建立完善行政规范性文件体系研究

龙源期刊网 https://www.wendangku.net/doc/0b8275655.html,

建立完善行政规范性文件体系研究

作者：

来源：《北京档案》2015年第12期

摘要：本文在对北京市档案局行政规范性文件制度体系的现状、问题进行分析的基础上，提出解决对策。

关键词：行政规范性文件制度体系合法性审查

行政规范性文件是行政机关进行行政管理的重要依据，具有补充、细化上位法的功能，对行政管理相对人的权利义务乃至整个社会政治、经济的发展都具有一定影响。无论是国家层面还是北京市政府都对制定机关完善行政规范性文件的管理制度、完善规范性文件合法性审查等提出了具体要求。鉴于此，本文在对北京市档案局行政规范性文件制度体系的现状、问题进行分析的基础上，提出解决对策。

一、现状及分析

（一）行政规范性文件定义、特征及与行政立法、标准的区别

1.概念。《北京市行政规范性文件管理办法》第二条规定：行政规范性文件，是指除市人民政府规章外，本市各级人民政府及其所属部门和派出机关（简称制定机关）行使法定职权时，制定和公布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件。制定机关的工作计划、总结、人事任免、学习培训等内部事务的文件，以及涉密文件、不对外公布的文件，不属于本办法所称行政规范性文件。

2.特征。行政规范性文件是众多类文件中具有特定内涵的一种；现阶段判断一个文件是不是规范性文件，应主要从实体内容上判断，不能拘泥于形式（尤其是在鉴别以往发布的规范性文件时）。行政规范性文件的制定主体应是依法行使社会公共管理权的行政机关或者法律、法规授权的组织。文件内容应属于涉及调整不特定的公民、法人和其他组织的权利、义务。表现形式应当是“红头”并“盖章”。转发上级机关时提出的具体实施措施、补充意见等符合上述条件的，应界定为规范性文件。制定主体为实施特定的社会公共管理事项而制定的工作规程、办事流程、办事指南等，内容包含规定管理相对人必须具备的条件、提交的材料、遵守的程序等事项的，应当界定为规范性文件。经本级政府批准、由政府部门发布的规范性文件，应界定为部门规范性文件。

3.区别。一是与行政立法的区别：（1）行政立法的主体是由宪法和法律规定的特定的行

政机关，而行政规范性文件的主体是各级各类国家行政机关和被授权行政主体。（2）行政立法的效力高于行政规范性文件，是规范性文件的依据。行政规范性文件不得与法律、法规和规章相抵触。（3）行政立法可以在法定范围内设定权利（权力）和义务（责任），有一定的行

行政规范性文件制定和监督管理实施办法(最新)

行政规范性文件制定和监督管理实施办法 第一章总则 第一条为了加强行政规范性文件监督管理，保障自然人、法人、非法人组织的合法权益，推进依法行政，建设法治政府，根据《X省行政规范性文件制定和监督管理办法》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。 第二条本市行政区域内行政规范性文件的制定和监督管理，适用本办法。 向本级人大常委会报送备案行政规范性文件，依据《X市各级人大常委会规范性文件备案审查办法》执行。 涉及重大行政决策的行政规范性文件的制定和监督管理，依据国家和省、市重大行政决策相关规定执行。 第三条本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称制定机关），为履行行政管理职能，依照法定权限、程序制定并公布，涉及不特定的自然人、法人、非法人组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。 制定机关的内部工作制度、人事处理决定以及对具体事项作出的行政处理决定等，不适用本办法。

第四条行政规范性文件的制定和监督管理遵循以下原则： （一）符合宪法、法律、法规、规章以及政策的规定； （二）保障和监督行政机关依法行使职权，切实保护自然人、法人、非法人组织的合法权益； （三）权责一致、程序规范、精简高效、民主公开、便民利民； （四）内容具有针对性和可操作性。 第五条市、县区人民政府对下级人民政府和本级人民政府派出机关、行政管理部门以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的行政规范性文件进行监督管理。 市、县区人民政府行政管理部门对本部门管理的可以对外独立行使行政管理职能的单位（以下简称部门管理单位）制定的行政规范性文件进行监督管理。 第六条市、县区人民政府应将行政规范性文件的制定和监督管理纳入法治政府建设考核的重要内容。 第二章制定和公布 第七条下列机关可以制定行政规范性文件： （一）市、县区、镇人民政府； （二）街道办事处； （三）市、县区人民政府行政管理部门；

建立完善行政规范性文件体系研究

龙源期刊网 https://www.wendangku.net/doc/0b8275655.html, 建立完善行政规范性文件体系研究 作者： 来源：《北京档案》2015年第12期 摘要：本文在对北京市档案局行政规范性文件制度体系的现状、问题进行分析的基础上，提出解决对策。 关键词：行政规范性文件制度体系合法性审查 行政规范性文件是行政机关进行行政管理的重要依据，具有补充、细化上位法的功能，对行政管理相对人的权利义务乃至整个社会政治、经济的发展都具有一定影响。无论是国家层面还是北京市政府都对制定机关完善行政规范性文件的管理制度、完善规范性文件合法性审查等提出了具体要求。鉴于此，本文在对北京市档案局行政规范性文件制度体系的现状、问题进行分析的基础上，提出解决对策。 一、现状及分析 （一）行政规范性文件定义、特征及与行政立法、标准的区别 1.概念。《北京市行政规范性文件管理办法》第二条规定：行政规范性文件，是指除市人民政府规章外，本市各级人民政府及其所属部门和派出机关（简称制定机关）行使法定职权时，制定和公布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件。制定机关的工作计划、总结、人事任免、学习培训等内部事务的文件，以及涉密文件、不对外公布的文件，不属于本办法所称行政规范性文件。 2.特征。行政规范性文件是众多类文件中具有特定内涵的一种；现阶段判断一个文件是不是规范性文件，应主要从实体内容上判断，不能拘泥于形式（尤其是在鉴别以往发布的规范性文件时）。行政规范性文件的制定主体应是依法行使社会公共管理权的行政机关或者法律、法规授权的组织。文件内容应属于涉及调整不特定的公民、法人和其他组织的权利、义务。表现形式应当是“红头”并“盖章”。转发上级机关时提出的具体实施措施、补充意见等符合上述条件的，应界定为规范性文件。制定主体为实施特定的社会公共管理事项而制定的工作规程、办事流程、办事指南等，内容包含规定管理相对人必须具备的条件、提交的材料、遵守的程序等事项的，应当界定为规范性文件。经本级政府批准、由政府部门发布的规范性文件，应界定为部门规范性文件。 3.区别。一是与行政立法的区别：（1）行政立法的主体是由宪法和法律规定的特定的行 政机关，而行政规范性文件的主体是各级各类国家行政机关和被授权行政主体。（2）行政立法的效力高于行政规范性文件，是规范性文件的依据。行政规范性文件不得与法律、法规和规章相抵触。（3）行政立法可以在法定范围内设定权利（权力）和义务（责任），有一定的行

行政法的概念、特征和分类[精.选]

(一)行政法的概念、特征和分类 1.行政法的概念 所谓行政法，是指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中而与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。它由规范行政主体和行政权设定的行政组织法、规范行政权行使的行政行为法、规范行政权运行程序的行政程序法、规范行政权监督的行政监督法和行政救济法等部分组成。某重心是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益。 作为行政法调整对象的行政关系主要包括四类：(1)行政管理关系。即行政机关、法律法规授权的组织等行政主体在行使行政职权的过程中，与公民法人和其他组织等行政相对人之间发生的各种关系。行政主体与行政相对人之间形成的行政管理关系，是行政关系中的主要部分。行政主体的大量行政行为，如行政许可、行政征收、行政给付、行政裁决、行政处罚、行政强制等，大部分都是以行政相对人为对象实施的，从而与行政相对人之间产生行政关系。(2)行政法制监督关系。即行政法制监督主体在对行政主体及其公务人员进行监督时发生的各种关系。所谓行政法制监督主体，是指根据宪法和法律授权，依法定方式和程序对行政职权行使者及其所实施的行政行为进行法制监督的国家权力机关、国家司法机关、行政监察机关等。 (3)行政救济关系。即行政相对人认为其合法权益受到行政主体做出的行政行为的侵犯，向行政救济主体申请救济，行政救济主体对其申请予以审查，做出向相对人提供或不提供救济的决定而发生的各种关系。所谓行政救济主体，是指法律授权其受理行政相对人申诉、控告、检举和行政复议、行政诉讼的国家机关。主要包括受理申诉、控告、检举的信访机关，受理行政复议的行政复议机关，以及受理行政诉讼的人民法院。(4)内部行政关系。即行政主体内部发生的各种关系，包括上下级行政机关之间的关系，平行行政机关之间的关系，行政机关与其内设机构、派出机构之间的关系，行政机关与国家公务员之间的关系，行政机关与法律；法规授权组织之间的关系，行政机关与其委托行使某种行政职权的组织的关系等等。在上述四种行政关系中，行政管理关系是最基本的行政关系，行政法制监督关系和行政救济关系是由行政管理关系派生的关系，而内部行政关系则是从属于行政管理关系的一种关系，是行政管理关系中的一方当事人──行政主体单方面内部的关系。 2.行政法的特征 (1)行政法尚没有统一完整的实体行政法典这是因为行政法涉及的社会领域十分广泛，内容纷繁丰富，行政关系复杂多变，因而难以制定一部全面而又完整的统一法典。行政法散见于层次不同、名目繁多、种类不一、数量可观的各类法律、行政法规、地方性法规、规章以及其他规范性文件之中。凡是涉及行政权力的规范性文件，均存在行政法规范。重要的综合性行政法律在我国和国外主要有：行政组织法、国家公务员法、行政处罚法、行政强制法、行政许可法、行政程序法、行政公开法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等。 (2)行政法涉及的领域十分广泛，内容十分丰富：由于现代行政权力的急剧膨胀，其活动领域已不限于外交如国防、治安、税收等领域，而是扩展到了社会生活的各个方面。因此，这就决定了各个领域所发生的社会关系均需要行政法调整，现代行政法适用的领域更加广泛，内容也更加丰富。 (3)行政法具有很强的变动性 与其他部门法由于社会生活和行政关系复杂多变，因而作为行政关系调节器的行政法律规范也具有较强的变动性，需要经常进行废、改、立。 3.行政法的分类 (1)以行政法的作用为标准，行政法规范可分为下述三大类：①关于行政组织的法律规范。这类规范又可分为两部分：一部分是有关行政机关的设置、编制、职权、职责、活动程序和方法的法律规范，其中职权、职责规范是行政组织法规范的核心；再一部分是有关国家行政机关与国家公务员双方在录用、培训、考核、奖惩、晋升、调动中的权利(职权)、义务(职责)关系的法律规范。②关于行政行为的法律规范，其中最主要的是行政机关与行政相对人双方权利(职权)、义务(职责)关系的法律规范。这类规范数量最多，涉及面最广。③关于监督行政权的法律规范，即监督主体对行政权进行监督的法律规范，最主要的有行政监察、行政审计、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等法律规范。这一类规范数量虽不是最多，但十分重要，是行

行政规范性文件解读方案、解读材料

行政规范性文件解读方案、解读材料 一、起草背景 （一）上级精神 为增强农业抗风险能力，完善农村金融服务体系，逐步构建市场化的农业风险保障体系，提高农业灾后恢复生产能力，自2007年起，中央财政先后在全国开展种植业、养殖业、森林保险保费补贴试点，并印发了《中央财政种植业保险保险费补贴管理办法》（财金〔2008〕26号）、《中央财政养殖业保险保险费补贴管理办法》（财金〔2008〕27号）、《中央财政森林保险保险费补贴试点工作有关事项的通知》（财金〔2009〕25号）。 为贯彻落实党的十八届三中全会精神，按照新修订的《预算法》和国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）精神，2016年12月，财政部印发了《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》，2017年4月，省财政厅印发了《山东省农业保险保险费补贴资金管理办法》。 （二）我市情况 按照中央、省关于积极开展政策性农业保险有关精神，我市自2007年起，陆续在全市开展了政策性农业保险，印发了《青岛市种植业政策性保险保费补贴管理暂行办法》（青财农[2008]32号）、《青岛市养殖业政策性保险保费补贴管理暂行办法》(青财农

〔2008〕33号)。但上述办法距今已近10年，随着经济社会发展的需要、公共财政体制改革和新修订的《预算法》实施，现行的办法已不能适应形势发展的要求。 二、制定目的及法律依据 为加强政策性农业保险保险费补贴资金管理，明确各部门在保险费补贴资金申报、审核、分配、使用、监督、绩效管理等环节应承担的责任，更好地发挥政策性农业保险服务“三农”的作用，参照《预算法》、财政部《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》等有关规定，结合我市实际，研究起草了《青岛市政策性农业保险保险费补贴管理办法》。本办法于2017年7月通过金宏向市金融办、市农委、市林业局、市畜牧兽医局、市物价局、青岛保监局书面征求意见，并根据实际情况进行了修改完善。 三、主要内容 本办法共7章、44条。 （一）总则（共3条） 1.依据。《预算法》、《农业保险条例》、《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》等有关法律法规。 2.定义。本办法所称政策性农业保险保险费补贴，是指各级财政，用于对农业保险经营机构（以下简称经办机构）开展符合条件的农业保险业务，按照保险费(以下简称保费)的一定比例为投保农户、农业生产经营组织等提供补贴。

行政规范性文件管理的问题和思考

行政规范性文件管理的问题和思考 一、行政规范性文件的内涵 行政规范性文件有许多不同的称谓，如各种法律法规中出现的“其它规范性文件”“行政规定”、“规定”，也有“红头文件”之俗称。但“行政规范性文件”的名称最能概括其本质内涵。 （一）行政规范性文件的特征 根据《浙江省行政规范性文件管理办法》第三条：“本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。”省内各部门、各地市的定义基本类同。据此，可以将行政规范性文件的特性概况为四点，即行政性、外部性、普遍性和规范性，同时符合这四性的才属于行政规范性文件。1．行政性是指，行政规范性文件制定主体是政府及其职能部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，除此之外的其它主体，根据法无授权不可为的行政法原则，不能制定规范性文件。 2．外部性是指，调整对象是行政主体以外的公民、法人、其它组织。行政主体内部的管理规章、制度不具有外部性，因而不属于行政规范性文件。

3.普遍性是指调制对象是不特定的，是普遍适用的，因此无法确定具体对象以排除其他人的适用。如各类执法文书，因对象特定，就不属于行政规范性文件。 4.规范性是指调整内容涉及公民、法人、其他组织实际的权利义务，是行政机关行使管理职责的依据，具有行政刚性。这四个特性分别从制定主体、适用范围、管理对象、调整内容四个方面定义了何为行政规范性文件。其中的规范性是其区别于一般政府文件的最本质特征，也使其具有了部分行政立法的特点和作用。 （二）行政规范性文件的作用 从本质上来说，行政规范性文件并不属于我国正式的法律渊源，不被视为国家法律体系的一员。《中华人民共和国立法法》的适用范围仅涵盖了法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及国务院部门规章和地方政府规章八种，没有涉及行政规范性文件，因而从根本上否定了行政规范性文件拥有正式法律性文件的地位。但与此同时，行政规范性文件又具有行政立法的某些特点，是行政机关在日常事务中进行行政管理的重要依据之一，关系群众切身利益，与公众生活密切相关，是政府权威的象征。在实际执行层面，因法律规定往往过于宽疏、滞后，有时只有只言片语的指导性规定，而国内社会现阶段发展不平衡不充分，各地域、领域社会生活复杂多变，在难以及时立法规范的情况下，作为

论行政规范性文件及其效力

在行政工作中，行政机关常常制定一些不属于法规、规章的规范性文件，作为自己和下级机关执行法律、法规和规章、实行行政管理的重要手段和方式。那么，这些规范性文件在行政执法、行政诉讼中具有怎样的地位和作用呢？ 一、其他规范性文件的内涵 首先，我们要了解一下规范性文件的概念，所谓规范性文件，是指各级国家权力机关或行政机关制定发布的，在一定范围内普遍适用，长期生效的文件，主要规范行政机关的职责权限，管理行为以及行政执法权的授予、委托等内容。 根据《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，规范性文件和命令。这些把属于法律、法规、规章、行政措施、行政决定和命令统称为其他规范性文件。 由此可见，其他规范性文件指行政机关为实施法律、执行政策，在法定权限内制定的除法规、规章以外的具有普遍约束力的行政措施、行政决定及命令。 2、其他规范性文件的特征

（1）制定主体广泛性。所有行政机关，上至国务院、国务院各部委，下至各乡镇人民政府，均有权制定其他规范性文件。 （2）效力的多层级性和从属性。其他规范性文件数量众多，其效力与制定主体相对应，从上到下呈现多层级的特点；而且下级规范性文件不能同上级规范性文件的内容相抵触，并分别从属于相应的行政法规、规章。 （3）内容的规范性。其他规范性问家也是为人们提供行为规则，行为模式的，在其效力范围内，任何单位和个人都应当遵守。但是它不能自行为公民设定义务，为自己创设权力，正因为如此它不属于行政立法活动。 3、其他规范性文件同行政立法、具体行政性、内部行政行为的关系 （1）其他规范性文件同行政立法的关系 通常学理上将抽象行政行为分为两大类：行政立法行为和制定其他规范性文件行为。因此制定其他规范性文件同行政立法行为存在着密不可分的关系：同属于抽象行政行为，具有规范性、重复适用性等特征；而且制定规范性文件要以法律、法规、规章为依据。

行政规范性文件管理实施细则

精心创作，质量一流，排版规范。【下载后可任意复制修改】 通用精品文稿 行政规范性文件管理实施细则 目录 第一章总则 (2) 第二章规范性文件的制定 (2) 第一节区政府规范性文件的制定 (6) 第二节区政府的工作部门、街道办事处规范性文件的制定 (11) 第三章规范性文件的备案 (12) 第四章规范性文件的评估和清理 (15) 第五章监督管理 (16) 第六章附则 (18)

第一章总则 第一条根据《X市行政规范性文件管理规定》（以下简称《规定》）《X市行政机关政策文件解读实施办法》及X区人民代表大会常务委员会关于行政规范性文件备案审查的规定，结合本区实际，制定本细则。 第二条本区行政规范性文件（以下简称规范性文件）的起草、审核、审议决定、公布、备案、评估、清理及其监督管理，按照上述规定及本细则执行。 第三条本区行政机关制定的重大经济社会方面的规范性文件，应当按照有关规定，及时报告同级党委（党组、党工委）。 第四条本区规范性文件的起草、备案、清理等相关管理工作应通过全市统一的规范性文件管理系统进行，以实现对规范性文件的标准化、精细化、动态化管理。 第二章规范性文件的制定 第五条本区行政机关应当通过编制规范性文件年度制定计划、开展必要性论证等方式，对需要制定的规范性文件加强统筹、综合；内容相近的行政管理事项，应当归并后制定规范性文件。行政机关制定的规范性文件数量原则上应当逐年减少。 规范性文件应当具有明确的制度、措施和程序等实质内容，不得制定没有实质内容的规范性文件。

法律、法规、规章、国家或者本市政策已经作出明确规定且仍然适用的，不得制定内容重复的规范性文件。 区政府工作部门通过制定或者联合制定规范性文件可以满足履行职责需要的，应当自行制定或者联合制定规范性文件，不得提请区政府或区政府办公室（以下简称区府办）制定或者转发规范性文件。 第六条本区下列行政机关（以下统称制定机关）可以制定规范性文件： （一）区政府； （二）区政府的工作部门； （三）街道办事处。 区府办负责编制本区规范性文件制定主体清单，经区政府同意后予以公布。规范性文件制定主体清单以外的单位，不得制定规范性文件。 第七条规范性文件应当做到逻辑结构严密，表述简洁准确，语言文字规范。 第八条禁止规范性文件规定下列内容： （一）增加法律、法规、规章规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；

规范性文件审查细则

政府规范性文件草案由政府办公厅（室）转送或者部门直接报送法制部门进行合法性审查。法制部门对政府规范性文件草案进行合法性审查，应当在20 日内办结，并向政府提出书面审查意见。（依据：《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》第15条、第16条） 部门重要规范性文件草案的合法性审查工作按照本规范进行前置审查。 部门规范性文件的备案审查工作按照本规范第二部分材料审查和第三部分内容审查的相关要求进行审查。 第一部分规范性文件的界定 一、判断一个文件是否属于规范性文件，主要从文件实体内容上去判断。凡是对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务构成影响的，需要公众知晓并遵照执行的行政机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的文件，都属于规范性文件，不论这种影响是直接的还是间接的，是负面的还是正面的。 判断规范性文件应注意以下常见情形： （一）名称和形式不能作为判断是否属于规范性文件的标准。规范性文件目前没有专门、固定的名称和形式，只要按照国务院《党政机关公文处理工作条例》规定文种制发的文件，其内容对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务有影响，不论采用何种名称，也不论采用条文式还是段落式，都属于规范性文件。 （二）行政机关转发上级规范性文件时，提出具体实施措施或者补充意见，对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务构成影响的，也属于规范性文件。 （三）行政机关为实施特定行政管理事项制定的工作规程、办事流程、办事指南等，其内容涉及行政管理相对人必须具备的条件、遵守的程序、提交的材料等事项的，属于规范性文件。（四）行政机关针对规范性文件适用问题作出的批复、解释或者处理意见等，其内容和形式具有普遍适用规则特征的，属于规范性文件。 二、行政机关制定的以下文件，不属于规范性文件，除市政府转办外，不出具合法性审查意见： （一）对行政机关或其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等方面事项制定的文件；（二）适用于行政机关内部的执法考评、监督检查、责任追究等方面的文件； （三）为明确行政机关内设机构文件流转程序、办理时限、呈批手续等内部工作制度的文件；（四）公示办事时间、办事地点等事项的便民通告； （五）为实施专项行动明确有关部门职责的实施方案。 特别需要说明的是，对于名称为“实施方案”、“工作方案”的文件，若其内容除明确部门职责和任务分配外，还涉及创设对公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响的内容，应当在出具意见时指出“实施方案”、“工作方案”的内容不具有对外效力，涉及公民、法人或者其他组织权利义务的部分内容应当另行出文，并履行规范性文件制定程序。 第二部分材料审查 审查报送材料是否提交了规范性文件草案文本、起草说明及相关法律依据，其中，起草说明应当包括规范性文件出台的必要性、依据、拟设定的主要制度和措施、对不同意见的处理情况及理由等内容。同时，还应当审查下列程序性材料： 一、是否征求各相关单位或公民、法人、社会组织的意见 部门代政府草拟的规范性文件草案，如涉及其他有关部门职权，或者法人、公民或组织利益的，应当征求相关主体的意见，并采纳合理意见。有重大分歧的意见，应当进行协调沟通。对于征求意见的情况及意见采纳情况，应当在起草说明中予以反映；对不予采纳的意见，应当说明理由。（依据：《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》第9条、第11条、第14条） 二、是否经部门法制科室合法性审查

行政规范性文件的几个界定标准

行政规范性文件的几个 界定标准 集团标准化小组：[VVOPPT-JOPP28-JPPTL98-LOPPNN]

行政规范性文件认定中的几个问题制发规范性文件是地方政府及其部门实施行政管理的方式之一。规范性文件有广、狭义之分，广义上的规范性文件包括法律、法规、规章等立法性文件，通常意义上所称的规范性文件，仅指法律范畴以外的、由行政机关发布的作为行政管理依据的、具有约束力的非立法性文件。日常实践中，有的地方政府及其部门工作人员对规范性文件的含义、范围及其认定方式、认定标准仍然不同程度地存在模糊认识，实有进一步明确的必要。 一、行政规范性文件的认定标准及其要点 现行法律法规没有对行政规范性文件给予明确定义。《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》（安徽省人民政府令第149号）第二条规定：“本规定所称行政机关规范性文件（以下简称规范性文件）是指县级以上人民政府及其部门，根据法律、法规和其他上位法的规定，在其法定权限内制定，规范行政管理事务，公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的文件。”对规范性文件的含义和特征作了界定，应作为我省行政规范性文件的认定标准和判别依据。 依据上述定义，可以归纳出行政规范性文件的内容具备行政性、外部性、普遍适用性和反复适用性等特征。具体来说，应从以下几个方面加以把握：

（一）关于“行政性”。即，一方面，文件的制定主体是地方各级人民政府、县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门以及县级以上人民政府依法设立的派出机关。此外，法律、法规授权实施公共管理的组织可以在职权范围内制定行政规范性文件。但县级以上人民政府所属工作部门和省以下实行垂直管理部门的内设机构或者派出机构以及不具有行政管理职能的机构不得制定行政规范性文件。需要特别指出的是，诸如“某某指挥部”、“某某领导组”等议事协调机构并非常设行政机关，不具有法定行政管理职权，通常不能成为规范性文件的制定主体。另一方面，文件的内容是否属于行政管理的范围及是否作为行政管理的依据，也是判别文件是否具有行政性的重要方面。 （二）关于“外部性”。即从文件调整对象角度来审视。这里所说的调整对象，不是指行政规范性文件发布的对象，而是指行政规范性文件中管理内容涉及的对象。看文件调整对象是否属于行政机关、财政拨款的单位及其所属人员以外的公民、法人或者其他组织，文件的内容是否涉及或者影响管理相对人的权利义务（主要是指直接或者间接对公民、法人或者其他组织作出禁止性、允许性、强制性规定，以及相应的权利义务或者责任），而非规定行政机关内部事务。所谓涉及或者影响管理相对人权利义务，就是直接或者间接规定管理相对人能够干什么、不能干什么、必须干什么，能够怎么干、不能怎么

湖北省行政规范性文件管理办法

湖北省行政规范性文件管理办法 第一章总则 第一条为深入推进依法行政，维护法制统一，加强行政规范性文件管理，根据国家有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。 第二条本办法所称行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指除政府规章以外，由本省各级人民政府，县级以上人民政府工作部门、法律法规授权实施公共管理的组织（以下简称部门），依照法定权限和程序制定的，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。 第三条本省范围内规范性文件的起草、审查、公布、备案、评估、清理、监督等工作，适用本办法。 行政机关内部工作制度、人事任免决定、对具体事项作出的行政处理决定以及向上级机关的请示、报告等文件不适用本办法。 第四条规范性文件管理，应当遵循法制统一、政令畅通，科学民主、公平公正，规范管理、精简高效，权责一致、有错必纠的原则。 第五条规范性文件，不得违反上级行政机关的命令、决定，不得超越本行政机关的职权范围；不得创设行政许可、行政处

罚、行政强制、行政收费等应当由法律、法规、规章规定的内容；不得违法增加公民、法人和其他组织的义务，不得违法限制公民、法人和其他组织的合法权利。 第六条县级以上人民政府领导本行政区域内的规范性文 件管理工作。各部门负责本部门的规范性文件管理工作。实行省垂直管理的部门，负责所辖系统的规范性文件管理工作。 县级以上人民政府办公厅（室）负责本级人民政府规范性文件的组织起草工作，负责各部门报请人民政府制定的规范性文件的受理、审核修改、协调工作。各部门办公室负责本部门规范性文件起草的组织协调工作。 县级以上人民政府法制部门、各部门法制机构（以下简称法制机构）分别负责本级人民政府和本部门规范性文件的合法性审查、制度廉洁性评估、清理、备案审查、报送备案工作。 乡镇人民政府应当选配或者聘用具有法律专业素质的人员，专门负责规范性文件的合法性审查、制度廉洁性评估、清理和报送备案工作。 第二章制定与公布 第七条各级人民政府、各部门依照法定职权可以制定用于管理本地区、本系统、本领域公共事务的规范性文件。 议事协调机构、部门派出机构、临时机构、部门内设机构，不得制定规范性文件。

行政规范性文件制定的理论与实务研究

行政规范性文件制定的理论与实务研究 ●对近年来本市制定规范性文件的总体评价：授权制定规范性文件的以规章为制定依据的多；制定机关依职权制定的多；规范性文件内容多涉及社会领域和城建领域；规范性文件的制定程序仍有瑕疵；规范性文件的报备情况总体良好，但仍存在一些问题 ●本市规范性文件制定中存在的主要问题：制定主体不适格；内容违法或存在明显不适当的情形；形式方面的问题 ●改进建议：进一步从思想观念上提高对规范性文件制定质量的认识；进一步完善规范性文件的制定工作；进一步完善规范性文件备案监督制度；规范地方性法规和规章对规范性文件制定的授权；建立对规范性文件制定情况和实施情况的评估机制；进一步提高规范性文件制定和备案监督工作人员的工作能力和素质 行政规范性文件制定的理论与实务研究

课题组组长：李平 课题组成员：何泽岗栗春坤 课题执笔人：何泽岗栗春坤 行政机关为实施行政管理而制定的对相对人权利义务产生影响、可以反复适用并具有普遍约束力的文件(不包括行政法规和规章)，一般称之为行政规范性文件（以下简称为规范性文件）。近年来，随着国内规范性文件备案监督制度的开展，对规范性文件的研究虽已起步，但与实务方面的需求相比，对规范性文件自身特质方面的理论研究还不够，本文试图从理论和实务上对这方面的相关法律问题进行归纳、整理，并从法理和实证角度进行分析，期望通过研究，加深对规范性文件制定方面相关法律问题的把握和理解，对实务工作提供一定帮助。 一、规范性文件概述 （一）规范性文件的称谓和定义 1、理论界和实务部门对规范性文件的不同称谓 在规范性文件的称谓上,历来比较混杂。学理上有时称为行政法规、规章以外的抽象行政行为，也有一些学者使用行政规定或行政规范来指代1[1]。在不同版本的高等院校行政法学教材里,其表述也五花八门。有的称“行政规范”2[2]，有的称“行政规则”3[3],还有的称“行政规范性文件”4[4]。

“规范性文件”的法律界定及其效力研究

“规范性文件”的法律界定及其效力研究 摘要：尽管规范性文件在我国不属于法律范畴之内，但其在行政管理领域、行政诉讼领域均具有一定的法定效力。基于此，规范性文件在制定和实施过程中必须要保证其始终处于法律规定的范围内，而不能凌驾于法律之上。本文以“规范性文件”在广义上和狭义上的法律界定为出发点，集中探讨了其在行政性、规范性、广泛性和等级性方面的特征。并延伸分析了其法律效力，希望可以为相关人士更好的了解规范性文件提供帮助。 关键词：规范性文件；法律界定；法律效力 引言：规范性文件在行政管理活动中发挥着重要作用，其能够推动着行政管理活动稳定、高效的实施。同时，行政机关所制定的?范性文件，将作为行政管理活动的常用手段 和方法予以运用。但是当前很多政府机关，在规范性文件的制定和实施上出现了不少问题。特别是滥用其中的行政权力导致违法、扰民、侵权等问题不断发生，如何对规范性文件的制定和实施过程进行监督，已经成为了近年来受到社会所广泛关注的热点话题。 一、“规范性文件”的法律界定 在法律层面上来说，规范性文件的适用范围通常被界定

为广义和狭义两个方面：1）广义性界定，从广义上来说，规范性文件是指：政府机构为了执行有关的法律、法规、规章、政策而在法定权限内所制定的，除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施；2）狭义性界定，而从狭义上来说，规范性文件是指：没有行政立法权的行政机关为了执行法律、法规、规章、政策在法定权限内制定具有普遍约束力的决定、命令及行政措施。两者之间的区分主要，是在文件制定内容范围上存在差别，目前一般采用狭义性定义来对规范性文件的内容范围做法律界定[1]。 二、“规范性文件”的基本特征 （一）行政性特征 各级组织机关制定规范性文件的目的，主要是为国家法律法规在全社会中，得到普及并贯彻执行提供指定性保障。因此其有着鲜明的行政性特征，主要表现在以下几个方面：1）内容的行政性，规范性文件从颁布一直到执行，其将会使行政事务管理及与其相关联的一些事项得到规范。因此，其内容中必然对参与行政事务管理人员在权利和义务上做 一番规定，并为其开展工作提供指导方法和命令；2）主体的行政性，从其定义来看，规范性文件从发布到执行与政府机关密切相关，对其执行也可以说是完成了政府机关的命令和要求，这是受文件执行者对文件发布者的从属性关系所决定的；3）目的的行政性，政府机关发布规范性文件的目的，

行政规范性文件管理办法

行政规范性文件管理办法 第一条为加强行政规范性文件管理，规范行政行为，保障行政规范性文件合法有效，促进依法行政，根据《****》等有关规定，结合法治政府建设工作要求和本局实际，制定本办法。 第二条本办法所称行政规范性文件，是指本局或者本局所属的经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域内具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的公文。 第三条本局行政规范性文件的起草制定、意见征求、审核审议、备案管理、文件公开、清理评估等及其监督管理工作，适用本办法。法律、法规、规章或上级文件另有规定的，从其规定。 本局的内部工作制度和工作程序、表彰奖励、人事管理等规定不适用本办法。 第四条行政规范性文件管理应当贯彻执行党的路线方针政策和决策部署，坚持社会主义核心价值观，维护国家法制统一，保障法律、法规、规章的正确实施。 第五条本局所属的经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在其法定授权范围内可以制定行政规范性文件。 — 1 —

其他临时性机构、协调性机构、内设机构以及不具有公共管理职能的机构，均不得制定行政规范性文件。 第六条行政规范性文件应当符合法律、法规、规章的规定，依照法定权限、程序制定。 行政规范性文件不得同法律、法规、规章以及国家现行的政策相抵触；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等应当由法律、法规、规章设定的事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施；没有法律、法规依据，不得减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务。 第七条制定行政规范性文件应当加强统筹，从严控制发文数量。内容相近的行政管理事项，应当归并后制定行政规范性文件；法律、法规、规章和上级文件已有明确规定，且现行文件规定仍然适用的，原则上不再制定内容重复或者没有实质性内容的行政规范性文件。 第八条制定行政规范性文件应当按照申报立项、调研起草、意见征求、审核、集体审议、公布等程序进行。 因紧急情况需要即时制定行政规范性文件的，经局主要负责人批准，可以简化制定程序。 第九条根据农业农村行政管理工作实际，局有关业务处室（单位）认为确需制定行政规范性文件的，应当于每年12月底前，向局政策法规处提出下一年度制定行政规范性文件的计划。 特殊情况，经局领导批准后，列入临时立项计划。 — 2 —

20130810行政规范性文件界定的难点浅析

浅析行政规范性文件的界定 摘要：本文从界定行政规范性文件的基本要素出发，结合工作实务，分析了当前界定行政规范性文件存在的问题，提出了解决的基本思路。 关键词：行政规范性文件界定问题思路 《浙江省行政规范性文件管理办法》（浙政令…2010?275号）出台三年多来，有力地促进了本省行政规范性文件的制定、备案以及相关的监督管理工作，但在具体的监督管理过程中，仍然存在不少理论上和实务操作上的困惑。本文笔者仅从行政规范性文件的界定方面，结合工作实际谈几点浅陋的看法。 一、《浙江省行政规范性文件管理办法》对行政规范性文件进行界定的基本要素 根据《浙江省行政规范性文件管理办法》第三条规定，行政规范性文件是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。根据这个定义，我们可以把《浙江省行政规范性文件管理办法》对行政规范性文件的界定要素归纳为以下七个方面：

（一）行政机关要素。 行政机关是行政规范性文件的制定主体要素，即行政规范性文件的制定主体为行政机关。《浙江省行政规范性文件管理办法》第六条第一款规定可以制定行政规范性文件的行政机关包括三大类：一是地方各级人民政府；二是县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门；三是县级以上人民政府依法设立的派出机关。另外，法律、法规授权实施公共管理的组织可以在职权范围内制定行政规范性文件。 （二）法定职权要素。 法定职权要素是指行政规范性文件是行政机关在其法定职权范围内制定的，没有相关的法定职权或者超出本机关的法定职权制定的行政规范性文件属于无效的行政规范性文件。 （三）规定程序要素。 特定程序要素是指制定行政规范性文件需要遵循特定的程序，行政机关只有按照规定的程序起草、讨论、决定、审查、通过、发布、备案、批准等，才是有效的行政规范性文件。 （四）不特定性要素。 不特定性要素是指行政规范性文件涉及对象的不特定性，行政规范性文件涉及不特定的公民、法人或者其他组织。

行政规范性文件的几个界定标准

行政规范性文件认定中的几个问题 制发规范性文件是地方政府及其部门实施行政管理的方式之一。规范性文件有广、狭义之分，广义上的规范性文件包括法律、法规、规章等立法性文件，通常意义上所称的规范性文件，仅指法律范畴以外的、由行政机关发布的作为行政管理依据的、具有约束力的非立法性文件。日常实践中，有的地方政府及其部门工作人员对规范性文件的含义、范围及其认定方式、认定标准仍然不同程度地存在模糊认识，实有进一步明确的必要。 一、行政规范性文件的认定标准及其要点 现行法律法规没有对行政规范性文件给予明确定义。《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》（安徽省人民政府令第149号）第二条规定：“本规定所称行政机关规范性文件（以下简称规范性文件）是指县级以上人民政府及其部门，根据法律、法规和其他上位法的规定，在其法定权限内制定，规范行政管理事务，公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的文件。”对规范性文件的含义和特征作了界定，应作为我省行政规范性文件的认定标准和判别依据。 依据上述定义，可以归纳出行政规范性文件的内容具备行政性、外部性、普遍适用性和反复适用性等特征。具体来

说，应从以下几个方面加以把握： （一）关于“行政性”。即，一方面，文件的制定主体是地方各级人民政府、县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门以及县级以上人民政府依法设立的派出机关。此外，法律、法规授权实施公共管理的组织可以在职权范围内制定行政规范性文件。但县级以上人民政府所属工作部门和省以下实行垂直管理部门的内设机构或者派出机构以及不具有行政管理职能的机构不得制定行政规范性文件。需要特别指出的是，诸如“某某指挥部”、“某某领导组”等议事协调机构并非常设行政机关，不具有法定行政管理职权，通常不能成为规范性文件的制定主体。另一方面，文件的内容是否属于行政管理的范围及是否作为行政管理的依据，也是判别文件是否具有行政性的重要方面。 （二）关于“外部性”。即从文件调整对象角度来审视。这里所说的调整对象，不是指行政规范性文件发布的对象，而是指行政规范性文件中管理内容涉及的对象。看文件调整对象是否属于行政机关、财政拨款的单位及其所属人员以外的公民、法人或者其他组织，文件的内容是否涉及或者影响管理相对人的权利义务（主要是指直接或者间接对公民、法人或者其他组织作出禁止性、允许性、强制性规定，以及相应的权利义务或者责任），而非规定行政机关内部事务。所谓涉及或者影响管理相对人权利义务，就是直接或者间接规

湖北省行政规范性文件管理办法

湖北省行政规范性文件管理办法 《湖北省行政规范性文件管理办法》已经2014年12月29日省政府常务会议审议通过，现予公布，自2015年3月1日起施行。 省长：王国生 2015年1月10日 湖北省行政规范性文件管理办法 第一章总则 第一条为深入推进依法行政，维护法制统一，加强行政规范性文件管理，根据国家有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。 第二条本办法所称行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指除政府规章以外，由本省各级人民政府，县级以上人民政府工作部门、法律法规授权实施公共管理的组织（以下简称部门），依照法定权限和程序制定的，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。 第三条本省范围内规范性文件的起草、审查、公布、备案、评估、清理、监督等工作，适用本办法。 行政机关内部工作制度、人事任免决定、对具体事项作出的行政处理决定以及向上级机关的请示、报告等文件不适用本办法。 第四条规范性文件管理，应当遵循法制统一、政令畅通，科学民主、公平公正，规范管理、精简高效，权责一致、有错必纠的原则。 第五条规范性文件，不得违反上级行政机关的命令、决定，不得超越本行政机关的职权范围；不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等应当由法律、法规、规章规定的内容；不得违法增加公民、法人和其他组织的义务，不得违法限制公民、法人和其他组织的合法权利。 第六条县级以上人民政府领导本行政区域内的规范性文件管理工作。各部门负责本部门的规范性文件管理工作。实行省垂直管理的部门，负责所辖系统的规范性文件管理工作。

县级以上人民政府办公厅（室）负责本级人民政府规范性文件的组织起草工作，负责各部门报请人民政府制定的规范性文件的受理、审核修改、协调工作。各部门办公室负责本部门规范性文件起草的组织协调工作。 县级以上人民政府法制部门、各部门法制机构（以下简称法制机构）分别负责本级人民政府和本部门规范性文件的合法性审查、制度廉洁性评估、清理、备案审查、报送备案工作。 乡镇人民政府应当选配或者聘用具有法律专业素质的人员，专门负责规范性文件的合法性审查、制度廉洁性评估、清理和报送备案工作。 第二章制定与公布 第七条各级人民政府、各部门依照法定职权可以制定用于管理本地区、本系统、本领域公共事务的规范性文件。 议事协调机构、部门派出机构、临时机构、部门内设机构，不得制定规范性文件。 部门拟对涉及公民、法人或者其他组织切身利益的事项，或者涉外、涉港澳台的事项制定规范性文件时，应当事先请示本级人民政府同意。 涉及两个以上部门职权的事项，需要制定规范性文件的，应当由本级人民政府制定规范性文件，也可以经本级人民政府同意，由有关部门联合制定规范性文件。 第八条政府规范性文件由本级人民政府办公厅（室）组织起草，或者由政府指定一个部门起草或者几个部门联合起草。联合起草的，应当明确一个部门主办，其他部门协办。 部门规范性文件由其有关内设机构或者下属机构起草。 专业性强、社会关注度高的规范性文件，可以委托大专院校、科研机构或者其他社会组织起草。 第九条制定规范性文件应当遵守下列程序： （一）调研起草； （二）公开征求意见； （三）组织论证； （四）合法性审查、风险及制度廉洁性评估； （五）集体讨论决定；

论其他行政规范性文件的性质、分类和效力(一)

论其他行政规范性文件的性质、分类和效力(一) 【摘要】 行政诉讼的一个显著特点是，被告行政机关的具体行政行为，不仅依据法律、行政法规、部门规章、地方性条例、地方规章、自治条例、单行条例，还依据各种各样的红头文件。 红头文件对我国社会生活的影响很大，种类繁多。从制定主体来看，不仅有行政机关制定的红头文件，还有各级党组织、立法机关、司法机关和检察机关制定的红头文件。在现实生活中，这些红头文件，对行政机关做出具体行政行为，都有不同程度的影响和效力。为了讨论的方便，本文仅论述行政机关制定的红头文件，不涉及其他机关制定的红头文件。 红头文件，是一种俗称。对行政机关制定的红头文件，在行政学界和行政审判实践中，一般称为“其他行政规范性文件”，泛指除行政法规、规章以外的其他抽象行政行为。 《行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍拘束力的决定、命令”。但是，没有对其他规范性文件的审查和适用做出具体规定。 最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，第六十二条规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”本条暗示性地规定了人民法院对其他规范性文件享有审查权，同时对合法和有效的其他规范性文件应当适用。 然而，如何审查和适用其他规范性文件，是行政审判中的一个重大课题。本文首先阐述其他行政规范性文件的性质，然后讨论其他行政规范性行政文件的分类，最后探讨其他行政规范性行政文件的效力问题。一、前言 行政诉讼的一个显著特点是，被告行政机关的具体行政行为，不仅依据法律、行政法规、部门规章、地方性条例、地方规章、自治条例、单行条例，还依据各种各样的红头文件。 红头文件对我国社会生活的影响很大，种类繁多。从制定主体来看，不仅有行政机关制定的红头文件，还有各级党组织、立法机关、司法机关和检察机关制定的红头文件。在现实生活中，这些红头文件，对行政机关做出具体行政行为，都有不同程度的影响和效力。为了讨论的方便，本文仅论述行政机关制定的红头文件，不涉及其他机关制定的红头文件。 红头文件，是一种俗称。对行政机关制定的红头文件，在行政学界和行政审判实践中，一般称为“其他行政规范性文件”，泛指除行政法规、规章以外的其他抽象行政行为。 《行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍拘束力的决定、命令”。但是，没有对其他规范性文件的审查和适用做出具体规定。 最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，第六十二条规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”本条暗示性地规定了人民法院对其他规范性文件享有审查权，同时对合法和有效的其他规范性文件应当适用。 然而，如何审查和适用其他规范性文件，是行政审判中的一个重大课题。本文首先阐述其他行政规范性文件的性质，然后讨论其他行政规范性行政文件的分类，最后探讨其他行政规范性行政文件的效力问题。二、其他规范性文件的性质 红头文件的应用面很广，但是，不仅在学术界，还是在立法和司法实践中，对红头文件都没有统一的称谓。例如，在立法上，我国宪法和组织法称之为“行政措施”、“决定”、“命令”，《行政诉讼法》称之为“决定”、“命令”（第12条），《行政处罚法》称之为“其他规范性文件”（第14条），《行政复议法》称之为“规定”（第7条），《行政许可法》称之为“其他规范性文件”（第17条），国务院的行政法规《国家行政机关公文处理办法》称之为“公文”（第2条）。再例如，在司法实践中，1999年最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉