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唐代道制改革与三级制地方行政体制的形成

?专题研究?

唐代道制改革与

三级制地方行政体制的形成

郭锋

提　要:唐代道制改革是以中央集权、分级管理为制度取向的综合性地方行

政管理体制改革。改革起于睿宗、玄宗之际,至代宗、德宗之际告一段落,经历

了景云—开元和乾元—大历两大阶段。第一阶段的发展特点是改造贞观十道的虚

设巡察单位性质,使之逐渐向实体地方管理层级机构方向发展;第二阶段的发展

特点是受战争影响,加强了观察使、节度使等使府长官在地方行政管理方面的作

用,同时改进加强了道一级建制的制度建设,使之行政实体化。第二阶段及此后

百余年唐廷的地方行政,就在道级单位作为地方最高一级政府的体制下运行,形

成道—州府—县分级管理的三级制地方行政管理体制。

关键词:唐代　道制改革　三级制地方行政体制

中国历史上的地方行政体制有一个从秦汉郡县两级制到明清省府州县多级制以及近代以来的省地县三级制的演变发展过程。唐代道制的改革发展及其所引起的地方行政体制变革在这一演变发展过程中地位突出、影响深远,具有总结过去、开启后来,逐渐使三级制成为中国地方行政体制发展主导形式的重要意义。

中外制度史研究有一个分析观点:除了经济、文化和政治传统影响的因素之外,一个国家的地方行政管理采取什么形式,一般与国家领土的大小和人口发展条件相关。迄今世界各国的制度发展史证明,对于地广民众、幅员辽阔,又实行单一制中央集权统治的国家来说,比较合适的地方行政形式应该是三级制,两级制和多级制则因具有多种不稳定因素,实行期间出现的问题和矛盾往往会多一些。例如秦汉的郡县两级制,就因设郡数较多、中央集权对地方的管理因幅度太大而存在力不从心的困难。所以实行到东汉便呈现出向州郡县三级制发展的趋势。明清的省道府州县多级制,则因层级过多,省级的管理幅度较大,存在着因管理重叠,政府机构、人员数量多而造成的行政成本高、财政负担重的矛盾。三级制的体制,至少从理论上看比较合理,既有利于中央的集权管理,解决两级制条件下中央管理幅度太大的困难,也有利于国家行政成本的节约,解决多级制行政成本高的矛盾。

唐代道制的改革发展过程及三级制地方行政体制的形成过程,正是一种顺应趋势而发展的过程。其政治动机,是改善政府的地方管理,达到有效行政和成本节约的目的。其实践结果,是改变了唐初以来朝廷对地方州县的管理在形式和政策上长期不定的局面,发展形成了中后期

道—州府—县三级制的地方行政体制。一定意义上可以说,唐代道制的发展及引起的地方行政体制变革,在中国古代的地方行政制度发展史上是一种历史进步,一种符合趋势的发展,虽然从实际效果方面看,也存在着一些导致方镇分权、地区割据局面的缺陷。

学界对于唐代道制和三级制地方行政体制的形成发展已有一定研究。代表性意见是道从巡察区划发展成为一级行政建制,有一个由虚到实的过程,最初作为巡察区划的道,经过改革发展,到中后期成为地方最高一级行政机构,道的长官如节度使观察使转变成为地方最高行政长官。整个发展过程呈现出一种虚三级制向实三级制过渡的特点。同时,由于政治处置不当,节度使的权力坐大潜伏了地方割据的危险,最终导致中央—方镇分权对峙格局的形成和唐朝统治的崩溃①。

本文拟主要讨论以下三个具体问题:唐代道制改革的制度背景与动因;景云—开元时期的道制改革及其历史意义;乾元—大历时期道制的改革发展与三级制地方行政体制的形成。

一　唐代道制改革的制度背景与动因

总的来看,唐代道制改革是一种以中央集权、分级管理为制度取向的综合性地方行政管理体制改革。改革起于睿宗、玄宗之际,以景云元年(710)分贞观十道为十二道和开元二十一年(733)改十五道,置按察、采访使,确定道的治所和使府编制,变革道的运行机制为标志;到代宗、德宗之际告一段落,以乾元元年(758)改置观察使,大历十二年至建中三年(777—782)制定观察使及僚佐俸禄,道的建制纳入正式的官僚体制为标志,前后持续近70余年,可以说是一场旷日持久的改革。唐中后期的地方行政管理,就在改革过程中发生变化,逐渐由州、府—县两级制向道—州、府—县三级制的体制转变。

这场改革有着政治、经济和文化条件发展变化等多方面的背景和原因。直接的制度背景和动因是:唐朝建立到睿宗、玄宗时,国家和社会已经在和平环境中发展了近百年之久。中央集权的统治方式和律令制度建立,350余州府和1500余县组成的地方州、县两级制行政秩序形成并正常运转。但是,有一个问题始终没有得到解决。这就是在中央与地方的关系方面,政府采取什么方式来管理地方的州县,保证中央政令在全国的统一贯彻执行。开始于睿宗、玄宗时期的道制改革,可以说主要是围绕着对这个问题的思考和解决办法的探索进行的。

试分析改革前的地方行政体制发展变化情况,包括行台省制、都督府制和分道巡察制等制度的选择行用及其发展变化情况,可以看出,从高祖、太宗到高宗、武后,在几近百年的时间里,唐统治者在中央与地方关系的处理问题上,一直处于一种政策不定的状态,即始终在对地方实行直接管理还是间接管理的问题上犹豫不决。基本的趋势则是向着临时遣使、分道巡察、　

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①有关论著主要有戴何都:《中国唐代诸道的长官》,《通报》第25卷,1927年;严耕望:《景云十三道与

开元十六道》,原载台北中研院《史语所集刊》36本(1964年),收入《严耕望史学论文选集》;林英男:《唐宋时代地方行政体制和强干弱枝传统的形成》,《深圳大学学报》1988年第3期;谢元鲁:《唐代出使监察制度与中央决策的关系初探》,《社会科学家》(桂林)1988年第3期;李晓路:《唐代中央集权之变化与方镇的产生》,《历史研究》1989年第3期;薛明扬:《论唐代使职的功能与作用》,《复旦学报》1990年第1期。综合叙述评价参见张国刚等主编《中国历史》隋唐宋卷第2章第3节(高等教育出版社,2001年)。

直接管理的方向发展,也就是倾向于中央直接管理地方350余州府的管理形式。高祖、太宗两朝即建国初30多年,唐廷对行台省制、都督府制和分道巡察制等三项制度的依次选用,是这样一种发展倾向的反映。

行台省制是北魏至隋承袭魏晋而发展起来的制度,由战争期间方便征服地区的军政管理需要而来,是一种战时的中央对地方的管理体制。由于行台省尚书令拥有较大的权力,又有一套行政班子,除了官吏任免需报朝廷批准以外,有权独立、全面地协调处置管内州县的行政事务,落实中央政府政策。这种制度的特点是分权管理的倾向比较明显。

唐统治者建国初期,在兼并群雄建立统治秩序的过程中,一度因仍魏、隋旧制,分设陕东道、益州道、东南道、襄州道、山东道和河北道等六个行台尚书省于征服地区,并配置官员,建立制度,规定管理权限,进行地方管理。但战争基本结束,统治秩序建立后不久,唐廷很快就采取措施,停止了行台省制度的行用。具体说,即武德、贞观之际,太宗执政初年,唐廷一面实施合并州县、调整都督府等整顿地方管理的措施,一面也同时对行台省建制进行了整顿改造,结果是原有的六个行台省或停废,或改为都畿府、大都督府,先后退出了政治舞台。为什么要停止实行行台省制度?试分析史传对一件事的记述,可以看出主要的顾虑便是这项制度所具有的分权管理特点,会造成对中央集权统治的不利。《旧唐书》卷64《李建成传》载:

(洛阳初平)太宗为陕东道行台,诏于管内得专处分。淮安王神通有功,太宗乃给田数十顷。后婕妤张氏之父令婕妤私奏以乞其地,高祖手诏赐焉。神通以(太宗)教给在前,遂不肯与……高祖大怒,攘袂责太宗曰:“我诏敕不行,尔之教命州县即受。”他日,高祖呼太宗小名谓裴寂等:“此儿典兵既久,在外专制。为读书汉所教,非复我昔日子也。”太宗父子的矛盾,固然有其他原因,而行台尚书令可以在外专制,指挥州县,当也是重要原因之一。有过先后兼任两三个行台尚书令经历的太宗对此应深有体会,故他执政后,最早采取的措施之一,就是停废行台省。

行台省制行用时间有近十年之久。如果评价一下,行台省制虽然是一种战时临时的政府机构设计,且有分权发展的倾向,但如果能妥善处理中央与行台长官之间的权限关系,适时转制,纳入正式的行政单位体系,实际上不失为一种中央管理地方的较好制度形式。以后元代的行省,设计思想与之相比其实类似。可惜唐统治者仅看到其分权因素于中央集权不利的一面,过早地抛弃了这一制度。

都督府制和分道巡察制的选用都对后来的道制改革有较大影响。实际上,唐代的道制改革就是以这两种制度为基础进行的,是对这两种制度的综合改造和创新利用。学界对此两种制度的形成、功能作用等问题已有较多研究,这里简要讨论其与道制改革关系较密切的内容。

行台省制停废后,唐廷一度选择了都督府制,想以都督府为中间层级机构,实现中央对州郡的管理。武德、贞观至高宗时期,除了行台省改制而来的扬、益等大都督府以外,唐廷陆续在边地和内地一些重要地区增减设置了不少有上中下等级之分的都督府,并对府的职能、机构和人员编制做了制度规定。但都督府的问题在于,由于来自对原总管府的改造,主要职能是协调管理军事,因而与地方州县的关系始终不易理顺,亦即府与境内州之间的上下级行政统属关系始终不明确。终因两个因素的影响,不仅未达目的,反而因府、州两种体制并存而在一定程度上造成地方行政秩序的混乱。因素之一是都督府并未遍置全国,已置府领州数又较少,一般在3—8州之间,即每个府的管理幅度太小,实际上解决不了全国范围的中央政府地方管理幅度太大的问题;其二,也是主要的因素,即都督府与州县的上下级关系在制度上没有统一政策,关系没有理顺,因而其中间管理层级的作用无法发挥。考察唐前期都督府的设置和作用发挥情

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况可以看出,这时的府级建制,经不断置废,保持下来的大致在34—45个左右①,又分为大都督府、都护府、领州的府和直接领县的府四种情况。这四种府,除扬、益等大都督府外,主要都设在西北、北方和西南等边要地区,中原如黄河、长江之间地区很少。其中有领州的府,如果都督由治所州刺史兼任,则因兼任关系,有权号令所在州民政,但仅此而已。亦即一般的情况下,都督对管内属州,只能以使持节都督诸州军事的名义协调其军务,至于户口、田土、赋税、刑狱等具体行政事务,则还是诸属州自己的事,由刺史直接对中央省司负责,都督实际插不进手去。这是领州府的情形。无领州的府,则由于府长官直接管理到县,级别反而降低了,如严耕望先生所指出的,这样的府,地位仅相当于州一级而稍为重要而已②。至于这一时期的另外两种府,扬、益、荆、并等大都督府的级别近于京兆、河南府,类似中央直辖特别行政区,安东、北庭、安西、安南等都护府,相当于派驻边地的大军区兼统驻地州和羁縻州府民政,这两种府性质级别不同,管理办法和运行机制也与普通的都督府不同,当另做别论。总之,都督府制一直实行,却没有发展成为新的高一级的政府行政单位,没有起到想起的作用。发展到后来,一般都督府已经淡化其军政合一性质而地方行政化,在级别、职能上与州没有多大的不同了。这是都督府制的发展情况。

分道巡察制的主要问题,如学界所言,则在于直到改革以前,“道”始终是一种中央虚设的地方管理巡察单位,不是一级政府组织机构。

唐代的分道巡察制并非新创,远与汉分十三州部刺史巡察天下郡国做法相似,近则是对北魏迄隋使用“道”的概念划分区域并遣使巡察管理地方做法的继承应用。“道”的行政意义概念使用较早,汉代已正式使用,为一种设于少数民族居住区的与县同级的管理单位,即所谓“凡

县,主蛮夷曰道”

③,但最初应用于地理区划和巡察事务,似在北魏统治时期。检史料可知,大概在道武帝拓跋　转战北方、立国建都平城前后,北魏统治者开始使用“道”的概念来划分地理区域,部署军事行动。至孝文帝时,已发展到以道为名命名大使、安排政务巡察等事宜了。魏末至隋、唐之际百余年,作为大的政治地理区划的“道”的概念已经成为常见术语,在国家军事和行政管理中广泛使用。只是这一时期的“道”,地理范围和区划大小都不固定,命名上也比较混乱,或以方位,或以州郡,视需要临时而定,没有固定的用法。

唐建国之初,制度因仍隋旧,行军征战、遣使巡察,乃至分道行台省之设置,都是对前代“道”的概念用法和做法的直接沿用。直到贞观元年(627),太宗集团并省州县,整顿地方行政秩序之时,才在“道”的建设方面做了一件有深远意义的大事,这就是总结前代做法,统一以山河交通形势为据,分天下为十道,重新划分全国的地理区域和州县归属。贞观十道的名称和地理区划范围经此次确定便成为定制,以后直到景云—开元改革以前,百余年时间里,一直在唐代的政治事务中处于主导概念的地位,极大地改变并影响了时人的地理观念和行政管理思想,意义十分重大。同时,也许意义更为重大的是,唐分天下十道,还与秦设四十郡、汉置十三州部一样,在中国古代地方行政制度史上有划时代的作用。但是,若从管理层级设置的角度看问题,唐太宗的贞观十道,在设计思想和实际作用方面有两个值得注意的特点。其一,这时的十道无治所,无编制,只是从大的地理概念上规范划分了道的区划和管州数量、范围,没有实际

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①②③《后汉书?百官志五》:“每县、邑、道,大者置令一人,千石。小者置长,三百石。凡县,主蛮夷曰

道。”

参见严耕望《唐史研究丛稿》(香港新亚研究所,1969年)第237—284页。

有关都督府数目统计参见李晓路前引文。笔者统计数为:《唐六典》府数35,《通典》府数34,《旧唐

书?地理志》武德至贞观八年置废府数93,《新唐书?地理志》开元二十八年帐府数45。

增加一级管理层级于州之上的用意。其次,从管理实践看,这时的十道划分,在国家事务方面所起的作用其实与前代并无不同,即主要也是方便了中央的临时遣使巡行,实施对州县的监控管理等活动,仍是一种以道为巡察区划,有事分道遣使,事毕使还的运行机制,亦即仍是前代以来的遣使分道巡察制。

以上两个特点说明了这样一个问题,即:贞观以十道划分天下州县,虽然理论上当蕴涵统一规划和调整地方州县一级管理体制及运行机制的深意,但实际举措却浅尝辄止,没有向着这样的方向发展。因此可以说,贞观十道制的功能作用基本上还是前代分道巡察制度的继续,是一种中央虚设的地方管理巡察单位。而始于睿宗、玄宗时期的道制改革,就正是从试图改变唐初近百年来道制的这种虚设性质,调整并加强其在地方州县管理方面的中间行政层级作用和运行机制开始的。

二　景云—开元时期的道制改革及其历史意义

景云、开元道制改革始于玄宗李隆基助睿宗诛韦氏、以太子身份监国执政之时。其时朝廷内部政治斗争激烈,地方吏治与管理也有很多问题,需要初掌统治权力的李隆基集团加以整顿。行政方面主要是两大问题。一是武后以来形成的京官不愿外放,地方州刺史、县令难择其人,州县施政不得力的情况。二是中央政府对州县的吏治、民政、财政等事务管理政出多门,存在着混乱现象。即朝廷对地方的管理控制,由于没有明确的州县之上的管理层级,除了沿用十道巡察旧制,朝廷临时遣使视察以外,缺乏更有效的间接调控管理手段。州郡奏文可以直达中央台省部司,中央省司职能部门又各有自己的直接对州县的事务渠道。中央行政管理处于直接面对350余州府的局面,管理幅度太大,行政效率不高。玄宗集团的改革,就从整顿这种现状入手。

归纳起来,从监国、亲政,到“开元之治”新局面出现,玄宗统治集团在地方管理方面先后进行过三次较大的旨在探寻合适形式和办法的整顿改革,即建立节度使制、尝试二十四都督府制和进行道制改革。三次行动逐步深入,最终把重点放在道制的改造整顿上,初步形成以道的建制为基础的间接管理形式的三级制体制。这三次整顿改革,构成了景云—开元时期道制改革的主要内容。其中的节度使制和二十四都督府制,一定意义上可以看做是为道制改革做了制度尝试和准备。下面分别对这三项整顿改革的内容和实施过程做一讨论。

1.建立节度使制,整顿边疆地区的地方军政管理。玄宗初年,西北、北方地区各民族活动频繁,边地州、府防务事重,朝廷组织军事行动也多跨地域,从内地和边地各州县抽调包括府兵在内的人力、物力。如何协调边地各州、府防务,统一军事管理,成为玄宗统治集团迫切需要解决的当务之急。节度使制即在此形势下建立。

景云二年(711),即玄宗监国的当年,唐廷任命凉州都督贺拔延嗣为河西节度使,授予使持节统管辖区诸州府军事权力,在西北地区设置了第一个节度使。到开元元年(713),在不到三年的时间里,唐廷先后在北边、西北边设立幽州(范阳)、朔方和陇右等节度使。以后开元五年置剑南节度使、六年置安西四镇节度使、七年置平卢节度使、十一年置太原节度使(后改称河东节度使),到开元二十一年,共在边地、内地设立了八个节度使建制。其中河西、陇右、剑南、河东等四节度是以道为名设置的。

节度使制的出现影响唐代政治重大而全面,学界已有深入研究,此不具论。对于道制改革来说,笔者认为这一制度也可以作为一个改革组成部分来看待。主要的考虑点是:该制若从管

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理层级的角度看,具有使府建制、中央直属、分级管理的中间层级设置的特点。论其源头,在魏晋南北朝是使持节都督诸州军事制,在隋、唐之际是总管府制,在唐前期便是未地方化以前的都督府制。名称不同,制度的精神实质是相似的,可谓是诸种制度及管理思想集于一体的产物。而这一点,对于几乎在同时进行的道制改革来说,是具有借鉴意义的。简要说,节度使制在道制改革方面给予玄宗集团的启发当主要有三点。一是固定使府治所驻地及建置使府僚佐的办法,二是使职经过兼职授权可以介入地方管理事务的机制,三是使职可以由驻地州府都督、刺史兼职的精神。其中又以使府管理的思想,亦即赋予州府长官使职权力,代表中央管理管内州郡的思想,对道制改革的影响较大。

2.整顿内地的地方管理,设计并尝试推行二十四都督府分管全国州县新体制。在建立节度使制的同时,玄宗集团亦着手整顿内地的地方管理,曾于掌权初年采取措施搞了一项虽未成事实却很有探索意义的改革,这就是唐史上著名的景云二年“分天下郡县,置二十四都督府以统之”事件。分析这次探索改革的主要目的,应当是尝试绕过道制的巡察体系,另辟蹊径,通过重新规划调整都督府建置及其职能,新建一套以都督驻地巡察管内州县为特点的中央—地方管理体制。

《唐会要》卷68记其事:“景云二年六月二十八日制,敕天下分置都督府二十四,令都督纠察所管州刺史以下官人善恶。汴州管宋、蔡、曹、滑、许、陈、颍等七州(以下依次列举24府管州数5—11不等)。其扬、益、并、荆为大都督府,长史正三品。其雍、洛州长史,亦加至从三品。汴、兖、魏、冀、蒲、绵、秦、洪、润、越,为中都督府,正三品。齐、　、泾、襄、安、潭、遂、通、梁、夔,为下都督府,从三品。改录事参军为司举从事,令纠察管内官人。每府置两员,并同京官,资望比侍御史。”从会要的记载看,当时的规划方案是完整的,全国被分为二十四个都督府管区,加上雍、洛特别行政区,共二十六个大的政区。诸府的级别、治所、辖州数目、长官及僚佐的品级职责等也都有细致的设计。主旨也很明确,就是拟以都督制取代分道巡察制,让二十四都督担负原由朝廷中央临时委派的巡察使、按察使所担负的责任,负责对本地官吏的纠察管理。可谓是一个全国通盘考虑的规划方案。

但是,此方案仅是设计,并未实际实行。《旧唐书?睿宗纪》:“(景云二年)六月壬午,依前代故事,分置二十四都督府。闰六月,初置十道按察使。秋七月,新置都督府并停。唯雍、洛州长史,扬、益、并、荆四大都督府长史阶为三品。”可以看出,方案出台仅一个多月,便为“置十道按察使”即仍沿用分道巡察旧制的办法所取代,停止实行。未能实行新方案的原因,从当时群臣的议论意见看,与唐初停废行台省一样,关键在于此方案具有都督分权的倾向,使人产生了“权重难制”,不利中央政府集权统治的疑虑。前引《唐会要》同卷记载了议论情况:“其年七月,诏置都督。议者以为权重难制。所授多非精选,请罢之。诏令九品以上议其事。”在这次大议论中,有赞成意见,如以能谏著称的侍御史宋务光就认为,“巡察使人,数年一出”、“往复如飞”,“设有举案,多不周悉,使车朝返,奸吏夕生”;“都督则不然,久于其职,无得苟且,岁时巡按,物无窜情”,故都督可以建。但更多的是反对意见,如右庶子李景伯、中书舍人卢仆等人认为,“东汉之时,复置州牧,王纲不振,寝以陵夷”,“今天下诸州,分隶都督,操纠举之柄,典刑赏之科”,“权柄既重,疵嚣或生,岂所以强干弱枝,经邦轨物者也。其所置都督,事恐不便。”①他们的看法是有代表性的,也切中要害。

不过,二十四都督分察州县方案虽然未能实行,其中的一些改革思路,如朝廷临时遣使出

唐代道制改革与三级制地方行政体制的形成

巡改为使职驻地分察的思路,重新调整政区区划、实行分级间接管理的思路等等,却为玄宗集团的道制改革所吸收。所以,此次事件也应视为整个道制改革的组成部分。

3.改造贞观十道,进行道制改革。这是道制改革的主体内容。景云二年开始,至开元二十二年告一段落,前后历时20多年。对唐代道制的发展和三级制体制的形成有决定性影响意义。改革的主要措施包括:分贞观十道为十二道、十五道,固定诸道治所于所部大州,京官兼使分道巡察改为州官兼使驻地采访,以及为诸道配置使司僚佐编制等四项内容。改革的目的及发展方向,是调整中央的地方管理方式,逐渐使道的建制成为一级单位实体、常设中间权力机构,形成中央通过道的中介间接管理地方的新体制。这项改革也是与前两件事同时进行的。

首先是分道,重新划分调整全国的政区区划,这是此次改革首要的也是基本的措施。又分两次完成。先是景云二年分十二道。《唐会要》卷68记其事:“(景云二年)五月,出使者以山南控带江山,疆界阔远,于是分为山南东西两道。又自黄河以西,分为河西道。”景云二年即玄宗以太子身份监国之年。前此一年,睿宗诛韦氏后,为稳定全国的局势,曾“遣十道使,赍玺书宣抚”①。会要所谓“出使者”,当即睿宗这次派出的使者。此次景云分道,虽然只分出十二道,属局部行为。但可以看出,这时的玄宗集团,已经意识到旧有的十道划分不尽合适,感到有加以调整的必要了。以后迄开元二十一年,20年中,唐廷的地方管理,中央对州县的巡察事务,就是按照新划分的十二道进行,虽然期间贞观十道的概念仍在国家政治中起基本作用,影响也更大一些。

继而是开元二十一年分十五道。《资治通鉴》卷213记其事:“是岁,分天下为京畿、都畿、关内、河南、河东、河北、陇右、山南东、西道、剑南、淮南、江南东、西道、黔中、岭南凡十五道。各道置采访使,以六条检察非法,两畿以中丞领之,余皆择贤刺史领之。非官有迁免,则使无废更。唯变革旧章,乃须报可,自余听便宜从事,先行后闻。”这次分道可以认为是景云分道思想的继续发展,但着眼于全国布局,是一次全面调整,因而意义更为重要。虽然其中的京畿、都畿两道,早在景云分道时已经做了规定,有其建制,新做调整的实际只有江南道一道,即江南道被一分为三,调整为东、西道和黔中道三道。

景云—开元分道所起的实际作用有二,一是调整了中央政府对地方的管理幅度,使之较前“适度”了。从十个大的区域管理单位,改为十五个单位,接近于两汉的十三州,但又更为适度一些。二是调整了“道”级别的管理幅度。分道以前,道一级的管理幅度较大。如贞观十道时期,平均每道管州三十左右,尤其是剑南、江南、岭南诸道,管州都在44—50以上。每道的管理幅度太大,朝廷若遣使巡察这几个道,往往很难走完全程,影响效率效益。分道以后,十五道平均每道管州二十左右,其中河北,山南东、西道,江南东、西道,剑南道等诸道管州数均有减少,岭南道虽然领州数仍多,但在内部做了相应调整,即又分设了广、桂、邕、管、容经略使等五个分管区域。道一级的管理幅度应该说也较前趋于合理了。

总之,景云、开元两次分道的意义是十分重要的。通过这两次分道,玄宗统治集团重新划分了全国的地理政区和州县归属,设置形成了十五个介于中央和地方州县之间的中间层次的管理单位,调整了中央的地方管理幅度,确立了开元、天宝时期道一级建制的基本框架,同时也为以后道一级建制的实体化发展、从而为三级制体制的形成奠定了基础。

第二个重要改革举措是在分道的同时,固定使府治所于所部大州,即改造旧的巡察管理形式,形成新的运行机制。《旧唐书?地理志》:“开元二十一年,分天下为十五道,每道置采访使,

检察非法,如汉刺史之职。京畿采访使理京师城内,都畿理东都城内,关内以京官遥领,河南理汴州,河东理蒲州,河北理魏州,陇右理鄯州,山南东道理襄州,山南西道理梁州,剑南理益州,淮南理扬州,江南东道理苏州,江南西道理洪州,黔中理黔州,岭南理广州。”

此固定采访使治所于所部大州的做法,相当于在州县设置了常设的中央派驻管理机构,思路应从常设二十四都督府及节度使府于地方的思想借鉴而来,意义也非常重要。过去由中央临时遣使出京巡行地方的惯用办法从此被打破,形成了使职常设、驻地巡察管内的新运行机制,由此把道一级建制向一级实体管理单位的发展向前推进了一步。

第三个措施是在规划分道、固定治所驻地的同时,置诸道采访处置使,规定由大州刺史或大都督府长史等地方高级官员兼任,即对传统的使职概以京官为之的用人旧法进行改革。这件事发生在开元二十二年。《唐会要》卷78记其事:“开元二十二年二月二十九日,初置十道采访处置使,以御史中丞卢绚等为之。三月二十三日,诸道采访处置使华州刺史李尚隐等,奏请各使置印,许之。”其中的“初置十道采访处置使”,据严耕望先生考证,是《唐会要》记载有误。开元二十二年所设采访处置使,实际上不是十道,而是十五道。其中京畿、都畿两道,采访处置使置于长安、洛阳,其职仍按惯例由中央官员兼任,其余诸道,则皆选本道首州或首府的刺史或府长史兼任①。

此次置采访处置使举措的意义在于:在此以前,由于政策不定,事多临时,唐廷派往地方视察的使者往往种类繁多,名称不一,如有观风俗使、宣慰使、巡察使、巡抚使、按察使、廉察使、黜陟使等各种名目,诸使的具体职责、任务各有侧重,制度很不一致。此次置采访处置使以后,一方面改变了以前的用人办法,诸道使职从此改由地方州刺长史兼任,另一方面使职的名称、职责也从此做了统一规定,不再游移不定。可以说制度从此为之一变。但是应该指出,以地方官员兼任使职这一变动虽然重要,却并非此时新创,而是初期改革政策的继续,亦即是较早就有了的改革举措之一。具体说,是从开元初年选任十道按察使之时就有的。如《资治通鉴》卷210记载:“(开元元年)九月壬申,遣益州长史毕构等六人宣抚十道。庚辰,陆象先罢为益州长史、剑南按察使。”又《旧唐书?李　传》:“开元初置诸道按察使,盛选能吏,授　润州刺史、江东按察使”。这两条材料反映出,早在景云、开元初年,十道按察使的担任者已是如毕、陆、李一类地方官员了。以后置采访使、采访处置使,是沿用了这一办法。

第四个措施是仿节度使的使府建制为道配置僚佐,亦即建立常设的办事机构和僚佐编制。关于道一级的办事机构和僚佐编制,史载不明确。《新唐书?百官志》记观察使府有副使、支使、判官、掌书记、推官、巡官、进奏官等各一人,是乾元以后事,见后论。开元改革期间的道级建制和编制,综合分析史料,大致上当有专门开设的“使司”办事机构,以及配置判官、支使、典一类使司佐属人员等。关于“使司”机构,玄宗开元所下《置十(五)道劝农判官制》有

“宜委使司与州县商量劝作农社”

②这样的话,明确使用了“使司”的名称。可知当时的道,使府人员是有专门的机关设置、办公处所的。判官之配置,文献材料反映较多,此不赘举。从《唐会要》“(开元)二十六年,敕诸道采访使判官等,自今以后并须首末经三年,其缘事故停,

不得满年限者,承优节文,准二十四年二月十九日敕成处分”

③的记载还可看出,采访使判官之设,在任职年限上是有要求的。支使一职,《唐六典》卷13有明确记载:“十道巡按,则选判官

201?历　史　研　究

①②③《唐会要》卷78诸使杂录。

《全唐文》卷25。

严耕望:《唐史研究丛稿》。

二人以为之佐。如本道务繁,得量差官人历官清干者,号为支使。”至于诸道使司僚佐可能还有典的配置,虽无直接记载,但可从《唐六典》卷2关于使职僚佐配置的一般规定中推知。“凡别敕差使,事务繁剧、要重者,给判官二人。每判官并使及副使,各给典二人。非繁剧者,判官一人,典二人。使及副使各给典一人。四品以上清望官,别给孔目官一人。”此规定是使职僚属配置通则。诸道的按察、采访使属使职范围,故其僚属配置当从此通则,即亦应有典职之配给。

以上对景云、开元时期道制改革的主要做法和措施内容做了考察。总之,这一时期改革的特点是探索,经过建立节度使制和设计二十四都督府制等探索尝试,最终选择了改造道制的发展方向,并有所收获,即如确立了十五道的政区单位区划,规定了道的治所部州,改变了全由京官任使的旧办法,初步形成了常设使司机构和使职驻地巡察的中央集权、分级管理新机制,等等。这一切使得道的体制在唐国家行政中的作用增强,发展成为一级中间权力机构、行政单位实体的可能性增加,为天宝以后下一阶段道制的改革打下了基础。

景云、开元时期道制改革的实际效果,即在改善国家行政管理方面所起的实际作用也是很明显的。例如,由于使职常设,驻地巡察,职责明确,并注意精选能吏,充实使职队伍,开元、天宝时期的地方吏治和州县行政效率效益,与此前相比有了较大的改观。特别是玄宗统治前30多年,唐国家与地方治理出现了史家所称誉的“开元之治”局面。

三　乾元—大历时期的道制改革与唐后期

三级制地方行政体制的形成发展　

这一时期的改革是在8年安史之乱战争期间及战后恢复整顿社会政治经济秩序的过程中完成的,经历了肃宗、代宗、德宗初年三个阶段20多年的时间(756—782),至大历、建中之际告一段落,以大历十二年至建中三年整顿百官月俸的同时制定诸道使府人员俸禄为标志。其特点是受战争影响较大。看起来诸事权宜,比较混乱,其实有其发展的逻辑。趋势是道一级建制的管理区划在战时调整中变小,但道作为一级中间权力机构、行政管理单位实体的地位和作用进一步加强,并通过与节度使制的结合,增加了军事管理方面的功能。随着道的实体化发展过程的完成,唐廷的地方行政管理逐渐形成了中央—40余道—300余州、府—1400余县的三级制体制。同时也逐渐形成了方镇割据北方、朝廷实际控制区域收缩到中原、南方地区的政治格局。主要举措可归纳为四件事,分述如下。

一是整顿开元以来的采访处置使制度,通过对原有的十五道区划进行重新调整(逐渐细分为四十余道)、改采访使为观察使等办法,建立战时需要的地方管理体制和运行机制。这个过程始于战争初期肃宗至德、乾元年间,至代宗、德宗之际告一段落,经历的时间较长。

首先是至德、乾元初年,肃宗朝廷在组织调动地方力量反击叛军的过程中,对开元以来的十五道采访处置使制度进行整顿。主要措施是停采访使,即终止现任诸道采访处置使行使权力;同时改置观察使,即以观察使为名任命新的诸道长官,取代原来的采访使。通过这种办法,建立新的地方管理秩序。《唐会要》卷78记其事:“乾元元年四月十一日诏:‘近缘狂寇乱常,每道分置节度。其管内缘征发及文牒、兼使命往来,州县非不艰辛,仍加采访,转益烦扰。其采访使,置来日久,并诸道黜陟使,便宜且停,待后当有处分。’其年,改为观察处置使。”《旧唐书?地理志》追述其事:“至德之后,中原用兵,刺史皆治军戎,遂有防御、团练、制置之名,要冲大郡,皆有节度之额,寇盗稍息,则易以观察之号。”

停采访、置观察的举措具有双重意义。既意味着朝廷的地方管理方式有所变化,也意味着

301?唐代道制改革与三级制地方行政体制的形成

地方政府官员的新旧人事变动。实行这一措施的主要动机在于:战争时期,过去那种采访处置使和正常的管理方式已经不适应形势的变化和发展需要。用肃宗停采访使诏的话说就是:时下的州县,当务之急是人力物力征发等战争动员支援问题,诸事“非不艰辛”,而采访使等旧官员却不识时务,在那里“仍加采访”,像平常一样行使职责,结果是“转益烦扰”。

不过,当时停采访、置观察的举措有两点应当引起注意。其一,这次调整,停采访是一道诏令完成的,置观察却并非统一行动,一次完成,而是随着战事发展陆续进行、随时配置的。例如,统计《新唐书》卷64—69方镇表可以看出,自设置第一个观察使(东都畿观察使)起,至元和初年,唐廷亦置亦废,先后在各地设置了约35个观察使建制。而印证以史传如《旧唐书?肃宗纪》等记载,可以看到,乾元元年至二年,唐廷整顿的重点仅在东都畿、淮南道、浙江西道、山南东道和剑南道等五个地区,先后宣布了户部尚书李洹、升州刺史韦黄裳、饶州刺史颜真卿、陕州刺史来　等八人的节度、观察使任命。这一现象说明肃宗乾元元年这次旧制整顿,事先并没有做通盘考虑,可以说只是一种应变权宜之计。其二,也是比较重要的一点,改采访为观察,表面看似乎意味着两种职务的职责内容有了变化,过去采访使可以调查处理州县政务,现在观察使只是观察监视州县。其实并非如此。从以后的发展看,这次采访、观察之替代,只是名称改变而已,职责内容没有变。即观察使的权力与过去采访使的权力其实并无二致,虽然名义是“观察”,实际仍有权直接处理管内州县政务。而且由于兼带都团练使、营田使等军事职衔,战时战后的观察使权力较之过去的采访使还有所扩大。所以时人颜真卿谈观察使才有了如此体会:“国家设观察使,即古州牧部使之职。代朝廷班导风化而宣布德意,振举万事而沙汰百

吏者也。民俗之舒惨,兵赋之调发,刑狱之冤滥,政治之得失,皆得以观察而行之。”

①宋人洪迈评论唐观察使制也才有这样的看法:“(观察使)但令访察善恶,举其大纲,然兵甲财赋民俗

之事无所不领,谓之都府。权势不胜其重,能生杀人,或专私其所领州而虚视支郡。”

②由此也可以看出一个问题,即肃宗托辞“烦扰”而停采访改观察,其实际意义可能只是启用新人,致力于新班子人事调整而已,对于采访处置使制度本身并无影响。

其次是划分十五道为四十余道,调整地方区划,实行中央政府对地方的战时管理。杜佑《通典》卷32州牧刺史条注记其事:“至德之后,改采访使为观察,观察皆并领都团练使。其僚属随事增置。分天下为四十余道,大者十余州,小者二三州,各因其山川区域为制。诸道增减不恒,使多沿革不一,举其职例,则皆古之刺史云。”

十五道变为四十余道,从地方管理体制发展的角度看很有意义,意味着唐代道制又一次重要的变革。以后至唐末百十余年唐廷对地方的管理,就建立在四十余道的框架基础之上。但是,若问其划分动机,则可以看出此举与观察使的设置如出一辙,即并非出于有意识的制度建设的考虑,而同样是应变之计、权宜行事的结果。

从《旧唐书?地理志》的记载可以看出,当时的区划调整主要考虑的是两个因素,一是战争需要,二是杜佑所说的“因其山川区域”。因此道的划分显得没有章法,管州或多或少,分布疏密不一。有战事的地方分布就密一些,管州数就少一些;属于后方地区的地方,情况则正好相反。例如统计旧志所记分道情况,乾元迄大历、元和,唐廷在原十五道基础上共陆续划分添置了四十七个道一级单位建制。其中原东都畿采访使和河南道被一分为十,先后设置汝、孟、汴、滑、许、郓、兖、徐、青、陕州等十个节度使或观察使。一个节度或观察使仅管三五州。以下

401?历　史　研　究

①②《文献通考》卷61《职官十五》引。

颜真卿:《送福建观察使高宽仁序》,《全唐文》卷337。

京畿和关内道分置六节度或观察使,河东道四使,河北道五使,山南西道仍旧,东道分东道、荆南、鄂岳等三使,剑南道分东川、西川二使,淮南仍旧,江南东道分浙江东、西道和福建观察使等三使,江南西道分宣州、西道、湖南观察使等三使,黔中道置观察使,岭南道分广、桂、邕、容、安南等五个或节度或观察或经略使。如果不计战争不久已陷吐蕃的陇右、河西两道三节度,原来的十五道三百余州,这时共计被陆续划分成了四十四个道一级的建制,此即杜佑所谓“分天下为四十余道”。而其中的河北、河南、关内三道及都畿、京畿采访使等五道,因地处战区,分划最突出,节度或观察使分布密度最大。

不过总的看来,不论出于何种考虑,通过以上两项措施,肃、代统治集团确实是改造了开元以来实行近20余年的十五道采访处置使制,初步建立形成了新的具有战时体制特点的地方管理体制。以后唐廷政府的地方行政,就通过这四十余道的间接分级管理进行。开元以来的十五道概念,则渐被淡忘于实际行政,仅留存于文献史册之中了。

第三项措施是在分道、改置观察使的同时,发展节度使制,即广置节度使于诸道有戎旅之州郡,加强中央对地方军事的控制管理。亦即以任命专职或兼职节度使的形式,赋予道一级地方长官以指挥管内州县军事的权力,以此实现战时地方行政的军政一体化管理。

战争之前,唐廷仅设八至九节度于河北、河东、陇右、河西和剑南等五道,五道诸节度使的管理与十五道采访使的管理是两套系统。战争爆发后,为加强地方的战时管理,肃宗开始一面调整采访使制,改采访为观察,一面推广节度使制,在诸道有战事的要冲州郡置兵、设节度使。

《旧唐书?肃宗纪》:“(乾元元年)三月乙亥,山南东道、河南、淮南、江南皆置节度使。”这是战争初年最早设立于内地诸道的四个节度使。此后据旧地理志、新志方镇表等文献所记,唐廷在陆续分置四十余道的过程中,先后在其中的三十余道聚兵、设节度使或防御使。王鸣盛《十七史商榷》卷78“四十七使”对旧志所记诸使数目做过分析,指出:“(旧志)分列诸使凡四十有七。内单称节度使者三十五……单称观察使者五,单称经略使者二、称经略、观察使者一……新王彦威传:至德至元和,天下观察十、节度二十九、防御四、经略三,此数又参错不合,存疑。”

杜佑《通典》则对迄贞元年间分道置使情况做了这样的综述:“自至德以来,天下多难,诸道皆聚兵,增节度使二十余道。其非节度使者,谓之防御使,以采访使并领之。采访使理州县,

防御理军事。初节度与采访各置一人,天宝中始一人兼领之。”

①从以“采访使”为称来看,杜佑所记反映的主要还是乾元元年以前的情况。其时战争爆发不久,采访使尚未停代,其与节度使之间还是一种前者分理州县、后者专主军事的关系。但以后随着时局的发展,情况逐渐发生了变化。由于要求于州县的军事行动日益频繁,节度使越置越多,朝廷地方管理对节度使倚重的程度也越来越大。节度使开始介入管内州县政事了。《册府元龟》和《旧唐书》记载的两道敕令就反映出,这时的节度使已经处在与观察使同等的行政长官位置上了。其一,“代宗宝应元年十月诏:如闻诸道节度使不承正敕,妄有征科。州县望风便行文牒,务为逼迫……其州县除正

敕支遣外,不得转承诸使文牒征率一物以上。”

②其二,“(永泰元年)十二月己酉敕:‘如闻诸州承本道节度、观察使牒,科役百姓,至户口凋敝。此后委转运使察访以闻。’”

③而这时的朝廷,?

501?唐代道制改革与三级制地方行政体制的形成

①②③《旧唐书》卷11《代宗纪》。

《册府元龟》卷147帝王部恤下二。

《通典》卷32都督条注。

用人往往不改过去开、天时期节度使用人办法,一旦人选合适,就诸使兼领于一身,权力交给一个人,这也使得原以军事为主的节度使在地方行政中的地位越来越重要。发展到后来,节度使的道与观察使的道,除了聚兵设军之有无以外,功能作用上已没有什么差异。观察使要兼刺史或府长史,带使持节都督诸州军事、都团练使以及营田使等衔,是军政一体化地方长官;节度使也要兼刺史或府长史,带观察、支度、营田使等衔,同样是军政一体化地方长官。出现了《唐会要》卷78所谓“初,景云、开元间,节度、支度、营田等使,诸道并置,又一人兼领者甚少。艰难以来,优宠节将,天下拥旄者常不下三十人。例衔节度、支度、营田、观察使”的情况,原本不同的两套体制结合了。

第四项措施是整顿观察使府建制,将使府系统纳入正式官制系统。即在战后恢复秩序,整顿道治、吏治、税制的过程中,通过制定诸道使府长官及僚佐俸禄以及完善诸道进奏院制度等等措施,进一步使道级建制向实体化发展。这一过程主要在代宗大历年间整顿战后秩序时进行,延续到德宗建中初年。

首先是为道的使府长官及僚佐制禄。此前的诸道使府官员,由于或以州刺史、府长史或京官兼职,或从州县佐吏抽调,其俸禄等待遇是根据本职官品,跟着州县或京官的制俸办法走的。使府辟用幕僚,也是或给州佐职衔,或带台省官衔,待遇跟着州县或京官的办法走,都没有专门的规定。此时,使府的人员编制已比较齐全,人数也增多,有了做出专门规定的需要。又关于编制,从《新唐书?百官志四下》的记载看,这时的诸道使府系统,编制大致与节度使府相同。一般分为观察使、团练使和防御使三个系统,三使分府办公,各有僚佐配置。其配置情况,新志记载为:“观察使:副使、支使、判官、掌书记、推官、巡官、衙推、随军、要籍、进奏官,各一人;团练使:副使、判官、推官、巡官、衙推,各一人;防御使:副使、判官、推官、巡官,各一人。”若诸使一人兼领,如观察使又带节度使、都团练使、防御使、营田使等衔,幕府规模较大,僚佐人数当更多一些。

大历十二年至建中三年(777—782),唐廷在整顿俸制、定内外百官月料钱的同时,专门制定了使府官员的料钱标准和发放办法。《唐会要》卷91记其事:“(建中三年五月,中书门下奏得刘晏、韩　等状)厘革诸道观察使、团练使及判官料钱:观察使,每月除刺史正俸料以外,每使每月请给一百贯文。杂给准时价不得过五十贯文。都团练副使,每月料钱八十贯文,杂给准时价不得过三十贯文。观察判官,每月料钱五十贯文。支使,每月料钱四十贯文。推官,每月料钱三十贯文。巡官准观察推官例。以上每员每月杂给,准时估不得过二十贯文。如州县见任官充者,月料、杂给减半。刺史知军事,每人除正俸外,请给七十贯文。如带别使,不在加限。杂给准时估不得过三十贯文。”

为观察使等使府官员制俸具有十分重要的意义。它标志着自开元、天宝以来,道一级建制首次被正式纳入唐廷的行政管理体制,成为一级政府单位,实体化了①。

其次是整顿进奏院制度,健全完善中央与诸道、州县之间的公文行政管理系统。在此以前,地方上中央的州县文牒等公文是通过诸道驻京师办事机构所谓上都邸务上达的,邸务负责人称留后使。中央下文也交由邸务送达本道。此时的整顿改革,主要是统一名称、规范设置,正式形成诸道进奏院制度。《唐会要》卷78记其事:“大历十二年五月十一日,诸道先置上都邸务,

601?历　史　研　究

①关于大历十二年制百官月俸意义及其与唐中后期国家预算关系等问题,陈明光《唐代财政史新编》(中

国财政经济出版社,1991年)有深入研究。其中关于使府的料钱支付,指出是进入驻所州的州县预算。请参看。

名留后使,宜令改为上都进奏院官……十四年二月四日敕:‘准诸道上都进奏官,自今以后,并不须与正官’。”

整顿进奏院制度的意义,从地方行政管理的角度看有两点。一是正式肯定了现行的中央—地方公文上达、下达运行方式,亦即肯定了道级建制在公文运行上的中介管理地位,州县公文已不能专达中央省司,须转由本道上达。二是规范了制度管理,以前的上都邸务现在正式改为进奏院,负责人改称进奏官,院务人员纳入了本道的使府编制。

以上是对乾元—大历时期道制改革主要举措的考察。总之,这一时期的改革可以认为是唐代道为基础的三级制地方行政体制形成时期的改革。通过调整管理区划和整顿管理队伍,改造开元以来的十五道为四十余道,建立观察使制,推行节度、观察军、政合一领导体制,以及建设道级使府的管理制度等举措,经历战时和战后20多年的时间,肃、代两朝统治者把地方行政管理推进到了道成为一级行政单位实体的三级制发展阶段。

以后的百余年,在德、宪贞元、元和年间,武、宣会昌、大中年间,唐统治者也曾根据方镇形势的发展变化,从区域划分、管州增减、职权范围和使府僚佐改转台省官办法等方面继续对道制做过补充性调整。但是总体看,这百余年唐廷的地方行政管理,基本上是在肃、代至德宗初年的道制改革形成的体制框架和运行机制基础上运行的。

结语

唐代道制的改革发展和三级制地方行政体制的形成是一个渐进的过程,经历了景云—开元时期和乾元—大历时期两个大的阶段。第一个阶段的发展特点是改造贞观十道的虚设巡察单位性质,使之逐渐向实体的地方管理层级机构的方向发展,道的建制增加为十五道,有了固定的治所,使职的职能范围扩大,并配置了道的使司编制。第二个阶段的发展特点是受战争影响,与节度使制结合,进一步扩大道的建制为四十余道,加强了观察使、节度使等使职在地方行政管理方面的作用,同时从职制俸禄等方面改进加强道一级的制度建设,使之单位制度化、行政实体化。此后唐廷的地方州县行政,就在四十余个道级单位的间接管理下运行,形成三级制的管理体制和运行机制。

唐代道制改革有积极的历史和现实意义,也有启发后来的经验教训。其总的精神是进步的,符合制度史发展趋势的。积极意义有三:一是理论上看,这是一次在国家治理问题上,关于中央与地方的关系处理,国家采取什么样的形式管理地方行政为合适的理论和实践探索,对中国的地方行政制度建设发展来说具有理论探索和实际推动的积极意义。具体说,其改革与探索实践推动了中国历史上以中央集权、间接分级管理为特点的三级制地方行政体制的建设发展。

二是历史上看,唐代的道制改革及发展实践,在中国地方行政制度发展史上具有总结前代,开启后来的划时代意义。不仅继秦郡、汉州之后开辟了一个唐道的时代,也为后来宋路、元明清行省和近代省地县制的发展做了阶段准备。另外,唐道的发展甚至对东邻日本、朝鲜的地方行政体制建设发展也有深远影响。例如,直到今天,两国的地方行政体制中都还保留着道一级的建制。

三是现实上看,道制改革解决了唐廷国家行政的实际问题,通过道一级中间管理层级的成立和发展,一定程度改善调整了唐廷中央的地方管理幅度,并且改善调整了国家发展与地方发展之间的关系,提供了地方发展的制度环境。同时也因此而具有合理配置管理资源、达到行政成本节约的意义。例如,很多材料表明,不论是在玄宗时代的十五道采访处置使时期,还是在

701?唐代道制改革与三级制地方行政体制的形成

历　史　研　究

肃、代以后的诸道观察处置使时期,由于实现了中央对地方的分级间接管理,调整改善了管理幅度,地方行政(在中后期是方镇以外、唐廷控制区域的地方行政)在道管州的层面基本上是管得住、有效率的。

不足之处、负面影响和经验教训也可以指出两点。一是从制度建设的角度看,唐代的道制改革,在制度的设计思想方面有缺陷。例如,道的机构建制始终采取了使职管理的形式,没有比照如州、府的司、曹部门等建制形式来建立,即没有正规政府化。因此在职能机构的设置上,官员的类别、品阶等职务编制上,上与中央省司部门,下与州府县司、曹职能部门,都不能做到相对应。这对行政的运行是有影响的,对道制的正式化发展也有影响。唐中后期的地方行政,办事方式、运行机制变化较大,使职差遣的办事方式占优势,可以说与道制的使府性质不变有一定关系。又例如,虽然经过选择,最终还是形成了军政合一、战时体制性质的政府形式。节度、观察两套系统结合,兵权、事权集于一身,道的长官既是军事长官,也是行政长官,政府与军区不分,始终是一种战时体制的性质,这一点对于行政的运行,道级建制的军政分开,走向政府职能正常化,也是有影响的。

二是从用人角度看,唐代的道一级人员配置,在选官用人办法和政策方面有问题,与中央统一的地方州县官吏配置、选调用人办法有冲突,形成了用人上的双轨制。这对于加强中央集权来说是不利的。一定程度上也造成了唐后期官制、用人及管理制度的混乱,以及干弱枝强局面的形成。例如,按照隋以来惯例,州县官吏的选调任用,九品以上须经过中央吏部,或制授、或奏授,终唐一代皆如此。而道一级建制的人员使用却是例外,即一般判官、掌书记等僚佐可以由使府直接辟除署用,只走一下“奏授”的形式,节度、观察使有完全的任用权。大历年间,沈既济上选举议,称“今诸道节度、都团练、观察、租庸等使,自判官、副将以下皆使自择,纵使其间或有情故,大举其例,十犹其全。则(汉)辟吏之法,已试于今,但未及州县耳。”①就反映出早在代宗改革不久,此种现象已经比较普遍了。又例如,按唐选举制和转迁办法,正常情况下州县的长官及重要司、曹佐吏是全国选调流动的,不易形成地方势力。但是道的情况却不同。由于使府自辟的僚佐大多来自并长期供职于本地(只有少数授予台省官衔者以后可以改转正式台省命官,有机会流动),地方势力就有可能在道一级的政府管理部门中发展起来。中央任命的使府长官与本地自辟人员之间也存在着利益矛盾,分别是不同利益的代表者。发展到唐晚期,道作为一级行政机构已经逐渐失去了中央政府代表的特点,而陷入地方利益集团的网络。具体表现就是道仍可以管住州,中央却逐渐管不住道了。来自中央的命令,如向州县征纳税收等,往往会在道一级的执行部门偏离政策,执行走样,形成与地方利益的对峙。以上两种情况,显然都对中央集权的维护有不利影响。唐廷后期政治,越到晚期对地方的控制力越弱,发展到后来已经完全是干弱枝强、地方势力雄张,形成所谓“国命所能制者,河西、山南、剑南、岭南西道数十州,大约郡将自擅,常赋殆绝,藩侯废置,不自朝廷,王业于是荡然”②的局面,其中原因固然多且复杂,但与这种双轨用人办法造成的人力资源配置和利益的矛盾冲突不无关系。

〔作者郭锋,1956年生,副教授。国家高级教育行政学院　102600〕

(责任编辑:高世瑜)①

《资治通鉴》卷226大历十四年条引。

②《旧唐书》卷19下《僖宗纪》。

CON TEN TS

Out of his aspiration to protect the interests of his party his relations with the representative of the So2 viet Union deteriorated,which finally led to the“March Twentieth Incident of1926”(or the“Inci2 dent of Zhongshan Military Ship”).The occurrence of this incident was due to his gross misunder2 standing of some information,but it cannot be denied that his unique personality and mentality played a great part in the incident.

A Study of the Order for Japanese T roops during N anjing Slaughter in1937Cheng Zhaoqi(68)

Sixty2five years ago the Japanese army mass killed the Chinese prisoners of war after they cap2 tured the city.How did the atrocity occur?In other words,did the Japanese rank2and2file soldiers slaughter the Chinese people on the order from the high command or completely on their own?It is difficult to give an answer to this question due to insufficient documentary evidence.The so2called “school of fabrication,”a group of Japanese who defend the Japanese war criminals,flatly denies that there were any orders from above.However,through sorting out of the existing records of Japanese army units and individuals,it can be proved that the diaries of two Japanese soldiers Yamada K eisan and Nakajima Chikuhei and the relevant record of combat of a Japanese infantry unit were actually the record of the order for massacre of Chinese prisoners of war.

C ategories of Ceremonies of Offering Sacrif ices to Ancestors during the Late Shang Dynasty

Liu Yuan(80) Ceremonies of offering sacrifices to ancestors during the late Shang dynasty were traditionally classified according to the supposed receivers of the sacrifices.Obviously this classification has a lot of drawbacks and calls for reflections and criticism.The ideal method is to classify these ceremonies ac2 cording to whether or not they had specific motives.The specific purposes of the late Shang cere2 monies of offering sacrifices to ancestors were mostly to avert misfortunes or disasters,exorcise evil spirits,and to entreat ancestors to bestow favors.The loosely institutionalized ceremonies as reflected in some oracle inscriptions on tortoiseshells or animal bones as well as strictly institutionalized cere2 monies to sacrifices to ancestors did not involve specific purposes.Investigations of temporal distribu2 tion of different types of ancestor worship ceremonies will help get a clearer picture of the development and changes of peopleπs thinking during the Shang and Zhou dynasties.

R eform of the Circuit System and Formation of the Three2level Local Administration during the T ang Dynasty Guo Feng(95) The reform of circuit(a province2size area)system during the Tang dynasty was a comprehensive

reform of local administration oriented towards centralization of authority in the court and state admin 2istration at different levels.The reform started from the period of emperors Ruizong and Xuanzong and came to a temporary stop in the period of emperors Daizong and Dezong.It was divided into two major phases with the first from the reign of Jingyun to the reign of Kaiyuan and the second from the reign of Qianyuan to the reign of Dali.The task of the first phase was to change the nominal nature of X un 2chashi of ten circuits (Touring Surveillance Commissioner ,created in the tenth year of the Zhenguan reign (627AD ),who was a central government official ,often a member of the Censorate ,delegated to tour a multi 2prefectural region ,investigating and reporting on conditions among the people ,the conduct of officials ,etc.)and transform the circuits into substantive local administrative organs.The second phase of reform came under the influence of war ,the role of Guanchashi (Surveillance Com 2missioner ,originally one of many delegates from the central government )and Jiedushi (Military Commissioner )was strengthened in local administration.Meanwhile the institutional reconstruction was enhanced at the level of the circuit ,which was delegated with great substantive power.During the second phase of the reform and the following one hundred years the local administration of the Tang dynasty was run within the three 2level administrative system ———circuit ,prefecture and coun 2ty ———with the circuit as the highest local government.

Business P artnership in China from the T enth to the Fourteenth Century

Liu Qiugen (109)

Business partnership came into being in ancient China and had matured by the Song dynasty.There were three forms of partnership during the Song and Yuan dynasties :one was pooling of capi 2tal ;the other was capital from one partner and labor from the other partner ;the third was a mixed form ,something between the above two forms ,that is ,pooling both capital and labor.In the first form of partnership ,the profits were distributed between the partners according to the proportion of the capital.With the second and the third forms of partnership there was usually a fixed ratio between capital and labor with regard to profit distribution.By this period of time the ownership of capital was separated from its operation and the partnership was pregnant with the bud of limited liabilities.Part 2nership developed a step further beyond the relationship of individuals and assumed a corporate nature.On the other hand ,the trend towards a joint 2stock system was not obvious and neither the Song nor the Yuan government formulated any laws and policies concerning business partnership.

2500Years since the Birth of Democratic Politics ?

———Contemporary Studies on the Democratic Politics of Athens in the West Huang Yang (123)

?191?HISTORICAL RESEARCH NO 16,2002

中国行政管理体制改革的历史经验和基本特点_唐铁汉

国家行政学院学报　2008.6 改革开放30周年专稿 [收稿日期]2008-10-13 [作者简介]唐铁汉,国家行政学院原副院长,研究员. 中国行政管理体制改革的历史经验和基本特点唐铁汉 (国家行政学院,北京100089) [摘　要]随着改革开放的发展,我国行政管理体制改革走过了近30年的历程。30年来,我国行政管理体制改革经历了一个从量变到质变、从局部到全局的不断深化的历史进程,改革取得了重大进展和显著成效。当前,以科学发展观为指导,继续深化行政管理体制改革,需要更深刻地认识改革的基本特点和规律,认真总结改革的历史经验,采取得力措施,努力实现建立与完善中国特色社会主义行政管理体制的战略目标。 [关键词]改革开放;行政管理体制改革;特点和经验 [中图分类号]D 035 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2008)06-0015-05 改革开放以来,我国先后进行了五次大规模的行政管理体制和政府机构改革,分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年的改革,党的十七大以来又开始了新一轮的改革。回顾近30年的改革成就,可以用“一个基本判断”和“一个历史性转变”来概括。所谓“一个基本判断”,即我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求,有力保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。所谓“一个历史性转变”,即基本实现了从传统计划经济体制下的行政管理体制向适应社会主义市场经济需要的行政管理体制的转变。尽管改革还要继续深化,深化改革的任务还很艰巨,尽管建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制还要经过一些时间,但是,从总体上说,体制转换、政府转型已经取得重要成果。特别是党的十六大以来,我国行政管理体制改革不断深化,取得了历史性的新进展和新突破。总的看,近30年来,我国行政体制改革的方向逐渐明确,力度不断加大,成效日趋明显,政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系正在发生深刻的历史性变革。通过深化行政体制改革,冲破了传统计划经济体制的束缚,促进了社会主义市场经济体制的建立与完善,极大地调动了人们的积极性,解放和发展了社会生产力。改革开放30年来,我国的G D P 年均增长9.8%;财政收入年均增长13%以上;进出口额年均增长17%以上;人均G D P 由200多美元增长到2600多美元,创造了世界经济中一个大国持续发展的奇迹。这一巨大的变化与行政管理体制改革密不可分。在行政管理体制改革中,中央政府加强了宏观调控,我国的生产力水平、供求关系、体制环境、对外经济联系都发生了重大变化,国民经济正朝着良性循环的方向发展。一、我国行政管理体制改革的历史经验和基本特点回顾改革开放以来我国行政管理体制改革的历程,有六条基本的经验需要肯定。一是中国的行政管理体制改革必须坚持正确的指导思想和方向。这就要以中国特色社会主义理论体系为指导,坚持科学发展观,以适应社会主义市场经济体制为改革的着眼点,把转变政府职能作为改革的核心与关键,加强和完善政府的 DOI :10.14063/j .cn ki .1008-9314.2008.06.006

推进街道社区社会管理体制改革创新社区管理模式

关于推进街道社区社会管理体制改革的意见建议元宝山街道工委书记白书强为进一步深化我区城市管理体制改革，充分发挥街道、社区在城市管理中的基础性作用，全面提升城市管理精细化水平，现就深化街道、社区管理体制改革提出如下意见。一、街道社区社会管理体制存在的问题一是街道办事处职能定位模糊。街道办事处作为政府的派出机关，随着城市化进程加快、权利下放等原因，工作任务日益繁重，职能超载、负担较重。街道办事处工作职能与社区重复，同时承担行政管理和服务居民的职能，由于缺少完成任务的职权、条件和经费，造成了街道权责不统一，看得见、管不了现象突出。二是社区行政化现象明显。区职能部门过多地向街道下达工作任务，街道只能将工作延伸到社区，导致社区偏重行政职能，使社区成为了各部门的综合“下设机构”，无限小的权力承担着无限大的责任，过重的行政化负担，削弱了社区自治服务职能。三是社区“两委两会”服务职能弱化。社区社会组织联合会由于缺少专业人才，能够融入社区的正式组织少，导致社区居民活动形式单一，多以文体活动为主,缺少扶危济困、捐资助学、生态环保等公益慈善类服务组织和心理咨询、法律援助、幼教、老年健康、美体健身等社会领域类服务组织。同时，各社会组织均为纯民间社会组织，由于缺乏资源和获取资源的能力，只能通过社区经费投入，社区帮建单位支持开展活动。社区共建理事会受调协机制、激励机制、督考机制不完善，以及各成员单位参与热情参差不齐等因素影响，组织开展活动不多，对居民需求了解不全面、不深入，一些合理诉求解决进展缓慢。特别是一些属于区级职能部门应该承担的责任，直接转嫁给社区负责，使社区成为责任的集中地、矛盾的聚集地，也降低了群众的认可度。

中国行政管理困境及体制创新

中国行政管理困境及体制创新摘要：随着经济全球化和信息全球化的迅速发展，并在各国政府治理一轮又一轮的改革浪潮中，各国对行政管理治理有取得长足的进步，但是在进步的过程中，也出现了行政管理治理的困境，这便是当今行政管理治理发展存在矛盾的地方，中国，作为一个从成立到发展只有不到七十年的国家来说，其行政管理治理体制的不足之处远远高于世界其他国家，但也有其自身的优势。关键词：行政管理治理；体制困境；体制创新 20世纪80年代以来，我国虽然进行了多次行政体制改革，取得了一定成效。但其行政体制创新目标和方向、行政权力配置结构、行政机关设置、行政管理运行机制、政府管理方式等方面仍存在明显不足，特别是运用法治思维深化改革、推动发展、促进创新的能力还有待进一步提升。因此，党的十九届三中全会中提出，面对新形势新任务，全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。由此所决定，创新行政管理体制也必然成为全面深化改革的核心，而遵循法治维度积极推进行政体制创新是构建中国特色行政管理体制基本路径。 1.行政管理体制存在的困境经过三十多年的改革开放，中国社会主义市场经济体制初步建立，民主政治建设不断推进，社会管理体制逐步理顺。但一些深层次矛盾和体制性障碍还严重制约着经济社会的发展，国家的改革已经进入攻坚阶段。现阶段改革的复杂性、艰巨性和风险性比上世纪80年代的改革开放大大增加，也面临着诸多的阻力和困难。一方面改革创新没有现成的经验可以直接借鉴，必须通过体制机制的创新，最终形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。另一方面改革创新必须确保正确发展道路方向，确保要在法治框架下，运用法治思维和法治方式推动改革发展创新。因此，行政管理体制创新既具有必然性和必要性，也具有矛盾性和挑战性。目前我国行政管理体制困境主要包括三方面：（1）、行政管理体制法制保障不足。行政管理体制创新过程中法治思维约束力难以形成。改革开放三十多年来，中国的法治发展始终是在政府的强力推动下进行，其特殊的法治发展模式既具有国家权力资源和制度工具的强力优势，也存在着自身无法克服的缺陷。（2）、行政管理体制形式法治与实质法治边界难以厘定。行政行为和行政体制创新的形式合法化出现逻辑悖论，由于政府行政机关身兼立法与执法双重职能，也使得部门利益和地方利益法制化趋势明显强化。因此，行政行为和行政体制创新的实质合法化也出现逻辑悖论。在行政管理体制创新的实践中行政合法化的逻辑悖论非但没有消除却进一步加剧。（3）、行政管理体制的必要社会法治环境缺失。行政体制创新的合法性欠缺。中国特色社会主义行政管理体制的理想目标，建成服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府，而行政体制创新的所有目标的基本前提和保障是法治，而行政体制创新的合理性认同度较低。行政体制创新的社会法治环境缺失。目前我国行政体制创新难以取得实质进展的根本原因是社会主体法治信仰的普遍缺失，服务型政府和法治政府建设缺乏基本的社会法治环境。 2.行政管理体制创新

行政管理体制改革的思路和措施

行政管理体制改革的思路和措施 ——中国行政管理学会2006 年年会暨 “落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会观点综述中国行政管理学会贯彻落实中央关于科学发展、构建和谐社会的战略决策，需要政府管理体制的不断改革创新。为了认真总结各级政府部门推进行政管理体制改革实践的有益经验，及时探讨行政管理改革的理论进展，2006 年8 月19 ～20 日，中国行政管理学会和广东省行政管理学会在广东佛山联合召开了“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2006 年年会。中国行政管理学会会长郭济，广东省委副书记、省行政管理学会会长刘玉浦，中国行政管理学会副会长夏书章、顾家琪，副会长兼秘书长高小平等出席会议并讲话。中央国家机关有关方面领导同志，国内行政管理学界著名专家、学者，地方党政部门的实际工作者，科研院所从事行政管理研究的理论工作者共380 人参加了会议，研讨会共收到论文338 篇。根据年会主题，本次研讨会集中探讨了四大专题：行政管理体制改革和政府治理创新，政府决策科学化和依法行政，政府和社会主义新农村建设，政务公开、电子政务和绩效评估。与会人员经过深入讨论，分析了当前我国行政管理运行中的一些重大理论和实践问题，探讨了推进行政管理体制改革的方向和路径，并对政府行政管理如何更好地贯彻落实科学发展观提出了对策和建议。现将会议的有关观点综述如下。一、落实科学发展观和行政管理体制改革用科学发展观指导行政管理体制改革。会议首先强调要用科学发展观指导行政管理体制改革。高效管理和科学发展存在辨证的关系，实现科学发展要靠高效管理，管理要以科学发展为方向。正确的发展观是高效管理的保证，现代公共管理必须坚持以人为本，注意全面发展，强调协调发展，保证可持续发展。有学者回顾和分析了我国的行政管理体制改革历程，认为改革既取得了巨大的进展和宝贵的经验，也存在着很多问题，影响了科学发展观的贯彻实施。一是始终没有制定一个行政体制改革的总体规划，理论研究尚不足，改革目标不清晰。二是由于改革总体目标不清晰，转变政府职能思路比较模糊，缺少科学发展的思想理念，只注重随着市场经济的发展进行经济管理部门的改革，而忽略了社会管理部门和公共服务部门的改革，转变职能没有新突破，人民群众需要的公共物品和公共服务供给不足。高度重视行政体制改革的重要性。与会人员强调在以人为本，全面协调可持续发展的总体要求下，我们必须高度重视行政体制改革的重要性。行政体制改革的进步能推进其它方面的改革，而其滞后则会对各方面改革造成体制性障碍。当前经济社会发展中产生的很多问题，其

行政体制和行政机构

四、行政体制和行政机构 1．行政体制概述 (1)行政体制的含义和内容。行政体制是指国家行政机关的组织制度。在公共行政中发挥着重要的制度保障作用。一个国家的行政体制是否合理、健全，对公共行政的效果会产生深刻的影响。行政体制通常与国家的立法体制、司法体制相对应。行政体制包括广泛的内容，例如，政府组织机构、行政权力结构、行政区划体制、行政规范等，其核心是政府的机构设置、职权划分以及运行机制等。 1)政府组织机构是行政体制的载体。任何一种行政体制都必须建立在一定的组织形态之上。政府组织机构通常包括从中央到地方的纵向政府机构设置和各级政府内部的横向机构设置等多种类型。政府组织机构的设置是否科学合理，对行政体制的运转会产生重要影响。 2)行政权力结构是行政体制的核心组成部分，也是行政体制得以正常运转的动力。行政权力结构不仅规定行政权力的来源、行使的方向、方式等，而且还要规定行政机关与其他国家机关、政党组织以及群众团体之间的权力配置关系，其核心内容是国家行政机关在政治体制中所拥有的职权范围、权力地位以及行政机关内部各部门之间的职权划分等。一般来说，科学合理的行政权力结构配置，对行政体制的正常运转会产生积极的影响，反之，则会对行政体制产生负面影响。 3)行政区划体制是指国家为实现对社会公共事务的有效管理，将全国领土划分为若干层次的区域单位，并建立相应的各级各类行政机关实施管理的制度。行政区划在不同国家，或在同一国家的不同时期，划分为不同的类型和层次，例如，我国现行的省级行政区域、市级行政区域、地级行政区域、县级行政区域、乡级行政区域等。行政区划的划定要充分考虑其领土大小以及政治、经济、文化、民族、人口、国防、历史传统和地理环境等综合因素。一个国家的行政区划是否合理，也同样会对该国的行政体制产生重要影响。 4)行政规范是指建立在一定宪政基础之上的行政法律规范的总称，它是国家行政机关行使公共权力、实施公共事务管理的行为规则。任何行政活动都必须有相应的法律授权，所有国家行政机关行使的权力、各部门的职责权限等也必须通过一定法律加以限定。从这个意义上说，行政法律规范不仅影响行政体制的运行，而且也规定着各类行政机关行使行政职权的内容、范围和形式等。 (2)政治制度对行政体制的影响。行政体制是政治制度的重要组成部分。所谓政治制度，是指统治阶级为实现其阶级统治所确立的政权组织形式及其相关的制度。它是政治统治性质和政治统治形式的总和，也就是我们平常所说的国体与政体的统一。所谓国体，是指社会各阶级在国家中所处的地位。国体(即政治制度的性质)决定行政体制的性质。政体(即政治统治形式)影响着行政体制的组织形式。政治统治性质是根据国家的阶级属性来划分的；政治统治形式，是由国家的管理形式、国家的结构形式、政党制度、选举制度及社会团体与公民参政制度等一系列制度构成的。

当代中国行政管理体制改革探讨

当代中国行政管理体制改革探讨- 一、当代中国行政管理体制的概况到目前为止，我国已经进行了四次政府机构的改革，不仅有力地促进了政府机关本身的精简，还按照社会主义市场经济的要求转变了政府职能，特别是转变了政府经济管理职能。我国幅员辽阔，民族众多，行政管理体制改革的背景、内在动因都有所不同，使其呈现出了极其鲜明的个性，表现在：⑴变革的深刻性。我国行政管理体制改革是在发展社会主义市场经济的过程中进行的革命性变革，对政府职能的简化、政府组织结构的调整、政府行为方式的改革乃至政府工作人员观念的冲击都是史无前例的；⑵改革与发展相互依存度高；⑶内外部制约因素的相互交织。二、当代中国行政管理体制中存在的问题及其改革的必要性行政管理体制要适应社会主义市场经济、民主政治、科学文化、和谐社会发展的要求，并且其改革需要以科学发展观为指导，以提高党的执政能力为基点，以重塑政府形象和增强政府公信力为推动力，全面履行行政职责，提高政府的行政意识和能力。中国行政管理体制中存在的问题： 1、传统的行政管理体制己经适应不了飞速发展的国民经济了，甚至成为其阻力和障碍。上层建筑决定经济基础，所以建立一个适应市场经济发展的行政管理体制成为了当务之急。 2、中国的行政管理机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，影响力改革的深入和经济的发展,也影响党和群众的关系，这个问题亟待解决。 3、政府部门职能交叉、权责脱节、机构重叠、办事效率低、考核体系不健全。 4、国民收入分配不合理和社会保障制度改革滞后，影响了党的群众基础。加快行政管理体制改革，能够消除经济社会中的深层次矛盾和问题，是提高对外开放水平的关键环节。内因是事物发展变化的根本原因，社会经济和谐的发展与中国行政管理体制的矛盾使得中国的行政管理体制改革是势在必行啦。同时加上外因的作用，即世界经济的发展进步、世界环境的变化和WTO的基本原则也是促进其改革的原因。三、针对行政管理体制的问题提出几点改革建议和看法当前，我国的经济社会正处于深刻变革和全面转型的关键时期，行政管理体制改革面临错综复杂的矛盾，改革进程应稳中求进。必须一切从中国实际出发，紧紧围绕中国特色社会主义建设事业的总体部署，深刻分析行政管理体制自身所面临的各种矛盾，准确把握我国经济社会发展阶段和任务对行政管理体制提出的客观要求，在此基础上制定正确的行政管理改革战略。深化改革的重点主要做到：进一步调整政府机构设置；是合理规范党政机构设置；理顺上下级政府机构设置；减少行政层级。大力培养选拔德才兼备的后备干部，建立公开、平等、竞争、择优的用人机制。加大调整不称职干部力度；建立健全干部监督机制；加强对干部选拔任用工作的监督，加强对领导干部的监督；逐步完善激励机制。通过行政管理体制的改革，使政府职能更明确，政府机构设置更科学，政府权力划分更细化，政府行为准则更规范，政府运行成本更合理，政府行政能力提高，建设具有中国特色的、职能明晰的、管理科学的、廉洁高效的、依法运行的公共服务型政府。 1、遵循一切从实际出发的原则我国所处经济和社会转型的特殊发展阶段，并且对发展社会主义市场经济有特定的要求，根据这一实际来决定“放松政府管制”和引入市场机制的幅度、力度和方式，力求稳中求进，同时加强对市场经济秩序的监管。 2、建立和健全政府行政机制和民主科学决策机制对于关系到全局的重大决策要进行科学的规划；对于涉及群众利益的决策，要进行专家论证、咨询以及社会公示，由社会组织、公民自主决策；要推行政务公开，建立透明的 1

中国行政管理体制改革30年(96分)

一、单选（共10小题，总分：40 1.国务院的四类机构从1982-2003，分）从数量来看减少了（）。 A.0.47 B.0.48 C.0.49 D.0.5 2. ( 根据《国务院组织法》规定，各大部委的副职至少是（）个，最多不得超过）个，这是1982年国务院行政管理体制改革的一个成果。 A.2， B.2， C.3, D.3， 3. 1988年的行政管理体制改革主要是为了落实（）报告的决定。 A.十三大 B.十四大 C.十五大 4. D.十六大国务院全体会议一般每（）召开一次，由国务院37位组成人员出席。 A. 一年 B.9个月 C.半年 D.3个月 5. 1993年行政管理体制改革的亮点是（） A.减少了副职，促进了干部年轻化

B. 提出转变经济部门职能 T|c.提出转变政府职能 * D.以服务于建立社会主义市场经济体制为目标导向 6. 深化行政管理体制改革要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以（）和“三个代表”重要思想为指导。 * A.邓小平理论 B. 毛泽东思想 C. 胡锦涛在十七大上的讲话 D. 江泽民理论 7. 1978年~2008年，我国进行过（）次行政管理体制改革。 r 河 A. 四 * B.五 "O c.六 D.七 8. 2003行政管理体制改革的亮点是（）。 A. 市场经济制度改革 * B.注重市场监管与社会管理 C. 减少副职干部人数 D. 注重发展农村建设 9. 1982年，我国的国务院组成部门是（）个；2008年，国务院组成部门（）个。 A.51 ；27

B. 51 ；28 C. 61; 27 D. 61; 28 10. 这次国际金融危机是()年以来最大的一次金融危机. A. 1928 * B.1929 C. 1930 D. 1931 二、多选(共5小题，总分：20分) 11. 哪些部门不在大部门体制的六大猜想之列？ "A.建立经济部 B. 建立大能源部 C. 建立国土建设部 “ D.建立科学发展部 12. 从2008年到2020年之间，深入行政管理体制改革的指导思想，需要按照哪几个建设政府的要求。 "A.建设服务政府 “ B.建设责任政府 “ C.建设法制政府 |7 D. 建设廉洁政府 13. 哪几项属于深入行政管理体制改革的基本原则？ |7 A.坚持以人为本 "B.坚持发挥中央与地方的积极性

《深化街道和社区体制改革实施方案》

解读《深化街道和社区体制改革实施方案》 2014-10-22 20:48来源：南报网 ?新浪微博 ?腾讯微博 ?QQ空间南报网讯（记者马道军肖姗）玄武区街道“五大中心”、秦淮区街道“四部一中心”、鼓楼区街道公共服务区域受理中心、建邺区街道社会管理与服务中心、栖霞区街道全科社工政务中心……近年来，我市不断突出街道在社会治理中的基础地位，强化社区自治功能，积极实施街道社区体制改革。在全市第二轮综合改革中，近日又出台《深化街道和社区体制改革实施方案》（以下简称《实施方案》），继续深化街道社区改革。今天（10月22日），我市专门召开新闻发布会，对《实施方案》进行解读。据介绍，《实施方案》包括转变街道职能、增强社区自治功能、深化网格化管理、调整考核机制等四个方面内容，初步形成了以“街道中心化、去经济化，社区去行政化”为特色的南京基层社会治理和服务新探索。一清：职责理清，城区街道以公共、社会服务为主【政策】推进街道经济职能转变，城区街道由直接承担招商引资、财税增长等经济发展任务，转向为经济发展提供服务和营造环境，经济服务职能重点向采集企业信息、促进项目发展、服务驻区企业、优化投资环境等工作领域集中。【解读】城区街道“去经济化”，取消经济考核，工作重心落在公共服务和社会服务上；职能部门下沉到街道的资源、人员、经费等，由街道统一调配。与此同时，还制定了《南京市街道办事处工作职责清单》。按照费随事转的原则，属于部门职责下放到街道办理的服务事项，须将权限、经费等一并下放到街道。

《实施方案》提出，明年1月1日起，取消对玄武、秦淮、建邺、鼓楼四城区各街道和其他区建成区所在街道相关经济指标考核，将剥离的经济工作职能转移到区级经济发展职能部门和产业功能板块，构建以功能园区为经济发展主体的发展模式。对市域范围其他街道也要逐步弱化相关经济指标的考评权重。一移：服务前移，取消街道科室化，“中心”集中办理【政策】整合优化街道内设机构，归并相近职能，综合设置党群工作、经济服务、城市管理、社会管理（政法综治）等服务管理机构和街道便民服务中心，建立扁平化的政务服务运行机制，为居民和驻区单位提供便捷服务。【解读】取消街道科室化，前移“中心”集中办理，“中心”作为街道承接事务、开展服务、受理诉求的统一平台，实行“一门式管理”与“扁平化服务”。今后街道要实现“两个转型”：集中式办公、开放式服务，街道由“行政机关”向“民生窗口”转型；干部由“后台管理”向“一线社工”转型。《实施方案》明确，清理并大幅压缩在街道设立的各类非正式机构，依据相关规定和要求在街道设立的其他组织、专项工作机构统一纳入服务管理机构和便民服务中心运行。一收：街道回收由社区承担的27项行政服务事项【政策】梳理收回街道便民服务中心覆盖范围内社区的政务服务事项，社区服务站工作转向政策咨询、服务向导、了解民情、反映诉求和组织开展公益慈善服务、居民自我服务，面向特殊人群开展上门和代办服务。【解读】街道“中心”（分中心、中心社区）回收社区政务，重构“中心—社区”关系，回收由社区承担的27项行政服务事项。各区可结合实际建立服务项目清单，明晰办理条件、程序、时限及服务责任，实行“一门受理、一站办结”。像秦淮、栖霞等区探索建立了统一的基础信息平台，实行区域政务服务“联接联办”、“全区通办”。辖区较大的街道建立中心社区、分中心，实现服务有效覆盖。而社区“去行政化”，主要聚焦自治和服务，协助政府工作事项实行契约化管理。

全省综合行政执法体制改革工作现场推进会讲话稿

全省综合行政执法体制改革工作现场推进会讲话稿 4全省综合行政执法体制改革工作现场推进会讲话稿 201X年2月，经省政府批准，我省仁怀市、福泉市、兴义市被确定为国家级综合行政执法体制改革试点单位，经过1年的试点工作，我省综合行政执法体制改革取得显著成效，有效解决过去多头执法的老大难问题，探索了一条综合行政执法改革新路，进一步夯实了依法行政基础，为深化行政执法体制改革，建立完善行政执法体制机制，提升政府治理能力，提高执法监管水平和效率，都提供了非常有益的经验。按照会议安排，我讲两点意见。一、服务和推进改革的主要工作情况 201年4月，中央编办确定开展综合行政执法体制改革试点工作后，我办高度重视，认真学习领会改革精神，根据工作职能，积极配合省编委办开展综合行政执法体制改革试点相关工作，主要从以下几个方面配合推动试点改革：一是审查和完善试点方案，配合省编委办做好改革试点工作。我办会同省编委办指导仁怀市、福泉市、兴义市三个地方结合本地实际研究制定了试点实施方案，对试点方案进行了合法性

审查，就有关执法权、执法职责等事项提出意见，进一步完善试点方案，并报请省政府批准后组织实施。二是积极开展调研，认真做好服务改革试点工作。仁怀市、福泉市、兴义市开展试点工作以，省政府法制办多次派出人员开展调研、服务和指导，现场了解改革情况，分析研究改革中取得的成绩和遇到的困难，帮助理清改革思路、落实改革措施、破解改革难题，以积极的姿态，研究解决试点工作中遇到的问题。针对试点地方执法单位合并变更执法主体名称、执法人员主体资格问题，省政府法制办专门研究并为试点地方开启绿色通道，采取措施及时更换执法证，确保执法主体资格的合法性，为试点工作顺利开展创造条。三是积极参加起草和完善相关，为综合行政执法改革工作提供制度支持。我办与省编委办、省住房和城乡建设厅共同起草了《中共贵州省委贵州省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》(黔党发〔201X〕12号)，积极配合省编委办参与了《中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅关于推进全省综合行政执法体制改革工作的指导意见》(黔委厅字〔201X〕66号)等重要的起草，并在一系列有关改革的批复、指导意见中提供了审查意见，积极推动制度建设，为试点工作给予支持。

关于深化行政执法体制改革的几点思考

关于深化行政执法体制改革的几点思考.txt鲜花往往不属于赏花的人，而属于牛粪。。。道德常常能弥补智慧的缺陷，然而智慧却永远填补不了道德空白人生有三样东西无法掩盖：咳嗽贫穷和爱，越隐瞒，就越欲盖弥彰。关于深化行政执法体制改革的几点思考青锋国务院法制办公室【摘要】行政执法体制改革，是目前我国推行行政改革和依法行政中需要解决的主要问题。深化行政执法体制改革，需要认真总结经验，把握两个关系；同时进一步加强理论研究，强化理论对实践的指导。另外，美国地方政府的一些做法和经验值得我们学习。【关键词】行政执法；行政管理；体制；改革 Considerations on Deepening Rearm of Administrative Enforcement System 【英文摘要】The reform of administrative enforcement system is the main problem we have to solve in the process of administrative innovation and process of administration by law．To deepen the administrative enforcement system，we need to learn experiences and deal with two relations，paying more attention to theoretical studies to strengthen its guidance to current practice．In addition，the experiences of local American government are worthy to learn from．【英文关键词】Administrative Enforcement；Administrative Regulation；System；Reform 随着我国社会主义市场经济的不断深入发展和社会的不断进步，改革行政管理体制的要求也愈来愈迫切。同时，与行政管理体制紧密相联的行政执法体制的改革与深化问题，也日显突出。特别是在全面推进依法行政，加快法治政府建设的背景下，行政执法体制改革和深化就成了人们普遍关心的主要问题之一。下面，就此问题谈点肤浅认识，不当之处敬请批评指正。一、行政执法体制改革，是目前我国推行行政改革和依法行政中需要解决的主要问题 1．建设法治政府应当解决的主要问题之一，就是进一步深化行政执法体制改革。《国务院全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）明确规定全面推进依法行政的目标就是经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府。而法治政府的一项十分重要内容就是行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。为此，《纲要》要求：要理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为。具体任务主要是深化行政执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。根据《纲要》的规定，深化行政执法体制改革的路径和重点是继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。要减少行政执法层次，适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。要完善行政执法机关的内部监督制约机制。近些年来，我国在行政执法体制改革方面做了大量的工作，积累了一些成功的经验和做法，取得了较大的成效，从而使行政执法的质量和水平得到提高，全面推进依法行政出现新的局面。但是，我们应当看到行政执法体制的改革离建设法治政府的要求还有相当的差距，还应当在认真总结经验的基础上，进一步深化。

中国行政管理体制改革

中国行政管理体制改革摘要:深化行政管理体制改革,推进政府职能转变"是当前我国政府及理论界面临的一项重大而紧迫的课题。胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出":行政管理体制改革是深化改革的重要环节,要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,推进政府职能切实转变。"在第六次行政管理体制改革拉开序幕之际,对改革开放以来我国行政管理体制改革及其研究进行分析与梳理,有利于我们明确要求,厘清思路,选准路径,更好地实现十七大报告中关于加快行政管理体制改革的各项要求。关键词：行政管理改革政府职能服务型政府廉洁政府发展趋势 Chinese administrative restructuring Key words:Administration Restructuring Service oriented government Honest government Developing trend 1行政管理体制改革的重要性当前我国行政管理体制改革的总目标：建立与社会主义市场经济相适应的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，具体目标是建立公共服务型政府。同时我国深化行政管理体制改革有其外在、内在必要性。唯物辩证法认为外因是事物变化的条件，内因是事物变化的根据，外因通过内因起作用。我国行政管理体制改革的

发展正是外在必要性和内在必要性共同作用的结果。 1.1当前我国深化行政管理体制改革的外在必要性分析当前我国行政管理体制改革的发展是外在必要性和内在必要性共同作用的结果，其外在必要性主要体现在有利于完善社会主义市场经济体制、推动政治体制改革、构建社会主义和谐社会、促进社会文化体制变迁、适应世界行政生态环境变化、造就优秀国家公务员、适应WTO基本原则和具体规则。 1.2当前我国深化行政管理体制改革的内在必要性分析事物发展的根本原因，不是在事物的外部而是在事物的内部，在于事物内部的矛盾性。任何事物内部都有这种矛盾性，因此引起了事物的运动和发展。事物内部的这种矛盾性是事物发展的根本原因，一事物和他事物的互相联系和互相影响则是事物发展的第二位的原因。当前我国深化行政管理体制改革其内在必要性主要表现在，它是政府行政管理本质的需要、政府行政权力结构合理划分的需要、政府行政管理价值取向的需要、政府行政改革发展和行政现代化的需要。 2大部门制改革的内容大部制即为大部门体制，即为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一

行政体制改革案例

行政体制改革案例：回顾八次行政机构改革如何在市场经济的条件下，建设一个受人民群众尊敬和拥戴的公共服务创新与治理完善的强有力政府，已经成为当前理论界和政府部门研究讨论的前沿热点问题。中国共产党十六次代表大会以来，新的中央领导集体基于我国已进入全面建设小康社会的重要战略机遇期的重要判断，提出了科学发展观和构建和谐社会的战略构想，以此来推动中国的各项改革开放事业。在此大的背景下，中国的行政管理体制改革成为重点突破的领域，被认为是全面深化改革的关键。十七大报告进一步提出“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案”。这是因为行政管理体制改革，既关系到经济体制改革，又连接政治体制改革，处于中心环节，可以把全面改革带动起来。如何在市场经济的条件下，建设一个受人民群众尊敬和拥戴的公共服务创新与治理完善的强有力政府，已经成为当前理论界和政府部门研究讨论的前沿热点问题。回顾我国行政管理体制改革的历程和经验教训，借鉴国外经验，加强战略研究，探索创新思路，将有助于我们更好地推进改革。前五次是在计划经济的框架内进行的，从1993年开始的第六次行政体制与机构改革是为了适应建立社会主义市场经济的需要而进行的，改革的重点是转变政府职能。从改革的目标来看，正在进行的第八次改革目标更加明确。新中国成立以来，为了适应经济、政治、社会发展的需要，共进行了八次大规模的行政体制与政府机构改革，不同程度地解决了一些问题，缓解了一些压力和矛盾，行政管理水平和效率有所提高。值得注意的是前五次是在计划经济的框架内进行的，从1993年开始的第六次行政体制与机构改革是为了适应建立社会主义市场经济的需要而进行的，改革的重点是转变政府职能。从改革的目标来看，正在进行的第八次改革目标更加明确。一、第一次行政机构改革建国初期，《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，由中央人民政府委员会组织政务院（即国务院的前身），作为国家政务的最高执行机关。政务院设置了35个工作部门，管理国家行政工作。1952年，中国开始转向有计划的大规模的经济建设，建国后第一次较大规模的机构改革便从1952年底开始，因为从1953年起要执行第一个五年计划，完成计划中的大型建设项目，而地方缺乏组织管理能力，故这次机构改革以加强中央集权为中心。与此相适应，政务院的部门由35个增加到42个。其中经济部门增加到22个。这样，从1949年到1952年，三年的时间内，机构数净增百分之20%。这是一次小膨胀。1954年，为了加强中央对经济建设的集中统一领导和加强省、市、自治区的领导，撤销了各大区行政委员会。同年召开了第一届全国人民代表大会，成立国务院，根据国务院组织法规定，国务院设立部委机构35个、直属机构20个、办公机构八个以及秘书厅共64个部门。这是一次较大的膨胀。1955年和1956年，为了适应社会主义改造进入高潮和工农业生产迅速发展的新形势，为了进一步加强国家对整个经济工作的领导，国务院对所属机构做了较大调整。调整后的国务院，由64个职能部门增加到81个。随着第一个五年计划主要指标提前完成和社会主义改造基本完成，我国的生产资料所有制结构趋向单一化，国家直接计划的领域增多，同时建设规模不断扩大，社会化大生产和专业化迅速发展。在这种情况下，经济体制中集权过多，统得过死，国家行政机构臃肿庞大，办事效率低，不适应生产力发展的矛盾逐渐突出出来。同时，机构的膨胀造成中央高度集权，地方失去了自主权，纷纷抱怨，要求中央放权。1956年毛泽东在《论十大关系》中提出：“我们不能像前苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”1956年下半年，中央提出了《国务院关于改进国家行政体制的决议（草案）》。于是，从1958年开始，中央向地方下放了由中央集中管理的企业和事业单位。国务院所属机构也进行了精简合并，经济管理部门由50个减为36个。

关于进一步深化街道管理体制改革

关于进一步深化街道管理体制改革推动社区管理与服务创新的调查与思考【内容概要】我县实施城市管理体制改革，成立三个街道办事处，在城市管理、服务方面发挥了积极作用。但我县街道管理体制仍处于探索发展阶段，社区建设还存在着一些困难和问题，应进一步加强领导，理顺体制、机制，健全机构，保证投入，保障用房，加大物业帮扶，真正把社区建设成为环境优美、功能完善的生活家园和文明向上、幸福和谐的精神乐园。 2009年10月，我县实施城市管理体制改革后，成立了社会工委和社会建设办公室，设立并组建了三个街道办事处，这标志着我县城市管理体制改革和社会建设工作进入了一个新的发展阶段。三个街道办成立以后，在县委、县政府的坚强领导下，紧紧围绕街道工作职能，在城市管理，尤其是在城市服务方面发挥了积极作用，得到了县委、县政府和广大社区居民的一致好评。但是，由于我县城市化建设起步晚，街道成立时间短，街道改革，尤其是街道管理体制仍处于探索发展阶段，我县街道管理体制和管理模式与北京其他区县相比存在着一定差距，街道办事处承担的“统筹辖区发展，监督专业管理、组织公共服务，指导社区建设”的职能还没有理顺，辖区内共驻共建的合力还没有真正形成，社区建设中还存在着一些困难

和问题，我们以香水园街道为例，就街道的建设与发展进行了调查和研究。一、香水园街道的基本情况香水园街道工委、办事处于2009年10月成立，所辖区域面积7.45平方公里，以妫水湖中心线以北、妫水北街以东，北至团结路和庆园街、东至龙庆路和京银路，辖区内有大型企事业单位99家。下设11个居委会，居民楼房302栋，总人口4.5万。社区党组织按照一居一支部的要求，在11个社区中设置了 8个党总支，3个党支部，党员1687人。机关内设3个行政和6个事业科室，及3个外派站所。共有机关和社区事业干部、社区专职工作者160人。二、社区建设管理与服务工作中存在的主要问题（一）体制机制欠完善，履行职能难度大社会管理和服务的效率原则要求建立监督与管理服务两轴分离的组织体系。由于我县街道成立时间短，对于街道履行社会管理和服务的体制机制建设尚需完善。主要表现在: 街道责权不统一，角色错位。北京市第五次城管会明确街道办事处的主要职能是：“统筹辖区发展、监督专业管理、组织公共服务、指导社区建设”。我街道成立以后，县委、县政府赋予了街道办事处10 项工作职能，同时更加强调属地管理，街道的工作职能和工作任务更加明确和具体。但是在实际工作中，

行政体制改革与政府职能转变试题及答案(综合了几套题)

考试标题《行政体制改革与政府职能转变》下试卷本试卷共有判断题 15 道，单选题 15 道，多选题 10 道，总分100 分，60 分及格。所属课程《行政体制改革与政府职能转变》下倒计时 33:6 得分：86.25！恭喜，一、判断题（15 道） 1. 党的十八大关于服务型政府的论述以及2013年温家宝总理政府工作报告中的论述中，都涉及了服务型政府建设的问题。正确 2. 大部门体制改革，是优化公共服务的一个必要条件。正确 3. 1993年行政体制改革的成果为设置党政综合机构。正确正确 4. 1982年行政体制改革的背景为适应经济工作重心的转移。正确 5. 2008年行政体制改革效果显著。错误 6. 资源配置方式对政府组织架构及其部门设置具有决定作用。正确 7. 大部门体制改革，是为构建服务型政府所要求的政府架构。正确 8. 十八大提出政治体制改革的根本是保证人民当家做主。正确 9. 目前，我国的社会组织存在着没有注册登记的问题。正确 10. 大部门体制对政府组织结构优化的重要意义包括大部门体制与政府管理扁平化。正确 11. 党的十六大提出了深化行政体制改革的新任务：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结

构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。” 正确 12. 中国地域辽阔，地区之间经济社会发展不平衡，国务院部门管得过多过细，既管不了管不好。正确 13. 大部门体制是政府职能的载体，而政府需求归根结底由社会需求决定。正确 14. 大部门体制，是建设服务型政府的一个基本前提。正确 15. 十四大提出中国经济体制改革的目标即建立社会主义市场经济体制。正确 1. 1987年行政体制改革的最大贡献是减少了副职，促进了干部年轻化。错误 2. 十八大提出政治体制改革的根本是保证人民当家做主。正确 3. 大部门体制对政府组织结构优化的重要意义包括大部门体制与政府管理扁平化。正确 4. 1982年行政体制改革的背景为适应经济工作重心的转移。正确 5. 1993年行政体制改革的目标明确。正确 6. 推动经济社会发展是科学发展观的第一要义，概括而言，发展是指和谐发展。错误 7. 十八大提出：“中国特色社会主义是亿万人民自己的事业，要最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”正确 8. 大部门体制是政府职能的载体，而政府需求归根结底由社会需求决定。正确 9. 目前，我国的社会组织存在着没有注册登记的问题。正确 10. 2003年行政体制改革错过了通过调整上层建筑促进科学发展的战略时机。正确 11. 2013年国务院机构改革和职能转变的亮点在于将转变政府职能放在行政体制改革的核心位置。正确 12. 大部门体制改革如果没有党政高层亲自推动，步履维艰。正确 13. 大部门体制改革，是优化公共服务的一个必要条件。正确 14. 大部门体制改革本质上属于行政权力在党政机构内部的重新配置。正确 15. 1993年行政体制改革的成果为设置党政综合机构。正确

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