关于责令改正的一点思考

关于责令改正的一点思考

在日常接触到的行政处罚案件中，我们在做出没收违法所得、罚款等行政处罚的同时，还经常会涉及责令改正，那么如何正确理解和适用责令改正呢？

首先谈谈对责令改正的法律属性层面的理解。所谓“责令改正”，是指为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为和不良后果，行政机关依照职权命令违法当事人履行法定义务、停止违法行为、消除不良后果或恢复原状的决定。其目的是促使当事人履行法定义务，纠正违法行为，维护正常的社会生产生活秩序，保障公民、法人和其他组织及社会公共利益不受侵害。下面我们根据不同法律条款，来看看“责令改正”的具体法律属性。

（一）根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定：行政处罚的种类有（1）警告；（2）罚款；（3）没收非法所得、没收非法财物；（4）责令停产停业；（5）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（6）行政拘留；（7）法律法规规定的其他行政处罚。由此可见，《行政处罚法》并未将“责令改正”列入行政处罚的范畴。此外，该法第二十三条规定：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。这就意味着“责令改正或限期改正”是行政机关作出行政处罚时一种伴随式的行政手段。

（二）根据《工商行政管理暂行规定》第二十六条：对未经核准登记，擅自从事经营活动，或者从事其他违反经营登记管理规定行为的，工商行政管理机关可以依照法律、法规、规章，责令改正，予以警告、

没收违法所得、罚款、责令停业整顿、吊销营业执照等处罚。可见，这里“责令改正”跟后面的“予以警告、没收违法所得、罚款、责令停业整顿、吊销营业执照等处罚”也是区分开来的，“责令改正”是命令当事人履行法定义务，是一种行政补救措施，其教育性质更为突出，而“罚款、责令停业整顿”等行政处罚是对当事人违法行为的一种制裁，其处罚性质比较突出。值得一提的是，“责令改正”与“责令停产停业”有着本质的不同，“责令改正”偏重教育，没有相关法律法规要求作出“责令改正”前需要告知听证，而“责令停产停业”是行政执法机关命令违法当事人停止其从事的违法活动，依据《行政处罚法》第四十二条第一款和《工商行政管理机关行政处罚案件听证暂行规则》第六条第一款第（一）项的规定，行政执法机关作出责令停产停业的处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权力。

（三）根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第七十八条规定：未将营业执照置于住所或营业场所醒目位置的，由公司登记机关责令改正；拒不改正的，处以１０００元以上５０００元以下的罚款。遇到类似的特别法，这时“责令改正”成为了一种先期教育的方式，作为行政处罚的前提依据而存在，如果逾期不改正才能实施行政处罚的，行政部门不得绕过“责令改正”直接予以处罚。

其次谈谈“责令改正”所适用的各种形式。在日常监管中，并不是所有的违法行为都有明确的法律、法规规定进行责令改正。有人认为《行政处罚法》第二十三条规定：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。似乎是所有的违法行为都可以责令改正。

其实不然，《行政处罚法》属于普通法，如果特殊法没有规定责令改正的，我们可依据程序直接处罚、也可以依据《行政处罚法》先进行责令改正，这就是自由裁量原则的体现。如果法律法规有规定责令改正的，笔者认为必须单独制作《责令改正通知书》或《限期改正通知书》并送达当事人，违法情节及后果比较严重的，可以在制作处罚决定书时一并作出。举个例子，我们查处的常规的无照经营案件，适用《无照经营查处取缔办法》，它没有明确指出需要责令改正，我们就可以视情节直接作出处罚或者先“责令改正”。工商部门所适用的“责令改正”一般可分成以下几类：

（一）属于监管措施的责令改正。这个行为没有增加当事人新的义务，而是要求当事人履行原本就应当履行的法定义务，因此，不是行政处罚。作出这类“责令改正”的决定，可以单独适用于所有违反工商法律法规和规章的的违法行为，由于这类“责令改正”是依据工商部门所赋有的监管职责而作出的，因此是不须要法律法规明确规定就可以作出的。这类“责令改正”可以书面作出，也可以口头作出。例如：一经营者诋毁另一经营者的商业信誉或者商品信誉的，虽然《反不正当竞争法》没有规定对该行为可以作出行政处罚，但是依据该法授权工商部门的监管职责，可以作出责令改正的决定。

（二）属于程序性的责令改正。很多法律法规都规定：“责令改正，拒不改正的处以……的处罚”，如：《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第六十三条第一款第（七）项规定：“擅自复印营业执照的，收缴复印件，予以警告，处以2000元以下的罚款。不按规定

悬挂营业执照的，予以警告，责令改正；拒不改正的，处以2000元以下的罚款。”遇到这种情况，如果当事人不改的，将承担后续的法律后果；这类“责令改正”也不属于行政处罚，而是属于行政处罚前的警示。作出这类“责令改正”的，不能用口头形式，而必须用书面形式，而且应当有法律法规的明确规定，这是为下一步的处罚留下依据，也是作出后续行政处罚的法定前置程序。

（三）属于附加罚的责令改正。对当事人处以罚款还不足以纠正违法行为时我们可以并处“责令改正”的附加处罚。如虚报注册资本，对其进行了罚款，但虚报注册资本的行为还没有得到改正，因此不能仅对其进行罚款了事，还必须责令改正。一般情况，对所有违法行为的行政处罚，都应当同时责令改正。这类“责令改正”，属于行政处罚的附加罚，往往不单独适用。

（四）属于强制措施类的责令改正。这类“责令改正”多是要求违法行为人恢复原状，或者强制规范其行为。因此，将其列为强制措施类。比如，《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第二十八条规定：“对当事人交代的家存或者寄存的违法物品，需要查扣的，责令当事人取出；当事人拒绝取出的，应当会同当地有关部门将其取出，并办理扣留手续”。《中华人民共和国产品质量法》规定：服务业的经营者将禁止销售的产品用于经营性服务的，责令停止使用。遇到这类“责令赔偿”、“责令销毁”等形式的“责令改正”，我们在适用时必须要有法律依据的明确规定，并作出书面决定，这不属于行政处罚而属于行政强制。

最后探讨一下有关责令改正的期限问题。从工商行政执法部门作出责令改正的时间上看,责令改正可分为在案件调查时单独作出和在行政处罚时一并作出。从对当事人责令改正的时间要求上看，可以分为立即改正和限期改正，具体适用需根据具体违法行为而定，并在文书中加以直接体现。笔者认为，在实际工作中，如果法律法规和规章对责令改正期限有作出具体规定的，应按规定来明确改正的期限，如果法律法规和规章未明确改正期限的，应根据违法行为的性质确定责令改正的期限，可以当场改正的，应当当场改正，需要一定期限改正的，应当根据实际情况确定改正期限。

《湖北省工商行政管理机关实施行政处罚自由裁量权暂行规定》第十五条规定：法律规范对责令改正或责令限期办理（登记）没有明确规定期限的，实施中应确定合理具体的期限，一般为１５日。长沙市工商行政管理局关于《行政处罚前先行责令改正的规定》中是这样规定的, “擅自改变主要登记事项（除经营范围以外），未按照规定办理变更登记的（责令改正期为10日内）；限期改正必须为一合理期限，但最长不超过90日”。参考上述规章，笔者认为，涉及到违反登记事项的，没有前置许可的，责令改正一般１５日为宜，有前置许可的，应当依据《行政许可法》规定的时间，给当事人合理的期限。

作者：邱国红