了法治的核心。真正的法治是存活于人们的内心，在人们的观念意识层面产生重大作用，发挥重大影响，甚至变成人们的信仰和生活方式，那才是法治。

很多年前，我去德国考察德国的行政诉讼制度。我们和柏林市某个区的三四个基层的官员交流，我发现他们有的负责文化，有的负责教育，有的负责城市管理，但在交流过程中，每个人都是法言法语，对比例原则、信赖利益保护原则、法律保留原则、法律优位原则、依法行政等娓娓道来。我试图询问他们是不是都是学法律的。结果没有一个人是学法律的。我问他们为什么都讲这些法律的语言或法律概念原则？他们说这是做公务员起码的知识背景要求，在上岗之前都经过行政学院的培训，主要学的都是法律的东西，尤其要懂行政法。德国法治确实搞得好，不是说它制定了多少法律，也不仅仅看它执行法律的严格状况，关键是要看全体老百姓、公民是不是有法律意识、法治观念。

要树立法治权威，首先要弘扬法治精神，让每个人都是一个守法、懂法、用法、遵法的人，让每个领导干部都能够运用法治思维、法治方式履行职责，行使权力，这是法治国家的根本。

（四）提出实现法治中国基本路径是共同推进和一体建设的论断

在实现法治中国建设目标的路径上，习近平提出，建设法治中国，必须共同推进依法治国、依法执政、依法行政，必须一体建设法治国家、法治社会、法治政府。我们叫“共同推进和一体建设”的论断。党的十五大提出了依法治国，建设社会主义法治国家。十六届四中全会又提出了依法执政。1999年提出了推进依法行政。2004年提出了建设法治政府。这些内容不是相互独立的，它是一体的，是相互关联的，必须共同推进、一体建设。就像依法执政，这是党领导人民制定宪法、法律，遵守宪法、法律，按照宪法、法律来治国理政的一个基本的要求。它与行政机关的依法行政，与整体的依法治国方略是紧密联系在一起的，不可分割的。不能说我们只搞依法行政、依法治国，党不依法执政，可以游离在宪法、法律之外。那就没办法建成法治国家，更没办法建成法治政府。

当前法治中国建设面临的挑战和问题

随着经济的快速发展，社会的急剧转型，也产生了很多社会矛盾，在处理这些社会矛盾过程中，我们能不能坚守法治的底线，能不能运用法治思维、法治方式来推动经济社会发展，从而实现法治中国建设的目标，对我们是一个极大的考验。所以，认真分析当前我们面临的挑战以及原因，为下一步推动法治中国建设做好理论、实践的准备，这是非常重要的内容。

当前的法治建设面临的挑战和主要问题，我概括为四个方面。

（一）公民意识觉醒，公众参与的热情极度高涨

随着经济社会的快速发展，老百姓有了自主的权利意识、公民意识，对知情权、表达权、参与权、监督权的认同、行使的热情日益高涨。

现在越来越多的人愿意用法律维护自己的合法权益。人们意识到了法律赋予自己的知情、表达、参议、监督的权利，意识到了诉讼、申请、信息公开、复议，对政府有效的监督作用。

不仅是学法律的人有法律意识，现在普通老百姓的法律意识都非常地强。这些年以来发生了一系列申请信息公开的案件，从这些案件中也可以看得出来普通老百姓的意识有多么的强烈。比如，清华大学有一个学生申请14个部委公布副部长分工的信息。因为他在所有部委的网站上发现有14个部委没有公布副部长分工的信息，他认为违反了《政府信息公开条例》的要求。他向14个部委发出了申请之后，11个部委如期答复了他，但是有三个部委没有公

开，也没有答复。后来，他起诉到了北京市第一中级法院，状告三个部委。当三个部委接到法院的应诉通知的时候，才意识到问题的严重性，迅速地采取措施，有的是答复，有的公布，有的是协调。

有人就会问，一个学生要副部长分工信息的理由是什么？因为我国《政府信息公开条例》规定，公民可以根据自己生产、生活、科研等特殊需要申请政府的信息。“表哥”杨达才刚被查处的时候，湖北三峡大学的一个学生向陕西省财政申请信息公开，要求公开杨达才的工资收入。陕西财政厅答复是，申请的信息不属于陕西省财政厅政府信息公开范围。但他被这件事情所激励着，全国各地哪儿查出一个贪官，他都第一时间申请当地的财政部门公开贪官的工资收入，尽管屡屡碰壁，但热情不减。

十七大报告提出的有序扩大公众参与，符合顺应了时代的需求，老百姓的期待。前段时间，中央的50多个部委公布了2013年政府信息公开报告。一年之内申请建设部公开相关信息的就有4万多起，申请的信息五花八门，有历史信息、档案信息、内部信息、过程信息。公民的热情高涨，不是坏事，至少说明老百姓有意识了，懂法了，也愿意依法维权了，但它对政府的治理确实是一个很大的挑战，要有相应的机制、人员、机构去复议案件，去回答人家信息公开的申请，去解决人家的投诉举报。同时，要提高这些机构、人员的素质和能力，不能天天处于被动挨打的状态。要主动提高依法行政的水平和能力，尽可能减少纠纷矛盾，减少老百姓投诉、举报、检举、信息公开的申请。

公民意识的觉醒对整个国家治理、政府治理，形成了很大的挑战。在法治中国建设的今天，必须去迎接这些挑战，没有办法躲避。这是时代发展的一个潮流。这也是社会发展进步的一个迹象。无论到法院，还是到复议机关，还是到仲裁部门，无论是申请复议，还是提供信息公开申请，他都是在理性的表达诉求，都可以在法治的轨道上有效的加以解决和应对。我们鼓励、保护、倡导这些理性的维权，鼓励这些老百姓的参与。好几起因为PX项目上马引发当地市民游行、静坐、抗议的事件，如果人们能够有一个理性的渠道去反映，决策者也能够理性地依法做出决策的话，很多问题都可以避免，很多群体性事件都可以减少。

（二）新兴媒体的快速发展，监督效果日益明显

新兴媒体的快速发展导致舆论监督效果日益明显。新兴媒体这几年的发展速度非常快。现在的手机用户有12亿，微博用户有6个多亿，微信用户有3个多亿，网民有6个多亿。这些新兴媒体的发展带来了舆论监督的新格局、新面貌。

微博现在已经成了传播信息、聚焦信息的一个重要的媒体。而且它和其他的传统媒体相比，具有快速传播、快速聚焦、互动交流的特点。它是新兴媒体的一种重要形式，它发挥了极强的舆论监督作用。很多信息都是第一时间经由微博披露的。连薄熙来案件的审理都进行微博直播，就是因为它具有即时性、互动性等特点，可以快速传播、集聚传播、围观聚焦。

新兴媒体的快速发展，对政府，特别对法治建设提出的挑战是什么？法治只能是规范它、引导它，更多的是要促进它。互联网这扇门打开了，再想关上是做不到的，它只能是越来越开放，信息流动的速度越来越快，传播的面越来越广。所以，政府机关、领导干部要学会在新兴媒体有效监督的新形势下开展工作、履行职责、行使权力。

任何一个行使权力的人、履行职责的人，甚至是一个普通人，都应该意识到这种新兴媒体的威力和它的影响力。越来越多的人变成一个透明的人、没有隐私的人。十八大以来，网络反腐成为反腐的新形式、新手段。新兴媒体的快速发展，发挥舆论监督作用，对政府公权力的规范，发挥了非常好的作用，也对政府治理提出一个新的挑战，就是如何习惯于在“围观”

的情况下履行职责、行使权力，如何习惯在强大的舆论监督下合法的、廉洁的开展工作。

（三）社会矛盾急剧增多

社会矛盾急剧增多，对下一步法治建设形成了很大的挑战。有人说，法治建设的重点就是解决社会矛盾，结果恰恰是在法治建设的进程中，社会矛盾急剧增加，而且特点很明显。

第一，数量增加。现在全国法院系统每年受理的案件达1200多万件，每年都在增加。信访机关受理的各类信访案件，最多的时候达到1370多万件，超过了法院受理案件的数量。群体性事件每年发生9万多起，平均每天发生240多起。北京有2000多万人，每年发生的各类社会矛盾是300万件次，通过诉讼解决的有42万件，通过信访解决的有38万件，还有大量的通过人民调解、基层组织来解决的。

第二，暴力化、极端化倾向明显。现在社会矛盾已经不是邻里的小纠纷，动辄就变成一种极端事件、暴力事件、伤害事件。无论是现在普遍爆发的群体性事件，还是极端的个体事件，实际上都向我们敲响了警钟，社会矛盾的表达方式已经发生了很大的改变。有专家称之为“社会的燃点降低”，人们控制情绪的能力在下降。暴力案件大幅增加。2008年社会治安案件是1978年的6.7倍，刑事案件是1978年的8倍多，这足以说明极端化倾向的社会矛盾在大幅增加。另外，像爆炸、杀人、灭门等案件过去只有在电视里看到的恐怖事件，在我们身边也时有发生。这些恶性事件的背后多多少少都反映了我们在政府治理、社会管理方面的一些不足和问题。

当然，也有整体的社会经济快速发展之后导致人的压力加大。有人说，经济快速发展的社会，就是一个持续动荡的社会。《旧制度与大革命》的作者托克维尔说过：经济的快速发展必然导致社会不稳定。我国恰恰处于一个经济高速发展的时期，贫富分化加剧，社会分层加剧，社会矛盾自然就会增多。马克思也曾经讲过一个例子，他说住在茅草屋里的人不会感觉到自己有多么的贫困与寒酸，但是如果一旦旁边盖起了一个宫殿，那么住在茅屋里的人就马上感觉不能忍受在茅草屋里继续住下去。这叫社会心理的相对剥夺感，是一种心理反应。这种相对剥夺感，往往在经济快速发展的社会容易产生。中国疾控中心一个报告说，现在有不同程度心理疾患的人，全国一共有1亿，平均每13个人里就有一个人心理上有点问题。患有严重精神疾病的有1600万，其中相当多数的人还没有被诊断、治疗、监护、保护起来。这就是我们面临的一个复杂的社会情形。

第三，社会矛盾往往是公权力不当行使引发的。由于政府制定不当的政策，做出错误的不当的决策，暴力执法，不规范执法，甚至是司法不公、司法腐败引发的社会矛盾。

虽然法律法规规定了很多解决纠纷矛盾的渠道，但现在是不够畅通的。老百姓信访不信法，就是一个典型事例或是社会心态。我们有法院、检察院，也有行政复议机关、民间仲裁机构，但为什么老百姓发生了纠纷矛盾都不去法院打官司，或者法院打完官司之后还不满意，还要到党政机关信访部门去信访呢？是因为我们的法律渠道并不是非常地公正、通畅，没有让老百姓感受到公平正义。

（四）公权力行使不规范

所谓公权力行使不规范，主要表现在政府的决策不当、违法，政府的政策不公平以及执法不规范、暴力执法、选择性执法、不公正执法、不公正司法等各个方面。公权力还没有受到有效的约束，这是法治建设的一个重要命题。

我们说法治发挥作用的一个重要方式，一方面要保护人民权益，另外一方面要约束国家公权力。现在公权力没有有效地得到法治的规范和约束，这是我们面临的一个很大的挑战。

跟世界上很多法治比较发达的国家相比，我们的公权力是比较大的。有人说我们是政府主导性社会，什么权力都归政府。所以，政府的权力越大，越得不到规范，对法治的冲击、损害法治权威的可能性就越大，老百姓的权利受到威胁的程度也就越大。如何有效规范公权力，防止腐败，成为我们法治建设面临的一个很大的挑战。

下一步推进法治中国建设的重点工作

法治中国建设的重点课题或者重点任务，我认为有五个方面。

（一）进一步推进科学立法的进程

立法是法治的基础。虽然我国法律体系已经形成了，但并不意味着我们的法制是完备的，还有很多法律需要制定，还有很多法律需要修改、废除，特别是在全面深化改革的大背景下，要靠法律去引领推动改革，保障改革的成果。所以立法的任务还非常地艰巨。一些重点领域的重要法律需要加快修改、制定。

比如说现在正在修改《行政诉讼法》。现在民告官的行政案件在立案、执行、审理过程中都遇到了巨大的障碍，法院很难发挥起监督政府、保障老百姓合法权益的作用。这个法律已经落伍于时代了，必须加以修改。

再比如说，《财产收入申报法》应该加快制定。《财产收入申报法》是很重要的法律，世界上有上百个国家制定了类似的法律，而我国迄今为止还没有。我们有一个党内的领导干部个人事项报告制度，但没有财产收入申报，特别是公开制度。这是现在社会各界普遍反映、强烈呼吁的，也是防止腐败的一把利剑。

再比如说，信息公开也要立法，现在只有一个《政府信息公开条例》，但没有法律。没有法律的话，就很难跟《保密法》、《档案法》相衔接，也很难涉及到其他领域。仅仅是政府信息公开，这还不够，司法、立法也要公开，各个领域，包括党务都需要公开，这就需要一个更大范围内适用的信息公开法。

再比如说问责，现在问责制度执行越来越严厉、越来越有效，但没有法律依据也不行，现在只有一个中办、国办的文件，那是不够的，要制定《问责法》。

在立法过程中，要注意处理好立法和改革的关系。前段时间习近平总书记有一个重要讲话指出立法和改革的关系，他说，凡是重大改革要于法有据。过去“先改革，后立法”的思路需要改一改了。应该是先立法，后改革，或者改革、立法同步进行。要做到改革于法有据，而且要在法治的框架、法治的轨道上推进改革。上海自贸区在政策上有些地方是突破了法律的，为了保证上海自贸区的设立实施，全国人大授权国务院在上海自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批。国务院现在每清理一次审批许可制度，马上就提请全国人大修改相关法律。这就是改革于法有据的一种表现了。

在立法方式上，要不断地完善立法方式，特别是立法机制的完善。现在立法有很大的一个问题，就是部门立法。我们现在百分之八九十的法律都是各个部门提出的草案，免不了会夹带一些部门的利益和色彩。这就很难保证法律的公平，也很难去除部门的利益。所以，有人说我们现在的立法是部门权力利益化、部门利益法治化，最后都用法律的形式把部门利益固化下来。这也是要想突破利益格局、改变调整利益关系难度越来越大的原因。所以，立法要突破部门利益的约束、限制，要逐步走向更加公平、公正的立法，要让公众更多的参与，让立法机关牵头起草的法律范围、占比要增加，尤其要限制那些部门色彩过浓的立法项目。现在，全国人大立法已经开始征求公众的意见了，比如《个人所得税法》修改的时候，全国有三四十万人提出了修改意见。国务院法制办在制定拆迁条例（即《国有土地上房屋征收与

补偿条例》）时，两度征求社会公众的意见，16万人次提出了意见。老百姓通过参与立法的方式表达个人的意见，实际上也是一种校正机制，可以保证立法更加公平、公正。法治中国建设的第一个重点就是要做到科学立法、民主立法。

（二）严格执法，确保法律有效实施

习近平同志曾经强调，要以法治凝聚共识，规范发展，促进矛盾的化解，保障社会的和谐。这就是要发挥法治在国家治理、社会管理中的重要作用，要让法治成为经济社会发展的一个重要方式，也是一个重要保障，前提就是法律要得到有效的实施。我们常说一个国家法治，特别是行政法治，发挥的作用无非就是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护。这些都是要靠执法去完成的。法律得不到有效实施，无论是经济调节，市场监管，社会管理，公共服务，还是环境保护，都很难实现。比如说在食品药品安全领域问题严重。没有严格的法律实施保障执法，这个问题是解决不了的。中国的现状是法不责众。你也这样干，我也那样干，大家都违法，好像谁也不会来查，即使查着了，那是“隔墙扔砖头——砸着谁谁倒霉”。法治社会和人情社会最大的区别就是法律能不能得到有效严格的实施。我们在这个方面的任务非常重。

习近平强调，要严格执法，特别是要坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义。现在执法，为什么很多执行不下去？地方保护、部门保护，再加上非法干预，非常地严重。所以，整体上执法状况不良，是下一步法治中国建设最难的地方。要解决这个问题必须进行执法体制改革，十八届三中全会提出，要下沉执法的力量，充实基层，要排除地方保护、行业保护，要加强执法的联动，尤其是要综合执法，对执法形成有效的监管力量。

（三）司法要公正

习近平总书记讲到，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

第一，继续推进司法改革。

十八届三中全会通过的决议，明确提出了司法改革的方向有几条。一是省以下地方法院、检察院人财物统一管理。因为我们发现越来越多的法院都受到了地方党政机关过多的干预，使得司法案件很难保证公平正义。以后县一级、市一级、地区的法院、检察院的人财物都归省一级统一保障、统一管理。

二是要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。可能一个县法院管着多个行政区划、行政县的案件。这也是为了排除地方的干预。行政区、司法区相分离。

三是实行司法人员的职业保障和分类管理。司法人员不是一般的公务员，法官、检察官有特殊的职业保障和职业需求，要实行特殊管理。比如取消行政级别，或不与行政级别挂钩。最近深圳的法院正在进行探索。过去法院也分科级、处级、局级，以后取消这些行政级别。法官，特别是在一线办案的法官，他的待遇、地位可能要比院长的高。目的是为了保证法官的特殊职业需求。

四是推进司法公开。薄熙来案件的公开审判，应该说赢得了很大的司法声誉，树立了司法的公信力。以此为新的契机，最高法院推行所有的裁判文书都上网，所有的司法过程尽可能公开。最高法院建立了裁判文书网。任何法院所做的任何裁判，只要不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，或用特殊方法处理，及时地上传到网上，每个公民都可以对司法进行监督。

五是完善司法救助制度、法律援助制度，特别是司法权的运行机制的改革，要建立审理者裁判、裁判者负责的制度。过去是法官审案子要听令于院长、庭长，院长、庭长要听令于市委书记、市长，审理者不能够裁判的，当然裁判者也不会负责。以后要逐步地确立改革合议庭审判委员会制度，建立合议庭独任法官独立审判的机制，让每个法官独立的裁判，独立的判决，独立的审理案件，对自己审理的案件负完全责任。

以上是司法改革的整体方向。特别是习近平同志在2014年全国政法工作会议上提出有一些新的要求。比如说他提出了“四个决不允许”，也就是“要重点解决好损害群众权益的突出问题，决不允许对群众的报警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益，决不允许执法犯法造成冤假错案。”而且要求“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。要建立健全违反法定程序干预司法的登记备案通报制度和责任追究制度。”

还有一个大的问题，就是改革现有信访制度。

为什么要改革信访制度？很多纠纷矛盾本来应该是法院解决的，现在都由信访部门去解决了。所以，信访制度改革也是大势所趋。前段时间中央专门就信访制度改革发了文件，主要的精神可以理解为三点。

一是要逐步正视或是逐步重新定位信访的功能。信访的功能不是解决纠纷矛盾，而是反映民意。上世纪50年代建立这个制度的时候，是为了中央和地方群众之间的信息交流与沟通。信访制度不是解决纠纷的，纠纷可以通过复议仲裁、司法去解决。

二是信访制度改革，减少领导批示。这是我一直主张的。我曾经建议，领导减少批示，有利于减少信访的总量，这是从根源上遏制信访过快增长，防止信访制度异化的一个途径。

三是信访制度改革，就是要减少乃至逐步取消信访的排名、考核、达标等制度安排。现在信访领域的腐败问题，或者信访制度中的一些怪异现象，都是这些考核、排名、达标造成的。比如说花钱买平安的问题。有些当事人有理没理就威胁当地政府，不给解决，就到北京上访去了，逼得当地政府花钱买平安，有理没理都解决，变成了“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”。有的地方老百姓拿信访做威胁，导致当地政府滥用公权力，损害老百姓的基本合法权利。有的是当地政府在截访的过程中，侵犯人权的现象屡屡发生。

司法渠道不畅通，司法不公、司法腐败，再加上行政渠道解决纠纷过度的热情，导致了信访不信法。所以信访制度改革和司法改革应该协调同步进行。

（四）树立法制观念，提高运用法治思维、法治方式的能力进一步树立法制观念。

不是老百姓要树立法制观念，而是全社会都必须学法、遵法、守法、用法，大家都有一套比较客观、公正、透明的基本规则可以遵循，可以维护，那么整个社会就有秩序了。现在是两头都有问题，一头是老百姓不理性、不守法，或者说不习惯于运用法律武器维护自己的合法权益，非理性的行为多。另外一头，我们的领导干部、党政机关不依法办事、不依法行政，导致了整个社会秩序的紊乱。所以，习近平同志强调要弘扬法治精神，培育法治文化，增强法治观念，提高运用法治思维、法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定的能力。其精神实质是每个人都要运用法治的思维去思考问题。思维是在概念意象基础上分析、综合、归纳、判断事物的认识过程。思维有很多种，有人治思维、政治思维、行政思维、逻辑思维等。现在，我们希望我们每个领导干部、社会公众都有法治的思维，也就是英文里面讲的“thinklike a lawyer”。

具体而言，习近平在中央政治局第四次集体学习的时候提出，各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。提高领导干部的法治思维、法治能力，既是我们法治中国建设的要求，也是一个领导干部不断成长，增强本领，增强能力的重要方面。要建立一套科学的法治建设的评价标准和考核体系、考核标准。要重视提拔使用那些法律意识强、法治思维、法治方式能力强的领导干部。

（五）法治中国建设取决于我们政治家的智慧、勇气和能力

法治中国建设取决于高层政治家的信心、决心、勇气、智慧。因为法治的核心要义是规范权力，是建立一个至高无上的法治规则，大家一体遵行。所以，能不能实现法治中国建设目标，关键要看手握权力的领导干部，特别是高层政治家有没有推进法治的决心、勇气、智慧和毅力，有没有自我限权的牺牲精神。因为法治是一种规则，大家都按照规则办，你不能说我让你们按照规则办，我还可以在规则之外，那不叫法治，那是法律作为工具的一种人治。

所以，习近平同志强调，我们要完善相关的制度，让制度刚性运行。制度更加成熟、定型，要让制度变成刚性运行的载体，而不是稻草人、纸老虎。所以，既然要强调制度的权威、制度的刚性，实际上意味着我们要人人守法、人人遵法、人人护法，人人都在法治之下、规则之下行使权力、履行职责。