_党和国家领导制度的改革_与推进国家治理现代化_郭强
郭强
《党和国家领导制度的改革》
与推进国家治理现代化
（河北省社会科学院河北石家庄050051）
【摘要】1980年邓小平同志发表的《党和国家领导制度的改革》著名讲话，蕴含着关于国家治理问题的根本立场、基本观点和科学方法，成为开启和指导推进中国国家治理现代化进程的纲领性文献。从党和国家领导制度改革的目标指向———发挥社会主义制度的优越性来看，推进国家治理现代化目的在于发展中国特色社会主义。从党和国家领导制度改革的实现路径———制度创新与制度构建来看，推进国家治理现代化根本在于制度的成熟完善与有力执行。从党和国家领导制度改革的思想保障———肃清封建主义和资产阶级腐朽思想影响来看，推进国家治理现代化灵魂在于培育和弘扬社会主义核心价值观。从党和国家领导制度改革的主观条件———德才兼备的干部和人才来看，推进国家治理现代化关键在于建设一支高素质的干部人才队伍。
【关键词】邓小平；党和国家领导制度改革；国家治理现代化
【中图分类号】D03
【文件标识码】A
【文章编号】1006-7426［2014］05-0005-04
基金项目：本文是作者主持的河北省社会科学院重点研究课题《马克思社会与国家理论视野下的中国国家治理现代化研究》（课题编号：2014A31）的阶段性成果。
作者简介：郭强(1979—)，男，河北邯郸人，法学博士，河北省社会科学院哲学研究所副研究员，主要从事马克思主义理论研究。
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中共十八届三中全会首次在党内文件提出
“国家治理体系与治理能力现代化”之后，学术界和理论界对该命题的探讨不断升温。在探讨中。大家往往联想到邓小平1992年南方谈话时的一个观点，即“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”［1］(P372)这主要缘于国家治理体系与治理能力主要指的是国家制度及其执行力，且这次全会提出的改革任务就是到2020年形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加成熟更加定型，其时间表也与邓小平的预期基本一致。然而，从思想渊源上看，在改革开放初期，我们党便开始以全新的角度思考国家治理问题。尤其是，1980年邓小平同志发表的《党和国家领导制度的改革》著名讲话，从党和国家领导制度层面剖析了“文化大革命”的深刻教训，并针对党和国家领导制度存在的弊端及其产生的原因，提出了对它的改革目标、标准和路径，蕴含着关于国
家治理问题的根本立场、基本观点和科学方法，成为开启和指导推进中国国家治理现代化进程的纲领性文献。今天，我们重温这篇重要讲话，更有着深刻的现实意义与时代价值。
一、从党和国家领导制度改革的目标指向来看，推进国家治理现代化目的在于发展中国特色社会主义
邓小平同志指出：“改革党和国家领导制度及其他制度，是为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展。”［2］(P322)他之所以提出要改革党和国家的领导制度，也是因为党和国家当时实行的一些具体制度中，还存在着不少弊端，这些弊端妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥，如不认真
改革，就很难适应现代化建设的迫切需要。在他看来，社会主义制度的优越性主要体现在：在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才。这也就是党和国家领导制度改革的目标所在。可见，邓小平是基于回答“如何建设社会主义，如何巩固和发展社会主义”这一基本问题来思考党和国家领导制度改革问题的。换句话说，党和国家领导制度改革的目的在于治理好社会主义社会这样全新的社会。1982年9月1日，他在党的十二大的开幕词中提出了“建设有中国特色的社会主义”的命题，并把它作为我们党总结长期历史经验得出的基本结论。因此，邓小平语境中的社会主义，实质上是中国特色社会主义；他所讲的社会主义制度的优越性，实际上也指的是中国特色社会主义制度的优越性。
改革开放三十多年来，我国政治稳定、经济发展、社会和谐、民族团结，同世界上一些地区和国家不断出现“城头变换大王旗”的乱局和“山重水复疑无路”的危机形成了鲜明对照。而所有这些成就的取得都源于中国特色社会主义的开创和发展。在国际共产主义运动总体处于低潮，西方固有现代化模式也遭遇诸多问题的形势下，这条中国共产党领导下把科学社会主义原则与当代中国国情和时代特征相结合，以改革开放和社会主义现代化建设为实践基础的新型发展道路，实现了对西方发展模式的成功突破，正在并将继续改变西方发展模式主导全球发展的垄断局面。中国的快速崛起以及中国特色社会主义释放勃勃生机，已成为几十年来世界经济政治发展进程中最引人瞩目的现象之一。于是，“中国模式”、“北京共识”的说法在国际上逐渐流行，认为中国模式是一种集合中国国情和社会需要、寻求公正与高速增长的发展途径。这也是国际社会对当下中国治理的积极肯定。有鉴于此，习近平总书记作出了这样的科学判断：我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应我国国情和发展要求的［3］。
我国国家治理体系需要改进和完善，但怎么改、怎么完善，我们要有主张、有定力。“国家治理”这一来自西方的概念，确实反映了人类现代政治文明的共同成果。然而，一个国家治理理念和治理模式的选择，是这个国家的历史传承、文化传统、经济社会长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。我们切不可将基于西方的历史经验和文化传统而形成的有关理论，不经必要的辨析和批判就预设为一种普世的、跨文化的经验和理念，并以其为参照系来理解、认识中国的国家治理问题。“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”我们要把二者作为一个并行不悖、相辅相成的统一整体来把握，把推进国家治理现代化纳入到中国特色社会主义的总体布局之中，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。在所有制结构上，必须始终坚持以公有制经济为主体，以防止两极分化，促进社会公平正义，实现共同富裕，使全体人民共享现代化发展的成果；在国家权力结构上，必须坚持人民代表大会制度，以有效避免“三权分立”下议而不决、决而不行的低效率和当下西方代议制民主向行政集权蜕变的弊病；在政党关系和政党制度方面，必须坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，以避免一党制下执政党不受他党监督的缺陷和多党竞争制下互相攻击、互相贬低的弊端；在思想和文化领域，必须坚持马克思主义的指导地位，以其理论的科学性和先进性引领社会思潮，推动中国现代文化的繁荣发展。也就是说，推进国家治理现代化，目的是要让社会主义优越性在当代中国得到更好地发挥，而不是削弱或损害社会主义。
二、从党和国家领导制度改革的实现路径来看，推进国家治理现代化根本在于制度的成熟完善与有力执行
邓小平在总结文化大革命的经教训时，意味深长地说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”［2］(P333)这一经典表述，是对国内外社会主义国家治理历史经验尤其是我们党治理国家历史经验的精辟总结。它告诉我们，当无产阶级政党成为执政党后，面临的环境由非常的战争状态转向常态化的和平建设时期，其领导方式也要相应地由依靠领袖权威加权力过分集中的体制向依靠法律制度的转变，让党和国家的政治生活建立在不断完善的制度基础之上。
国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。因而，它的现代化能不能实现，关键在制度成熟程度和执行能力。改革开放30多年来，经过几届中央领导集体的不懈奋斗，我们党和国家在实践中逐步形成的中国特色社会主义根本政治制度、基本政治制度和社会主义初级阶段基本经济制度、中国特色社会主义法律体系，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度，已被实践证明是唯一能够发展中国、发展社会主义、发展马克思主义的制度体系，从而构建起国家治理体系的支架。但是，这同中国特色社会主义各方面制度更加成熟更加定型的要求还有差距。制度的英文词意为system，意在表达制度系统性、整体性与协同性的有机统一。这也是制度“成熟”和“定型”的标志
所在。因而，习近平同志强调：“我们要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，坚持和完善现有制度，从实际出发，及时制定一些新的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。”［4］这就要求从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，构建起各种制度安排作为一个相互协调，密不可分的统一整体。否则，如果我们制度的“笼子”就扎不紧，就会造成“牛栏关猫”式的制度失灵，从而无法让中国特色社会主义制度的优越性得到有效的释放。
制度的生命在于执行。如果说，国家治理体系的现代化强调制度的完善，那么国家治理能力的现代化则强调制度的有效执行，即国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，实现治理范式的转型升级，提高制度自身的可操作性，进而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。正如习近平同志所讲，制度“既要有实体性制度又要有程序性制度，既要明确规定应该怎么办又要明确规定违反规定怎么处理，减少制度执行的自由裁量空间”［5］。在实际工作中，提高制度的可操作性，就是要把制度完善与制度落实、制度条文的细化与制度实施的监督机制结合起来，杜绝制度条文成为“稻草人”、“睡美人”的状况；坚持把制定实体性要求和程序性规范结合起来，尤其要加大制定违反规定的惩戒性制度，使各项制度彼此衔接、相互配套，杜绝一切制度漏洞，使制度能够发挥出应有的效应。比如，完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切；加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用，通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系，使各级人大真正成为广大人民行使国家权力的机关，更好地发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。
三、从党和国家领导制度改革的思想保障来看，推进国家治理现代化灵魂在于培育和弘扬社会主义核心价值观
除了制度建设，邓小平还认为党和国家领导的改革，还必须肃清封建主义和资产阶级腐朽思想影响。他指出：“我们进行了28年的新民主主义革命，推翻了封建主义的反动统治和封建土地所有制，是成功的、彻底的。但是，肃清思想政治方面的封建主义残余影响这个任务，因为我们对它的重要性估计不足，以后很快转入社会主义革命，所以没有能够完成。”［2］(P335)在他看来，党和国家的领导制度方面存在官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象，都或多或少地带有封建主义色彩。因为从秦统一中国开始，我国基本上是实行高度的专制主义中央集权，—般民众亦习惯并且愈益相信中央高度集权是保障国家安全、防御外敌入侵所必须的，并幻想靠它保护自身利益、限制地方权贵肆虐。这种历史积习和政治文化传统，让封建主义还没有被完全清除，在一些地区和领域甚至还存在着很大的生存空间和生存土壤。特别是在“文革”期间，封建的个人崇拜和文化专制被当作“统一思想和意志”的标志，“血统论”被当做阶级论加以宣扬，封建的人身依附关系被当做组织纪律性加以贯彻，践踏民主法制被当做“造反有理”的革命行动加以提倡，封建株连被当做划分阶级阵营加以推广。而在思想政治方面肃清封建主义残余影响的同时，他又强调决不能丝毫放松和忽视对资产阶级思想和小资产阶级思想的批判，对极端个人主义和无政府主义的批判。
改革开放新时期以来，尤其是随着社会主义市场经济的深入发展，社会利益格局不断走向多元，政府不断简政放权、收缩权力，社会主体的平等意识、独立意识、规则意识、参与意识、权利意识不断加强，但封建主义在当今中国仍有一定市场，主要表现在：以专权代替民主、以人治凌驾法治、以潜规则架空制度、以特权践踏人权，以小农意识蚕食公民意识，以权力侵犯权利。与此同时，市场经济的逐利性又使基于金钱本位的拜金主义、享乐主义、极端个人主义等资产阶级腐朽思想出现滋生和蔓延。其实，在中国的传统政治文化中，封建主义思想突出地表现为官本位思想，即在各种类型的社会权力中，政治权力处于支配地位，成为衡量人的社会价值的基本标准，也是影响人的社会地位和社会属性的决定性因素。特别是，当下又出现了封建主义残余与资产阶级腐朽思想“合流”的新情况，典型表现就是权力与资本的结合，即权钱交易、官商勾结。这是封建官本位思想与资产阶级拜金主义相勾结的结果。这些糟粕，严重阻碍着中国的现代化的进程，蚕食着中国现代化的成果，损害了中国现代化的形象。因而，正如邓小平同志所说，我们“必须把肃清封建残余影响的工作，同对于资产阶级损人利己、唯利是图思想和其他腐朽思想的批判结合起来”［2］(P338)。
面对世界范围思想文化交流交融交锋形势下价值观较量的新态势，面对改革开放和发展社会主义市场经济条件下思想意识多元多样多变的新特点，党的十八大提出：“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观。”［6］这与中国特色社会主义发展要求相契合，与中华优秀传统文化和人类文明优秀成果相承接，是我们党凝聚全党全社会价值共识作出的重要论断。如果说30多年前，邓小平提出肃清封建主义和资产阶级腐朽思想影响，强调的是“破”；那么，今天我们党提出培育和弘扬社会主义核心价值，则强调的是“立”。也就是说，经过30多年改革开放的探索，在推进国家治理现代化的进程中，我们不仅知道“不应该做什么”，而且更加明确了“应该做什么”。因为社会主义的核心价值观是对封建主义残余思想和资产阶级腐朽思想的彻底否定。前者如自由、平等、民主、法治对宗法观念、等级观念的否定，后者如公正、和谐、诚信、友善对个人主义、金钱崇拜、尔虞我诈等的否定。换句话说，社会主义核心价值观是在社会主义的基础上实现了对西方现代国家治理理念
的超越。正如习近平同志所讲：“推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。”［3］因为培育和弘扬社会主义核心价值观，有效整合社会意识，是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径，因而成为国家治理体系和治理能力的重要方面。
四、从党和国家领导制度改革的主观条件来看，推进国家治理现代化关键在于建设一支高素质的干部人才队伍
中国的事情能不能办好，社会主义的改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人。邓小平把造就比资本主义国家更多更优秀的人才看作社会主义制度的优越性之一，认为“在组织上，迫切需要大量培养、发现、提拔、使用坚持四项基本原则的、比较年轻的、有专业知识的社会主义现代化建设人才。”［2］(P322)政治路线确定之后，干部就成为决定性因素。党和国家领导制度的改革，本身要靠干部推动，各种制度的执行和落实，同样也离不开干部。因而，邓小平着重谈了从组织上发挥社会主义制度优越性、逐步实现领导人员年轻化、专业化的问题，指出：“人才问题，主要是个组织路线问题。很多新的人才需要培养，但是目前的主要任务，是善于发现、提拔以至大胆破格提拔中青年优秀干部。”［2］(P323)因为当时中国面临着现代化建设巨大任务的形势和大批干部不能适应现代化建设需要的实际，而这种“不适应“的集中表现就是干部队伍的老化僵化。因而，他“希望各级党委和组织部门在这个问题上来个大转变，坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，大力培养、发现和破格使用优秀人才，坚决同一切压制和摧残人才的现象作斗争。”［2］(P325)在邓小平看来，选拔干部的标准是革命化、年轻化、知识化、专业化；关键在健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换以及任期、离（退）休等制度，从而为年轻干部和优秀人才脱颖而出提供了保证。
经过30余年的改革开放，我们废除了实际上存在的领导干部职务终身制，确保了国家政权机关和领导人员有序更替；建立健全广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，为各方面优秀人才建功立业开辟了广阔渠道，使我国干部队伍的建设进入到一个规划清晰、培养有序、代际成长的良性循环状态。但是，我们距离邓小平提出的在干部人事制度和组织制度上“来个大转变”的目标尚远，远不能适应国家治理现代化的需要。比如，邓小平同志列举的官僚主义现象、权力过于集中现象、家长制现象、领导干部的特权现象等，得到了一定程度的遏止，但还没有完全消除，甚至在某些地方和领域有蔓延的势头，尤其是“一把手”的权力制约与监督问题仍然没有得到有效解决；选拔干部的“四化”的标准在一些地区和部门出现了走样，革命化标准被抽象和虚化，年轻化标准被执行成简单以年龄划线、搞层层递减的选人用人机制，“唯学历”论和“唯职称”论则成了知识化和专业化的代名词。尤其是，面对世情、国情、党情的深刻变化，我国发展面临着一系列突出矛盾和艰巨挑战，相互交织、相互影响，其复杂性、敏感性、艰巨性前所未有，执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验依然复杂而严峻并将长期存在；精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险，更加尖锐地摆在执政党的各级干部们面前。
国家终究要靠人来治理。国家治理的现代化能否实现，关键在人的素质能否提高和人的能力能否增强。正如习近平同志所讲：“只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。”［3］在这“两个尽快”中，总书记把各级干部放在最首位，突出了干部在国家治理现代化中的极端重要性。因此，我们要着眼国家治理现代化的需要，围绕“怎样是好干部”、“怎样成长为好干部”、“怎样把好干部用起来”等重大问题，以与时俱进的精神冲破思想观念的障碍，以壮士断腕的勇气突破利益固化的藩篱，改革和完善干部考核评价制度，改进竞争性选拔干部办法，改进优秀年轻干部培养选拔机制，破除“官本位”观念，打破体制壁垒，扫除身份障碍，推进干部能上能下、能进能出；区分实施选任制和委任制干部选拔方式，坚决纠正唯票取人、唯分取人等现象，用好各年龄段干部，真正把信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部选拔出来，让人人都有成长成才、脱颖而出的通道，让各类人才都有施展才华、人生出彩的广阔天地。
参考文献：
［1］邓小平文选（第3卷）［M］.北京:人民出版社，1993.
［2］邓小平文选（第2卷）［M］.北京:人民出版社，1994.
［3］习近平.完善和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化［N］.人民日报，2014-2-18.
［4］习近平.紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义学习宣传贯彻党的十八大精神［N］.人民日，2012-11-19.
［5］习近平.加强和改进新形势下党的建设的纲领性文献［N］.人民日报，2009-10-9.
［6］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［N］.人民日报，2012-11-18.
责任编辑：王建华