中央与地方关系的再思考_从国家权力看我国国家结构形式

2001年第1期No.1,2001

2001年1月

Jan.,2001

浙江社会科学

ZHEJ IANG SOCIAL SCIENCES

从国家权力看我国国家结构形式

中央与地方关系的再思考

艾晓金

内容提要国家结构形式是一个国家中央与地方权力划分的基础,是调整中央与地方关系最基本的制度安排。本文试图从国家权力的角度来划分和分析国家结构及其本质特征。结合我国根本政治制度 人民代表大会制度,以及中国共产党的领导制度,运用比较分析的方法,可以看出,我国国家结构与典型单一制或联邦制都有很大区别。我国在本质上是单一制,不过有很强的中国特色,可称之为复合式单一制。准确地把握我国国家结构的本质和特色,对于我们更好地处理中央与地方关系具有重大的理论和现实意义。

关键词中央与地方国家权力国家结构单一制联邦制复合式

作者艾晓金,男,1973年生,复旦大学国际政治系博士生。(上海200433)

国家结构形式,主要调整一个完整政治单元 国家整体与其组成部分之间、中央政府和地方政府之间的权力和职能关系。国家结构形式是政治制度的一项基本内容,是一个国家纵向关系的权力架构。对于单一制国家来说,国家结构就是如何划分中央与地方的权力范围,协调中央与地方权力关系的基本制度规定。

一、国家结构的划分

国家产生,一个重要特征是地域性。 国家和旧氏族组织不同的地方,第一点就是它按照地区来划分它的国民。 国家产生后,就出现了如何处理国家整体与部分之间关系的问题。因此,统治阶级就必须要建立一个合适的国家结构来处理这一问题。伴随近代民族国家的普遍建立,到现代,国家结构基本上演变两大类:单一制和联邦制。 那么,如何区分单一制还是联邦制呢?划分和认识一个国家结构可以从许多角度去进行。首先,可以从国家的外部特征来划分。从组成国家各部分的情况来看,单一制国家由一些行政区域构成,联邦制国家由一些非常独立的成员政府构成。从法律体系构成来看,单一制国家只有一部宪法,基本法律在全国范围内适用;联邦制国家除有一部国家宪法以外,成员政府也有自己的宪法和特有的基本法律。从国家整体和部分的关系来看,单一制是中央和地方的关系,联邦制是两类政府 联邦政府和成员政府之间的关系,是两个 中央 之间的关系,等等。

我认为,国家结构主要是规定整体与构成部分纵向权力和职能关系;以上的划分标准只触及了国家结构的表象。我们可从法理和国家权力的角度来划分和认识国家结构形式。这里,国家权力主要是指各级政府依照宪法所享有的有关立法、行政、司法等方面权力的总和。

现在世界上绝大多数国家都坚持人民主权原则,承认国家权力最终来源是人民,不同的是人民委托的权力如何配制。国家结构是国家权力的纵向分配。单一制是指,一个主权国家之内,人民将国家权力完全委托给中央政府,中央政府拥有最高和全部国家权力;地方政府国家权力的范围和大小,由中央政府授予和规定。 在单一制形式下,中央政府集中了所有的权力与权威,并在全国范围内贯彻其意志;地方政府的权力或自治权来源自中央政府或者受制于中央政府。 联邦制是指, 一种政府体制在中央与地方当局之间主要体现的权力分配里,是否各在其本身范围内

与其他当局相互协调,各自独立?如果是的,那个政府就是联邦政府。 在联邦制国家里,人民将国家权力的不同内容分别授予联邦政府和成员政府。因此, 各级政府的权力配置是由宪法规定的,不能由任何一级立法机构单独改变。 联邦政府和成员政府,在各自的权限范围内享有最高国家权力。成员政府的国家权力通过宪法规定获得,不是来源于联邦政府。因此,从国家权力划分国家结构,关键看两点:(1)中央政府在国家权力体系的地位;(2)成员单位国家权力的来源。根据以上的理解,单一制和联邦制的国家权力来源和结构关系分别如下图:

图一表示,在单一制里,中央政府的权力来自于人民,国家权力由中央政府来承担和体现,地方政府享有的国家权力来源于中央政府的授予和规定。目前世界上绝大多数国家采取单一制,其中以英国和法国最为典型。英国代表了一种分权式单一制。这一类单一制的显著特征是地方政府有较大的自主权。在英国,地方议会在处理本地的具体事务时有较大的自主权,其立法活动基本上不受中央干预。但是,英国地方议会通过的决议必须取得中央有关部门的批准。中央政府通过立法、行政和财政手段,对地方政府实行强有力的控制。在英国, 理论上,中央议会享有无限的立法权,可对任何事项(包括地方制度的变革在内)制定法律,修正或废止任何制度和法律。 虽然英国地方政府有较大的自主权,但从法理上来说,地方政府的各种权力可以由中央政府变更和终止。

单一制结构的另一个典型代表是法国,这一类国家结构的特征是中央集权化程度高。法兰西第五共和国建立后,法国中央政府拥有绝对的权力,地方政府完全是中央政府的附属。法国地方最大的行政区划是省,1982年以前,省长统一由法国内务部遴选,由总统任命。省长既是中央驻省官员又是最高地方长官,地方政府权力基本上由中央控制和掌握。后来,法国1982年通过了 权力下放法案 ,削弱了中央政府代表 省长的权力,省长改为共和国专员,地方议会的权力得到了加强。1982年之后,地方政府的权力虽然有所加强,但地方政府仍然处于从属的地位。中央政府有权否决地方议会通过的议案和年度预算。必要时,可以终止和废除地方议会的某项权力,或者是直接解散地方议会。由以上分析可以看出,英法两国单一制虽有很大差别,但是在国家权力体系中,中央政府处于绝对地位,承揽全部的国家权力。地方政府权力或者自治权都要通过中央政府的授予和规定。中央政府有权规定地方政府权力的范围,并可以终止或废除地方政府的某些权力。

图二表示联邦制国家权力来源和关系的基本结构。在联邦制里,联邦政府和成员政府在宪法规定范围内享有最高权力。联邦政府的国家权力只是国家权力体系中的一个组成部分,成员政府的国家权力直接来自宪法的规定和授予。近现代,最典型的联邦制国家是美国。美国联邦体制下,联邦与州政府共同享有国家权力。 在一个单一的共和国里,人民交出的一切权力是交给一个政府执行的,而且把政府划分为不同的部门以防篡夺。在美国的复合共和国里,人民交出的权力首先分给两种不同的政府,然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门。 而且, 联邦政府和州政府事实上只不过是人民的不同代理人和接受委托的单位。 这里所说的两种政府,就是指联邦政府和州政府。两类政府分别在各自的权力范围内享有最高国家权力,联邦在任何情况下都不能侵犯属于州的合法权力。州政府有自己独立的立法、司法行政权力,州政府在行使这些权力的时候联邦政府不得干预。

以上结合三个具体国家的情况,提出判断国家结构的两个基本标准,分析了单一制和联邦制国家权力的结构和特点。我认为,从国家权力的角度可以更加准确地划分和分析一个国家的国家结构。下面,从我国的根本政治制度 人民代表大会制度,以及中国共产党的领导制度,具体分析一下我国国家权力的关系和结构。

二、我国国家权力结构的特色

我国的国家结构从新中国建立以后,被规定

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为单一制国家结构形式,而且这一观点也已被广大学者所认同。 中华人民共和国采用单一制的国家结构,是统一的多民族国家。 近年来,关于中央与地方关系的研究是我国学术界的一个热点问题。大多数学者认为,我国的单一制已经是毫无疑问的问题。 目前世界上大多数国家,包括中国在内,都是单一制国家。 然而,如果从国家权力的结构和相互关系来分析,结果却并非是那样毫无疑问。我国的国家结构有中国的特色和复杂性。

我国是人民民主专政的社会主义国家,根本政治制度是人民代表大会制度,国家权力的体现和实施通过人民代表大会制度来实现。宪法第二条规定: 人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。 因此,研究我国国家权力的相互关系,必须从根本政治制度 人民代表大会制度入手。我国的人民代表大会制度, 是指中国各族人民按照民主集中制原则,定期选举产生自己的代表,组成各级人民代表大会,作为人民行使国家权力的机关,并由人民代表大会组织其他国家机关,以实现人民民主专政历史任务的政权组织形式。 从人民代表大会制度的基本含义看出,国家权力来源于人民。人民将国家权力通过直接或者间接的方式,赋予各级国家权力机构 各级人民代表大会;各级人大再组织其他国家机关,将行政权和司法权赋予同级行政部门和司法部门。可以用以下一个简图表示我国国家权力的结构和关系:

图三表示,在我国国家权力的结构中,国家权力由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会共同体现。从法理和法律的角度看,全国人大与地方人大不存在领导与被领导的关系。 我国地方国家机关(包括人大、行政、司法机构)的国家权力不是来自于中央政府(包括全国人大、行政、司法机构)的授权和规定。从制度和法律规定来看,中央与地方的领导与被领导的关系,主要是指中央行政机构、党中央与地方行政机构、地方党组织的关系。从前文提出判断国家结构的两个标准来看,第一,我国国家权力由全国人大和地方各级人大共同承担和体现。第二,地方政府国家权力不是来源于全国人大的授予和规定。从这两点判断,我国与典型的英法等单一制国家结构有区别。

值得注意的是,在分析西方国家权力关系和结构时,只要分析其立法机构之间的关系就可以了。而在我国,分析国家权力的结构和关系,仅仅分析立法机关还不够。我国宪法第三条规定: 中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路 。由于历史和现实的原因,在我国,执政党 中国共产党有特殊的政治和法律地位。在国家权力结构中,中国共产党也是国家权力事实上的承担者和体现者,这就使得我国的国家权力呈现一种特殊的两元结构。

因此,在我国,国家权力不仅由我国的立法机构 人民代表大会,而且还由执政党 中国共产党来体现和推行。国家权力关系事实上是如下一种结构:

这样一种权力的两元结构,是中国国家结构不同于典型意义上单一制的根本所在。而且,国家权力的两元结构,使得我国国家结构很难用单一制或者是联邦制来简单概括。从人民代表大会权力的角度来看,我国国家权力由全国人大和各级地方人大共同体现。地方政府的行政和司法机关权力来自于同级人大的授予和转让,并非是全国人大的授权;这一点有点类似于联邦制的权力结构。

如果从执政党所代表的国家权力的角度来看,中国共产党通过政治领导、组织领导和思想领导,最集中体现了人民主权的要求。由于党组

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织的领导关系是自上而下,实行民主集中制原则,党中央成为我国最集中体现国家权力的机构,并通过地方各级党组织对地方政府实施政治领导。因此,这又体现了的国家权力的单一制特征。在国家两元结构中,中国共产党所代表的国家权力是最根本的。但是,国家权力的两元结构又使我国的单一制具有明显的中国特色。

下面,从我国国家权力的特色出发,具体分析一下我国国家结构的本质和特点。

三、我国单一制国家结构的特色

本文第一部分以英、法、美三国为例,从国家权力的角度分析了国家结构的两种形式。与我国实际的两元权力结构相比较,可以看出,我国的单一制与典型单一制国家英法相比有较大差别,与典型的联邦制结构也有很大差别。那么,是否能得出我国不是单一制,或者有可能是联邦制的结论呢?我国恢复对香港和澳门行使主权后,特别行政区特殊的法律地位对国家结构会产生什么样影响?诸如此类的问题,促使我们要进一步的认清我国国家结构的特色和本质。

我认为,我国单一制与英法等国的单一制、联邦制的不一致是正常的。本文对单一制和联邦制是用典型比较分析的方法,以几个典型国家结构的实际政治过程来加以说明。事实上,各国的国家结构受社会、历史、文化的影响,很少国家是纯粹的单一制或者联邦制。以联邦制为例,美国是最典型的联邦制国家,但不多见。德国、巴西、印度等国也都是联邦制,与美国的联邦制相比则有很大差别,有的联邦制则徒有虚名。印度政府虽然名为联邦制,但是从其国家的实际政治过程来看,似乎是 名不副实 。成员政府虽被宪法赋予不受联邦政府干预的各种权力,可事实上往往是联邦政府的附属,皆得听命于联邦政府。有人说印度的国家结构实质上是一种 单一联邦制 。诸如此类的现象在世界政治舞台上并不少见。所以,我国国家结构与典型的单一制和联邦制,可以说是一般和个别、典型性和多样化的关系。

如何去认识我国的国家结构的本质特征呢?与典型单一制和联邦制比较,我国的国家结构具有有很强的复合式色彩。国家权力的运行既有自下而上,又有自下而上。中央与地方,从立法的角度来看是自下而上,但从行政的角度来看又是自上而下。国家权力在两元结构中,既有党组织集中体现,又有各级人大共同体现的现象。地方政府的国家权力来自同级人大,同时要受到以党中央为核心的中央统一领导。因此,这就需要对我国的国家结构作进一步的分析和把握。

在此,首先仍须肯定我国国家结构本质上是单一制。(1)从外部特征来看。国家的构成单位是一些行政区域;我国只有一部宪法和基本法律体系,而联邦制国家的法律体系远为复杂。(2)从地方政府的演变过程来看。联邦制一般有长时期的地方自治传统,我国在历史上基本是村落的宗族自治管理,与地方社会公共管理机构实施自治不同。(3)从国家整体的发展来看。联邦制在历史上长期存在一些互为独立的政治实体,后来在这些较为独立的政治实体中产生一个联邦制的国家。我国的历史是统一为主,分裂为辅。(4)从政治文化角度来看。 大一统 思想长期在中国社会居于统治地位。长时期的中央集权单一制历史传统,人民从心理上缺乏对联邦制的认同,社会上缺乏联邦制的文化背景支持。

在我国恢复行使香港和澳门的主权后,是否影响到我国的国家结构呢?笔者认为,特别行政区虽然有独立的立法权、行政权以及最高司法终审权(这些是联邦制的一些特征),但它仅占中国的极小的一部分,对于中国整体的国家结构不会造成很大影响。特别行政区可以作为我国国家结构当中的特例来看待;它会对我国的国家结构产生影响,但不足以改变我国是单一制的基本结论。

更重要的是,从国家权力的运行和相互关系来看,我国国家结构的本质上是单一制。我们要认识到,中国共产党作为执政党,代表全体中国人民的利益,它的领导地位由历史和现代化的要求所决定。新中国建立以后,正是中国共产党领导和组织人民行使当家作主的权力,建立起包括人民代表大会制度在内的各项民主制度。在我国加速实现现代化的过程中,仍需通过中国共产党凝聚全国各种力量,团结和带领全国各族人民向共同目标迈进。因此,中国共产党是人民权力和国家权力的最集中的体现。中国共产党在我国国家权力结构中的地位,是中国国情和民意的反映,与人民代表大会所体现的国家权力并没有矛

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盾。中国共产党的领导主要是政治领导和思想领导,通过制定正确的路线、方针、政策去组织和领导各级立法和行政机关。从中国共产党代表的国家权力关系来看,中央的各项规定和制度直接影响到地方权力的范围和执行。这一点符合典型的单一制国家结构的基本要求。中国共产党的上下级的组织体系,以及对我国各级国家机构的领导,其中所体现的国家权力正是单一制的本质特征。

因此,无论从外部特征还是国家权力的结构来看,说我国是联邦制是不能成立的。但是,我们的单一制有中国特色。由于存在着国家权力的两元结构和复杂性,人民代表大会所体现的国家权力,与中国共产党所体现的国家权力相结合,使我们的单一制有很强的复合色彩。我国的国家结构应该是一种复合式单一制。

四、复合式单一制与中央和地方关系

从上文的分析可以看出,我国的国家结构有自身的特色和优势。它将人大制度和党领导制度结合起来。复合式单一制的国家结构,本质是单一制,但其中包含有复合制的因素。正确认识我国的国家结构,有利于我们更好理解和处理中央和地方关系。

首先,有利于合理调节中央与地方的权力关系。在调整中央与地方的权力关系时,我们坚持单一制的前提。单一制国家结构的判断符合我国的历史传统和现实要求,也符合我国国家权力的本质。但是,我们应该认识到我国国家结构的复杂性。只强调单一制,或者过分强调中央集权的单一制,容易在理论上陷入一种自相矛盾的境地。单从法内制度 人民代表大会制度来看,地方政府的国家权力来自同一级人大的授予和规定。这与单一制国家结构的规定相矛盾。我们注意到了,长期以来,在处理中央与地方关系的时候有一个 放权 收权 放权 的怪圈。这一现象,与我们传统上过分强调中央集权单一制的思路有关。过分强调中央集权单一制国家结构,其中暗含了这样一个假定:中央政府可以对地方政府的国家权力进行规定和更改。这样一来,调整中央与地方的权力关系就只是着眼于中央,基本上忽视了地方所具有的宪法和法律规定的权力。如果只从单一制单向思路考虑,其结果必然与我国的根本政治制度 人大制度的某些规定产生冲突。充分考虑到我国国家结构的复合式特点,就会更好地发挥地方的积极性。在调整中央与地方的权力关系时,不仅要考虑中央集中统一领导,也要考虑地方政府所应具有的权限范围。这样,权力关系的调整就会双向互动,逐步改善。在中央与地方之间,也就会容易寻求一个平衡与支点,避免 放权 收权 放权 的非良性循环。

第二,有利于实现中央与地方关系的法制化。强调复合式单一制的意图,很重要的一点是,在考虑中央与地方的关系时应该重视人大制度在其中的作用。中国共产党十五大提出要 依法治国 ,这就要我们在处理中央与地方的关系时,以法律化、制度化为标准和目标。中央与地方关系法制化包含两层意思:首先是合法性要求,其次以法律和制度作为调节关系的准绳。实现国家政治生活、中央与地方关系的法制化,必须通过不断加强人民代表大会的功能和作用来实现。人大制度作为我国的根本政治制度,是国家权力和职能合法性的根本所在。人大制度规定,人民通过各级人大行使国家权力,各级行政和司法机构国家权力来源于同级人大的授予。如果没有人民代表大会的授权,各级国家权力机构就会缺乏合法性的来源。缺乏合法性的基础,根本谈不到合理、合法地调节中央与地方的权力和职能关系。其次,人民代表大会作为我国的立法机构,在法制化过程中发挥着其他国家机关所不可替代的作用。以法律为准绳,主要是要以人民代表大会制定的各项法律,特别是宪法为依据和最高意志,规范和调节中央与地方的权力和职能关系。中国共产党领导人民制定宪法和其他法律,也必须带头尊重与遵守宪法和各项法律。只有不断加强人大法制化的作用,推进党的领导 法制化 ,才能使党中央的集中统一领导 法制化 ,各级地方政府依法行使权利,最终实现中央与地方关系的制度化、法制化。

第三,有利于发挥地方的积极性。发挥地方的积极性是我国政府一贯强调的。地方积极性的高低,是我们衡量一个国家国家结构合理与否的重要标准。早在五十年代,毛泽东就提出: 我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。 因

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此,面向二十一世纪,我们应该制定更科学、合理的国家结构来调动地方的积极性。强调我国复合式单一制是要说明:通过人民代表大会制度可以更好的调动各阶层以及方方面面的积极性。人民代表大会制度作为我国根本的政治制度,它的优势和特长主要有两点 :(1)最广泛的社会基础;(2)议行合一原则。通过发挥人大制度的这两个特点,可以最大限度地发挥人大制度的优势,把广大的人民群众都吸收到建设和改革的事业中来,组成最广泛的统一战线。只有调动了各方面、各阶层的广大人民群众的聪明才智,地方的积极性才能发挥出来。而且,议行合一的原则有利于发挥民主集中制优势,不断激发地方的创造力,发挥中央和地方 两个积极性 。复合式单一制,不仅可以促使中央和地方关系的法制化,使地方发挥积极性可以有法可依,而且,只有在有法可依的情况下,才能不断促使地方探索新的途径来发挥积极性。

总之,对于一个国家来说,实行的是单一制或联邦制,不仅要根据表面特征来进行判断,更重要的是应该通过分析一国国家权力的关系来把握和认识。通过分析我国的国家权力,可以看出我国单一制与典型单一制有不同之处。我国的国家权力存在着两元结构,我国的单一制也因此具有复合式的中国特色。我认为,在处理中央与地方的关系时,要充分考虑我国国家结构的复杂性。本文希望通过对我国国家结构复杂性的初步探讨,为进一步完善和协调我国中央与地方之间的关系提供一点新思路。

注释:

马克思恩格斯选集 第四卷,人民出版社1976年版,第166页。

国内有的学者将国家结构分为单一制和复合制,复合制主要包括联邦制和邦联制。例如, 中国大百科全书 政治学卷 在 国家结构 词条中,认为 复合制主要有联邦制和邦联制两种形式 。笔者认为,邦联制不能算是一种国家结构。因为,国家结构是调整一个主权国家的国家权力关系的一种制度规定。邦联制是各个主权国家因某种原因结成的一种国家联盟,邦联制的本质属于一种国际组织的形式。联邦制与邦联制有本质区别。而且,从现代国家的情况来看,邦联这一结构已不存在。本文中,国家结构只包括两种形式:单一制和联邦制。

林尚立: 国内政府间关系 ,浙江人民出版社1998年版,第43页。

[英]K.C.惠尔: 联邦政府 ,商务印书馆(香港) 1991年版,第39页。

邓正来主编: 布莱克维尔政治学百科全书 ,中国政法大学出版社1992年版,第255页。

杨成龙: 英国地方政府的结构与法律地位 ,选自论文集 地方政府论丛 ,五南图书出版有限公司(台湾) 1999年版,第421页。

[美]汉密尔顿 杰伊 麦迪逊: 联邦党人文集 ,商务印书馆1995年版,第240、265页。

中国大百科全书 (政治学),中国大百科全书出版社1992年版,第139页。

辛向阳: 大国诸侯:中国中央与地方关系之结 ,中国社会科学出版社1996年版,第16页。

浦兴祖主编: 中华人民共和国政治制度 ,上海人民出版社1999年版,第62页。

参见蔡定剑著: 中国人民代表大会制度 ,法律出版社1998年版,第258~265页。

我国国家权力的两元结构,从政治制度的角度来看,也可以归结为法外制度和法内制度的结合。人民代表大会所体现的国家权力结构可以视为法内制度,中国共产党所体现的国家权力可以看作是法外制度的体现。这里的法是最广泛意义上的法的含义。法内制度和法外制度是只制度不同的表现方式;法内制度有宪法和法律明确规定,法外制度更多依靠传统和惯例维持。在我国国家政治制度当中,法内与法外没有孰轻孰重的含义。

关于特别行政区对我国国家结构的影响,可以参见林尚立著 国内政府间关系 ,第67页。

关于法内制度和法外制度的详细阐述,可参考浦兴祖主编的 中华人民共和国政治制度 ,第6~8页。

毛泽东选集 第五卷,第275页。

参见浦兴祖主编: 中华人民共和国政治制度 ,第66~71页。

责任编辑王立嘉

我国的国家政体与国家结构形式的特点和影响因素

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我国的国家政体与国家结构形式的特点和影响因素 内容提要:本题主要参照我国宪法，联系我国历史与现实，分析我国的国家结构形式与政体。政体又称政权的组织形式，分析得出：人民代表大会制度是我国的国家政体.我国的国家结构形式为单一制。 关键词:人民代表大会制度，单一制，宪法 人民代表大会制度是我国的国家政体。政体又称政权的组织形式，是指一定社会的统治阶级采取的一定组织形式去组织反对敌人、保护自己的政权机关。中华人民共和国宪法规定：中华人民共和国的一切权利属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律，通过各种形式与途径管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。具体来说就是：国家的一切权力属于人民，人民在民主普选的基础上选派代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为行使国家权力的机关，其他国家机关由人民代表大会产生，受人民代表大会监管。人民代表大会和地方各级人民代表大会，作为人民行使权力的机关。尽管宪法规定了国家的一切权力属于人民，但人民作为国家权力集体所有者，不可能人人都直接行使权力，而必须选举代表；由他们代表人民，组成各级人民代表大会行使国家权力。因此人民是通过全国人民代表大会及地方各级人民代表大会来行使国家权

力的。 国体和政体之间存在着密切的关系。国体与政体的关系是统一的。任何一种国体都要采用一定的政体才能实现起统治阶级的任务。国体是内容，政体是形式，国体决定政体，政体适应国体，表现国体，为国体服务，并对国体起巩固作用。我国的国体是：人民民主专政。国体是国家性质或者国家阶级本质的反映，它确定社会各阶级在国家中的地位。国体问题也就是谁掌握国家统治权的问题，是国家政权建设的首要问题。我国宪法第一条规定，中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。 国家结构形式是指一个国家的整体与其组成部分之间,中央和地方之间的相互关系。国家结构形式所要解决的问题，是如何划分国家的领土，以及如何规范国家整体和组成部分，中央和地方之间的权限问题。国家结构形式一般分单一制和复合制两种：单一制国家是由若干普通行政或自治单位组成的单一主权的国家。单一制的国家特征我国都具备：全国只有一部宪法；只有一套统一的中央机关体系；公民只有一个国籍；中央人民政府是我国对外交往的唯一国际法主体；地方所行使的权力源于中央通过立法的授予。 我国的单一制又有自己的特点：我国没有实行一般意义上的地方自治制度，中央和地方是领导与被领导的关系，地方在法律上不具有与中央平等的地位与资格。为处理多民族的关系，

中央与地方政府关系建构与研究

第一章导论 1.1 选题意义及国内外研究现状 一．研究中央与地方关系的重大意义 1.在一定意义上，一部五千年的中华文明史就是一部处理中央与地方关系的历史，但在历史上还从来没有哪一个王朝能够真正解决好中央与地方关系这个政治难题； 2.中央与地方关系在世界现代化和我国改革开放过程中都占有十分重要的地位； 3.改革开放以后，随着社会、经济的发展，中央权利的逐步下放，地方政府的自主意识开始觉醒，由于自身利益驱动，地方要求扩张权力的呼声日趋高涨，但是传统的中央高度集权政治体制惯性作用阻碍了两者关系的合理化，科学化； 4.由于改革前期的放权让利政策使得“诸侯经济”形成，损害了中央权威。 二．国内外研究现状 （一）拉焦尔关于中央与地方关系三模式论 1.政治性分权：多属联邦制模式，中央与地方权力分配比例为1：1，即两者权力对等。 特征：地方领导人由民主选举产生，地方在财政上高度自主。 2.行政性分权 3.行政权转让 （二）罗斯关于中央与地方关系的构想

罗斯指出，中央与地方之间的相互关系应是丰富多彩的，它们之间可分为如下模式： 1.相互独立模式； 2.相互依存模式； 3.单方依存模式。 （三）艾伦词条中的中央与地方关系类型 1.合伙型，又称合伙论或合作关系论。 2.代理型。 三．中央与地方关系，是指中央与地方之间彼此职责权限的划分，主要通过中央国家机关与地方国家机关之间的权利配臵体现出来。实质是国家利益与地方利益之间的一种利益关系。 四．中央与地方关系内容 1.中央与地方的经济关系； 2.中央与地方的政治关系； 3中央与地方的法律关系。 第二节中央与地方关系的建构原则 一．几种代表性看法 （一）“市场取向”的原则 1.以市场为基础配臵资源； 2.中央与地方权责对称原则； 3.集中与分散协调原则，坚持适度集中和合理分散相结合，协调好两者的关系，发挥两个积极性； 4.法律规范保护原则，明确中央与地方权利权限。

中央与地方的关系

中央与地方关系 引言 中央与地方关系是一个历史范畴。中央与地方关系从根本上说，是以集权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组织——国家的一种政治关系。它产生的必要条件是国家的存在，但它不是与国家同时产生的。它产生的充分条件是国家地域、人口、管理事务的扩大。从整体上说，中央与地方的关系问题，是一个事关国家的稳定与动乱、统一与分裂、兴盛与衰亡的问题。古往今来的国家，都存在着中央与地方的关系问题，都非常重视其发展变化趋势，探索处理这一关系的规律和方式、方法。在西方，国家中的中央与地方关系问题一直占据政治经济生活中心。如美国建国初期联邦党人和州权派的论战，有论著《联邦党人文集》为证。在我国，自秦朝创建统一的多民族国家以来，中央与地方关系中的冲突和矛盾从来没有停止过。秦朝的“废分封，立郡县”；汉武帝的“推恩令”；元代实行行省制，“方天下之治”；这些都是统治者为了处理中央与地方的矛盾所采取的措施。 尽管集权分权、中央地方是互为依存的、共生的，集权与分权的矛盾和中央与地方关系并存，但集权是中央与地方关系的主流和基本特征。无论是中央集权基础上的单一制，还是地方分权基础上的联邦制，中央集权这一点是共同的。只有中央集权的形式不同、基础不同、程度不同，没有中央是否集权之分。 随着社会经济生活、精神生活的日趋复杂，不仅国家所担负的政治职能加强了，而且它所担负的经济职能、社会职能也相应地扩大了，且后者从频率和幅度上要快、要大，似乎有一种“棘轮效应”。 由于国家职能的扩大，政府自身也变成了服从劳动分工规律的一种职业。在中央与地方政府之间的分工，就像工厂一样，是一种协作，这种协作还有继续发展的趋势。然而分权不仅与社会分工相关，分权还有利于增加地方政府的责任，有益于开展竞争和效率，进而增强地方政府的参与意识，约束和防止中央高度集权。 有关中央与地方之间关系的问题历来是中国的大问题，对当代中国也不例外。在全局性的事务方面，如果没有强有力的中央政府的权威，地方

中央与地方的关系

我国中央与地方的关系 0902404038 虞春华

中央和地方的关系中央与一般 行政地方的 关系 中央与自治地 方的关系 民族区域自治 地方 特别行政区 实行 社会 主义 制度 实行 资本 主义 制度

根据宪法规定，中央政府在大多数情况下，并不直接管理省以下的地方政府。所以，从政权的层次的角度上讲，中央与地方的关系在很大程度上就是中央政权与省级政权的关系。 我国中央与地方关系的主要表现为下级服从上级、地方服从中央的“单一制”特征。

建国以来中央与地方关系的演进 毋庸置疑，1978年开始的改革开放在我国经济社会发展史上具有里程碑意义，以此为界限，改革开放之前我国实行的是传统计划经济体制；改革开放之后，我国进入传统计划经济体制向市场经济体制转轨的时期，中央与地方关系在这前后30年间呈现出不同的特点。

表1：传统计划经济时期中央与地方关系的演进（1949—1978年） 时期体制特点企业管理财政管理计划管理 建国初期（1949—1952）权力集中 “统收统支”（1950）。“条条”管理体制初 告形成。 “一五”时期（1953—1957）集中统一 部属企业由2800个增至 9300个，户数约占中央和 地方管理工业企业总户数 的16%，产值占49%。 “统一领导、划分收支、 分级管理、侧重集中” （1954）。中央支配的财 力占国家预算收入的75%。 实行直接计划与间接 计划相结合的计划管 理制度。统一计划， 分级管理，不得层层 加码。 “大跃进”时期（1958—1960）权力下放 工业企业除了一些重要的 特殊的试验性质的企业外， 一律下放给地方。 “划分收支、比例分成、 五年不变”（1958）； “收支下放、计划包干、 地区调剂、总额分成、一 年一变”（1959）。中央 财政收入占全国财政收入 的比重从40%降至20%。 以地区综合平衡为基 础的、专业部门和地 区相结合的计划管理 制度。

中央与地方关系浅析

中央与地方关系浅析 公管（1）班陈翠娥 摘要：我国中央与地方之间的关系问题涉及到国家的独立统一、政治稳定、经济发展、社会和谐等多方面的问题，尤其是在权力运行中应该如何处理中央和地方的关系？这些问题就成为中国共产党所关心和急需解决的问题，新中国建立到现在的几十年里，正确处理中央和地方政府的关系成为政府改革的重要内容，改革开放以后，政府改革中的合理分权也成为这当中的重中之重，中央政府的适度放权，带动了地方积极性，但同时也存在一系列问题，因此，正确处理好分权下的中央和地方政府的关系、如何放权成为新时期政府改革的主要内容，能否正确处理好中央和地方政府的关系，直接关系到国家的政治稳定和整个社会的协调发展。 关键词：中央与地方关系权力 一、当前我国中央和地方政府之间的关系 中央和地方关系是当前政府间关系研究的一个重要部分，它是政府间关系纵向含义的集中表现，中央和地方关系是基于利益关系之上的权力分配关系，它既是一种利益关系，也是一种权力分配关系。谢庆奎曾说：“中央和地方关系是建立在一定利益基础之上的国家利益和地方利益之间的一种关系1”；李治安在其主编的《唐宋元明清中央和地方关系研究》这样指出：“所谓的中央和地方的关系，主要指一定的国家政权组织形式下的中央政府与地方政府之间的权力分配及 1谢庆奎《中央地方政府体制概论》中国广播电视出版社1998年版第60页

统属关系。2”当然，如果从政府角度来说（因为中央和地方的关系有别于中央和地方政府的关系），权力分配关系更能说明两者之间的关系，但政府管辖之下的中央和地方无疑存在利益关系。改革开放以前，中国没有真正意义上的独立的地方政府，所有的地方政府，都不过是中央政府的派出和代理机构。改革开放后，由于“放权让利”，地方政府在很多领域内，获得了较大的权利，而地方政府权力尤其是经济权力的扩张，改变了它们在政府权力结构中的地位和角色，这当中计划经济向市场经济转变也起了很大的作用，中央放弃了经济上统管权力，地方经济自主能力的增强无疑扩大了自己的权力领域，使得它们由集权体制下单纯的中央政府的派出和代理机构转而成为相对独立的行为主体，从而也就极大地改变了垂直控制模式下那种被动执行政策，消极执行命令，不独立思考和行事，出了问题负不起责任的行为模式。王老师在讲课时曾提到，最初的地方政府只是中央在地方的统治代理，而现在已经不仅仅是中央的代理机构，更多时候也是地方利益的代表。这一点从当前出现一个反面例子上也可以看出，地方出现大案件如果中纪委的介入，办案的效率会极低，甚至搁置不办。这种中央与地方权力结构的变化，大大强化和提高了地方政府作为制度创新主体的地位，使地方政府具有了追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制度创新的动机。利益独立化了的地方政府在推动经济发展中的作用日益显现。事实上，中国经济连续20多年的高增长，得益于地方政府的推动是原因之一，中央在维护中央政府权威的下体 2李治安《唐宋元明清中央和地方关系研究》南开大学出版社1996年版第1页

我国中央政权与地方政权的关系

2011年12月 学术探讨 浅议我国中央政权与地方政权的关系 文/黄晓晗 摘 要：对于中央政权的牢牢把握，历来是各个国家和执政党的首要任务。建国以来，我国中央与地方的关系经历了多次调整，由集权到放权，到再次集权，又到有步骤的下放权力。改革开放以来，全国经济发展取得显著成就；但央地之间的矛盾也随之出现，在市场经济条件下，如何实现中央与地方的协调发展，对于社会主义和谐社会的构建具有重要意义。 关键词：地方政权；中央政权；关系 中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）12-0339-01 一、当代社会的中央政权与地方政权 中国自秦朝以来就是单一制国家，实行中央集权制度。中央集权是相对于地方分权而言，它促进了统一多民族国家的形成和发展，有利于国家统一和经济发展，也有利于民族融合；但另一方面中央高度集权，忽略了地方的发展，从而对经济，政治，文化都产生了一定的影响。对于中央大权的牢牢掌控，自古就被君王视为第一要务，发展到今天，这是历史的延续。只要国家存在，就会存在地方和中央的权力分配问题，并且各国都会根据自己的国情采用不同的解决办法，所以到目前为止仍没有一个统一的模式。随着经济的不断发展，中央与地方的关系始终会处于不断调整之中。新中国成立以来，我国中央与地方的关系经历了多次调整，由建国初期的中央高度集权，到20世纪50年代末70年代初的放权又收权，再到改革开放以后的逐步下放权利，有步骤的扩大地方自主权，中央与地方关系随着经济的发展变化在不同阶段呈现出不同的特点。改革开放以来，以邓小平为核心的党中央领导集体总结以往的经验教训，既合理分权又维护中央权威，继承和发展了马克思主义国家结构形式理论。首先，合理划分中央与地方的权利，确保地方充分发挥积极性。其次，强调在向地方分权的同时要维护中央权威。再次，主张用制度建设调整中央与地方关系。通过这些改革和实践，地方获得了更多的自主权，充分调动了地方的积极主动性，改革开放取得了举世瞩目的成就，中央与地方的关系也取得了实质性进展。但是，在放权的过程中，由于财政体制改革的不到位，导致中央政府财力不断下降，而地方政府财力不断扩大，形成“弱中央，强地方”的局面，中央与地方的矛盾也随之出现。 二、中央与地方之间存在的矛盾及解决方法 中央与地方之间的关系实质上是国家利益与地方利益的关系，同时也是一种权利的分配关系。在中央与地方关系协调发展的过程中存在的问题主要集中在两方面，一是中央权力过于集中，这就会导致地方没有主动权，发展失去活力。二是地方过度分权，必然会导致中央不能有效统领地方，地方权力的分散也是地区发展不均衡，贫富差距逐渐拉大的重要原因。 具体来说，中央高度集权的状况依然存在，尽管这些年来随着我国社会经济的不断发展进步，地方政府的自主权逐渐扩大，但中央高度集权的模式并没有发生明显变化。地方分权仍然是相对于中央的高度控制来说，地方的被动地位也没有改变，中央与地方之间的关系没有受到完善的法律和制度的规范，双方的权利并没有明确的划分。 另一方面，中央与地方之间的矛盾表现在地方保护主义现象，由于中央与地方之间的权限划分没有明确的法律规范，因此在中央向地方下放权利的过程中，就会出现那些原本属于中央统一控制的权利下拨给了地方，中央权利的弱化，导致宏观调控失去作用，而一些地方政府为了本地方的利益，违法乱纪，画地为牢，导致地方保护主义的滋生。 就如何协调中央政权与地方政权的关系，实现两者和谐发展，毛泽东的《论十大关系》中曾指出：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情……我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”就我国而言，可以从以下几方面入手：首先，中央与地方关系的调整必须从我国国情出发，坚持在单一制国家结构形式的前提下实现中央与地方的合作发展。 其次，要充分发挥中央与地方两个“中心”的作用，中央政府是实现国家统一，社会稳定，经济发展的主体，地方政府则是重要组成部分，有力的保障。最根本的是要处理好国家利益和地方利益，整体利益和局部利益的关系。 再次，实现中央与地方关系的法制化，当前我国中央与地方的事权财权划分缺乏明文规定，中央政府的收权与放权也缺乏法律依据，因此，中央与地方关系只有实现规范化，法制化，制度化，才能使中央与地方的职权划分更加合理完善。 第四，要健全和完善对地方权利的监督，如果对地方权利的监督和制约不力，就会出现权利被滥用的危险，继而导致地方保护主义的滋生。因此，要健全和完善地方的权利监控体系。 三、中央与地方政权和谐发展的意义 我国经济社会发展中的放权与收权，不是相互对立的，而是辩证的关系，都产生于社会主义现代化建设实践，又在这一实践过程中得到统一。实现我国中央与地方的和谐发展，对于国家统一，民族团结，社会稳定以及经济发展都有重要的意义。首先，实现中央与地方关系的和谐发展，是构建社会主义和谐社会的重要组成部分，也是对科学发展观的继承和发展。其次，实现中央与地方关系的和谐发展，是打造新型服务型政府的需要。再次，实现中央与地方关系的和谐发展，是实现国家长治久安稳定发展的基础。第四，实现中央与地方关系的和谐发展，是对长期以来吸取其他国家处理中央与地方关系历史经验的总结。第五，实现中央与地方关系的和谐发展，也是我国缩小地方贫富差距，早日实现共同富裕的有力保障。 在未来很长一段时间内，中央集权与地方分权相结合的模式将会成为总的发展趋势。我国处理中央与地方关系的具体实践以及借鉴其他国家的具体经验告诉我们，中央与地方两者之间并不是矛盾的，应该是合作的关系，因此实行中央必要集权与地方适度分权相结合将是我们的最佳选择。建国以来，随着我国经济的不断发展，中央与地方之间的关系始终处于微妙的变化之中。要在保证中央权威的前提下，从高度中央集权走向适度地方分权，建立中央与地方互助合作的新型体制，在新的形式下不断完善和发展中央与地方的关系。 作者简介：黄晓晗（1986.02— ），河北大学政法学院09级思想政治教育专业研究生，研究方向是思想政治教育理论与方法。 参考文献： [1]毛泽东文集(第7卷)[M].人民出版社,1999年. [2]薄贵利.中央与地方关系研究[M].吉林大学出版社,1991年. [3]夏丽华.60年来中央与地方关系演进特点与当前的改革问题[J].郑州大学学报,2009年9月第5期. 2011.12 339

国家结构形式考试题

政治：《现代国家的结构形式》测试题 一、选择题 1.国家结构形式要解决的问题是 A.国家政权掌握在谁的手里的问题 B.国家政权如何组织的问题 C.国家的领土如何划分以及如何处理国家的整体与部分、中央与地方之间的权限的问题 D.国家的立法机关、行政机关和司法机关之间的关系问题 2.近来，有些人主张在我国实行联邦制。对于这种主张，正确的评价是 A.是错误的，没有看到我国的国家结构形式是单一制 B.是错误的，没有看到我国的国家结构形式是由我国的政体决定的 C.是正确的，这样有利于发挥地方的主动性和积极性 D.是错误的，没有看到我国的国家结构形式是由我国的历史、政治、经济、文化等因素决定的。 3.2004年11月17日，国台办发言人李维一在例行记者会上指出，陈水扁近期关于“中国不是本国是敌国”的言论再次表明其搞缓和是假，搞“台独”、制造紧张与对立才是其真实本意。如果陈水扁胆敢借此制造“台独”重大事变，我们将不惜一切代价，坚决彻底地粉碎“台独”分裂图谋。这是因为 ①我们坚决捍卫国家的主权和领土完整②国家主权和领土完整必须依靠和平方式来解 决③中国是一个主权国家，台湾是中国的一部分④“台独”分子搞任何形式的分裂活动，都违背了中华民族的根本利益 A．①②③④ B．①②③ C．①③④ D．②③④ 在伊拉克宪法制订过程中，伊政坛三大政治派别———什叶派、逊尼派和库尔德人在一些关键问题上一直纷争不断，库尔德和什叶两派坚持在伊推行联邦制政体，但是逊尼派坚决反对实行“联邦制”。据此回答4—5题。 4.单一制和联邦制的主要区别不包括 A．全国是否只有一部宪法 B．全国是否只有一个立法机关，一个中央政府 C．公民是否只有一个国籍 D．国家元首是否享有实权 5.逊尼派一直担心宪法草案中有关“联邦制”的内容将会导致什叶派和库尔德人分别控制南部以及北部的产油区，而聚居在石油资源匮乏的中西部地区的逊尼派则将陷入永久贫困和战乱境地。逊尼派产生担心的原因是因为，实行联邦制会导致 A.国家分裂 B.联邦成员拥有更大的自主权 C.联邦成员拥有独立主权 D.联邦成员不受中央政府的制约 6.下列因素既是国家存在和发展的基本条件，又是选择国家结构形式必须面对的问题的是 A.民族、文化 B.阶级、阶层 C.人口、领土、主权 D.议会、政府、法院 7．伊斯兰教义禁止描绘先知穆罕默德或安拉。丹麦出版的《日尔兰邮报》于2005年9月份刊登了描绘亵渎穆斯林先知穆罕默德的12幅漫画作品，此后，许多欧洲国家媒体又转载了这些漫画。这一事件导致的阿拉伯世界反欧风潮进一步加剧，巴基斯坦总统穆沙拉夫对漫画事件表示谴责，阿富汗总统卡尔扎伊也表示“强烈抗议”。材料表明 ( ) A．不同文明之间的冲突不可避免 B．民族差异的存在是导致国家之间冲突的根源

中央与地方关系结构改革三题

中央与地方关系结构改革三题 郑毅 2012-08-13 16:35:01 来源：《西部法学评论》2012年第3期 摘要:我国中央与地方关系结构改革已经成为历史发展的必然趋势，其中三个维度的改革最为重要：大区管理制度的建立有利于地方权力的协调和中央对地方的有效监管；划小省区与之相配合，有利于将地方权力进一步下放至基层，极大缓解以地方“松绑”的放权改革与地方过度膨胀以致威胁中央之间的矛盾；减少行政层级则有利于将地方权力进一步集中到县级，在极大提高基层政府公共服务能力的同时强化中央对全国的统一调控。总之，“强国——虚省——实县市”应成为我国中央与地方关系结构改革的重要思路。 关键词:中央与地方关系改革；大区管理制度；划小省区；减少行政层级 一、恢复和建立大区制 （一）建国初大区制的启示 建国初的大区制虽然实行不过短短数年即以其被撤销而告终，然而，虽然大区制有着这样或那样的缺陷，但是它仍蕴含了许多对于今天重新审视中央与地方关系的协调发展有资借鉴的重要元素。 一方面，地方需要充裕的权力空间来极大发挥积极性，因地制宜地实现本地方的和谐发展。在建国之初，各地的群众基础、社会局势、经济发展水平、维稳任务的艰巨性等都存在较大的差异，因此，初掌政权的中央政府不应该也不可能针对每个地方的事情制定特定的方针政策。于是，授予地方充分的权力资源，让它们能够充分结合本地实际“放开手脚”地进行大刀阔斧的生产力恢复、社会稳

定以及政权建设工作，就成为当时历史条件下的明智之选。而在社会主义市场经济迅猛发展的今天，中央政府同样不可能依据不同地方的实情进行有针对性的政策指导，因此同样也需要给予地方一定的自主空间，调动其积极性，因地制宜地推动当地的社会主义建设。 另一方面，对地方充分授权的前提是保证中央强大的全局控制力，以确保国家政治局势的稳定。集权与分权从来都是一对难以理清的矛盾。就像建国初的大区制虽然很好地承担了调整过渡时期中央与地方关系的制度重任，但最终也因沦为野心家的政治工具而走向没落。这一点警示在当今依然适用。随着我国各方面建设的迅猛发展，在充分照顾各地投入于社会主义建设的权力资源需求的同时，也不能忽略过大的权力与异常膨胀的地方主义结合后产生的重蹈历史覆辙的可能性。因此，无论怎样放权，无论怎样调动地方的积极性，都决不能以减损或削弱中央对于全国的强大控制力为代价。如何处理好集权与分权的矛盾，在大区制消亡后五十余年的今天，依然是困扰我顾中央与地方关系调整的首要问题。 出于上述考虑，中央对于地方的授权决不能汇聚在地方的高层政府手中，而应当进一步下沉，直至实现同社会基层的全面对接。相应地，地方的高层政府（目前主要指省级政府）权力应当在一定程度上进行虚化，并主要承担组织、协调、沟通的事务性、辅助性职能。这种思路的好处是，既能够使地方深切感知社会基层的迫切需求，又能够确保足够的权力资源予以满足，还能够确保地方政府作为权力体的过分庞大以至于威胁到中央对于全国的整体控制。当然，这一思路的实现需要多重政治改革环环相扣，而从目前我国的情况来看，其中最为基础的一环，或许就在于大区管理制度的恢复和建立。 （二）恢复和建立大区管理制度的必要性

我国国家结构形式是中国特色单一制

我国国家结构形式是中国特色单一制，其“中国特色”主要体现在：坚持四项基本原则、实行民族区域自治、实行“一国两制”。 随着经济全球化、欧洲一体化进程的不断推进，以及“民族区域自治”、“一国两制”在中国的成功实践， 国家结构形式 中华人民共和国是一个统一的多民族国家，国家结构采取单一制形式，即由若干行政区域构成单一主权国家，同时实行民族区域自治制度和特别行政区制度。《中华人民共和国宪法》和《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》等法律，对当代中国的国家结构形式进行了规定。 历史经验表明，一个国家是实行单一制好，还是实行联邦制好的，没有统一的答案。只有根据该国的民族状况、地域大小、历史文化传统、自然气候条件等，同时考虑当时的国际环境因素，选择最适合的国家结构形式。一个国家采取何种国家结构形式具有鲜明的时代特征。如美国从邦联条例到典型的联邦制、苏联从民主集中联邦制到俄罗斯的分权制衡联邦制，都无一例外地留下了那个时代、那个民族的深深烙印。无论是单一制国家或是联邦制国家，其最终目的基本都是一致的：维护国家统一、保障国民福祉、巩固民族团结、促进社会发展。离开对具体国家、具体历史条件的具体分析，抽象地褒贬任何一种国家结构形式都是不科学的。国家结构形式并没有优劣之分，单一制国家为实现国家主权和领土完整吸收联邦制国家的某些特征，虽然模糊了国家结构的两种基本形式之间的界限，但其价值在于有利于实现国家的统一和主权的完整。

在单一制国家中，地方政府职权也有差异，于是就有两种类型。一种是中央集权型单一制国家。其地方官员由中央委派，或由地方选举，代表中央来管理地方的行政事务。地方居民无自治权，只有经中央批准才能建立地方自治机关。地方机关和地方自治机关都在中央政权的严格控制下，在规定的范围内行使其职权。另一种是地方分权型单一制国家。地方居民可以依法自主组织地方的公共机关，并在中央监督下依法自主处理本地区事务，而中央不得干涉地方具体事务。如发现地方议会有越权行为，则中央政府可诉请司法机关予以纠正

论中国国家结构形式

论中国国家结构形式 刘江川宇 2013年4月21日 关键词：国家结构形式；单一制；联邦制；大杂居小聚居；一国两制 摘要：国家结构形式是指国家整体与局部之间，中央与地方政权之间的相互关系。国家结构形式反映了国家整体与部分之间的相互关系。国家结构形式有但一直和联邦制两种主要类型，两种类型之间区别明显。中国是单一制结构形式，而世界上只有少数国家的结构形式是联邦制。中国长期形成、使用单一制国家结构形式有其必然性和历史客观性。 一．国家结构形式的基本分类 虽然在历史上或者现代国家中存在一些特殊的国家结构形式，但是总体上讲不具有普遍意义。因此主流的对现存的国家结构形式的分类将国家结构形式基本分为单一制和联邦制两种类型。另有一种邦联制，现在也存在，作为一种类似于联邦制的国家结构形式，可以算作联邦制的前身。邦联制与联邦制的区别主要在于邦联制是一种以共同利益为核心的多个成员国聚集在一起的较为松散的联盟形式，而相较于邦联制的形式而言，联邦制是一种比较严密的国家结构形式，更具有统一性。 二．两类国家结构形式的区别与特点 2.1.单一制国家结构形式 单一制指国家由若干不享有独立主权的一般行政区域单位组成的统一的主权国家。这样的国家只有一部统一的宪法和一个中央政府，由中央政府代表国家统一行使权力。地方不具有独立主权，地方行政区域也不是独立的政治实体。单一制国家结构形式的国家只有一套统一的行政体系。 2.2.联邦制国家结构形式 联邦制是指由两个以上的成员国组成的统一国家。除去中央有一部宪法和一套统一的 政权机关体系，各成员国也建有自己单独的宪法及法律体系和一套政权机关体系。此外地方各成员国与中央共同享有主权权力。同时，成员国也有权制定和修改宪法的和保留自己国籍的。成员国与中央政府实行分权，将权力进行划分，两者之间相独立使自己的权力，不得干涉到对方的权力范围，二者互不影响。 国家结构形式并不取决于统治者的主管臆想，而是由综合因素决定的，除去考虑政权 性质之外，还综合民族因素、历史因素及文化、地理等方面因素。国家可能采用不同的政权形式，也可能采用相同的政权形式。目前世界上仅有20多个联邦制国家，约占世界主权国家的十分之一。单一制与国家制国家结构形式并不存在优劣之分，而是各国根据本国国情，选择适应自己国家国情的结构形式。 三．中国国家结构形式的形成因素 3.1.历史因素 一个国家结构的形成有着长期的历史因素。从中国的历史看来，中国自古就有“天下大事分久必合合久必分”的说法。历来中国的统治者、枭雄和霸主的共同愿望都是一统天下。中国的大一统思想由来已久。孔子心中的理想帝王就应握有一统天下的权威，所谓“礼征乐

浅论中国国家权力结构体系的制约关系

浅论中国国家权力结构体系的制约关系 2013-09-02 15:17:03 《社会科学研究》石本惠 在中国，社会主义社会还处于初级阶段，虽然实行了生产资料公有制为主体，人民群众在政治上、法律上有了当家作主的权利，但是，由于种种原因，国家权力还不可能在全社会范围内为人民群众直接行使，而只能通过人民群众选举出来的代表行使，这就导致了权力所有者与权力使用者的分离，因而在我国国家权力结构体系中，权力制约问题在理论上的研究和在实践上的应用都显得非常重要。笔者针对我国国家权力结构之间的相互制约关系谈点粗浅的看法，以抛砖引玉。 一、“议行合一”是社会主义国家权力运行机制的核心 马克思主义认为，权力是一个系统，处于这个系统最顶端的是国家。国家是特殊的权力机关，是权力的集中体现，国家权力是建立在经济基础之上最重要的上层建筑，它是统治阶级借助于国家机关对内实行阶级统治、巩固政权、进行经济建设和文化建设，对外防止侵略、维护国家独立的工具。为了保证国家权力的正确行使，世界各国都制定了与之配套的国家权力结构及运作系统。纵观我国国家权力结构及其运行机制，它的核心是“议行合一”。所谓议行合一，就是指社会主义国家的政权机关按照民主集中制原则建立的行政机关、审判机关、检察机关统一于和从属于国家权力机关的制度。我国目前实行的人民代表大会制度，就是“议行合一”制度的具体运用。它明显区别于资产阶级国家权力分割体制的三权分立。 “议行合一”制度的产生是马克思主义经典作家在理论和实践上长期探索的结果。劳动人民在取得国家政权以后，到底用什么政权形式来代替被打碎了的旧的国家机器？或者说，社会主义国家是照搬三权分立体制还是应建立新型的人民政权？马克思主义经典作家作了认真的探索。1871年巴黎公社诞生以后，马克思发现“公社就是帝国的直接对立物”和“可以使劳动者在经济上获得解放的政治形式”，进而提出“公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关”〔1〕。这就是后来几乎在所有社会主义国家实行的“议行合一”制度。由于巴黎公社的政权形式在理论上和实践上都受到了历史的局限，议行合一制度的完整阐述和真正确立，是在列宁写出《国家与革命》和十月革命胜利之后。1918年的苏俄宪法和1924、1936、1977年的前苏联宪法确立的国家最高权力机关苏维埃代表大会，尽管具体组织形式有所变化，但其内部分工性质的议行合一制度始终没有改变。在我国，议行合一的原则具体体现为民主集中制。毛泽东同志早在新民主主义革命时期就主张建立“由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府”〔2〕的制度，并明确指出这种制度就是民主集中制。建国以后，从《共同纲领》到1954、1975、1978、1982年的宪法，都规定我国政权形式是按照民主集中制原则建立起来的。 社会主义国家能够用议行合一制度来代替资本主义的三权分立制度，这首先是由当代社会两种截然不同的阶级主权所决定的。在国家权力不能进行分割的情况下，资产阶级集团利益的矛盾运动，决定了资本主义权力运行方式的分散性和多样性；社会主义国家人民利益的一致性，则决定了国家权力组织形式的统一性和权威性。基于集团利益与人民利益这两种对立的阶级主权观，在权力运行机制上就表现为三权分立与议行合一制度的对立：资产阶级为掌握权力而瓜分权力，为瓜分权力而制衡权力；无产阶级为最终消灭国家政权而整体占有权力，为管理社会而实行内部分工，在内部分工中实行权力制约而防止滥用权力。从历史发展来看，对于国家政权由有目的地占有到作为社会发展手段的占有，不能不是人类权力史上的伟大飞跃。资产阶级思想家们只注重政权形式的技术性设计和管理程序的完善，却往往撇开了任何政权组织和行政活动都必须是统治阶级意志的反映这一基本前提。在社会主义条件

中央权力的行使范围与地方自治权力的关系

中央权力的行使范围与地方自治权力的关系——基于 《美洲三书》所带来的思考 借助这次对柏克诸多作品中所选取的四篇文章的阅读，我对英国政治体制及其主权管辖模式有了更深入的了解。倘若要深入地详写英国政体在1770年前后所具有的特点及其后的变化，恐怕于我个人而言并无此能力，况且一国之整体实在有太多可描述。在此，我只将简略地概述一下柏克在《美洲三书》中已阐述的思想，并且将全篇重心放置于以英国为代表的西方民主政体相较于东方古中国在民主制度建立初期如何面对中央与地方管辖权力分割与联系的问题。 作为一个中国人，在接受了具有4000年极权专制传统与讲究君臣伦理纲常的儒家文化的熏陶后，想要去理解英美国家中的政治家们在辩论法律体系漏洞或发表的诸如此类的基于人的自由权为基础的演讲，恐怕多多少少会有些困惑。对于英国人而言，所谓高贵的自由主义血液流淌于英国人身上的这种说法倒也不是信口开河，毫无根据，但不必追踪至1215年大宪章签署的那一日开始。英国与欧洲大陆在人民气质与思想行为上总存在差异，抛开孟德斯鸠的自然环境论不谈，单就英国本土所涌现的科学家与哲学家来看，似乎本土盎格鲁撒克逊人与诺曼人更具自由主义基因。首先是经验主义在英国得以发扬光大，从托马斯霍布斯到约翰洛克，从牛顿到达尔文，他们的成果无一体现了感性经验先于意识而存在并且能够为直觉所感受这一哲学论断。他们率先建立了以维护个人私有财产与人身安全保障为基础的，具有完整严谨宪法保障的法律制度，同时构建了由国王、贵族和平民三方联合的最高主权机构——议会，这种议会形式最早可追溯至古罗马的元老院，甚至古希腊的公民大会，但其特点相较于后者要更加民主化与普遍化，哪怕最早的下议院议员选举采用的是财产资格选举标准，它也要比以往单一的贵族精英垄断民主得多。 关于英国宪法对国王权力牢牢控制的特点，从中似乎可以看出英国人对他们的王极其不信任。当然现在不必如此，只是该制度传统伴随着该约束法律的制定精神一并流传了下来，到目前为止，英国人眼中的国王反而是荣耀与名誉的代言人，而绝非权力。也许当时的民众该感谢贵族们为利益而胁迫约翰签署大宪章法案这件看似与他们毫无关联的事情，因为条文根本上涉及的是贵族与国王间的利益谈判，目的是为映射“国王只是贵族同等中的第一个”。这种从利益矛盾转移到权力约束甚至是权力转让的事情无论在东西方都大量存在，只是对东方人（古中国人）来说，过度的利益压迫或高额财政税收将导致政权颠覆，而非简单一纸条文的惩罚。中世纪国王与贵族们的对立主要反映在因战争而强制性地将战争支出财政压力转移到贵族们的头上，转移形式主要以税收体现，这就好比中国古代越是兵荒马乱的年代，人民起义的可能性就越大。但其中最主要的差别是，作为国王反抗力量一部分的贵族同国王一样，属于上层统治阶级，为什么他们没能像古代中国那样做到皇帝与官员紧密联合呢？若要从制度上解释，中世纪的不列颠政权体制更像西周分封制，作为皇帝或国王，除了要诸侯与贵族表示名誉与地位上的效忠外，在财政与税收上都要上贡，从经济关系上看，国王与贵族之间的关系实际上是一种剥削与被剥削关系，贵族很大程度上享有经济与军事独立，即除了有独立税收外，贵族们能够自行招兵买马，供养军队，以维持个人领土的防务需要，必要时，可接受国王的应召参展。 可问题在于，如何处理地方与中央的财政关系以及由此引发的权利义务难题呢？ 回归《美洲三书》，柏克在对美洲课税的法案进行反驳时提出很好的解答方案。“帝国也者，是有别于单个的邦国，或王国的；一个帝国，是众多的邦国在一共同首脑之下的集合体，不论这首脑是一位君主，还是居首席地位的共和国。在这样的政体中，次一级的政区，每有大量的地方特权与豁免权，只有奴役状态之死气沉沉的整齐划一，才能避免这一点。在地方

中央与地方的关系

第十四章 中央与地方的关系（二） 南开大学政治学系教授朱光磊 2003年3月

根据宪法的规定，中央政府在大多数情况下，并不直接管理省以下的地方政府。所以，从政权的层次的角度上讲，中央与地方的关系在很大程度上就是中央政权与省级政权的关系。中央和地方的关系中央与一般行政地方的关系 中央与自治地方的关系民族区域自治地方特别行政区 实行社会主义制度 实行 资本 主义 制度

第一节 中央——省政府过程 ?一、省制沿革 ?二、省政治权力结构 ?三、中央和省的政治关系?四、中国省政府过程的主要特点?五、省际关系

一、省制沿革 ?在自元朝以来的大部分时间中，“省”（含“行省”）是中国地方政府的最高一级，是中央之下分治国土的第一级固定的行政区域。 ?元朝设“行中书省”，主要首脑为丞相和平竞；在边疆地区设置有“道”，并在此四化开始对西藏等民族地方行使主权；行省上下，设置有路、州（府）、县。?省也是明朝的地方最高行政机关，设置承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，共同组成省级政权机关，分管行政、司法和军务；省之下设置道、府、县。?清朝光绪年间，省的设置已经达到23个，另有5个将军辖区；西藏和西宁两个办事大臣辖区，以及蒙古地区盟旗等；省设总督或巡抚，或督抚并置，总督掌军事，巡抚掌民政；省之下为府（与直隶州）、县。

?武昌起义之后成立的南京临时政府时期，各省建立了“省军政府”，其下是“军政分府”和传统的县，各地军政体制不一，管理混乱。 ?北洋政府时期，地方一般分为省、道、县三级，全国共分22个行省；省设置有省议会，1913年后设置了由总统任免的省“民政长”，设有高等审判厅和高等检察厅作为司法机关。 ?南京国民政府基本上是省、县两级制，另有一部分分别为相当于省、县两级的城市；在地方也实行“党治主义”；省政权先后称为“省政府会议”和“省政府委员会”，由各厅厅长所组成，其中省政府主席由国民党中央决定； ?抗战结束后，国民党宣布实行“宪政”，设置了由选举产生，起咨询作用的省参议会；到1948年，全国共有

当前我国中央与地方关系存在的主要问题及对策性思路探讨

当前我国中央与地方关系存在的主要问题及对策性思路探讨 摘要:我国自建立以来是一个单一制中央集权国家，中央与地方存在的主要问题就是中央集权与地方分权的矛盾。针对存在的这些问题，本文在近年来理论界研究的成果的基础上提出一些对策性思路:首先，推进政治体制改革，转变政府职能。其次，加强中央与地方关系的法制化建设。第三，建立中央与地方纠纷解决机制。通过这三方面的改革，建立起面向21世纪的新型中央与地方关系，在建设中国特色社会主义大业力求实现“强中央与强地方”格局。 关键词：中央与地方关系中央政府地方政府法制化 如何处理中央与地方的关系,可以说是世界各国尤其是一些大国普遍研究的重大课题。中国也不例外。早在1956年,毛泽东在《论十大关系》中就专门谈到“中央和地方的关系”。他说:“处理好中央和地方的关系,这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”[1]建国60年来,中央与地方关系经历了多次重大变化。中央集权与地方分权这对矛盾始终未能解决好,不是过于集中,就是过于分散,反复变化,频繁变动。江泽民在中国共产党十四届五中全会闭幕时的讲话中,把中央和地方的关系,列为在推进社会主义现代化建设过程中必须处理好的带有全局性的重大关系之一。本文是对现阶段我国中央与地方关系问题的进一步探索。 一、我国中央与地方关系的现状与问题 我国是一个单一制国家,长期以来实行的是中央高度集权的行政管理体制。[2]宪法和法律赋予中央政府——国务院广泛的、几乎是无所不包的职权。在中央与地方关系结构中,中央政府一直居于十分重要的“托管人”地位。地方政府从属于中央政府,受中央政府的直接控制。地方行政机关既是地方权力的执行机关,又是国家行政机关的下级机关。地方政府的权限源于中央政府的授予和划定,中央政府可以根据需要予以扩大或削减。地方政府作出的许多决定都须得到中央政府的批准。建国后,我国政府虽然在中央与地方的关系方面进行了多次大的调整和改革,但由于种种原因,改革调整后的管理体制表现出很大的不适应性,出现了混乱和分散的局面,削弱了中央的权威,影响了全国的整体利益和社会经济的发展,于是,政府又立即予以纠正,狠抓整顿,强调集中,上收权力,实行紧缩。[3]由此可见,我国中央与地方的关系从整体上说仍属集权型。 建国以来,我国中央与地方的关系一直没有走出集权——分权——再集权——再分权,权力一收就死、一死就放、一放就乱、一乱就收的恶性循环。集权时,地方完全依附于中央,失去了活力和积极性;放权时,中央权威被削弱,宏观调控乏力,形成“弱中央,强地方”的不协调的格局。这种单纯收放权力的徘徊循环给我国的经济建设和社会发展带来了极大的消极影响。造成这一局面的原因主要有以下几个方面: 1.中央政府与地方政府之间职责权限划分不科学,不合理。我国的法律没有对中央政府和地方政府各自的职责范围作出有明确区分的规定。职权的划分不是以分工式为主,而是以总量分割式为主。[4]除外交、国防等少数专属中央的权限外,法律赋予中央政府与地方政府的权限几乎是一致的、对等的,地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版。同样,法律也没有对各级地方政府之间的权限划分

中央与地方关系的再思考_从国家权力看我国国家结构形式

2001年第1期No.1,2001 2001年1月 Jan.,2001 浙江社会科学 ZHEJ IANG SOCIAL SCIENCES 从国家权力看我国国家结构形式 中央与地方关系的再思考 艾晓金 内容提要国家结构形式是一个国家中央与地方权力划分的基础,是调整中央与地方关系最基本的制度安排。本文试图从国家权力的角度来划分和分析国家结构及其本质特征。结合我国根本政治制度 人民代表大会制度,以及中国共产党的领导制度,运用比较分析的方法,可以看出,我国国家结构与典型单一制或联邦制都有很大区别。我国在本质上是单一制,不过有很强的中国特色,可称之为复合式单一制。准确地把握我国国家结构的本质和特色,对于我们更好地处理中央与地方关系具有重大的理论和现实意义。 关键词中央与地方国家权力国家结构单一制联邦制复合式 作者艾晓金,男,1973年生,复旦大学国际政治系博士生。(上海200433) 国家结构形式,主要调整一个完整政治单元 国家整体与其组成部分之间、中央政府和地方政府之间的权力和职能关系。国家结构形式是政治制度的一项基本内容,是一个国家纵向关系的权力架构。对于单一制国家来说,国家结构就是如何划分中央与地方的权力范围,协调中央与地方权力关系的基本制度规定。 一、国家结构的划分 国家产生,一个重要特征是地域性。 国家和旧氏族组织不同的地方,第一点就是它按照地区来划分它的国民。 国家产生后,就出现了如何处理国家整体与部分之间关系的问题。因此,统治阶级就必须要建立一个合适的国家结构来处理这一问题。伴随近代民族国家的普遍建立,到现代,国家结构基本上演变两大类:单一制和联邦制。 那么,如何区分单一制还是联邦制呢?划分和认识一个国家结构可以从许多角度去进行。首先,可以从国家的外部特征来划分。从组成国家各部分的情况来看,单一制国家由一些行政区域构成,联邦制国家由一些非常独立的成员政府构成。从法律体系构成来看,单一制国家只有一部宪法,基本法律在全国范围内适用;联邦制国家除有一部国家宪法以外,成员政府也有自己的宪法和特有的基本法律。从国家整体和部分的关系来看,单一制是中央和地方的关系,联邦制是两类政府 联邦政府和成员政府之间的关系,是两个 中央 之间的关系,等等。 我认为,国家结构主要是规定整体与构成部分纵向权力和职能关系;以上的划分标准只触及了国家结构的表象。我们可从法理和国家权力的角度来划分和认识国家结构形式。这里,国家权力主要是指各级政府依照宪法所享有的有关立法、行政、司法等方面权力的总和。 现在世界上绝大多数国家都坚持人民主权原则,承认国家权力最终来源是人民,不同的是人民委托的权力如何配制。国家结构是国家权力的纵向分配。单一制是指,一个主权国家之内,人民将国家权力完全委托给中央政府,中央政府拥有最高和全部国家权力;地方政府国家权力的范围和大小,由中央政府授予和规定。 在单一制形式下,中央政府集中了所有的权力与权威,并在全国范围内贯彻其意志;地方政府的权力或自治权来源自中央政府或者受制于中央政府。 联邦制是指, 一种政府体制在中央与地方当局之间主要体现的权力分配里,是否各在其本身范围内