城市问题研究：雄关漫道真如铁,而今迈步从头越

第144期 2013年12月12日星期四

重点分析 (2)

【雄关漫道真如铁，而今迈步从头越】 (2)

城市研究 (5)

【产业地产暴利政府在为企业打工】 (5)

【2014年将是新型城镇化开局年】 (5)

【城市交通问题是系统性问题】 (6)

【嵩县景区免门票丢了芝麻捡西瓜】 (6)

【雾霾围城与热岛效应的关系】 (7)

【中小城镇质量决定了中国城镇化质量】 (7)

【西藏城镇化宜输血造血内外结合】 (8)

重点分析

【雄关漫道真如铁，而今迈步从头越】

当人们还在字里行间揣测研读三中全会公告时，11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《改革决定》）紧随其后重磅发布，两万余字的《改革决定》远比公报详细，从经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革六方面，具体阐述了新一届政府在未来十年的改革路线图，并提出六大目标：市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明和国防安全，并明确到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。

中国的改革步入深水区，需要经济发展模式的全面转型，也意味着城市发展模式的转型。过去的三十年，中国的经济发展主要依赖于人口红利、投资拉动经济增长，带来了许多问题：地方政府负债发展，地方发展几乎完全依赖房地产业，城市粗放扩张，半城市化现象严重……这些问题的改革，牵涉面广泛，既涉及到中央和地方的财税关系，又关乎现有的政绩考核机制，还与现存的土地制度和户籍制度有莫大的关系。

与城市化相关的改革措施，主要存在于《改革决定》的“健全城乡发展一体化体制机制”一节中，三农问题已上升到和新型城镇化同等重要的地位。最终要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。

要消弥城乡二元差距，首先要破除城乡土地的二元结构，实现同地同权，让农民分享更多的土地红利。过去农村集体用地要转为建设用地，必须经过地方政府的征用，现实操作中往往会出现对农民补偿过低，大拆大建、强制拆迁、寅吃卯粮等问题。本次改革提出建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体用地同等入市、同权同价，同时提出赋予农民更多的财产权利，包括土地承包经营权、宅基地用益物权、推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点等。这些措施将有助于增加农民财产收入、逐步消除地方对土地财政的依赖。

其次，通过户籍改革，推动农民工市民化，打破公共服务城乡二元结构的障碍。《改革决定》提出要推进户籍改革，合理放开落户限制。将落户农民完全纳

入城镇住房和社会保障体系，将农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。最后建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，来实现城市服务的共同分享。

户籍制度改革，意味着中国的城镇化将从更广的层面上展开，会明显刺激全国特别是中西部的城镇化进程。其影响力主要存在于以下方面：一是加快农民工市民化，改善有效劳动力供给。现在的农民工劳动力，因无法真正市民化，在城市里待到46岁左右，就会回到农村务农，若留在城市中，则可工作到60岁左右，延长了人口红利。二是对城市投资和城市消费两大领域产生良性影响。在建设领域，将增加对地铁、通信、管道、电网、水务、环保等城市基础设施的投资需求，随着城市人口增多，也会增加对医疗、教育等消费性需求。三是户籍制度改革将间接推动农业规模化集约化。农民工大规模市民化，使得务农人口减少，随着务农人口老龄化以及耕地供应明显受限，会进一步推动农业集约化规模化经营，提高农业生产效率。

户籍改革推动农民工进城，选择什么样的城市进入，这涉及到未来的城市发展重心问题，是以大中城市为主？还是以中小城市和小城镇为主？改革决定明确指出，“要推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”。

随着近年来大城市人口膨胀、雾霾、交通拥堵等城市病愈演愈烈，结合决定提出的要“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”政府的资金投入，将会更多的偏向中小城市和小城镇的基础设施和公共服务，以缩小大城市与中小城镇的差距，缩小中小城镇和乡村的差距，推进就地城镇化，缓解大城市的人口压力和环境压力，并在全国形成健康的城镇格局。

除了户籍制度和土地制度方面的改革以外，值得关注的还有财税方面的变革。

《改革决定》重新梳理了中央和地方的财税关系，逐步深化财税体制改革。传统的城镇化模式中，地方政府对土地财政的依赖性很大，这与中央和地方财权事权不匹配有很大的关系，《改革决定》提出要“实施公开透明的财政预算，加强中央事权、适度减少地方事权，形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体

制”。

透明预算意味着地方政府要降低重点财政支出对GDP增幅的依赖度，透明规范的城市建设投融资机制必不可少，同时需要拓宽城市建设融资渠道，如发行地方债、引导民间资本介入城市建设等等。这表明中央试图通过对支出、举债以及债务风险的管理和预警，来约束地方政府的投资行为。与透明预算相呼应的是，部分事权上收中央，将地方事权明确为区域性公共服务，这意味着基建投资将来不再是地方支出的主要任务。

税收方面，主要是完善地方税，提高直接税。过去的地方收入以营业税和土地出让金为主，地方政府的土地依赖症也成为房价上涨的重要推手，《改革决定》提出要加快房产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税，调整消费税征收范围、环节、税率。这意味着地方政府要寻求比土地出让金更可持续的长期税源，通过财税手段来抑制地方的投资冲动和房产泡沫，从而鼓励实体经济和服务业的发展。

其中最为关键的是，《改革决定》对地方的考核机制也将有重大转变，逐步与GDP增速脱钩，增加环境、安全、健康、债务等指标权重。政绩考核制度历来是地方行为的指挥棒，无论是卖地圈地、还是大建鬼城空城，盲目上马产能过剩项目等，都能归结到政绩考核机制上，指挥棒的转向，对地方政府的投资行为和政策取向，有根本性的调整作用。

三中全会公告和《改革决定》，透露了新一届领导班子的决心、勇气和国家智慧，规划了中国未来十年二十年的发展蓝图。然而在现有的体制下，任何一项改革都不可能一蹴而就，中央的指令到了执行和落实层面，也绝不可能一帆风顺，可谓“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越”，我们只能怀着最大的善意，期待可以上下一心，共同铸造一个更好的中国。（TLM）

延伸阅读：三中全会公告和决定，与安邦城市组一直以来的判断基本吻合，建议延伸阅读以下文章：城市问题研究140期：《从城镇化视角看十八届三中全会公报》（唐黎明）；城市问题研究127期：《谁来为地方债务买单？》（唐黎明）；城市问题研究110期：《乡镇和产业是新型城镇化的两条主线》（陈功）；城市问题研究103期：《空城蔓延的深层原因是政绩考核体制》（唐黎明）；城市问题研究096期：《新型城镇化需要从制度突破》（唐黎明）。（注：凡是重点分析类别的问题，客户均可向安邦城市组提出要求延伸阅读，作出进一步的讨论。其中包括相关资料的索取、评估意见和咨询具体的城市开发问题。安邦城市组对这一类别的问题将根据客户的客观需要，一一提供具体的评估意见和直接的帮助，方便客户的项目操作和工作思考。）

城市研究

【产业地产暴利政府在为企业打工】

在深圳举行的第十五届中国住交会上，与以往住宅唱主角的场面不同的是，包括实体经济密切相关的产业地产、具有极大社会属性的养老地产以及文化地产在内的房地产细分领域已经站上了舞台中央。这意味着行业已经慢慢摆脱早期对住宅地产暴利的依赖，在向高附加值，专业化细分化领域发展。最令人关注的是，产业地产已经在向暴利时代发展，有房地产公司老总称，近三四年自有资金投入的年平均回报率达到700%到800%。近日，安邦（ANBOUND）高级研究员唐黎明博士，前往西南地区某县产业园区深度调研，认为产业地产暴利源于地方政府对园区的开发节奏上失控，投入产出方面基本上可以说政府在为地产商打工。以工业用地为例，政府征地的成本在20－30万每亩，其中安置一户居民要9万元每户。政府投入这么多，按国土资源部的价格，工业用地只能卖5.6万元每亩，而企业拿到地以后，可以通过抵押贷得到36万元每亩，这样企业即使不投产，就有30万每亩的收益。而企业从投入到给地方政府带来财税收益需要经过7年的时间，这期间所有的成本和风险都由地方政府和银行来承担。政府的投入巨大，工业化带来的收益却并不明显。怎么来规避？建议征地成本由企业负担，待企业有产出的时候再返还补贴，同时返还时有对企业的考核机制配套，对每亩的税收、能耗、就业人数等指标进行考核。（TLM）

【2014年将是新型城镇化开局年】

正在召开的中央经济工作会议期间，首次“套开”全国城镇化会议，这意味着，此次会议不仅将对中国明年经济工作和改革进行全面部署，还将为中国新型城镇化的政策思路最终定调，这意味着，2014年将成为中国新型城镇化的开局年。新一届政府将新型城镇化视为中国扩大内需的最大潜力，经过一年多的谋划，新型城镇化的政策思路已日渐清晰。有官员称，中国的新型城镇化，将不再新建上千万人口的超大城市，而是要发展以省会为中心的次区域城市群，推进以县市为基础的就地城镇化，打破市区和郊区、城市与周边地区的行政壁垒和市场分割，

让劳动力的居住地和工作地在更大范围内展开，让城区过于集中的人口向周边分散，彻底解决繁华城市被周边贫困的农村包围的情况。此外，城镇化的三个核心问题，即人、地、钱，都面临体制机制改革问题。（TLM）

【城市交通问题是系统性问题】

近日，广东省公布《关于城市优先发展公共交通的实施意见》，拟全面实施城市优先发展公共交通战略，计划到2020年，全省特大城市和大城市公共交通占机动化出行比例力争达到60%以上。我国大城市交通拥堵严重，其中最主要的原因之一就是公共交通萎缩。从80年代中期开始，大城市的公共汽车交通相继萎缩，从运营效率到经营管理，从服务水平到经济效益，出现了全面的衰退。除此之外，大城市交通问题还体现在如下几点：一是道路容量严重不足。长期以来，我国城市人均道路面积一直处于低水平状态，只是近十多年才开始有较快发展，人均面积由2.8平方米上升到6.6平方米。二是汽车增长的速度却过快。最近几年是大城市机动车增长速度最快的时期，例如，广州市近10多年来机动车每年增长速度为百分之十几。我国现有城市路网属于低速的交通系统，一般都是密度低、干道间距过大、支路短缺、功能混乱，难以适应现代汽车交通的需要。三是交通管理技术水平低下，交通设施利用效率较低。从停车场看，大城市中特别是中心区严重短缺停车设施，车辆大都停在道路和人行道上，加剧了拥挤堵塞和事故发生。四是缺乏整体的交通发展战略，出现交通拥堵往往是头痛医头脚痛医脚。可见，交通问题从来都是一个系统性的问题，需要从区域空间的层面着手解决。（TLM）

【嵩县景区免门票丢了芝麻捡西瓜】

在许多景区想方设法收门票的时候，河南嵩县近两年却推出了免门票策略，推出全县景区分时段、分区域免门票政策，极大地改变了旅游景点单纯依靠“门票经济”的传统发展模式。免门票带来的综合效应显而易见，一是少了门面收入多了餐饮宾馆的收入。去年10月9日至21日，全县所有景区曾经向全国游客免收门票，成为旅游界热议的事件。免票之后，嵩县算了一笔账，门票收入损失了1700余万元，但是却有7000余万元的间接收入。宾馆、餐饮空前火爆，旅

游人数同期增长686.7%，仅去年10月13日一天，陆浑景区附近的铁军羊肉汤馆就卖出60余只羊、1万余碗羊肉汤……二是5A级景区免门票，带动了当地的乡村旅游，石头部落、太极山生态旅游圈每天都有大批游客光顾。仅去年一年就接待游客150万人次，农民销售土特产收入增长30余倍。三是反其道而行的策略，广告效应明显，不仅火了原本要推广打造的5A景区，全县的旅游产业迅速进入全国各大媒体、众多网民视野，引起业界和媒体广泛关注。免门票策略也有负面的效应，巨大的人流涌入，对当地的宾馆、餐饮、交通等综合承载力是一大考验。（TLM）

【雾霾围城与热岛效应的关系】

从华北到东南沿海、甚至是西南地区，已陆续有25个省份、104座城市重度“沦陷”，雾霾覆盖我国将近一半国土，江苏等13地均创下52年“历史纪录”。这样的重度污染，是否可以城市发展和规划的角度来解析呢，全国大范围的重度污染，是一个系统的问题。政府应该放下一切，全力应对。从城市系统的角度看，这次雾霾重度污染地，都是在长三角、珠三角和环渤海，以及西南的成渝城市群几地，它们共同的特点是拥有发达的城市群，城市密度大，建成区面积大，人口密度和产业的密集度都很高。无限蔓延扩大的城市群，等于实际上把热岛效应的面积也扩大。一般而言，城市郊区的温度比中心城区，要低3度左右。这就意味着，城市蔓延得越多的地方，区位温度就上上，造城城区的温度曲线向上，出现一个热空气团，在城市上空盘旋，冷空气下不来，造成了雾霾天气。解决之道，就是建设城市森林公园，以城市森林公园调节城市小气候。（TLM）

【中小城镇质量决定了中国城镇化质量】

十八届三中全会提出，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。目前，已有部分地区提出了分类发展的思路。安徽省近日出台了全国第一个县城规划标准，将全省56个县城分为卫星城市、县级中等城市、特色小城市三类，卫星城市要与中心城市一体化发展；县级中等城市要发展壮大，成为新的增长极；特色小城市要以环境优先，彰显特色。某种程度而言，县域经济发展得如何，县域城镇化如何，决定了未来中国经济和中国城镇化的质量。我国在县域范围的人口占

全国人口的比重接近70%，这些人口中绝大部分人无法转移到大型城市，因此只能通过发展县域经济，推进工业化解决农村人口就业问题，从而带动城镇化的发展。就安邦（ANBOUND）研究人员在各地的调研来看，“低、小、散”是县域经济产业发展中面临的突出问题，很多企业被锁定在价值链低端，消耗了大量资源却仅仅获得微薄的加工费。下一阶段县域经济的发展中，应推动产业整合，建设产业集群，鼓励技术改造，引导企业规模化和集约化发展。（TLM）

【西藏城镇化宜输血造血内外结合】

西藏自治区是我国最为地广人稀的少数民族省份，也是我国城镇化率最低的地区，约22.7%。2001—2010年十年间，其人无GDP增长了225.3%，城镇化率仅增加了3个百分点，而同期全国人均GDP增长了247.9%，城镇化率却增中了12.3个百分点。西藏城镇化主要受困于地广人稀，产业基础薄弱。西藏自治区现状140个建制镇中，有近一半的常住人口少于1000人，另有542个乡驻地人口均不足2000人，同时由于地形和土壤承载力等天然因素影响，居民点分布也极为散落且交通不便，单个居民点人口规模在几人至几十人，为公共服务和能源供应带来极大难度。人口结构也较为单一，西藏自治区的建制镇大多数为2000年前后出于行政管理需要补偿性设置，且是按特例标准执行的，城镇人口规模普遍较小且大多数为公职人员及其家属，在城镇人口构成中，福利行业和管理部门的就业人口高达60%以上，大部分镇的经济职能非常薄弱，经济活动以自我服务为主，只限于满足日常基本需求的交易和农副产品的初级加工，一般城镇与农村较少有经济间联系。西藏自治区传统的城镇化动力一方面是来自定向援助的拉力，另一方面则是来自城镇化相关政策的推力。定向援助的主要方向是交通、能源、市政等区域性基础设施建设以及农牧业现代化生产，而城镇化相关政策的主要对象是农牧民定居、公共服务供给和城镇基础设施建设等。就实施路径而言，输血式投入特征明显，未来的城镇化路径要求将对应本土城镇化发展诉求的内生机制与传统机制相融合，培育扶持特色产业，引入市场竞争机制，同时培育具备自身“造血机能”的内生动力，形成“自上而下”与“自下而上”相结合的动力机制模型。（TLM）

声明：本文版权为安邦集团所有，任何机构不得以任何形式全文翻版或出版，欢迎注明资料来源的引用。

鉴于市场上出现假冒及转发安邦产品的现象，特此声明：安邦咨询向正式客户提供的所有产品，只通过如下邮箱发送：anbound@https://www.wendangku.net/doc/f410648434.html,、anbound@https://www.wendangku.net/doc/f410648434.html,、anboundmail@https://www.wendangku.net/doc/f410648434.html,、anbound@https://www.wendangku.net/doc/f410648434.html,，客户也可从安邦官方产品网站（https://www.wendangku.net/doc/f410648434.html,）获得。从任何其他途径收到的产品，都不能代表安邦产品，安邦咨询概不负责。以上邮箱只作为发送邮箱，客户反馈请回复service-bj@https://www.wendangku.net/doc/f410648434.html,。

联系人：唐黎明

E-mail：tangliming@https://www.wendangku.net/doc/f410648434.html,

北京安邦信息科技有限公司

地址：北京市朝阳区工人体育场北路8号院三里屯SOHO E座702室

邮编：100027

电话：（86-10）56763000

传真：（86-10）56763059

Email：aic@https://www.wendangku.net/doc/f410648434.html,

上海安邦投资咨询有限公司

地址：上海市静安区愚园路309号紫安大厦0612-0616室

邮编：200040

电话：（86-21）62488666

Email：shanghai@https://www.wendangku.net/doc/f410648434.html,

深圳市安邦投资咨询有限公司

地址：深圳市福田区红荔西路香蜜三村天健名苑B座11G

邮编：518034

电话：（86-755）82903343-45

Email：shenzhen@https://www.wendangku.net/doc/f410648434.html,

成都兴邦咨询有限公司

地址：成都市高新区高朋大道科园三路4号火炬时代B-5-2

邮编：610041

电话：（86-28）68222002

Email：xingbang@https://www.wendangku.net/doc/f410648434.html,

杭州安邦投资管理有限公司

地址：杭州市拱墅区湖墅南路271号中环大厦403室

邮编：310005

电话：（86-571）87222210

Email：hangzhou@https://www.wendangku.net/doc/f410648434.html,

重庆安之信投资咨询有限公司

地址：重庆市沙坪坝区天陈路1号融汇新时代大厦2015室

邮编：400030

电话：（86-23）86968538

Email：chongqing@https://www.wendangku.net/doc/f410648434.html,

?2013 Anbound Information Corporation. All rights reserved