地方政府传统融资模式的缺陷及其转型路径

地方政府传统融资模式的缺陷及其转型路径

为了保证GDP增长的加速，除了依靠传统意义上所谓的一、二、三产业的发展拉动之外，基础设施建设投资是最好的推进器。客观来看，随着我国城市化进程日益加速，对城市基础设施的投资需求快速增长，仅仅依靠地方政府的财力，很难保证大规模城乡建设的进程。
20世纪90年代中期以来，为了突破资金瓶颈和法律障碍，一些地方政府开始探索性地设立所谓地方政府融资平台，即由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。此后拥有独立财政权的各级地方政府大多建立了这一类的投融资机构，作为项目业主在政府的支持下完成项目融资、建设乃至经营的全部工作。

一、地方政府传统融资模式的缺陷

不可否认，近年来地方政府融资平台公司通过举债融资，在筹集地方经济和社会发展资金、应对国际金融危机冲击等方面发挥了积极的作用。但是与此同时，这些融资平台天生存在的一系列弊端也在逐步积累、强化，如举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。这些问题如不尽快采取有效措施加以解决，势必造成财政和金融风险，影响经济社会持续健康发展和社会稳定。

（一）国民经济发展的结构性矛盾和系统性风险进一步加大

1.内需结构调整难度加大。新一轮的投资热潮中，“融资平台+土地财政+打捆贷款”的融资模式应运而生，在地方经济建设中发挥了非常重要的作用。地方政府通过注入财政性资金、股权、国有资产存量、土地收益以及赋予特许经营权等方式对融资平台进行扶持，以地方政府信用作担保，获得打捆贷款，再将筹集来的资金用于该片土地周围的基础设施建设，完工后获取土地升值收益，从而偿还融资平台的债务和利息。由此可见，地方政府财政的重要组成部分是土地出让收益，基建投资项目资本金的重要组成部分也是土地，诸多平台公司申请贷款时抵押给银行的抵押品还是土地，土地相关收入对中国经济发展具有举足轻重的意义。财政部公布的2009年全国土地出让收入达到1.4万亿元，占GDP的比重高达4.6%，占地方本级财政收入的比重达到43.7%。北京市公布的数据显示，2009年全市地方级财政收入2026.8亿元，928亿元土地出让金占财政收入比重达到了45.8%。在地方可支配财力有限的情况下，土地增值收益为城市建设提供了资金保障。

土地作为地方政府的重要

资源和资产，一方面具有储备抵押和贷款融资的功能，另一方面土地资产的增值还要依赖于土地的深度开发，如果没有土地收益，这一基本融资模式就会失去存在的基础。只要土地价格始终在高位徘徊，地方政府及其融资平台就可以获得稳定的现金流，从而维持这一基本融资模式的运转，可一旦经济周期进入萧条，土地泡沫破灭，价格大跌，地方政府收入来源锐减，信用无法兑现，商业银行也会面临系统性风险，这就迫使地方政府不得不保持土地的高价位运行。来自土地交易中心的数据显示，2009年全国土地价格大幅上涨，2009年年底平均土地价格从上一年的933元/平方米升至1923元/平方米，涨幅达106%。