《铁路安全管理条例》释义
《铁路安全管理条例》释义
第一章总则
总则是一部法律、法规的纲领性、概括性的规定。总则中规定的条款为其他各章的具体规范奠定基础。其他各章的内容必须体现总则确定的基本原则和主要精神。
《铁路安全管理条例》总则共七条，分别规定了铁路安全管理条例的立法目的，铁路安全管理工作方针，铁路安全监督主体，铁路沿线地方政府职责，铁路建设、运输、设备制造维修安全生产基本要求，铁路监管部门、运输企业及其他单位和个人维护铁路安全的职责和义务等内容。
第一条为了加强铁路安全管理，保障铁路运输安全和畅通，保护人身安全、财产安全，制定本条例。
【释义】本条是关于《铁路安全管理条例》立法目的规定。
立法目的又称立法宗旨，是制定一部法律、法规的主要意图。本条例是对2004年国务院发布的《铁路运输安全保护条例》的全面修订。“十一五”期间，我国铁路快速发展，运输能力得到进一步提升，为社会经济发展作出了较大贡献。但铁路发展中也还存在一些不协调、不和谐、不可持续的问题，运输安全特别是高铁安全管理不够扎实，还存在一些薄弱环节，铁路建设管理也缺乏
有力的法规依据，法制建设不能很好适应科学发展、安全发展的需要，影响了铁路的发展质量。“十二五”时期，是加快转变铁路发展方式、推动铁路科学发展的关键时期，按照党中央国务院领导对铁路工作的一系列重要指示，实现铁路科学发展、安全发展、可持续发展，必须着力解决好影响运输安全特别是高铁安全的突出问题，规范铁路建设工程质量安全管理，科学有序推进铁路建设。特别是7.23甬温铁路事故后，这方面的任务更加紧迫，立法需求更加迫切。2011年，国务院组织的高铁安全大检查中，检查组指出了铁路运营管理、建设管理等方面存在的突出问题，特别对加强高铁安全立法，规范建设管理提出了明确的整改要求。按照《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发〔2011〕40号）和2012年1月国务院第187次常务会议提出的抓紧完善铁路安全立法的要求，原铁道部对整改要求多次进行专题研究，对涉及铁路安全管理的法律法规进行了认真梳理，认为《铁路运输安全保护条例》2005年实施以来，正值我国铁路发展最快的时期，高速铁路的发展也取得重要进展，条例中有关保障高铁安全的内容规定还不够充分、不够具体，专门的高铁安全保护措施无法可依，亟需对条例进行必要的修订，增加这方面的内容，在法规层面把运输安全和建设质量安全管理等方面的主要制度确立起来，为实现铁路科学发展、安全发展、可持续发展提供强有力的法制保障。
本条例的立法目的主要体现在三个方面：一是，加强铁路安全管理；二是，保障铁路运输安全和畅通。三是，保护人身安全、财产安全。
（一）关于加强铁路安全管理。
本条例作为一部国务院行政法规，其立法目的首先是着力于解决铁路安全管理工作中，需要通过行政权力来管理的问题，即规范与铁路建设质量安全、铁路专用设备质量、铁路线路安全、铁路运营安全等相关的行政管理行为。
在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。铁路安全管理直接关系人民群众的生命财产安全，关系经济发展和社会稳定。保护铁路安全，就是保护社会公共利益，是政府履行其公共服务职能的重要内容；政府只有加强对铁路安全的监督管理，及时发现和解决那些影响安全稳定的突出问题，才能为人民群众创造出一个和谐幸福的良好环境。正因为此，党中央国务院高度重视铁路安全工作，中央领导同志多次对铁路安全工作作出重要指示，要求铁路部门始终不渝地执行安全第一的方针，强化运输安全基础，确保大动脉安全畅通。
近年来，有些地方和部门、单位、个人为了追求本地方、本部门、本单位局部利益和个人利益，不顾大局，在铁路沿线开展了一些非法活动，对铁路安全造成了极大威胁。比如，在铁路桥
梁跨越的河道上下游疯狂采砂，致使铁路桥梁垮塌；在铁路沿线盗窃、拆卸铁路运输设备器材，或设置障碍物，造成行车事故；在铁路干线上非法拦截列车，严重影响了运输大动脉的畅通；在铁路工程建设中不履行应尽职责、甚至偷工减料，层层转包，违规压缩工期，造成严重的安全隐患；在铁路专用设备生产制造中不遵守有关国家标准，造成产品质量安全重大隐患，有的还直接导致铁路事故的发生；还有的高铁沿线因过度开采地下水，造成高铁沿线地面大面积下沉，直接危害高铁运行安全等等。解决这些影响铁路安全的突出问题，仅仅依靠铁路企业自身的力量是不够的，必须依靠法制，依靠各级政府、各有关部门，加大监管力度，加强行政执法，依法制裁各种危及铁路安全的行为。本条例确定的立法宗旨，首先是“加强铁路安全管理”，就是要强调政府对于铁路安全的监督管理职责，通过贯彻实施本条例，进一步完善铁路安全监督管理体制，确保政府监管到位。
另一方面，“加强铁路安全管理”，也是对铁路运输企业、铁路参建企业、铁路专用设备企业提出的要求。各类相关企业是安全生产管理的责任主体。企业安全生产制度是否健全、安全投入是否到位，人员素质是否适应，设备管理是否严格，是否遵守国家安全标准，安全责任是否落实，对铁路安全的持续稳定起着基础性、决定性作用。目前全国铁路营业里程9.8万公里，有2万多台机车、65万多辆货车、5.47万辆客车，设备联网、运输联动、
作业联劳，全天候24小时运行，不允许有一时一刻的懈怠、一丝一毫的疏忽，必须依法严格规范安全管理。因此，强化企业的安全生产主体责任，是保护铁路安全的重要基础，也是本条例立法的主要目的之一。
（二）关于保障铁路运输安全和畅通。
保障铁路运输安全和畅通，是制定本条例的直接目的。
我国铁路作为国家重要基础设施，综合运输体系的骨干，大众化交通工具，承担着十分繁重的客货运输任务，在经济社会发展中具有特殊重要的地位和作用。改革开放以来我国铁路发展取得了很大成就，为经济发展和社会进步作出了积极贡献。随着国民经济及铁路运输的快速增长，铁路安全环境发生了很大变化，安全管理面临许多需要解决的新问题。
一是，铁路运输持续紧张，运输负荷不断加重，对运输安全保障提出了更高要求。2012年，全国铁路完成旅客发送量18.93亿人，旅客周转量9612亿人公里，占全国旅客周转量的31.02%；完成货物发送量38.92亿吨。到2012年底，全国铁路营业里程达到9.8万公里，居世界第二位；高速铁路营业里程达到9356公里，居世界第一位。2012年铁路旅客发送量、货物发送量分别比2002年增长79.3%、90.6%，目前我国铁路完成的旅客周转量、货物发送量、货物周转量、换算周转量居世界第一。
即使如此，按照全面建设小康社会的目标，到2020年国内生
产总值比2010年翻一番，社会运输需求将持续增长，铁路运输保障能力必须与之适应。尽管近年来铁路实现较快发展，但总体运输能力不足的问题比较突出，仍然存在“瓶颈”制约。铁路运输长期持续紧张，运输负荷不断加重，对保持运输安全稳定带来了严峻挑战。在大运量、快速度、高密度的运输条件下，任何一个管理细节上的失误或疏忽，都可能酿成严重的安全事故。必须加大各方面的安全保护力度，才能确保运输安全和畅通。
二是，铁路列车速度的不断提高，对运输安全保障提出了新的课题。为了适应经济发展和社会进步对铁路运输速度和质量提出的更高要求，加快铁路现代化建设，提高市场竞争能力，我国加快推进铁路建设速度。随着铁路建设的推进，今后一个时期将有一大批新建高铁和其他新线建成投产，到2015年，铁路营业里程达到12万公里左右，其中高铁1.8万公理。在铁路网规模快速扩充、高速铁路大量投产运营的情况下，铁路运输安全面临着更大的困难和更多的课题，风险进一步加大。必须在法律层面采取更加有效保护铁路安全的措施，从源头有效保证列车安全及沿线群众正常的生产生活。
三是，运输安全管理的外部环境与管理对象的变化，对铁路运输安全保障提出新的任务。随着我国城市化进程的加快，铁路沿线环境发生了很大变化。过去的广袤田野，现在变成了密集的城市；过去冷清的铁路道口，现在变成了拥堵的交通要道，使得
铁路运输安全管理的范围进一步扩大，难度进一步增加。随着社会主义市场经济的发展，铁路运输安全管理的对象也发生了很大变化。从所有制类型上看，不仅有国家铁路，地方铁路，还出现了大量的合资铁路；从管理关系上看，除了中国铁路总公司所属的铁路局和一些专业运输公司之外，铁路勘察设计、建筑施工、机车车辆、物资供应、通信信号等企业已先后与铁道部“脱钩”。这些新的变化，使铁路运输安全保障面临全新的开放环境，必须通过立法，规范相关各方保护铁路运输安全的责任和义务。本条例正是针对铁路运输安全管理中出现的这些新情况、新问题，明确提出了“保障铁路运输安全和畅通”这一立法宗旨，并从这一宗旨出发，为适应这些新情况、解决这些新问题，设定了一系列重要的安全保护制度，加大了对铁路运输安全的保护力度。
（三）保护人身安全、财产安全。这是制定出台条例的出发点和落脚点，铁路既是国民经济的大动脉，同时它又是重要的基础设施，与人民的生活息息相关。加强铁路安全管理，不仅是确保铁路有序畅谈的需要，更主要是为了防止发生安全事故，避免给旅客以及人民群众的人身及财产安全造成损失。可以说，之所以要制定专门的条例来规范铁路安全管理，也主要是基于铁路安全事关广大人民群众的人身安全、财产安全，属于公共安全的范畴。
以上三个方面是本条例的主要立法目的，在本条例后面的各
章中都将有所体现。
第二条铁路安全管理坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针。
【释义】本条是关于铁路安全管理应当遵循的基本原则的规定。
“安全第一、预防为主、综合治理”是我国安全生产工作的总方针，铁路安全管理工作属于安全生产工作的重要组成部分，当应遵守这一指导方针。所谓坚持“安全第一”就是要求在铁路运输活动中要始终把保证旅客、货主以及广大人民群众的生命财产安全放在第一位。“预防为主”强调的是在安全生产活动中，作好安全工作，首要是防范于未然，要将各种不安全的因素消灭在萌芽状态。“综合治理”就是要充分调动各方面因素，发挥政府、群众组织、有关单位和个人的积极性，共同维护铁路安全。
2002年，《中华人民共和国安全生产法》由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2002年6月29日通过，自2002年11月1日起施行。“安全第一、预防为主”方针被列入《安全生产法》。在法律上确立“安全第一、预防为主”的方针，就是要求在生产经营活动中将安全放在第一位，十分重视安全生产，采取一切可能的措施保障安全，防止一切可能防止的事故，生产必须安全，安全是生产的先决条件。实现这些要求，执行“安全第一、预防为主”的方针，是一项法
定的义务、法定的责任，是在法律面前必须严肃对待的大事，是要依法坚持的长期方针、基本方针。
铁路安全生产和防范安全事故工作，关系到国家利益和人民生命财产安全，关系到广大人民群众的根本利益，关系到经济和社会的长治久安，关系到改革发展稳定的大局。保障广大人民群众的生命财产安全，是各级政府践行“三个代表”重要思想，贯彻落实科学发展观，实现中国梦，立党为公、执政为民的重要内容。各级政府一定要从人民群众的根本利益出发，充分认识目前我国安全工作形势的严峻性，增强做好这项工作的责任感、紧迫感；充分认识新形势下安全工作的长期性、艰巨性和复杂性，牢固树立常抓不懈的思想。各级领导干部要针对本地区、本部门、本单位安全工作的薄弱环节，组织制定各项防范措施，努力防止重特大事故的发生。江泽民同志多次强调指出“隐患险于明火，防范胜于救灾，责任重于泰山”，“人命关天的事，一定要慎之又慎，确保万无一失”，“任何生产经营单位都要努力提高经营效益，但是必须服从安全第一的原则”。2013年6月6日，习近平总书记对安全生产又作出重要批示，“人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线”。可见，“安全第一、预防为主”的原则是党和政府对安全生产工作的基本要求，是各级人民政府及其有关部门实施行政管理的重要内容，是生产经营单位开展生产经营活动的第一要素，也是劳动者从业应当遵
循的准则。任何单位和个人任何时候都要牢记这一原则，并把它放在各项工作的首位，抓紧抓好。无数血的事实已经证明，什么时候重视安全生产，注意贯彻“安全第一、预防为主”的原则，什么时候就能搞好生产经营；反之，如果忽视这一问题，只重视经济效益，甚至以牺牲安全来换取经济效益，其后果往往是适得其反，将付出惨重的代价。
把“综合治理”充实到安全生产方针当中，始于十六届五中全会通过的《中共中央关于制定十一五规划的建议》，并在胡锦涛、温家宝同志的讲话中进一步明确。《中共中央关于制定十一五规划的建议》指出：“保障人民群众生命财产安全。坚持安全第一、预防为主、综合治理，落实安全生产责任制，强化企业安全生产责任，健全安全生产监管体制，严格安全执法，加强安全生产设施建设。切实抓好煤矿等高危行业的安全生产，有效遏制重特大事故。”2006年1月23日，温家宝同志在北京召开的全国安全生产工作会议上指出：“加强安全生产工作，要以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，以科学发展观统领全局，坚持‘安全第一、预防为主、综合治理’，坚持标本兼治、重在治本，坚持创新体制机制、强化安全管理。”胡锦涛同志于2006年3月27日下午主持中共中央政治局第30次集体学习时强调：“加强安全生产工作，关键是要全面落实‘安全第一、预防为主、综合治理’的方针，做到思想认识上警钟长鸣、制度保证上严密有效、技术
支撑上坚强有力、监督检查上严格细致、事故处理上严肃认真。”
把“综合治理”充实到安全生产方针之中，反映了近年来我国在进一步改革开放过程中，安全生产工作面临着多种经济所有制并存，而法制尚不健全完善、体制机制尚未理顺，以及急功近利的只顾快速不顾其他的发展观与科学发展观体现的又好又快的安全、环境、质量等要求的复杂局面;充分反映了近年来安全生产工作的规律特点。所以要全面理解“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针，绝不可脱离当前我国面临的国情。
本条例再次强调铁路安全管理也必须坚持“安全第一、预防为主、综合治理”，就是要再次强调坚持安全第一，必须以预防为主，实施综合治理;只有认真治理隐患，有效防范事故，才能把“安全第一”落到实处。事故发生后组织开展抢险救灾，依法追究责任，深刻吸取教训，固然十分重要，但对于生命个体来说，伤亡一旦发生，就不再有改变的可能。事故源于隐患，防范事故的有效办法，就是主动排查、综合治理各类隐患，把事故消灭在萌芽状态。不能等到付出了生命代价、有了血的教训之后再去改进工作。从这个意义上说，综合治理是铁路安全管理方针的基石，是铁路安全管理工作的重心所在。铁路安全综合治理，就是要综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，从发展规划、行业管理、安全投入、科技进步、经济政策、教育培训、安全立法、激励约束、企业管理、监管体制、
社会监督以及追究事故责任、查处违法违纪等方面着手，解决影响制约铁路安全管理的历史性、深层次问题，建立铁路安全管理的长效机制。
第三条国务院铁路行业监督管理部门负责全国铁路安全监督管理工作，国务院铁路行业监督管理部门设立的铁路监督管理机构负责辖区内的铁路安全监督管理工作。国务院铁路行业监督管理部门和铁路监督管理机构统称铁路监管部门。
国务院有关部门依照法律和国务院规定的职责，负责铁路安全管理的有关工作。
【释义】本条是关于铁路安全监督管理体制的规定。
本条第一款明确了国务院铁路行业监督管理部门对全国铁路安全负监督管理职责。这既符合2013年铁路体制改革的精神，又体现了铁路这一特殊重要行业的安全管理规律。
从世界各国来看，由铁路行业监督管理部门负责安全监管是一个比较普遍的做法。美国联邦铁路署的主要职责之一，就是负责安全监管。铁路署编制750人，其中450人负责安全监察，100人负责安全法规，其余200人分管政策、项目开发及法律事务。全国设8个地区办事处（分署），分5个专业进行安全监管，在州一级还有大约160名安全监察员。这些安全监察员大多数是从铁路公司聘用的，主要职责是检查铁路设施设备安全、行车安全及危险货物运输的安全状况，参与事故调查。《联邦监管法典》对于
联邦铁路署及铁路安全监察机构、人员、职责权限、事故调查处理程序及责任等都有十分详尽的规定，既赋予监管机构以足够的权限，同时也为其公正有效地行使权力建立了制衡监督机制，减少了监管的随意性。加拿大运输部也主要负责安全监管，依据《铁路安全法》赋予的立法权和执法权，负责制定安全监管法规，负责批准产业协会提交的规则建议草案，负责安全监管执法。运输部下设5个地区中心，每个地区中心管辖一省或几省，实行中央垂直管理；地区中心下面分设了50个运输中心，负责具体监管业务，其安全监察人员属于联邦雇员。德国的联邦铁路署、日本的运输省，也都是铁路安全监管的主要职能部门。
按照第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》，实行铁路政企分开，将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，组建国家铁路局，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。不再保留铁道部。根据新的机构设置和职能分工，这次将原条例中“国务院铁路主管部门”修改为“国务院铁路行业监督管理部门”，这里的“国务院铁路行业监督管理部门”主要指新成立的国家铁路局，交通运输部主要从政
策和规章制订等方面履行对铁路的行业监督。
本条第一款还规定了“铁路监督管理机构”负责辖区内的铁路运输安全监督管理工作。按照《国家铁路局主要职责内设机构和人员编制规定》（国办发〔2013〕21号），国家铁路局设立沈阳、上海、广州、成都、武汉、西安、兰州7个地区铁路监督管理局，负责辖区内铁路监督管理工作。但国家铁路局“三定”方案对现在铁路局挂牌的18个铁路安全监督管理办公室没有表述。为有利于今后进一步完善铁路安全监管体系，这次修改没有明确将“铁路管理机构”限定在7个地区铁路监督管理局，采用了“铁路监督管理机构”的名称。铁路监督管理机构作为国家铁路局设立的一级管理机构，具有独立的法人资格和民事行为能力，应对自己作出的决定和行为承担法律责任。关于“铁路监督管理机构”的具体监督检查职责，主要包括：铁路运输安全监督管理、铁路工程建设质量安全监督管理、铁路设备质质量安全监督管理等方面。
在本条例中，国务院铁路行业监督管理部门和铁路监督管理机构统称为铁路监管部门。在2005年颁布实施的《铁路运输安全保护条例》中，没有单独的概念统一铁路行业监督管理部门和铁路监督管理机构，但有些职责是上述两个主体均需承担的。此次修订，设置了铁路监管部门这一概念，不仅体现了立法技术的日臻成熟与完善，还进一步明晰了相关权责。
本条第二款明确了国务院有关部门在铁路安全管理中，应依
照法律和国务院的规定，履行相应的职责，承担相关工作。铁路安全管理体系庞大而复杂，涉及社会生活中的许多方面；仅凭铁路监管部门一己之力难以担当，需要国务院相关部门的配合与支持。诸如安全监管部门的综合监管职责、国土资源部门的土地管理职责、公安部门的维护铁路秩序及有关处罚职责、建设主管部门的资质管理及标准制定职责、质量监督部门的产品监督职责、认证认可部门的认证认可职责、交通运输部门对公铁并行交叉的监管职责、无线电管理部门的监管职责、水利部门的监管职责等等，但要一一列举，容易挂一漏万，因此从立法技术上作了综合表述“依照法律和国务院规定的职责，负责铁路安全管理的有关工作”，具体职责由相关法律和国务院具体规定，比如《安全生产法》、《治安管理处罚》、《公路法》、《航道法》《道路交通安全法》、《建筑法》、《产品质量法》、《建设质量安全管理条例》、《公路安全条例》等等法律法规和国务院关于各部门的“三定方案”。
第四条铁路沿线地方各级人民政府和县级以上地方人民政府有关部门应当按照各自职责，做好保障铁路安全的教育，落实护路联防责任制，防范和制止危害铁路安全的行为，协调和处理保障铁路安全的有关事项，做好保障铁路安全的有关工作。
【释义】本条是关于铁路沿线地方人民政府以及县级以上地方人民政府有关部门保护铁路运输安全的职责规定。
本条明确规定的地方各级人民政府，主要是指乡（镇）级人
民政府、县级人民政府、设区的市级人民政府、省（自治区、直辖市）人民政府。县级以上地方人民政府有关部门主要指县级人民政府、设区的市级人民政府、省（自治区、直辖市）人民政府的安全生产监督管理部门、公安机关、国土资源部门、交通部门、水利部门、建设部门等与铁路安全管理相关的部门。根据条例的规定，铁路沿线地方各级人民政府以及县级以上地方人民政府有关部门保障铁路安全的职责主要有六个方面：一是，按照各自职责，加强保障铁路安全的教育，落实护路联防责任制，防范和制止危害铁路安全的行为，协调和处理保障铁路安全的有关事项，做好保障铁路安全的有关工作。二是对铁路沿线地质灾害的预防、治理和应急处理。三是铁路监管部门和县级以上人民政府安全生产监督管理部门应当建立信息通报制度和运输安全生产协调机制。发现重大安全隐患，铁路运输企业应当及时向有关铁路监督管理机构和地方人民政府报告。地方人民政府获悉铁路沿线有危及铁路运输安全的重要情况，应当及时通报有关的铁路运输企业和铁路监管部门。四是，县级以上地方人民政府应当组织有关铁路监督管理机构、县级以上地方人民政府国土资源等部门做好铁路线路安全保护区的划定、公告工作，做好高速铁路线路所在地地下水禁采区和限采取的划定及公告工作。五是，河道、航道管理部门在管理船舶通过铁路桥梁航行和进行与铁路桥梁安全有关的疏浚作业活动中应承担的安全责任，水行政主管部门在管理与
铁路桥梁安全有关的围垦造田、拦河筑坝等活动中应承担的安全责任，水行政主管部门、国土资源主管部门划定采砂、淘金禁止区的责任，无线电管理机构排除铁路运营指挥调度无线电频率干扰的责任等。
“护路联防责任制”是防范和制止危害铁路运输安全的行为，协调和处理有关铁路运输安全事项的一项行之有效的重要制度。铁路护路联防工作主要将围绕为全面建设小康社会创造良好社会环境这个中心任务，进一步落实“打防结合，预防为主”的方针，大力推进安全文明铁道线建设，深入解决铁路治安问题，切实维护铁路治安的持续稳定。各级铁路护路联防领导小组负责组织协调公安、铁路等有关部门和铁路沿线基层组织，严厉打击盗窃铁路运输物资、拆盗铁路器材、破坏铁路设施等危害铁路运输安全的违法犯罪行为，及时解决摆放路障、牲畜上道等影响铁路行车安全的问题；负责深入开展铁路沿线治安问题的排查工作，抓好重点区段的集中整治；负责建立健全治安情况通报制度，准确掌握铁路治安动向，及时发现工作中的薄弱环节。创建安全文明铁道线活动，要在有效遏制铁路治安问题的前提下，把着力点逐步转移到建立和完善护路联防的长效机制上来。护路联防工作还要切实把铁路护路联防工作纳入当地社会治安综合治理工作之中，真正做到同部署、同检查、同考核、同奖惩；严格实行铁路护路联防责任制，在铁路沿线层层签订责任书，把维护铁路治安的责
任真正落实到铁路沿线党委、政府、基层组织和人民群众的肩上；深入进行爱路护路宣传教育，增强广大干部、群众、中小学生维护铁路治安的责任意识和安全意识；加强物防、技防设施建设，提高预防和发现违法犯罪活动的能力；继续加强对铁路沿线地区废旧物品回收站（点）和暂住人口的管理，深入开展铁路沿线地区的治安整治；建立健全责任查究等必要的工作制度，制定铁路护路联防工作考核办法，使铁路护路联防工作更加科学化、规范化。
第五条从事铁路建设、运输、设备制造维修的单位应当加强安全管理，建立健全安全生产管理制度，落实企业安全生产主体责任，设置安全管理机构或者配备安全管理人员，执行保障生产安全和产品质量安全的国家标准、行业标准，加强对从业人员的安全教育培训，保证安全生产所必需的资金投入。
铁路建设、运输、设备制造维修单位的工作人员应当严格执行规章制度，实行标准化作业，保证铁路安全。
【释义】本条是对铁路建设、运输、设备制造维修的单位及其工作人员安全生产责任的总体要求。
铁路建设、运输、设备制造维修单位是铁路安全生产的第一责任人，承担铁路安全生产的主体责任。上述单位安全生产工作搞得好与坏，其工作人员在作业中是否严格执行规章制度，直接影响整个铁路系统安全管理工作。因此，要做好铁路安全管理工
作，最核心最重要的是要做好铁路建设、运输、设备制造维修单位这些基本单位的安全管理工作，规范相关人员的作业程序，这也是做好所有安全生产工作的基本规律。按照《安全生产法》“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度，完善安全生产条件，确保安全生产”，“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责”等规定，本条例对铁路建设、运输、设备制造维修单位及其工作人员安全生产责任作出了明确规定。
本条第一款针对从事铁路建设、运输、设备制造维修的单位，包括四层含义：一是，铁路建设、运输、设备制造维修单位应当加强铁路安全管理，建立健全安全生产管理制度，落实企业安全生产主体责任。这里既包括安全生产管理制度的建立，也包括安全生产管理制度和措施的落实。铁路建设、运输、设备制造维修单位要根据国家的法律、法规、规章的要求和铁路运输的实际情况，制定相应的安全管理制度和行为规范、操作规程，建立安全生产监督检查制度和安全生产责任追究制度，切实落实企业安全生产主体责任。二是，铁路建设、运输、设备制造维修单位应当设置安全管理机构或者配备安全管理人员。这是落实各项安全生产制度和措施的重要组织保证。通过设置企业内部的安全管理机构，配备必要的、专门的安全管理人员，负责本企业的安全监督管理日常工作，建立安全生产长效机制，解决安全生产工作中存
在的有制度而无人监督落实的问题。根据《安全生产法》第十九条：“除矿山、建筑施工单位和危险物品的生产、经营、储存单位以外的其他生产经营单位，从业人员超过三百人的，应当设置安全产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；从业人员在三百人以下的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员，或者委托具有国家规定的相关专业技术资格的工程技术人员提供安全生产管理服务”的规定。为此，本条对铁路建设、运输、设备制造维修单位设置安全管理机构、配备安全管理人员作了明确。三是，铁路建设、运输、设备制造维修单位应当执行保障生产安全和产品质量安全的国家标准、行业标准，加强对从业人员的安全教育培训。《安全生产法》第十条明确规定：“国务院有关部门应当按照保障安全生产的要求，依法及时制定有关的国家标准或者行业标准，并根据科技进步和经济发展适时修订。生产经营单位必须执行依法制定的保障安全生产的国家标准或者行业标准。”保障生产安全和产品质量安全的国家标准、行业标准是在长期生产工作经验中总结出来并经科学论证的一套行之有效的规则，是安全生产的重要制度保障。本条例中有大量条款，要求各类单位参照国家标准、行业标准执行。此外，《安全生产法》第二十一条规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训”。铁路建设、运输、设备制造维修单位从业人员的安全意识、安全知识与技能、安全风险管理能力，直接决定了生产经营活动的质量。