s日本危机管理体制的演进及其特点
在日本，
“危机”大致分为大规模自然灾害、重大事故、重大事件、武力攻击事态和其他危机等５个类型。除武力攻击事态外，大规模自然灾害包括地震、台风水灾、火山喷发等灾害；重大事故是指空难、海难、铁路公路、危险品、火灾以及核燃料泄露等事故；重大事件是指劫机、大量杀伤型恐怖活动、重要设施遭受恐怖袭击以及可疑船只侵入等事件；其它危机则指驻外日本人需要撤回避难以及计算机终端遭到黑客袭击等事态。［１］至于“危机管理”，日本《内阁法》第１５条第２项解释为“应对以及防止国民的生命、身体、财产等受到重大损害，或者有可能发生的紧急事态”。
一、日本危机管理体制的演进
从历史来看，日本危机管理体制的形成大体经历了以应对自然灾害为主的防灾体制阶段、危机管理体制初建阶段和构建综合性国家危机管理体制阶段。
（一）以应对自然灾害为主的防灾体制阶段（２０世纪８０年代之前）
日本是亚洲东部的一个群岛国家，受地理位置、地质构造以及气候等因素的影响，经常遭到自然灾害的袭击。因此，历史上日本的“危机管理”主要是以应对地震等自然灾害而展开的。具体讲，１９６０年之前，日本灾害管理的重点主要放在灾害发生之后的救助和重建上。如１９４７年１０月颁布的《灾害救助法》，就是政府针对１９４６年１２月发生的南海地震（里氏８级，死亡１４４３人）而制定的。该法明确规定了灾害救助的实施体制、适用标准、救助种类、经费支出以及国库负担比例。１９５９年９月，日本中部地区遭到“伊势湾台风”的袭击，当时有５０９８人遇难及失踪，经济损失超过７０００亿日元（当时的价格）。［２］面对惨痛的现实，日本政府开始反省这种被动、回应性的灾害管理手段，并借机将过去的灾后救助与灾害预防等应急对策加以整合，于１９６１年出台了《灾害对策基本法》，明确了防灾组织、防灾计划、灾害预防、灾害应急以及灾后重建的各项标准。之后，为了配合《灾害对策基本法》的实施，日本政府相继出台了一系列有关防灾救灾的法律，并先后设立了一大批有关防灾救灾的研究机构和行政部门，其中包括东京大学地震研究所（１９２５年）、建设省（１９４８年）、京都大学防灾研究所（１９５１年）、国家消防本部（１９５２年）、气象厅（１９５６年）、自治省消防厅（１９６０年）、中央防灾会议（１９６２年）、国土厅（１９７４年）和国土厅防灾局（１９８４年）等。
从日本政府建立防灾救灾体制的过程来看，无论是理论上还是实践中都重视管理的法规和程序，从机构设置到具体的对策实施一般都是通过法制化手段来实现，这不仅为灾害管理提供了依法行政的制度保障，还使政府主导的防灾管理系统稳定、可靠和高效。
（二）危机管理体制初建阶段（２０世纪８０年代至９０年代中期）
２０世纪７０年代初期爆发的世界性石油危机使高度依赖进口石油的日本吃了大亏，不仅经济一度陷入负增长，而且导致股价大幅下挫、对外贸易由顺差变成逆差。这次危机把日本人本来就很强烈的危机意识进一步激发出来，日本政府开始关注“日本的生存空间和经济安全问题”。１９８２年４月，日本“经济安全保障问题特别小组”指出：“经济安全战略是遏止和排除经济或非经济威胁的方略，是以经济手段为中心维护国家安全；全面理解国家经济安全战略必须树立综合观、全球观和全民观，建立相应的反危机体制”。值得一提的是，１９８４年５月７日，日本行政管理厅长官后藤田正晴正式向“临时行政改革审议会”（会长为土敏光夫）提出包括确立“危机管理体制”在内的４项研究课题（９月１１日“临时行政改革审议会”正式决定着手研究危机管理问题），这标志着“危机管理”的研究在日本政府高层第一次开始启动。［３］同年７月１日，日本总务长官中西一郎又根据中曾根总理大臣的特别指示，组织力量对“危机管理问题——
—突发紧急事态时的政府对策”进行重点研究；与此同时，作为第一个政府危机管理机构的“内阁官房危机管理等特命事项担当室”开始运转。该室先后研究和制定了“关于应付劫机、绑架和暗杀等恐怖活动的对策”、“关于应付震灾、水灾、火山爆发等重大灾害的对策”以及“关于应付侵犯领空、强行着陆等的对策”。１９８６年，政府接受第一届“临时行政改革推进审议会”提出的有关“强化内阁机能”的建议，分别设立了“内阁官房内阁安全保障
日本危机管理体制的演进
及其特点
王德迅
室”与“内阁总理大臣官房安全保障室”。两室作为处理有关国家安全保障事务的职能部门，其工作重点有所不同，前者负责内阁会议议案在各省厅的统一实施；后者主要侧重省厅之间的事务联络和制定规划。
可以说从２０世纪８０年代开始，日本政府对“危机”的认识发生转变，危机管理的概念也从“军事领域”逐渐扩大到的“非军事领域”，初步建立起适合自己需要的危机管理体制。
（三）构建综合性国家危机管理体制阶段（２０世纪９０年代中期以后）
从２０世纪９０年代中期开始，日本政府开始加快重建“综合性国家危机管理体制”的步伐。在这一时期，日本根据国内外形势的发展变化，对现有的《内阁法》和《灾害对策基本法》进行了修改和完善，包括扩大首相在危机管理中的权利，重新规范应对突发事件的原则，增加人员和机构等内容。经过十多年的潜心营造，日本的危机管理体制发生了很大的变化，而这些变化集中到一点，就是使日本原来较单一的危机管理体制演变为能够应对大规模灾害和各种紧急事态的综合性国家危机管理体制。
１．构建综合性国家危机管理体制的背景
（１）国际政治环境发生变化。２０世纪９０年代以前，日本一直将以前苏联为首的社会主义阵营的渗透视为最大的威胁。进入９０年代以后，国际形势发生了巨大变化，苏联解体，以美苏对抗为主的冷战结束，各种力量纷纷重组，以意识形态对立、军事对抗为主导的国际关系被以经济、科技为主的综合国力竞争所替代。面对“危机构图”的变化，日本政府不得不对过去的危机管理理念和手段进行适时地调整和重新定位；
（２）危机的特点发生变化。传统意义上的危机主要表现为“冷战”形势下因意识形态对立而带来的政治危机和战争危机，但随着经济全球化和信息网络技术的发展，世界范围内的危机日趋增加，且呈现种类繁多（除了战争危机之外，已扩大到自然灾害、安全危机、健康危机、环境危机、企业危机和社会危机等领域）、传播迅速、手段多样和后果严重的特点。日本经济发达，现代化程度高，人口和各种经济活动过分集中于城市，一旦发生灾害，往往造成巨大的损失，甚至还可能产生各种类型的次生灾害。相比之下，日本原有的危机管理体制已不能适应新形势的需要；
（３）国内重大事件频发和政府危机管理能力不足。１９９５年，日本先后发生了阪神大地震［４］和奥姆真理教在东京地铁投放沙林毒气等事件。［５］由于当时以内阁安全保障室为中心的危机管理系统，缺少统一的中央危机管理中枢决策指挥机构，结果造成系统内部各个职能部门在突发事件面前互相推诿，使危机管理功能整体失灵。而政府也由于在此次应急救灾中优柔寡断和不尽如人意的表现遭到国民的质疑和媒体的抨击，日本应该建立什么样的危机管理体制成为人们议论的焦点。舆论普遍要求政府应“重新认识危机管理的内涵，尽快建立新型危机管理体制”。［６］
２．完善综合性国家危机管理体制的措施
１９９５年１月发生的阪神大地震给日本留下了１０万亿日元的损失，但同时也成为其迅速完善国家危机管理体制的契机。阪神大地震后日本政府对危机管理体制进行了两个方面的改革。一是建强机构。１９９５年２月，成立了由各省厅局长组成的“紧急召集小组”，主要任务是在紧急事态发生时自动向首相官邸集结，代表政府迅速制定应急对策。１９９６年４月在官邸设置“危机管理中心”。１９９６年５月设立２４小时轮流值班制的“内阁情报集约中心”。１９９８年４月在内阁官房增设了由首相任命的“内阁危机管理总监”一职；将“内阁安全保障室”改组为“安全保障与危机管理室”。２０００年１２月在官邸周围建成危机管理宿舍，使危机管理主要成员能在２０分钟内徒步赶到官邸。２００１年４月设置“内阁卫星情报中心”。２００２年４月设在首相新官邸地下一层的“官邸危机管理中心”开始运转。２００３年３月首次发射用于收集情报的卫星；１１月在安全保障会议下设置了“事态应对专门委员会”。２００４年１０月设置“内阁官房冲绳危机管理总监”，１２月成立了以内阁官房长官为部长的“国际组织犯罪等以及国际恐怖活动对策推进本部”。２００５年４月设立“内阁官房情报安全中心”，以加强电脑网络系统的危机管理。二是完善法律。１９９５年６月，日本政府对《灾害对策基本法》的部分内容进行修订。同年７月，由中央政府自然灾害危机管理最高决策机构“中央防灾会议”按照严格的法规程序对《防灾基本计划》进行了全面的修改。１９９７年５月日本行政改革会议向政府提交《关于强化内阁危机管理机能的意见汇总》中间整理报告。１９９８年４月内阁通过《发生重大恐怖事件时政府初期应对措施》。２００１年４月内阁通过《防卫计划大纲》和《政府应对可疑船只初期应对措施》。２００３年６月日本参议院通过了《武力攻击事态应对法案》。２００４年６月通过《国民保护法》等７个有事相关法案。２００４年１２月出台《预防恐怖活动行动计划》，其内容包括“出入境管理、爆炸物管理、对机场与核设施管理、强化恐怖活动信息收集能力以及对外国人住宿登记管理”等１６个方面的应对措施。
二、日本危机管理体制的特点
日本的国家危机管理体制是一个以法律为依托，内阁总理大臣为最高指挥官，内阁官房负责整体协调和联络，通过安全保障会议、中央防灾会议以及相关省厅负责人紧急协议等决策机构制定危机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门负责具体实施的组织制度。在这一体制下，中央各部门和地方政府分别建有各自的危机管理体系。当危机发生时，一般是根据危机的类型启动不同的危机管理部门，如突发公共卫生事件由“厚生劳动省”牵头应对；自然灾害危机主要由“中央防灾会议”负责；经济危机由“金融危机对策会议”处理化解；国家安全事宜由“安全保障会议”研究对策。当危机事态满足以下条件时则由内阁官房代表政府负责综合协调应对，即必须立即应对的事态（紧迫性）、出现或可能发生国民的生命财产遭受重大损害的紧急事态（重大性）、必须由政府统一应对的事态（应急的统一性）。以下，我们从决策机制、法律体系以及情报收集与传递体系诸方面分析日本危机管理体制的特点。
（一）内阁官房的决策机制
内阁官房作为日本政府危机管理的中枢机构，其决策机制主要有以下特点：
１．组织结构
日本内阁官房现有６６５名工作人员（截止到２００５年底），其中
近百人从事有关危机管理的工作。在内阁官房危机管理组织结构中，总理大臣为最高指挥官，
“内阁危机管理总监”统抓内阁官房事务中的危机管理工作（国防的事务除外）。［７］此外，有１名内阁官房副长官助理专门协助内阁危机管理总监处理有关安全保障和危机管理事务。［８］在内阁官房副长官助理领导下，内阁审议官（３名）、内阁参事官（１４名）和内阁事务官（７９名）又具体分管情报安全、安全保障、事态应对、自然灾害以及危机管理中心运行等２２类危机管理事项。这些成员均来自内阁府、警察厅、防卫厅、总务厅、消防厅、法务省、公安调查厅、外务省等１５个省厅。内阁官房主要由内阁情报调查室、内阁广报室和内阁总务官室等部门构成。内阁情报调查室设有国内部、国际部、经济部、内阁情报集约中心和内阁卫星情报中心，主要负责各种情报的收集、分析及相关事项的调查。广报室负责内阁官房向外界发布危机处理进展状况以及政府对策等信息。
２．内阁危机管理中心
为强化以官邸主导的危机管理体制，１９９６年４月日本政府在旧首相官邸地下三层设立“危机管理中心”（２００２年４月移至新首相官邸地下一层）。该中心直接听从内阁总理大臣的指示，是一个由内阁危机管理总监具体领导，以内阁官房副长官助理（负责安全保障与危机管理）、内阁广报官和内阁情报官为主要成员的政府级危机管理（紧急事态）应对机构。新危机管理中心的面积是原来的５倍，其特点是：可以同时处理多起社会危机和自然灾害等紧急事态；具有可持续、长期应对紧急事态的机能（配有休息室以及储备仓库等设施）；装有最先进的联网式多功能通讯系统，不仅可以传递数据图片、音像资料，还可以召开电视会议；安全系数极高（实行严格的进出入管理以及防泄密措施）；配备了专用电力和空调系统（在外部电力、水源、煤气等断绝状态下仍能维持正常的工作）。此外，从建筑设计上考虑，该中心不仅耐震性、抗灾害能力极强，而且还在新官邸屋顶修建了能供直升飞机起落的机坪。据日本有关方面介绍说“通常预想到的危害因素都已考虑在建筑设计的范围内”。目前这里已成为日本政府应对大规模地震、恐怖活动以及核事故等威胁国家安全的紧急事态、分析处理危机信息以及作出最后决策的场所。［９］
３．应急流程
日本应对危机的特点在于程序启动迅速、部门设置合理、成员分工明确、付诸行动迅速（见图１）。当大规模地震等紧急事态发生后，首先由设在首相官邸的内阁情报集约中心迅速收集和确认情报，并在第一时间报告给内阁总理大臣、内阁官房长官、内阁官房副长官和内阁危机管理总监。接到报告后，危机管理总监立即进入官邸地下危机管理中心，主要任务是召集有关省厅的局长成立官邸对策室（室长由危机管理总监担任），确定紧急事态的类型，提出政府的应对方案。如果发生的危机属“武力攻击事态和紧急应对事态”，则召开事态应对专门委员会（委员长由内阁官房长官担任）；如遇大规模自然灾害则由紧急召集对策小组负责应对（由危机管理总监主持）。之后，根据发生事态的范围和程度来判断是否继续召开“相关省厅阁僚会议”（总理大臣、官房长官以及相关阁僚参加）、“安全保障会议”（议长是内阁总理大臣）、“临时内阁会议”或
设置由内阁总理大臣担任部长的“政府对策本部”。按规定，当发生６级以上地震时，内阁官房副长官、危机管理总监、有关省厅的局长（包括警察厅警备局局长、防卫厅保卫局局长、国土防灾局局长、海上保安厅救援总监、气象厅次官、消防厅次官等）都将自动被召集至官邸危机管理中心开展工作。据统计，从１９９８年至今，首相官邸共２０次设置应急对策室，处理包括三宅岛火山喷发、十胜冲地震、全日空劫机事件以及东海村铀加工设施辐射外泄等事故。此外还有“９?１１”事件后成立的“恐怖活动紧急对策本部”；伊拉克战争开始后的“伊拉克问题对策本部”以及在伊拉克日本人人质事件的“政府对策本部”。
图１日本危机管理应对流程
（二）危机管理法律体系
日本危机管理的法律体系大致包括以应对各种灾害为目的的防灾法律、以应对各类公共卫生紧急事态的健康危机管理法律和以应对武力攻击为目的的有事法制三个部分。
１．灾害对策法制
日本政府于１９６１年制定了《灾害对策基本法》，该法作为日本防灾管理的根本大法，对防灾体制的建立、防灾计划的制定、灾害预防、灾害应急对策以及灾后重建对策等作了明确的规定。之后，为了配合《灾害对策基本法》的实施，日本政府相继出台了一系列有关防灾救灾的法律，如《豪雪地带对策特别措置法》（１９６２年）、《关于地震保险的法律》（１９６６年）、《关于防止滑坡灾害的法律》
（１９６９年）、《关于防止海洋污染及海上灾害法》（１９７０年）、《关于完善活火山周边地区避难设施等的法律》（１９７３年）、《石油联合企业等灾害防止法》（１９７５年）、《大规模地震对策特别措置法》（１９７８年）、《地震防灾对策强化地区有关地震对策紧急整备事业国家财政特别措置的法律》（１９８０年）等。
２．有关健康危机管理的法律
１９９７年１月日本厚生省制定了《厚生省健康危机管理基本指针》（后改为《厚生劳动省健康危机管理基本指针》），该法为日本进行全国公共卫生状况监测和报告传染性疾病的活动提供了法律框架，也为日本应对各类公共卫生紧急事态和构建健康危机管理体系奠定了基础。之后，政府又先后出台了《关于地方健康危机管理——
—地方健康危机管理指南》、《医药品等危机管理实施要领》、《食物中毒危机管理实施要领》、《感染症健康危机管理实施要领》、《饮料水健康危机管理实施要领》、《国立医院等健康危机管理实施要领》、《国立感染症研究所健康危机管理实施要领》、《国立医药品食品研究所健康危机管理实施要领》等法律。
３．有事法制
２００３年６月６日，日本参议院通过了《应对武力攻击事态法案》、《安全保障会议设置法修正案》和《自卫队法修正案》等３项“有事相关法案”。作为上述法律的补充，日本众参两院又分别于２００４年５月２０日和６月１４日，通过了《国民保护法案》、《限制外国军用品等海上运输法案》、《自卫队修改法案》、《支援美军行动措施法案》、《特定公共设施利用法案》、《俘虏等处理法案》以及《违反国际人道法行为处罚法案》等７个有事相关法案。至此，日本构成了完整的“有事法制”体系。依据上述法案，日本首相在紧急事态下可以绕过由外相、防卫厅长官等参加的安全保障会议和内阁会议而自行决定调用自卫队以及强行动用地方和民间资源的特殊权力。从危机管理的角度看，上述法律调整有利于处理危机中需要超越某种权限、法规的紧急事件，化解日常政府行政管理分权化与危机环境中需要集权运作的冲突，确保纵向行政结构功能的发挥。
但需要特别指出的是，由于“有事法制”的内容是对进入战争状态时政府的决策机制、首相的权限、自卫队的行动自由及美军的合作、地方政府及国民的合作义务等作出的法律规定，因此它实际上违背了现行的《日本国宪法》第９条有关“永远放弃国家主权发动的战争、武力威胁或使用武力作为解决国际争端的手段”以及“日本不保持陆海空军和其他战争力量，不承认国家交战权”的精神。可以说，“有事法制”与本来意义上的危机管理体制有本质区别，它已超出了强化危机管理体制的范畴。
（三）情报收集与传递体系
情报信息是危机管理的生命线，及时获得和传递有价值的信息，对于纾缓危机和降低危害至关重要。阪神大地震后，日本政府借助高新技术手段，重新整合信息资源，从改进低效的信息收集和传送机制入手，构建起适用于危机环境的情报体系。
１．组建“内阁情报集约中心”
该中心设立于１９９６年５月１１日，主要负责在发生大规模灾害或突发事件时，通过相关省厅、国内外通讯社以及民间公共机构收集相关情报，并直接向首相等政府要员汇报（见图２）。情报集约中心安装了有直接接收来自危机现场的音像图片及多功能的卫星转播通讯设备。这里可以看到从警察厅、防卫厅、消防厅、国土交通省、海上保安厅等部门传来的由直升飞机拍摄的受灾现场影像。也可以看到通过内阁府、消防厅、国土交通厅等部门利用定点摄录机拍摄的河流以及道路的受灾图像。地震等防灾情报主要是通过内阁府“地震受害假定系统和地震受害早期评价系统”的分析结果来获得。
２．建立信息资源共享机制
为了改变在突发事件中各省厅将信息资源视为部门所有至使信息难以共享的状况，日本政府通过修改《灾害对策基本法》等相关的法规和成立各种会议组织，对信息资源进行重新有效配置。其中，“内阁情报会议”和“合同情报会议”在应对突发事件以及实现政府信息资源共享方面具有重要作用。内阁情报会议成立于１９９８年１０月，主要任务是强化情报系统功能，协调和共享政府相关部门的情报，综合把握国内外的重要动向。该会议由内阁官房长官亲自主持，出席者为内阁官房副长官（政务２名、事务１名）、内阁危机管理总监、内阁情报官、警察厅长官、防卫厅事务次官、公安调查厅长官和外务省事务次官。此外，为了加强人员方面的合作以及随时沟通情况，在内阁情报会议下面又设置了合同情报会议，该会议原则上每半月召开一次，由内阁官房副长官（事务）主持，参加者有内阁危机管理总监、内阁官房副长助理（负责安全保障、危机管理）、内阁情报官、警察厅警备局长、防卫厅防卫局长、公安调查厅次长、外务省国际情报局局长等官员。
图２发生紧急事态时的情报流程
３．将高新科技应用于政府危机管理系统
近年来，日本政府为提高危机预测精度以及应对危机的能力，在通讯设施方面不断加大资金和技术投入，并根据数字化、信息化、网络化等高新技术所具有的特点，为危机管理系统开辟了高速
通道。首先，利用直升机航拍、固定摄像、卫星、远距离小型图像传送仪以及飞船（ＵＡＶ）等技术，确保对各类突发事件以及夜间、恶劣天气时的图像、影像、当地情报的收集。其次，构筑高速、大容量的通讯网络。（１）确保政府专用通讯网络（包括发生危机时优先使用商用通讯系统以及卫星通讯网络）；（２）强化现有的各种专用通讯网络（警察、消防、防卫等）；（３）完善当地的防灾通讯设施（包括构建迅速、简易的小型通讯网络）。再次，确保通讯设施的可操作性。构建操作性强的重要情报汇集系统（灵活运用地图信息以及ＧＩＳ、ＧＰＳ等技术）、受灾预测（包括ＮＢＣ恐怖袭击等）系统、救助与搜索（包括生理反应感知及机器人救助等）支持系统。
三、案例研究：日本应对地震灾害
日本有“地震国”之称，全国平均每天约有４次地震，全世界里氏６级以上的地震，２０％都发生在日本。１９９５年１月日本曾发生举世震惊的阪神大地震，当时由于对地震危机的预警能力差、信息渠道不畅，使政府在危机面前惊慌失措，而僵化的危机管理机制，又使中央与地方自治体之间、政府各部门之间过于强调本部门的职能权限，互相推委，延误了救灾的有利时机，结果造成６４３６人死亡及失踪，受到公众和媒体的强烈指责。阪神大地震给日本政府留下了深刻的教训，同时也成为其转变危机管理观念、推动危机管理建设的契机。
２００５年３月２０日上午１０时５３分，日本福冈县以西海域发生里氏７级地震。地震造成当地大部分列车和城铁停止运行，高速公路暂时关闭，福冈、佐贺两县通讯大面积中断。地震发生后不到１分钟，电视屏幕上端已显示出地震震源、各地区震度以及有无海啸等信息（在日本，只要发生里氏３级以上地震，各电视台都会通过文字和画面迅速报道）；日本ＮＨＫ电视台中断了所有节目，反复播放地震现场和震灾发生后的情景：倒塌的房屋、停运的列车，避难者和接受治疗的伤员等。
不到１１时，日本首相小泉在路上接到震灾报告；１１时，日本政府在首相官邸危机管理中心设立“官邸对策室”；灾害发生３０分钟内，政府各省厅的防灾负责人赶到危机管理中心集合，并启动内阁府地震防灾情报系统，分析研究由自卫队、警察、消防、国土建设省通过直升机拍摄的图像资料，统计人员伤亡和建筑物受损情况，讨论应急对策。此外，内阁府、气象厅、消防厅、总务省、警备厅等１４个府省厅根据所辖范围分别设立“灾害对策室”，实施对口救灾工作。文部科技省负责对灾区的文化设施及学生的安全情况进行统计；厚生劳动省负责医疗救治及避难场所的安排；经济产业省承担紧急物资调运的任务。与此同时，自卫队灾害派遣队、警察的广域紧急救助队、紧急消防援助队以及海上保安厅已开始搜索失踪者。
１２时３０分，气象厅官员举行记者新闻发布会，通报地震的位置、特点以及灾情，并向福冈县沿岸和长崎县沿岸发出了海啸警报，要求居民不要靠近海岸或尽快离开海岸；１５时２０分，以内阁府政策统管官（负责防灾）为首的情报先遣队２０人和以内阁府副大臣为团长、１３个府省厅２５名职员组成的现场考察团飞赴灾区协助救灾工作；１６时，气象厅举行第二次记者会，通报政府抗震救灾情况；２０时，在内阁府召开相关省厅联席会议，检查各省厅的灾害应急措施，重新评估已掌握的灾害信息，协调跨省厅的救灾工作。据统计，在这次里氏７级的强震中，仅有１人死亡，７３５人受伤。
综观日本应对福冈地震灾害的全过程，可以看出以下几个特点：第一，日本政府成熟的危机管理机制使各个部门迅捷有序地采取着不同的应对措施，相互交织，却又有机协同，大大减轻了地震造成的损失。第二，政府与媒体良性互动，信息透明。日本气象厅在第一时间举行记者发布会，及时通报地震以及当地人的避难情形、海啸的危害程度等信息；ＮＨＫ一直坚持实况转播，客观报道灾情，对稳定社会、安定民心起到了重要作用。第三，地震灾害保险帮助人们顺利渡过难关。日本全国的地震投保率平均为１７．２％，因此个人和家庭受灾后都能从保险中得到自救的资金。这次地震后，日本损害保险协会向福冈县支付了１５８亿日元（约合１．５亿美元）的保险金。第四，日本平时的防灾教育和避险救护技能的训练使国民遇到地震并不慌张，显示出冷静、顽强、有序和善于协作的素养。总之，责任到位、运行有序、精干高效的政府危机管理机制是成功应对这次地震灾害的关键所在。▲
注释：
［１］《内閣官房における安全に資する科学技術の推進について》，総合科学技術会議第四会合用資料４－２，２００５年３月４日。
［２］［日］灾害对策制度研究会编著：《图解日本的防灾行政》，东京：行政出版社，２００４年修订版，第１４页。
［３］［日］長谷川昌昭：《日本の危機管理への提言として》，《日本大学大学院総合社会情報研究科紀要》，２００４年Ｎｏ．５，第２７３页。
［４］１９９５年１月１７日５时４６分，以日本关西的神户市为中心发生了里氏７．２级的“阪神淡路大地震”，死亡及去向不明者达６４３６人，房屋倒塌约１０５０００间。
［５］１９９５年３月２０日８时左右，日本邪教组织奥姆真理教在东京交通最繁忙的３条地铁的１５个车站同时投放沙林毒气，当场造成１２人死亡，５５００人中毒，１０３６人住院治疗。
［６］［日］中邨章編著：《行政の危機管理システム》，東京：中央法規出版，２０００年８月，第９３頁。
［７］日本《内阁法》１５条第２项。
［８］日本《内阁法》１５条第３项。
［９］［日］総務省消防庁編：《防災広報》，２０００年，第９期。
（作者单位：中国社会科学院世界经济与政治研究所）