中国古代中央地方事权与财权关系的形成和发展

中国古代中央地方事权与财权关系的形成和发展

从公元前21世纪大禹建国开始，中国逐步形成中央与地方的事权与财权关系。这一关系与国家体制紧紧联系在一起。夏商周时期，部落联盟组成的夏代国家雏形向周的分封制过渡，形成了松散型的分权关系；从秦到清，中央集权的国家体制从确立到逐步强化，形成了紧密型的事权与财权关系。

国家初起的夏王朝，其中央与地方事权与财权的关系是松散的。事权上，夏王朝把王权和神权结合起来实施统治，地方对中央的义务除应夏王之召参加盟会，参与重大军事行动和派员到中央王朝供职外，最主要的义务便是“朝贡”——向中央王朝缴纳一定数量的贡品，成为中央政府的财力。而地方则以部落酋长的名义取得部落成员劳动所得的剩余产品，用于本部落的行政、司法、治安、水利和军事需要。

到了商代，中央与地方的等级意识有了加强，建立了具有邦联性质的分封制。中央的事权除了在直接统治区内进行行政管理和以国家名义进行军事行动外，还具有对诸侯拥有权力的认可权。而地方各诸侯国则有向中央政府缴纳贡赋的义务，并与商王直接统治区内的农业、畜牧业、手工业的收入一起组成中央财政收入。地方的事权和财权则由诸侯自行协调和确定，商王并不干预。

进入周代，等级制度更加明确，实行封邦建国，形成天下、国、家三个等级，中央与地方的关系比之商代更为紧密。西周王朝为此建立了“内服”和“外服”的中央行政体制，“内服”指中央政府直接统治的王畿地区，“外服”就是地方即“王畿”以外的四方诸侯。

夏代是由早已存在的部落联合组成国家，商代中央对地方开始实行自上至下的认可，而到了周代则是中央政府给诸侯授土授民，并举行相应仪式。周代获得分封的地方诸侯一旦授权建国后，就有了牧民之权。其相应的义务是纳贡、朝觐和助征伐，而诸侯在自己的封域内不但有着完整的行政、治安、水利、军事的事权和向百姓征税的财权，并且也有将采邑分封给卿大夫的权力。

进入春秋时期，随着生产力的发展，地方诸侯国力大为增强，而中央政府由于“王畿”地域在不断的分封中日益缩小，财力也随之削弱，再加上后世继任的周王驾驭能力也不如开国之初。于是强大起来的地方诸侯无视中央政府的行政管理，纷纷发动战争，兼并弱小国家。东周进入了战国时期。

战国时期，各诸侯国为赢得战争都纷纷进行变革，首先变革土地税，废除助法，即也称作藉法的力役地租，开始征收实物税。公元前594年鲁国实行“初税亩”，不限土地占有量的多少，只以面积计取实物税。税制的这一变化促成土地制度从公有走向私有，“普天之下莫非王土”的井田制被逐步废除，随着税率的增加和土地面积的扩大，地方诸侯的财力也大为增强。与此同时，诸侯国兴修水利，发展农业生产的事权也随之确立和强化，形成了地方事权和财权的良性循环。

公元前221年，秦始皇统一中国，废封建，行郡县，建立了中央集权制的国家，中央对地方的统治进入了更为直接的新阶段。首先在事权上郡县地方官都由中央政府任命，其俸禄也由国家财政开支，不再实行食邑制度。其次，改变了前代寓兵于农的制度，建立国家常备军。再次，统筹建设国防工程，修筑抵御游牧民族入侵的万里长城。第四，统一规划建设水陆交通和大型水利工程，陆路交通建造以首都咸阳为中心的帝国公路——驰道；水路沟通水系，如开凿位于广西兴安的灵渠，沟通了长江与珠江两大水系；建造郑国渠等大型水利灌溉工程。第五，统一度量衡，中央政府制定和发放标准的度量衡计量器具。第六，统一文字，由丞相李斯书写小篆作为全国范本。第七，大规模的祭祀，为了确保秦王朝从一世到万万世，不仅祭天地鬼神，还祭名山大川。鉴于这一系列事权的集中，中央政府不得不采取强有力的措施集中财力。税制上，在全国范围内实行田租、口赋、力役的税收制度。财政上，不但实行高度集中的统收统支制度，并且将国家财政和皇室财政分开。在中央政府中设置“治粟内史”和“少府”两个职官分别负责。“治粟内史”主管国家钱谷、租税的收入和支出；“少府”主管山海池泽之税，以供皇帝及皇室成员的私财之用。此外，为了赈济灾民，弥补财政不足，秦始皇四年开始鬻爵，即公开出售虚爵，以增收入。秦代的地方事权主要是征税、民政、司法、治安、赈灾、小型水利建设等。由于地方事权多，配套财力有限，往往勉为其难。陈胜吴广起义的爆发也与地方缺乏财力，难以购买交通工具，及时组织应役人员按时到达指定地点有关。

汉承秦制，秦始皇所开创的中央集权的行政体制和统收统支的财政体制在汉代有了进一步完善。

汉初管理国家财政的主官仍称“治粟内史”，后来曾改名为大农令、大司农、羲和、纳言，到东汉时则恢复“大司农”旧称。大司农管理整个国家的财政收入与支出，并通过各级地方政府，征收各种赋税，如田租、口赋等，管理全国财政收入的调度。皇室财政的收支则由少府和水衡都尉主管。

随着社会的进步，汉代中央政府比秦代有了更进一步的事权。首先是发展教育，建立从中央到地方的官学，中央的官学称“太学”。其次救灾也从临时性的卖爵赈灾发展到建立常平仓，实行制度性赈灾。所谓常平仓，就是谷贱时购进，谷贵时卖出，既作为一项财政收入，又体现了中央行使赈灾救灾的行政职能。再次，为了加快中央政令的下达速度和满足官员出行的需要，在全国各地的交通要道普遍建立了驿站。如今日浙江绍兴著名的兰亭就是当年汉代建立的驿站。第四，为了迎合富人当官的欲望，汉代中央政府也从秦始皇卖虚爵进而改变为卖实官。第五，为了确保中央财政收入不被地方所侵蚀，建立了“上计”制度，并且多由贵族担任计相，以示权威。

西汉的地方负有行政、司法、治安、教育（官学经费）、赈灾等事权，其财力主要依靠地方留存来解决。中央与州郡的收入比例一般是4:6或5:5。当时的地方财政工作由郡太守总揽，太守下置属官，郡以下的财政由县令主掌，赋税征收则由乡啬夫负责。东汉末实行州郡县三级行政制度，改由州牧总揽财政。不管行政体制如何变化，县是最基本的行政单位，各县所征赋税收入按规定标准留存外，都要全部上交州郡，再由州郡核实汇总后，通过上计吏报大司农。

三国魏晋南北朝时期中央与地方的事权与财权比较混乱。争夺天下的军事行动是当时各国最主要的事权。南北朝时期中央政府增加了宗教和文化的事权，如笃信佛教的梁武帝四次舍身同泰寺（即今南京鸡鸣寺），国家财政以三亿铜钱将其赎回，从而使拥有巨额资金的佛寺有了发展工商业和开当铺的本钱。昭明太子也以国家财政的支持作为依托，广募人才，编就了著名的《昭明文选》。

隋文帝建国之初，首先整顿国家机构，废除了北周的六官制度，恢复了汉魏以来的三省制度，同时确立六部（吏、户、礼、兵、刑、工）为政令发布机关。主管财政的户部在隋初为度支部，开皇三年（583年）曾改称民部。隋代的中央政府为了补充机关办公经费不足和解决官员福利问题，给各机关分配公廨田。同时由于朝廷增加了组织科举考试、选拔人才的事权，也相应增加了中央财政支出。

唐承隋制，进一步完善了三省六部制。唐代中央政府增加了发展文化艺术的事权。如唐太宗应唐僧玄奘之请，建立了译经院，组织大批人才花了一百多年时间把从印度传入中国的梵文经书全部翻译成中文，从而使佛教进一步中国化，成为中国传统文化的组成部分。在唐代作为地方官的刺史、县令，对境内的财政工作负有重要职责，其中县令的责任尤其重要。州衙与县衙中设有管理财政事务的“专当官”户曹和仓曹，具体承办赋税的征纳、催收等事宜。县设县丞、县尉，通称为“县佐”，作为辅佐县令的助手，其重要职责之一是“收率课调”。县之下是“百户为里，五里为乡”的基层政权组织，里正的职责之一是“催驱赋役”，是负责财政工作的最低层胥吏。

安史之乱后，朝廷鉴于自身集权的削弱和地方分权的加强，只好将一部分税收和一部分财权划归地方，以换取地方政府对中央的政治支持。在税制上改变了前期的单一农业税收结构，采用以两税为代表的农业税与以榷盐为代表的商品税并重。唐朝中央与地方之间的财政关系由中央集权的统收统支的管理体制，逐渐演变为中央与地方两税三分的管理体制，即两税收入以州为单位划分为留州、送使、上供三个部分。

宋代开国皇帝赵匡胤汲取了唐朝财权和军权失控的教训，从开国起就十分注重中央集权。首先，他通过“杯酒释兵权”的手段将养兵、用兵之权全部集中到中央，同时他认为天下只有造反的百姓，没有造反的士兵，从而把募兵也作为赈灾的一项措施，称之为军赈。因此，宋代的养兵支出十分庞大。其次，宋王朝为了征收更多的酒税，以国家财力为资本，建立拥有卖艺妓女的国营酒楼。再次，宋代在交通枢纽地区通过设立路转运使来控制赋税的征收和转运，使中央政府有了足够的财力以保证其行使事权。

宋代主管财政的三司与主民的宰相、主兵的枢院并列为国家三大要务。它总揽盐铁、度支、户部三司，号称计省。三司衙门则通过考课制度来维护其对地方财政的统辖权。

宋代地方行政由路、州（军）、县组成。中央政府不仅要求各级地方官员亲自过问税收收入，并且要求每月将所掌管的盐、酒曲、征商和地税等账目提供给三司，

任期满后考校其优劣。宋太宗还命令三司考课各转运使和副使理财的政绩。宋仁宗更制定了较规范的三司考核各路转运司的五条具体内容。元丰改制后，三司为尚书省户部所取代。宋代的路并非一级行政集体，仅仅是派出机构，所以只有理财和监察的责任，没有其他地方政府完整的事权。

元王朝重视对鳏寡孤独的社会救助，把建立惠民药局、孤老院、养济院、收容难民作为中央政府的事权。同时，中央政府还开辟海上漕运，动员国家财力把航道并不畅通的京杭大运河基本沟通。尽管当时由于没有攻克船闸技术解决河床水位落差，但毕竟为明代的全线贯通打下了基础。

元代由于在新占领区设置行中书省的行政机构来管理地方行政，从而使中国首次出现了省一级的建制，并沿袭至今。元代中央与地方的财政关系，总体上是重中央轻地方，通过聚财于省，实现财赋高度集中于中央，其中央与省的分配比例大致为7:3，可见省以下的路府州县财力少得可怜，难以与地方诸多的行政、司法、治安、赈济、教育等事权相匹配。

明清时代作为中国封建社会的晚期，其中央与地方政府的事权和财权进入了相对规范和稳定时期。中央政府的事权首先是军事，包括国防建设、养兵戍边，如明代从山海关到嘉峪关的大规模长城修建，清末的新式陆军和海军建立；其次是漕运，其干线是京杭大运河，清代为确保全线畅通还在京杭大运河的中段淮安设置了漕运总督；再次是大型水利工程建设，如清代在长江、黄河等大江大河设置专门的河道总督；第四是人才选拔和教育，中央政府开办国立大学——国子监，并负责组织举人、进士的科举考试，同时设置学术研究的翰林院为朝廷提供决策咨询；第五是皇室支出，包括皇宫、皇陵、皇家寺庙建设以及皇室的日常费用支出，如永乐年间大规模的北京皇宫建设以及此后的明十三陵、清东陵、西陵的建设；第六是中央国家机关的行政经费和官员俸禄；第七是祭祀，为确保王朝永固，不仅祭祀三山五岳、天地鬼神，还祭祀历代开国皇帝，如现存的北京历代帝王庙就是明王朝所建；第八是赏赐，为了鼓励人们为朝廷建功立业，对那些有功之臣中国历代王朝都加以赏赐，明清时代也不例外，那些立有大功者都获得过赏赐。

明清时代地方政府的事权有八项。首先是征税，由于明代开国皇帝朱元璋出身贫苦，深知元代让商人招标收税的“商包法”所带来的亡国的惨痛教训，改行“以良民治良民”的粮长制，随着粮长制从“永充制”走向“轮充制”，从“轮充制”又走向“朋充制”，最后不得不从明中叶到清代实行官收制；其次是教化，宣讲皇帝谕旨，落实乡规民约，举办乡饮酒礼，树立忠孝榜样，落实恤孤养老，明清时期县有养济院，收容鳏寡孤独难以自存者，如明代著名奸相严嵩被废为庶人后，就沦落到杭州仁和县养济院；再次是司法，负责本辖区内的治安和刑狱案件管理；第四是劝农，春耕动员和下乡劝农；第五是赈灾，县设常平仓，市镇设义仓，乡村设社仓；负责落实蠲免、赈济、调粟、借贷、除害、安辑、抚恤、荒政（诸如散利、薄征、缓刑、舍禁等利民政策）等事宜；第六是科举，组织童生进行秀才前期考试，组织宾兴，欢送监生等有资格赴省参加乡试的学子和迎接本县那些高中举人、进士者；第七兴办县学，培养人才；第八是祭祀，不仅要祈雨祈晴，还要祈祷消灾。

明代财政实施中央集权制，地方与中央财政分割比例比较明确，或为3:7，或为2:8。清代中央与地方的财政体制分为两个阶段，太平天国起义以前的200余年为中央高度集权制；太平天国后的60年则由于地方督抚势力的强大不得不被迫实行分税制。分税以后，事权也有了变化，原来由中央政府养兵的事权也随着镇压太平军的湘、淮军的出现而转变为地方的事权。与此配套的是地方有了征收商品通过税——厘金的财权。随着鸦片战争的爆发，富国强兵、开办近代工商业成了中国的当务之急。于是，地方督抚就有了洋务运动的事权。而与之配套的财力则是厘金征收范围的日益扩大。

总之，在中国历史上中央与地方事权与财权关系的协调始终是一个难题，其处理的好坏完全取决于皇帝的个人意志和地方与中央双方力量的博弈。当中央政府力量比较强大的时候，中央集中的财力就多，履行事权的能力也强。当中央政府力量比较弱小的时候，中央难以集中财力，其履行事权的能力也弱，如唐代安史之乱和清代太平天国起义以后，朝廷就无钱养兵，难以驾驭地方。不过在很长的历史时期内，中央集权制的体制还是有利于中央财力的集中而不利于地方财权与事权的配套，尤其是地方政府往往入不敷出，亏欠严重，甚至到了难以运转的程度。如东晋时有一会稽县令卸任后竟无钱返乡；南北朝时期，由于欠俸严重，有些地方小吏穷困到竟衣草而出。因此，地方陋规百出，财政预算外敛钱发工资、发福利成了中国古代官场千百年来长盛不衰的特色。

中国古代地方行政区划演变知识讲解

历史专题一中国古代地方行政区划的演变 中国古代的行政区划大致可以划分为以下五个时期：萌芽时期（先秦）、郡县制时期（秦、汉）、州制时期（魏晋南北朝、隋）、道（路）制时期（唐、宋）、行省制时期（元、明、清）。 1. 中国古代地方行政机构的发展演变 （1）秦：郡县制。 （2）汉：由郡、县两级制变成了州、郡、县三级。 （3）隋：州、县两级制。 ⑷唐：道、州、县三级。 宋：道（或称路）、州（或称府）、县三级制。 ⑹元：行省之下设路、府、州、县。 ⑺明：承宣布政司（习惯仍称行省）以下设府、县。 ⑻清：省、道、府、县 2. 演变特点： （1）由虚入实;监察机构行政化;变化多发生在混乱时期;一级行政区变化较大;次级行政区变化不大。 （史实：由虚入实，监察机构行政化史实：东汉时期的刺史制度逐渐演化为州一级行政机构。发生在政权交替混乱时期的史实：唐朝的藩镇;元朝的行省制。一级行政区变化大，次级行政区变化不大史实：一级行政区秦汉为郡，元为行省;县级基本未动。） （2）原则：山川形便；犬牙相入；依经济和人口变化不断调整。元代以前与自然环境和经济发展密切相关（或山川形便）；元代以后受政治因素影响较大（或犬牙交错）。 （元以前：与经济区、自然区和文化区相吻合;元后：“犬牙交错”原则， 避免行政区与经济区、自然区和文化区的吻合。各自的优点：与经济区、自然区和文化区相吻合：顺应了封建社会的自然规律和社会发展规律;有利于促进区域内部经济的交流发展和形成独立的经济体;有利于形成文化认同。“犬牙交错”原则：有利于削弱地方经济实力和文化认同感;有利于防止地方割据的出现，强化中央集权。不利于地方经济发展和抗御自然灾害；对内部交通、文化交流产生了不良影响。） （3 ）深层特征：中央集权逐步加强，地方主动性与能动性越来越受到压抑。地方权力越来越集中到中央。 （4 ）整体特征：二级三级制是古代地方管理制度的主体；局部而言：县是中国历史最稳定的一级政区；州的地位不断降低。 3. 对地方行政机构演变的整体评价： ⑴积极：有利于加强了中央集权，维护国家统一；便于征发徭役、兵役，征收赋税，管理地方治安；有利于社会稳定和经济发展。评述：以政治为目的为主，加强中央集权，遏制地方割据；维护了农耕经济的稳定和区域经济的均衡发展；思想上

事权、财权、财力的几点思考

关于事权、财权、财力的几点思考 摘要：财权、财力、事权是政府财政关系的三个基本要素，而三要素只有达到匹配，才能使一级政府运转正常。对于事权、财权、财力之间如何匹配，不同层级、不同地区的政府有不同的要求，因此，在财税改革时要区别看待，不能一刀切。 关键词：财权；财力；事权；匹配 一、什么是财权、财力、事权 “财权”质上是指“收税权”，是指某级政府为满足特定的公共产品和服务需要而向辖区居民征收收入的权力，包括征收和使用两个层面，也就是某一级政府有相应层级的税收征收权并对其收入进行支配使用，包括征税权、收费权及发债权等；财力则是指包括自有财力和可支配财力在内的可供某级政府支配的财政收入。通过税收权获得收入且可以随意支配的收入是自有财力，而从其他途径获得且可以支配的收入是可支配财力。所谓事权，简单说是指某级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。 财权与财力既有区别又有联系。政府具有财权，一般也会拥有与其相应的财力，但拥有财力的政府却不一定具有财权。实际中，往往是上级政府的财权大于其最终支配的财力，下级政府的财权小于其初始支配的财力，这主要是上级政府要把财力的一部分向下级政府转移使用的原因。

二、事权与财权相匹配与事权与财力相匹配之争 一般认为，事权与财权这两者是统一的。国家权力给予了财权保障，政权的存在是财权存在的必要条件，也是实现国家能为居民提供公共产品和服务职能的前提。 在计划经济体制下“财权”实际上和财力（或财力的支配使用权）是等同的，不是指一定体制下筹集本级财政收入的能力，因为在当时的财政体制下，地方政府可支配的财力完全是上级政府分配的结果，自身并没有筹集本级政府财政收入的权力，财权掌控在在中央政府手中，地方政府只是被动的从中央政府那里接受分配的财政资金。 在分税制改革以前，“财权与事权的统一”实际上是指“财力与事权的统一”，与现在流行的“财权与事权相匹配”有本质的不同。故在此之前并无“政府间转移支付”的概念，根源也在地方政府没有财权。在地方无财权的条件下，当然也就无所谓政府间转移支付了。而在分税制改革已实行近18年的今天再使用“财权与事权相匹配”这种表达方式就有点不妥。 1994年分税制改革主要是通过划分税种重新界定中央与地方的 财权，把一些全国性的以及比较重要的税种划分中央，而地方则只有零星的税种收入，这种改革的结果是中央政府的财政收入占国家财政收入的比例大大提高，而在财政的支出划分（事权划分）上却没做出什么实质性的改革。这种只重视收入不重视支出的分税制改

改革开放以来中央和地方关系

第二、以放权让利为基本思路的中央与地方关系。这是指我国在1979年到1992年的全面改革，在经济体制上，主要改变传统的计划经济管理体制;在政治体制上，主要改变党政合一，权力过分集中的现象。从总体上来说，这次中央与地方关系改革主要是向地方分权。其主体内容有两方面:一是将更多的决策权下放给地方政府和生产单位;二是给地方、企业和劳动者个人以更多的利益。两者的目的都是调动地方政府和生产者的积极性。因此，这一时期的改革被称为以“简政放权”或“放权让利”为基本思路的改革。 第三、初步形成的政治集权与经济分权相结合的中央与地方关系。这是指从1993年开始，我国进入了全面建设社会主义市场经济体制的阶段，改革从过去放权让利来激发各方面积极性的思路，转到以全面建设适应社会主义市场经济发展要求的各项制度和机制上来。我国中央与地方关系进入了加强中央权威的政治集权与向市场分权并存的重构阶段。 可以看出，我国在1979年到1992年央地关系主要是一放权让利为基本思路，在政治和经济体制上进行了大刀阔斧的改革，把更多的经济自主权下放到了企业和地方，在政治上也是简政放权，改变党政和一，权力过分集中的问题。 而1993年以来，我国进入了全面建设社会主义市场经济体制的阶段，改革从过去放权让利来激发各方面积极性的思路，转到以全面建设适应社会主义市场经济发展要求的各项制度和机制上来。1993年11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》要求在二十世纪末初步建立起社会主义市场经济体制，对如何建立社会主义市场经济体制，提出了比较完整的总体设想和具体规划。以此为基本目标，我国央地关系进入了加强中央权威的政治集权与向市场分权并存的重构阶段。 1. 1994年开始实行分税税制 在市场经济条件下，中央与地方的经济关系主要体现在以分税为主要特征、以划分中央与地方政府的事权与财权为实质的财政体制上。分税制是规范中央与地方经济关系的一项基本制度。分税制不仅仅是分收入、分财力，更重要的是分财权、分事权。实行分税制，既是国际上的通常做法，又是发展社会主义市场经济的要求，更是理顺中央与地方经济关系的迫切需要。分税制的实施把中央与地方关系开始导入制度化的轨道上。 以2008年中央和地方财政平衡关系来看，中央对地方的税收返还和转移支付净额22044.39亿元，相当于中央本级收入（32680.56亿元）的67.5%，也就是说，67.5%的中央本级收入以税收返还和转移支付的形式转到地方使用。地方从中央获得的税收返还和转移支付净额22044.39亿元，相当于地方本级支出的44.8%，也就是说44.8%的地方本级支出是来源于中央财政的税收返还和转移支付净额。际上中央本级收入主要不是用于中央本级支出，大部分通过税收返还和转移支付等形式补助给了地方（主要是中西部地区），相应形成地方财政收入并用于安排地方财政支出。 2.粮食生产和流通体制改革 3. 撤销省级分行、跨省区设置9家分行 4.改革工商行政管理体制，省以下机关垂直管理 5.质量技术监督管理体制的重大改革 这个阶段中央与地方关系的特点表现为集权与分权同时存在，但却是分别落在两个不同的向度上：在中央与地方之间体现为政治集权，而在政府与市场之间则体现为经济分权。向市场分权就成为了我国中央与地方关系变革的重大举措。

分析政府间划分财权与事权的理论依据

分析政府间划分财权与事权的理论依据 学院：财政与经济学院 班级：财政13-1 学号：201305001167 姓名：牛鹛

摘要：在西方公共财政理论中,西方财政学家主要从政府职能理论和公共产品的层次性理论入手,论证多级政府以及财政分权的必要性，由此形成了财政体制的核心问题,即中央与地方财权、事权划分问题。我国1994年推行的分税制改革初步形成了我国分税分级财政框架。但分税制改革仍然带有很大的过渡性质,对于中央和地方政府间的事权划分几乎没有涉及,在很大程度上保留了旧体制的特征。导致地方财政日益困难已经影响到地方政府经济职能的作用发挥,任其发展势必会导致地方财政危机而最终威胁到中央财政,进而影响到整个国民经济发展和政权的稳定。因此,研究政府间财权与事权关系无论从理论还是从实践上都已成为财政学和政府经济学的重大课题。 关键词：财政分权事权财权 一、政府与市场的职能边界划分 更好发挥政府作用关键在于矫正政府在资源配置中的错位、越位和缺位的问题，寻找市场决定作用与政府调节的最佳结合点。市场经济条件下，必须确立“有限政府”理念。市场经济中，政府的主要经济职能就是稳定宏观经济、提供公共服务、维护市场秩序、调节分配不公，要充分发挥市场机制，调动经济主体的积极性，政府必须减少其盲目性的干预，增加其服务性、社会性的职能，用“有形之手”保障“无形之手”。 （一）政府的职能 政府的职能宏观层面上，主要负责具有战略性、全局性、方向性、社会性的义务，进行宏观调控。具体看，保证社会总需求与总供给的平衡，抑制通货膨胀，制定战略目标与实施步骤；根据社会水平调整产业方向与结构，制定产业规划与产业改革；制定、实施税收与金融政策，并调节个人、地区等经济间形成的非有机性结构；建立健全社会保障体系，维护国家安全和提供社会服务设施，配合有关部门制定和维护法律尊严；维护社会公平正义，为转变经济发展方式、保持经济持续健康发展创造良好环境和条件。 （二）市场的职能 发展社会主义市场经济，既要高度重视政府的作用，也要高度重视市场的作用。积极完善和规范市场准入制度，建立统一规范竞争有序的现代市场体系，维护市场秩序。市场是社会资源的主要配置者，合理配置资源，使其得到充分利用，避免不必要的闲置和浪费，在市场机制自动配置组合资源的基础上，推动实现产业结构和产品结构的合理化。市场是国家对社会经济实行间接管理的中介、手段和直接作用对象。国家运用各种宏观调控手段，直接调节市场商品供求总量及其结构的平衡关系，通过市场发出信号，间接引导和调节企业的生产经营方向，从而实现对社会经济活动全面、有效的控制。充分发挥市场的作用，有利于企业市场竞争，实现优胜劣汰。 二、西方财政分权理论概述 （一）传统财政分权理论 1、蒂布特首先从公共品入手，假定居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围，居民的流动性会带来政府间的竞争，一旦政府不能满足其要求，那么居民可以“用脚投票”迁移到自己满意的地区，结果地方政府要吸引选民，就必须按选民的要求供给公共品，从而可以达到帕累

中国古代地方行政机构的演变

中国古代地方行政机构的发展演变 一、地方行政机构的发展演变 1、夏商两代：方国制。 夏商两代，地方上封侯和伯，侯、伯作为臣服于商朝的方国首领定期向商王纳贡，并奉命征伐。 2、周代：分封制 周武王把王畿(jī)以外的广大地区的土地和人民授予王族、功臣和古代帝王的后代，让他们建立诸侯国，拱卫王室。西周的分封制分封的是土地和人民，受封对象是古代王族、功臣和古代帝王的后代。周初分封的诸侯，大多数是王室同姓子弟，他们多被分封到重要地区。 3、秦：郡县制。秦朝建立后，秦始皇在全国范围内推行郡县制。秦始皇把全国分为36郡，由中央政府直接管辖。一郡之内又分若干县。后来，随着边境的开发和郡治调整，增至40余郡。 4、汉：①郡国并行制：汉高祖平定天下后，吸收周朝和秦朝教训，实行郡国并存的地方行政体制。这些同姓诸侯国在汉初稳定局势和平定诸吕之乱的过程中起到了一定的积极作用；后来，封国日益强大，威胁中央政权，汉景帝时酿成了吴楚七国之乱（吴王刘濞（bì）联合其他六国诸侯王发动叛乱）。经过汉景帝“削藩”和汉武帝“推恩令”，王国势力被削弱，诸侯王被解除军政大权，只能衣食租税，封国名存实亡。（“推恩令”：诸侯死后，除嫡长子继承王位外，其他子弟可分割王国的部分土地成为列侯，由郡统辖，结果王国越分越小。）②刺史制度：汉武帝后期，将全国分为十三个监察区，称为十三州部，每州部设刺史一名，代表中央监察地方。东汉末年，州成为郡的上级机构（刺史改称州牧），地方行政体制由郡、县两级制变成了州、郡、县三级。 附：在楚汉战争中，刘邦为了联合力量打败项羽，分封了一些重要将领为王。刘邦即位后开始铲除异姓王。刘邦在翦除异姓王的同时，又分封了一批刘姓子弟为王。刘邦在总结秦亡的原因时，除了确认暴虐是主要原因外，还认为没有分封同姓子弟为王也是秦短命的关键所在。在经济凋敝的条件下，刘邦也无力直接控制全国，想依靠刘氏宗族的力量，作为皇权的屏障。刘邦晚年和群臣杀白马盟誓：“非刘氏而王者，天下共击之”。以同姓王代替异姓王，在当时确曾起到了拱卫中央皇权、巩固刘氏天下的作用，但也种下了叛乱和分裂的祸根。《西汉会要》：“汉祖龙兴，取周秦之制而兼用之，其亦有意于矫前世之弊矣。”5、隋：①隋文帝时减去郡级区划，保留州、县两级制。②隋唐实行科举制，打击士族势

政府职能、事权事责与财权财力1978年以来我国财政体制改革中财权事权划分的理论分析

政府职能、事权事责与财权财力:1978年以来我国财政体制改革中 财权事权划分的理论分析 时间： 2009-06-10来源：公共行政评论作者：侯一麟 【摘要】论文从政府的基本职能出发,围绕我国的财政体制改革,就中央、省及省以下的财权、财力和事权、事责进行了初步探讨,认为我国30年的渐进式改革可以大致分为前后两个阶段。前一阶段以“调整”为主,主要是还原政府职能的本来面目。后一阶段主要是“理顺”,重点是根据我国改革的实际情况,进行制度创新。就中央和省对基层政府的转移支付体系而言,通过实证分析,论文认为该体系在实施头几年的整体效应上初步达到了设计目标,总体上是成功的;但就其具体成效看,还有很大的改进空间。有的问题出在转移支付的种类设计上,但主要问题是管理体制。从对省、市、县各级官员的收入访谈中可以发现,政策制定的起始点应当下移,由下至上,以使政策符合各地实际。这是跟事权密切联系的:事权应该下放,而不是事责下推。从基层政府的总收入结构看,“财力与事权相匹配”的思路和提法不尽严密,应当改进;此事涉及施政业绩和政府的责任诸多问题,不可轻视。 【关键词】政府职能事权财权事责财力 必须吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果,吸收和借鉴一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。——邓小平(1993: 373) 一、政府及其职能 本文所说的“政府”是指现代意义上的政府。“现代政府”是人类历史上第二次产业革命即工业革命的产物。工业革命极大地提高了劳动生产率,使人们的生活水平快速、稳步提高,同时贫富差距明显加剧,也改变了人与人之间的关系。工业革命还彻底改变了人类的居住生活方式——从散居乡村转变为聚居城市(Hou, 2006;North, 2005) 。 生产力、生产关系和生活方式的变化促生了现代政府的基本职能,即:保障社会稳定、促进经济发展、提高公民生活水平。不论是中央政府、区域(次中央)政府,还是地方(基层)政府都是围绕着这三项基本职能运作的(侯一麟, 2008) 。政党和由它组建之政府的政权基础、政权的稳固程度,与执政党及其政府履行上述三项基本职能的业绩密切相关:社会稳定、经济繁荣、人民生活富庶,则执政党受拥护,政权稳固;反之,则执政党丧失执政基础,政权不稳。至于现代政府如何执行以上三项基本职能,简单地说,有两个大的派别:市场和计划。经济学的奠基人亚当·斯密(Adam Smith)提出“看不见的手”的理论( Smith, 1776) ,是市场学派的基础:即除非市场失灵,政府应当尽可能少地直接干预经济,而把经济交由市场高效运作。第一次世界大战前后,德国为了尽快恢复经济、提升国力,开始国家经济计划,即由国家统一筹划资源利用,以期促进经济强劲发展,这是计划学派的滥觞。俄国“十月革命”后,把计划经济全盘引进,加以强化,甚至固化。新中国成立后,学习苏联,也用中央统一计划的方式管理国民经济。可能是由于苏联的关系,“计划”被西方冠以意识形态的帽子;其实,欧洲国家至今仍沿用一些计划的办法;亚洲的日

中国政治结构与中央和地方的关系

中国政治结构与中央和地方的关系论文

最新DOC可编辑格式 中国政治结构与中央和地方的关系论文 内容简介：大国是中央集权政治的产物，而中央集权政治又是中国帝王精神意志的产物。中央集权政治避免了诸侯纷争，减少了地方间的战争，但集权政治不仅集中地方的权力，也集中地方的资源，一旦建立起这种机制，这个国家便具有了“虹吸管”效应，地方的资源便要向上集中。只有这种制度才可能支持一个大国的统一和存在。目前的中国，各地区之间的发展非常不平衡。在这种状况下，如果给予地方过多的权力，将不利于资源在全国间调整，因此还需要借助中央集权的力量来进行地区间的资源配置。特别是在市场

经济条件下，如果没有中央力量的参与，各地区间会发展得更加不平衡。但目前我国需要纠正的主要问题似乎是中央权力过于强大，中央资源过多。这种改革的结果出人意料。因此，当前真正要解决的是中央占有资源过多的问题。中国改革的目标虽然是强大的统一大国，但不一定是庞大的中央政府。 中央与地方的关系是关系中国政治体制的大问题，如何规定两者的关系，须根据我国时代的变化制定出正确的法律框架来进行约束，同时又要考虑到历史的传统因素来进行切实可行的变革。任何盲目的照搬和模仿都可能带来不必要的紊乱，因此，在研究这一问题时，首先要对我国的历史形成进行深入的认识。只有对这一国家和民族特性有了全面的了解，才能有效地指导今天的

变革。 一、为什么中国统一，欧洲分裂？中国中央集权政治的强大根源是什么？ 中国是一个有数千年历史的大国，文化传统悠久而深厚，任何一个这样的国家在现代进行制度上的变革，都要面对着强大的习惯和传统。特别是要清醒地认识各个国家之间的不同。譬如同样是面积和版图差不多的中国和欧洲，为什么欧洲在历史上没有形成一个统一的大国，而中国却成为一个统一的大国？国家的统一如何影响了中央与地方的关系？中国中央集权政治的强大根源是什么？只有搞清楚了这些问题，才会对东西方国家的异同有所了解，才会对中国今天中央地方的关系有清醒的认识。

中国古代地方行政制度

中国古代地方行政制度 中国古代的地方行政制度 一、知识梳理 1、先秦：周朝分封制。西周把王族、功臣和先代贵族分封到各地做诸侯，建立诸侯国，并将封地和对周王的义务密切联系，从而维系和巩固了西周的统治。 2、秦朝：郡县制。前221年秦始皇完成统一，在全国推行郡县制度，分天下为36郡，后增加到46个郡，每郡设若干县。行政区划制度正式确立。 3、两汉：汉承秦制，略有所改，实行的是郡国并行制。东汉时期，作为监察区域的州逐渐成为郡以上一级地方行政区域，州刺史的权力大大加重。 4、辽朝：蕃汉分治制度。 5、金朝：猛安谋克制。

6、元朝：行省制度。元朝为有效地管辖辽阔的国土，加强封建统治，实行行省制度。行省成为地方最高一级行政机构，可以 __统一政令的基础上独立处理省内事务，对后世影响深远。元朝时，我国开始对西藏、云南、台湾等地实施行政管辖，应特别予以注意。 7、明朝：僧官制度。 8、后金和清：八旗制度。 9、明清：土司制度和“改土归流”。 10、清朝：清朝沿用和发展了元代的行省制度，将全国经济发达地区分为18个省。在边疆地区设立理藩院管理蒙、藏、、青海等地区的少数民族事务，另派将军、大臣驻该地监管。外蒙古设乌里雅苏台将军，设伊犁将军，青海设西宁办事大臣，西藏派驻藏大臣同 __、班禅共同管辖。东北地区则由满族将军治理，盛京、吉林、黑龙江各设将军一人，分驻各地，统管军民之政。 二、升华认识 1、我国古代政治制度是由古代经济基础所决定的，核心是国家政权的结构关系及其运作方式，是统治阶级和被统治 __的产物。其确

立和变更都是统治阶级意志的体现，是为维护统治阶级经济利益服务的，是与国家的社会性质和发展相适应的。 2、在郡县制的发展过程中，中央一直强化对地方的领导、监督和制约，而地方则要求有充分的独立自主权，中央与地方的矛盾一直存在。历代 __总是采取调整地方结构和限制地方权力的措施以加强中央的统治，这种情况到封建社会后期更加明显。地方行政受到多方面限制，不能充分发挥积极性。这种情况在宋、明两朝尤为突出。 3、我国的地方行政制度，自秦朝实施郡县制以来，逐渐发展和完善。这一制度组织系统庞大，结构严密，在征发徭役、兵役，征收田赋与租税，以及管理地方治安方面发挥了良好的作用，加强了中央集权，巩固了封建统治，也有利于社会的稳定和经济的发展。 1.我国古代主要赋税制度的类型： ①以人丁为主要征收标准的赋税制度（编户制度、租调制、租庸调制等） ②以土地和财产为主要征收标准的赋税制度（初税亩、两税法、方田均税法、一条鞭法、地丁银等）

中国古代中央政治制度和地方管理制度演变的特点

中国古代中央政治制度和地方管理制度演变的特点 1、秦国商鞅变法：废分封制，推行县制，建立百官服从君主法令的封建官僚制度. 2、战国末期法家代表韩非子提出君主专制中央集权制国家和以法治国的理论。 3、秦始皇统一中国后，把专制主义的决策方式和中央集权的政治制度有机地结合在一起，正式建立了专制主义中央集权的政治制度。以皇权为中心的封建君主专制，奠定了中国封建社会国家政权的统治格局。 4、汉景帝、汉武帝解决了王国分权割据的问题。汉武帝又实行了“罢黜百家、独尊儒术”的文化政策，找到了封建专制主义中央集权政治制度所需要的理论基础。从此封建专制主义政治制度基本定型并得以巩固。 汉武帝的大一统（国家高度的统一）措施：政治方面改革官制，加强皇权；重视选拔人才；削弱王国势力，加强中央对地方的控制，解决王国问题强化完善封建法制。军事方面出兵匈奴；进军南越。思想方面“罢黜百家，独尊儒术”，尊儒崇法。 经济方面改革币制；盐铁官营；平抑物价。西汉后期政治黑暗，地方势力迅速发展，出现外戚专政。东汉建立后，进一步加强皇权。但由于豪强地主势力的发展，外戚宦官交替专权，黄巾起义后又出现了军阀割据局面，中央集权遭到破坏。魏晋南北朝，封建国家处于分裂状态，但大小国家都奉行专制主义原则。这一时期三省六部制日渐形成。 5、隋唐：实行三省六部制，克服了君权与相权的矛盾；实行科举制，提高了行政效率，扩大了统治基础，使专制主义中央集权制度进一步完善。 （1）三省六部制的确立和发展运作程式：中书省（政令草拟）→门下省（政令审批）→尚书省（行政执行，下设吏、户、礼、兵、刑、工六部）。作用：通过设三省，将宰相一分为三，实现了君权对相权的削弱；同时这种体制也使封建官僚机构形成完整严密的体系，提高了行政效率，加强了中央的统治力量。 （2）科举制的确立和发展 （3）府兵制的改革完善等。唐中叶以后，藩镇权限增大，安史之乱后形成藩镇割据局面，加之宦官专权，朋党之争，加速了唐王朝的衰落。唐亡后，割据势力更加发展，演成五代十国的分裂割据局面。中央集权再次遭到破坏。 6、北宋初年，大力加强中央集权，解决了藩镇割据和武将争权的问题，中央集权制度进一步加强。军权：通过杯酒释兵权，解除朝中大将和地方节度使的兵权；政权：派文臣到各地做知州，管理地方政事；财权：派转运使到地方管理财政。 7、元朝：行省制度的有效实施。为了加强封建统治和对辽阔疆域的管辖，在中央设中书省，地方实行行省制度。这是加强中央集权的新举措。 实行行省制度。中央设中书省是全国最高行政机构。地方设行中书省。设澎湖巡检司管理。又在中央设宣政院，专门管理西藏事务。 8、明清时期专制主义中央集权制度达到了顶峰。 内容：在中央废丞相，权分六部，六部长官尚书直接对皇帝负责，由皇帝亲自控制指挥。这一措施，解决了君权与相权的矛盾，进一步强化了以皇权为代表的专制主义中央集权。历时1000多年的丞相制度被废除。设立厂卫特务机构加强对官吏和百姓的监视。厂、卫特务机构的设置，并凌驾于司法部门之上，受皇帝直接领导，互相制约，构成皇权专制的可靠支柱。这一措施具有独创性，表明皇帝对自己的统治缺乏信心。它的出现，标示着君主专制统治的空前强化和专制制度的腐朽反动性加强。在地方废除行省，设三司，分掌地方行政、司法、军政。三司是朝廷在省里的派出机关，互不统属、分权鼎立，互相控制，遇有重大事宜，由三司合议，上报中央部院，从而便于中央垂直领导，加强了朝廷对地方的控制。其结果形成

中央与地方的关系

中央与地方关系 引言 中央与地方关系是一个历史范畴。中央与地方关系从根本上说，是以集权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组织——国家的一种政治关系。它产生的必要条件是国家的存在，但它不是与国家同时产生的。它产生的充分条件是国家地域、人口、管理事务的扩大。从整体上说，中央与地方的关系问题，是一个事关国家的稳定与动乱、统一与分裂、兴盛与衰亡的问题。古往今来的国家，都存在着中央与地方的关系问题，都非常重视其发展变化趋势，探索处理这一关系的规律和方式、方法。在西方，国家中的中央与地方关系问题一直占据政治经济生活中心。如美国建国初期联邦党人和州权派的论战，有论著《联邦党人文集》为证。在我国，自秦朝创建统一的多民族国家以来，中央与地方关系中的冲突和矛盾从来没有停止过。秦朝的“废分封，立郡县”；汉武帝的“推恩令”；元代实行行省制，“方天下之治”；这些都是统治者为了处理中央与地方的矛盾所采取的措施。 尽管集权分权、中央地方是互为依存的、共生的，集权与分权的矛盾和中央与地方关系并存，但集权是中央与地方关系的主流和基本特征。无论是中央集权基础上的单一制，还是地方分权基础上的联邦制，中央集权这一点是共同的。只有中央集权的形式不同、基础不同、程度不同，没有中央是否集权之分。 随着社会经济生活、精神生活的日趋复杂，不仅国家所担负的政治职能加强了，而且它所担负的经济职能、社会职能也相应地扩大了，且后者从频率和幅度上要快、要大，似乎有一种“棘轮效应”。 由于国家职能的扩大，政府自身也变成了服从劳动分工规律的一种职业。在中央与地方政府之间的分工，就像工厂一样，是一种协作，这种协作还有继续发展的趋势。然而分权不仅与社会分工相关，分权还有利于增加地方政府的责任，有益于开展竞争和效率，进而增强地方政府的参与意识，约束和防止中央高度集权。 有关中央与地方之间关系的问题历来是中国的大问题，对当代中国也不例外。在全局性的事务方面，如果没有强有力的中央政府的权威，地方

我国中央与地方政府间事权划分问题原因及建议

龙源期刊网 https://www.wendangku.net/doc/8517812065.html, 我国中央与地方政府间事权划分:问题\原因及建议 作者：张欣王卫昆 来源：《时代经贸》2011年第05期 【摘要】政府间财力与事权的匹配是财税体制改革的重点之一，而事权划分是完善财力与事权匹配的首要环节，事权有了比较清晰合理的界定之后，才能明确界定政府间的财权和支出责任，规范转移支付制度，实现整个财政体制的正常运转。本文通过研究目前我国政府间事权划分现状和问题，分析我国事权混乱的原因，并对如何合理划分中央与地方政府间事权提出相关建议。 【关键词】财力事权匹配；事权划分 建立健全我国政府间财力与事权匹配体制是社会主义市场经济发展的必然要求，也是社会主义民主宪政建设和中国社会转型的必然要求，而且还是我国统一性与多样性相结合的原则要求。党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，从全局和战略的高度，对“十二五”时期加快财税体制改革提出了明确要求。“十二五”时期将是中国建立完善的市场经济体制的关键时期，而财税改革在这一过程中将扮演非常重要的角色，财税体制改革重点之一就是各级政府事权与财力的匹配。而实现政府间财力与事权匹配的第一个环节就是要把事权合理化、清晰化，事权有了相对合理，清晰的界定之后，其他制度安排与之匹配在一起，内在衔接，统筹协调，才可以实现整个体制的正常运转。而我国目前财税体制中仍存在事权划分不清、财力与事权不相匹配等问题，导致基层财政困难、地区间基本公共产品提供的较大差异等一系列问题的出现。如何合理地划分中央与地方政府间的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制，规范政府间的责任划分与支出分配，是一个重大的现实挑战。 一、中央与地方事权划分现状及问题 目前我国中央与地方政府间事权划分基本沿用1994年分税制改革时的划分办法，国务院在《关于实行分税制财政管理体制的决定》中对中央与地方的事权进行了原则上、粗线条的划分： 表1-1 现行中央地方财政支出划分 以上中央与地方事权的划分是在市场经济确立初期形成的，总体上来说具有一定的规范性，但是仍然存在一些问题：中央和地方政府职责交叉重叠，支出责任重点不明确，除了少数事权如外交、国防等主要属于中央政府外，各级政府的职责并没有明显区别，高度重叠交叉，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的延伸或细化。

浅述中国历朝历代的中央与地方基层机构的治安管理

浅述中国历朝历代的中央与地方基层机构的治安管理 【摘要】我国有数千年高度发达的物质文明、精神文明和制度文明的发展史，包括从未间断的警治禁卫安全管理文化，中国历代治安在中华民族安全生存与文明发展的长途中，起着十分重要的保障作用和粘固作用。而中国近代治安，是在引进西方近代警察制度的基础上，根据我国百年近代史不同发展阶段的治安需要而建构起来的。所以研究我国自有文明史以来的国家治安管理和社会治安状态，探讨其中的规律性，将有助于全国把握中国的管理文化，强化我们的制度文明理念，加深理解从历史深处走来的今天，为当代治安事业的发展提供一种有益的借鉴。 【关键词】中央机构治安管理；地方机构治安管理；基层治安管理；治安管理 没有一个和平稳定的社会环境，社会生产和人民生活就无法正常进行，社会的安定团结就难以实现。因此社会治安问题便成为古今中外一个永恒的热门话题。任何一种形态的社会和政府，都把如何创造一个安定良好的社会环境作为一项重要的任务。从中国历史上看，历代统治者都十分重视社会治安的管理。尽管阶级社会的治安管理处于维护阶级统治的需要，有与人民大众相对立的一面，但是我们不能因此而否定治安管理中具有可资借鉴的内容。在今天社会主义治安管理活动中，我们应该从古代治安管理中汲取有益的东西来为现实服务。因此发掘研究古代社会治安管理的经验与精华就显得十分必要，且具有现实意义。在这里我将简单的介绍下各朝代的中央与地方基层的治安管理： 一，夏商与西周时期的治安管理 1，夏商时期中央与地方机构的治安管理。公元前21世纪，我国历史上出现了第一个奴隶制国家——夏王朝。夏王朝建立后，为适应统治阶级进行社会统治的需要，在原有社会管理的基础上设立了相应的国家管理机构。在夏的管理机构的职能中，指定刑律和实行监狱管理是其体现社会治安管理的重要表现。公元前17世纪，我国历史上第二个奴隶制国家商王朝继夏王朝而起。商王朝的国家管理机构在夏王朝上继续向前发展，中央机构的设置大致可以划分为政务性管理机构、事物性管理机构以及军事性管理机构。在地方管理上，殷墟都城的管理体系较为健全，殷墟是商王朝的统治中心，“百姓”“里居” 是管理地方的职官，在他们的职责中可能包含着一定的治安管理职能。 2，西周时期中央与地方机构的治安管理。从西周中央职官管理机构的设置情况来看，位居周天子之下、百官之上的止政大臣是“三公”。“三公”是西周王朝最有影响的执政贵族，其主要职责是参与周王重大军政决策并主持重大的事务。此外，西周时期还形成了权利很大的两大职官管理系统，即太史寮和卿事寮。太史寮主要掌管册命、制禄、图籍、记录历史、祭祀、占卜、礼制、天文、历法、耕作等。在卿事寮所辖的管理机构中，司徒、司马、司寇等均具有一定的治安管理职能。西周时期地方管理机构，公分六乡，乡设乡师四人，总管六乡的治安行政事物。乡师下设乡大夫，乡大夫下设州长，州长下设党正，党正下设族师，族师下设闾胥，闾胥下设比长。 二，春秋战国时期的治安管理

财力 与事权相匹配

◆分税制改革存在的财政权力和事权不对称，已导致一些地方政府入不敷出。 ◆由于“财权上移、事权下移”，以至于“中央“请客”，地方“埋单”。 ◆完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。“财力与事权相匹配”，理当成为分税制创新的核心理念。 刘效仁 据《中国经济周刊》披露，一份由国家发改委宏观研究院经济所牵头，涉及中央与地方财政分配体制改革的课题方案正在形成。如何重新分税，事关中国经济社会和谐可持续发展的大计。（6月29日《中国经济周刊》） 笔者以为，“财力与事权相匹配”应当成为分税制调整创新的基石。 从国务院做出决定自1994年1月1日起对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制，至今已经15年。当初“分税”的目的旨在“增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康发展”。在此之前，以放权让利为特征的财政“分灶吃饭”体制，推行到1993年时，中央财政收入占全国财政收入的比重，已经下降至不足30％的水平。实行分税制可谓立竿见影，至2 007年度，全国财政收入已超过5．1万亿元，中央财政总收入完成28432亿元，比年初预算超收4011亿元。以此计算，中央财政收入占全国财政收入的55.749%。（1月9日新华网） 事实上，1994年以来，中央与地方的财政分配关系一直处于变动之中。例如从1 997年1月1日起，将证券交易的印花税由原来中央与地方各分享50%，经多次调整到现在中央占97%，地方占3%。当然，随着中央财力大幅增长，国家宏观调控能力显著增强，以四川汶川大地震为例，截至28日，中央财政投入抗震救灾资金达到496．1 1亿元，地方财政投入51．05亿元。 同时，中央财政今年先安排700亿元，建立灾后恢复重建基金，明后年继续作相应安排。如此强大的救援，对于抗灾和重建，都将发挥难以估量的作用。 但也应看到，分税制改革存在的财政权力和事权不对称，已导致一些地方政府入不敷出。2006年，中央与地方财政收入的比重为52.8%：47.2%，而财政支出的比重则为24.7%：75.3%。据国务院发展研究中心调查，农村的义务教育经费中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇这一级来负担，最后实际上就是由农民负担。由于“财权上移、事权下移”，以至于“中央“请客”，地方“埋单”。（2005年第3期《决策》）

中央与地方关系

一、2002—2004年中央与地方关系的基本态势 1、2003年10月14日中国共产党十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》从两个方面影响到中央与地方关系的浅面与深层。一是科学发展观。《决定》提出了科学发展观，要求“要统筹推进各项改革，努力实现宏观经济改革和微观经济改革相协调，经济领域改革和社会领域改革相协调，城市改革和农村改革相协调，经济体制改革和政治体制改革相协调”。这种协调观也蕴涵着要协调处理好中央与地方的关系，也就是说中央政府的权责与地方政府的权责相协调。二是《决定》的第37条内容。37条内容讲：“合理划分中央和地方经济社会事务的管理权责。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的管理权责。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理权责的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”这里的新意在于第一次在中央文件中区分了三个层次的事务：全国性和跨省事务、地方性事务以及共同管理的事务。这是中央与地方权限划分的一个基础。 2、加强党的执政能力建设与正确处理中央与地方关系。2004年9月16日召开的党的十六届四中全会通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》，《决定》把党的十六大提出的五个方面的执政能力概括为“不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。”在这五个能力建设中，中央与地方关系的制度建设有着突出的作用。四中全会的《决定》明确提出：“正确处理中央和地方的关系，合理划分经济社会事务管理的权限和职责，做到权责一致，既维护中央的统一领导，又更好地发挥地方的积极性。”曾庆红同志在2004年10月8日《人民日报》发表的《加强党的执政能力建设的纲领性文献》一文中对这一点作了进一步的说明：“要正确处理中央和地方的关系。由于实行改革开放和发展社会主义市场经济，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化。如果我们思想上不清醒，工作上不注意，是很容易搞散的。这些年，我们采取各种措施加强了国家的集中统一，这是完全必要的。但在维护中央集中统一领导的同时，应当更好地发挥地方的积极性，这就要合理划分经济社会事务管理的权限和职责，做到权责一致、上下一心，充分调动中央和地方两个积极性。”这实际上提出了一个重要的命题：处理好中央与地方关系是提高党的执政能力的内在要求。 3、推进依法行政、建设法治国家对于中央与地方关系的制度化是一个巨大动力。 2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》。这部宪法对于中央与地方的关系，在宪政意义上做了以下规定：“第三条，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则……中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”⑴“第八十五条，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”“第八十九条，国务院行使下列职权：（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；……”⑵一共列举了18项职权。“第一百一十条，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”⑶这些宪政内涵如何具体化为处理中央与地方关系的制度规则与规范，需要一系列的过渡和桥梁。 2004年3月22日，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》提出，全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。第一个目标就是“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。”又说：“合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。”《纲要》的意义在于：提出用10年的时间基本建成法治政府，也就是说到2014年前后，法治政府的框架就已经确立。法治政府的内涵非常丰富，其中中央与地方关系的法治化是衡量法治政府的基本标准之一。这也就意味着到2014年时，中央与地方的关系就应该基本上实现法治化、制度化的目标。这是一个非常艰巨的任务。 2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》正式实施。《行政许可法》从行政许可的角度规范了中央与地方政府的权限，从行政许可的角度明令禁止地方保护主义的滋生：1、从权限讲，原则上只有全国人大及其常委会可以设定行政许可，省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府可以依据法定条件设定行政许可；2、行政法规、国务院有普遍约束力的决定设定行政许可的，地方性法规、地方性规章不得与之相抵触；3、“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。” 2004年7月16日，国务院发布关于投资体制改革的决定。《决定》从完善政府投资体制的角度提出了划分中央与地方权责的思路，“合理划分中央政府与地方政府的投资事权。中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。” 4、党的十六届五中全会关于“十一五规划”建议的精神与中央与地方关系。 在2005年10月8日举行的党的十六届五中全会上，温家宝同志就《建议》作了几点说明，其中特别谈到了中央与地方关系的问题。他讲：“‘十一五’时期的任务十分繁重和艰巨，有许多‘两难’的棘手问题需要解决。做好今后五年的工作，要把握全局，统筹兼顾，突出重点，特别要注意处理好以下几个重大关系。”其中第三个关系就是中央与地方关系，温家宝讲：“三是正确处理中央和地方的关系。我们国家大，各地情况不同，发展很不平衡。充分发挥中央和地方两个积极性，是我们党历来十分重视的问题。中央在制

关于我国中央与地方财权事权问题的思考

关于我国中央与地方财权事权问题的思考 在当前经济增速存在减速压力，特别是面临结构调整和转型升级的艰难时期，财政收入增速放缓开始触动大家的神经，地方政府财权事权不匹配的问题再次成为舆论热点。我国地方政府财权事权不匹配状况到底如何？实现财权事权匹配的程序应该是什么？具体的政策建议有哪些？ 一、我国地方政府财权事权不匹配状况 目前，我国财政体制是五级财政，分别是中央级财政、省级财政、市级财政、县级财政和乡镇级财政。正在推进的“乡财县管”改革和“省直管县”改革都是旨在减少政府间财政级次，提高财政运行效率。由于省及省以下财政缺乏详细的分配数据，本文主要分析中央级财政和地方级财政（包括省、市、县、乡镇）在公共财政领域的财权事权实际分配情况。 中央级、地方级财政的实际事权可以通过其公共财政支出分别得以体现。财权的实际分配情况则相对复杂。地方级财政的实际财权应该是其能够自主支配的财政收入，反映在我国的财政体制中，主要包括地方本级收入、税收返还、均衡性转移支付、定额补助等。虽然其他类型的中央对地方转移支付项目也增加了地方财力，但这些项目要么规定了使用用途，要么要求提供配套资金，这就使得地方政府并没有能够自主支配这些转移支付资金，因此不能计入到地方政府财权中。相应地，中央级财政的实际财权就是中央公共财政收入减去税收返还、均衡性转移支付、定额补助后的余额。根据这种划分标准，笔者整理了我国1997-2012年中央级、地方级财权事权实际分配情况。

图1：1997-2012年我国中央、地方财权事权分配状况 图1中可以看出，分税制改革以来我国中央、地方政府的财权事权不匹配现象日益严重，突出的表现是中央政府的事权比重逐年下降，同时地方政府的财权比重也在逐年下降。截至2012年，地方政府负担的事权责任高达85%，而相应获得的财权仅有62%；中央政府获得的财权为38%，但直接承担的事权责任仅为15%。从财权事权的错配可以看出，很大比重的财政支出决策是由中央政府做出，而由地方政府去具体执行，中央政府通过专项形式的转移支付提供财力支持。 中央、地方财权事权错配现象产生的原因主要有：（1）地方税种大都缺乏增长性，中央对地方转移支付的财力补充性质不足，导致地方财权日益缩小。在目前的分税制体系下，与经济发展密切相关的增长性强的税种大都属于中央税或者中央占较大比例的共享税，如消费税全部归中央，进口环节增值税、消费税全部归中央，国内增值税75%归中央，企业所得税、个人所得税60%归中央。地方税种只有营业税的增长性能较强，但随着“营改增”试点范围的扩大，地方财权将受到进一步的挑战。此外，中央政府通过规范、透明的无条件转移