中国古代巡视制度与国外巡视制度比较之借鉴_朱妍丽

[摘要]巡视制度作为中国古代监察制度的一种重要形式，是中国古代官职文化中独具特色的一部分，也是中国的

一项宝贵文明遗产。开展巡视工作是加强党内监督、推进党风党纪建设的一大重要举措。为了更好地加强党内监督，完善中央巡视制度，借鉴国外监察制度的宝贵经验，深入研究我国古代巡视监察制度，具有深远意义。

[关键词]古代巡视制度/监察专员制度/监察制度

中国古代巡视制度与国外巡视制度比较之借鉴

●朱妍丽

（广州大学，广东广州

510405）

一、巡视制度是具有中国独创性的制度

中华文明源远流长，历朝历代的君主都非常注重官僚体

制的建设和完善，由君主和中央监察机关定期或不定期派遣监察官员巡察地方的巡察制度就是几千年的监察制度史上的一个亮点。

早在4000多年前，传说中的古代天子尧舜，勤政爱民，每5年都要率领百官和侍从们去巡守四方，考察地方诸侯的政

绩公德，这就是天子巡守制度。据

《尚书·舜典》记载，从舜时起，开始“五载一巡守”。这种巡守制度，是之后巡视制度的渊

源。所以说，

巡视制度出现的最初作用，是为了维护部族之间的秩序，方便天子了解诸侯治理政务的情况。

夏商周时期，除了天子巡守之外，还设有称之为“方伯”

的官吏，“受命于王”，对称臣纳贡的异姓诸侯和分封的同姓

诸侯进行监察。但是这时的巡视，还不是专职巡视，国君监察和巡视活动比较简单，仅仅是巡视制度的萌芽阶段。

秦始皇统一六国之后，形成了较为完整的监察制度。以前的“方伯”巡视，改为中央派人巡视和郡级定人巡视，秦始皇先后五次出巡，中央派出监察地方的官员为监御史和监察史，从中央到地方组成了一个较为严密的独立巡视系统。秦汉时期出现的监察刺史，标志着古代巡视制度的最终形成。在唐朝，随着中央集权的不断强化和深入，监察制度进一步改进和完善，设立了“一台三院”，即中央最高监察机关“御史台”，专司监察之职，直接受皇帝控制，

“掌以刑法典章纠正百官之罪恶”。在“御史台”下设立台院、殿院、察院，共司监察而各有侧重。在

“一台三院”的体制内，各部门职责明确，相互配合，对吏、户、礼、兵、刑、工形成分察制度。这样的巡视制度形式多元，分工明确，制度完备，成为后世效仿的典范。

宋王朝处于中国封建社会发展的后期，唐朝发达的法律文化和巡视制度为宋朝巡视制度的进一步发展和完善奠定了良好的基础。宋朝时期，地方监察机构总称为监司。皇帝可以通过监司出巡制来控制地方官吏。宋代规定，监司要在1年(或2年)内巡遍所辖地区，规定出巡时的随从人员以及出

巡时在地方上的逗留时间，“无公事不得住过三日”。违反出

巡制的监司官要受到处罚。

明清时期的巡视制度得到进一步的完善，是封建专制史上最完备的监察制度。以明太祖朱元璋为代表的明初统治者总结历代统治的经验教训，提出了一系列的治国方略，坚持“重典治国”的立法思想。洪武15年，将御史台改称都察院，设左右都御史为长官，下设左右副都御史等官职。明成祖朱棣即位后，正式确立了御史巡按制度，按当时十三省行政区划分为十三道，设十三道监察御史，平时归中央都察院管理，但在履行职能时又不受都察院控制，直接对皇帝负责。清朝沿袭明制，由监察御史和提刑按察使共同负责对地方进行巡视。

清顺治时，为“察吏安民、澄清吏治”，建立了巡按制度，巡按御史

“内宣朝廷德意，外察督抚贤否”，监察御史被誉为“天子耳目之官，朝廷之心腹”，给予相当高的地位和权力，对康乾盛世的基业发挥了极大的保障作用。

二、国外的议会监察专员制度1.瑞典议会监察专员制度。

瑞典的议会监察专员制是世界上最早的由议会专职监督行政和司法机关的制度。瑞典是任命首位监察专员的国家，做法是以议会代表的身份监督法官和政府官员是否遵守法律、恪尽职守。1719年，瑞典议会为了限制王权，同时为了扩大议会的权力而颁布了一部新宪法，为议会监察专员制的形成奠定了前提条件。1809年，瑞典议会仿效国王设立大法官的做法，在当年制定的一部民主宪法中规定设立一名监察专员，负责监察各级官员，保护民众的利益。1810年，议会根据该民主宪法任命了一名监察专员负责监察各行政机关及其官员。

瑞典议会和我国人大作为国家代议机关，在其职能行使方面具有许多相似之处，都具有立法、监督和人事任免等职能，并且瑞典议会在行使其监督职能方面积累了一些成功经验，这些成功经验对我国人大监督职能的完善不无积极的借鉴意义。

2.挪威议会监察专员制度。

挪威于1962年建立行政监察专员制度。挪威的行政监察

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专员制度的建立，是现代社会发展的必然趋势：一是不断膨胀的行政权力需要得到有效的监督和控制；二是为公民提供直接、有效和便捷的权利保护机制。

1995年6月23日，

挪威通过宪法修正案，在《挪威王国宪法》

第75条增加了第L 项之规定：“议会有权任命一个人，这个人不能是议员，根据法律的规定监督行政机关和所有公

务人员，保证每公民个体不受非公正的对待。”宪法的这一规定进一步提高了行政监察专员的法律地位。

挪威议会强调监察专员的独立性、客观性和公开性，这一

制度设计对于我国加强和完善权力监督制度具有重要启发意

义。其次，

挪威监察专员的权利不属于立法权、司法权、行政权这一制度是对西方传统“三权分立”模式的一种创新，这种

对行政权进行监督和制约的有效形式，也对我国坚持人民代表大会制度的完善有一定的启发作用。

另外，丹麦、新西兰、英国、南非等国家也都建立了类似的监督体系。通过对中外各个国家巡视监察制度的了解，我们可以得知：尽管社会性质、国家结构、基本国情不尽相同，但是中国古代的巡视制度和国外的监察制度都发挥了同样的作用，即对中央和地方的行政机关及其工作人员、军事部门、司

法部门进行了有效的监督。这与

《中国共产党党内监督条例》中强调巡视制度的推行和完善的目的是一样的。

三、以史为鉴，中外巡视制度对当今监察制度的启迪1.独立监察是行使巡视职权的重要原则。历代监察机构行使巡视监察职权所采取的方式虽略有不同，但都遵循一个共同的原则———独立监察。监察机构直接对皇帝或上级机关负责，独立开展巡视监察，不受任何机关和任何人员的牵制。为了确保独立监察权得到落实，历代均赋予巡察官员相当实权，在程序上也采取不少措施，如明朝规定：到地方巡视的监察官员由皇帝亲自圈点，回京后要接受都察院考核；监察机关内部，还特别规定下级官吏巡察奏事不受其直接上司的约束。实行独立监察制度，使巡视监察职权得到极大强化。元朝时有官员把巡视监察官员比喻为“卧虎”，“虽未噬人，人尤畏之”，足见其威慑作用。历代独立监察的做法，对我们今天在开展巡视工作中，如何从制度安排、程序设计上更好地履行职权提供了有益启示。巡视监督是一种新的监督机制，被巡视方都是各级领导干部，尤其是党政一把手，为政一方，位高权重，巡视对象的特殊性，要求我们必须强化监察职能，采取有效的巡视方式和手段。特别是对如何落实巡视组内部组长负责制、直接对派出的党委负责，如何独立开展巡视、维护巡视组的权威性等方面，许多都可以从历史中汲取智慧。

2.察纠并举是确保巡视取得成效的重要保证。

察就是考察官员的施政实情，纠就是纠察官员的失范言行。历代在开展巡视监察时，始终坚持察纠并举的方针，均制定了巡察条例，规定巡察的重点内容，明确巡察的职责范围。巡视官员要按照巡察条例，全面考察群吏的治绩，对于勤政廉洁的官员，代表朝廷予以褒奖，并负责向上举荐;对于德行不彰者，给予申责训诫;对于严重违法者奏有关部门弹劾。这些都对官员的升黜关系极大。为了掌握官员政声人品的真实情况，巡察官员出巡时还注意深入民间里巷，明查暗访，称之为“风闻访知”。察纠并举实质上是运用了褒扬与惩治两手并用的做法，保证了巡察能收到真正成效，避免流于形式。这给我

们的启迪是，实事求是、客观全面地反映情况，既是做好巡视

工作的根本要求，也是衡量巡视工作成效的重要标准。针对当前一些干部不讲真话、欺上瞒下等突出问题，借鉴历代察纠并举的做法，在开展巡视工作时，要按照中央规定的五个方面要求开展监督检查，全面了解干部在当地施政情况。要坚持既听“官”声、又察民意，善于从基层和群众中收集意见和反映，明辨是非，主持公道。要客观评价领导干部政绩，注重看干部政绩观是否正确、看过去的工作基础、看当地发展后劲、看人民生活水平的实际提高、看处理实际问题的能力。要进一步探索巡视方式，授权巡视组更实际的监督内容，赋予巡视

组督查、

处置的必要权力，提高巡视工作成效。3.奖惩分明是巡视检查机构自身建设的必要特点。如西汉对官吏考核分为两大系统：一是纵向的，中央考核郡、国，郡、国考核县，县考核乡、里、亭，这是上下级的层层负责制的考核，称为“上计”制度；二是横向的，是中央各部门，地方的郡、国、县的长官对所属僚佐的部门负责制的考核。而考核伴随的就是奖惩。如明代考满法规定：称职者升，平常者复职，不称职者罢。“考察”后的处置是:贪、酷者削职为民，情节严重者依法惩办；疲软、不谨者免职，但可以保留官员身份，“冠带闲住”；老、病者致仕;浮躁、才力不及者降职使用，或保留品级调闲散部门任职。这样做有利于改善吏治、改善政治，对惩治贪污、惰政等腐败现象无疑产生了积极效应。

总之，巡视制度建设不应该封闭地进行，需要在立足于中国特色社会主义的国情上，借鉴国内外优秀的经验，争取建立长期稳定的巡视制度。只有这样，巡视制度才能够得到更好的完善和发展。

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（责任编辑李霏）